解振華

（中國(guó)氣候變化事務(wù)特別代表，北京 100035）

改革開(kāi)放40 年，是中國(guó)波瀾壯闊的40 年，擁有近14億人口的中國(guó)從一個(gè)貧窮落后的國(guó)家成長(zhǎng)為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。中國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)也與時(shí)俱進(jìn)，正從過(guò)去單純的“三廢”治理走向生態(tài)文明建設(shè)，逐步走向全球可持續(xù)發(fā)展的參與者、貢獻(xiàn)者、引領(lǐng)者?；仡櫸覈?guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的歷程，我們發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是緊密相連的，不同階段我們面臨著不同的突出環(huán)境問(wèn)題，相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與社會(huì)需求決定了我國(guó)的生態(tài)環(huán)境管理體制和架構(gòu)；與此同時(shí)，生態(tài)環(huán)境治理體系與治理模式又在改革與發(fā)展進(jìn)程中不斷完善，與時(shí)俱進(jìn)。面向未來(lái)，中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)步入新時(shí)代，需要全面提高生態(tài)文明水平，實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)目標(biāo)，共建清潔美麗世界，為全球可持續(xù)發(fā)展提供中國(guó)智慧，做出中國(guó)貢獻(xiàn)。

1 回顧過(guò)去40 年，改革開(kāi)放和社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步推動(dòng)了國(guó)家生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的變革；反過(guò)來(lái)，“十年一躍”的環(huán)境管理體制改革，也為社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展提供了體制保障

我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)正式始于1972 年，迄今為止已有整整47 個(gè)年頭。期間，大概每10 年左右，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制就有一次大的提升和“跨躍”， 從最初的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)——國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，逐步發(fā)展成今天的生態(tài)環(huán)境部。從整個(gè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展來(lái)看，這實(shí)質(zhì)是逐步適應(yīng)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)不斷發(fā)展變化的進(jìn)程；也是伴隨新的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題不斷涌現(xiàn)的局面，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體系及治理模式不斷進(jìn)行改革而產(chǎn)生的結(jié)果。

1.1 第一階段，1972—1988 年，這是“第一次躍升”，從國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組到獨(dú)立的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局(國(guó)務(wù)院直屬局)，標(biāo)志著我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)在國(guó)家宏觀管理體制中占據(jù)了一席之地

在1972 年之前，盡管不少地方已經(jīng)出現(xiàn)了環(huán)境污染，但我國(guó)在觀念上一直認(rèn)為社會(huì)主義國(guó)家不存在環(huán)境污染，工業(yè)污染是資本主義社會(huì)的產(chǎn)物。1972 年6 月，我國(guó)政府派出代表團(tuán)參加在瑞典舉行的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議，上述觀念開(kāi)始發(fā)生轉(zhuǎn)變。1973 年8 月，國(guó)務(wù)院召開(kāi)第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，審議通過(guò)了“全面規(guī)劃、合理布局、綜合利用、化害為利、依靠群眾、大家動(dòng)手、保護(hù)環(huán)境、造福人民”的環(huán)境保護(hù)工作32 字方針和我國(guó)第一個(gè)環(huán)境保護(hù)文件《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》。至此，我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)開(kāi)始正式起步。1974 年10 月，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。

1978 年12 月，黨的十一屆三中全會(huì)召開(kāi)，做出了改革開(kāi)放的偉大決定，中心議題是將黨的工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)。此后，從農(nóng)村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制開(kāi)始，我國(guó)加速推進(jìn)改革開(kāi)放，極大地促進(jìn)了生產(chǎn)力解放。1980 年8 月，我國(guó)設(shè)立了深圳特區(qū)，1984 年又設(shè)立了首批14 個(gè)沿海開(kāi)放城市，沿海地區(qū)開(kāi)始全面對(duì)外開(kāi)放，大量接受日本、韓國(guó)、港臺(tái)地區(qū)的勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，各級(jí)政府、各部門(mén)、鄉(xiāng)村集體、社會(huì)團(tuán)體都以招商引資、辦企業(yè)搞經(jīng)營(yíng)為重點(diǎn)，不少地方是“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”，成為當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的真實(shí)寫(xiě)照。與之相對(duì)應(yīng)，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作也是從改革開(kāi)放才開(kāi)始走上正軌。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移也帶來(lái)了日益嚴(yán)峻的環(huán)境問(wèn)題，引起了國(guó)家的關(guān)注。1979 年，《環(huán)境保護(hù)法（試行）》的制定，首開(kāi)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律制度的先河。隨即，環(huán)境保護(hù)相關(guān)專項(xiàng)立法開(kāi)始起步，1982 年8 月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)了《海洋環(huán)境保護(hù)法》；緊接著，1984 年5 月和1987 年9 月，分別通過(guò)了《水污染防治法》和《大氣污染防治法》。同時(shí)，我國(guó)開(kāi)始加強(qiáng)環(huán)境管理工作及機(jī)構(gòu)建設(shè)。1982 年5 月，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第23 次會(huì)議決定，將國(guó)家建委、國(guó)家城建總局、國(guó)家建工總局、國(guó)家測(cè)繪局、國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室合并，組建為城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，部?jī)?nèi)設(shè)環(huán)境保護(hù)局。1983 年年底召開(kāi)第二次全國(guó)環(huán)境保護(hù)會(huì)議，時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理李鵬在會(huì)議上宣布保護(hù)環(huán)境是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策。1984 年5 月成立國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，由時(shí)任副總理李鵬兼任委員會(huì)主任，辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部（由環(huán)境保護(hù)局代行）。1984 年12 月，城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部環(huán)境保護(hù)局改為國(guó)家環(huán)境保護(hù)局，仍隸屬于城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，是部屬局，同時(shí)也是國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。

1988 年城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部撤銷，改為建設(shè)部。國(guó)家環(huán)境保護(hù)局成為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)（副部級(jí)），明確為國(guó)務(wù)院綜合管理環(huán)境保護(hù)的職能部門(mén)，人財(cái)物全部獨(dú)立運(yùn)行。同年，黨中央國(guó)務(wù)院在國(guó)家環(huán)保局率先開(kāi)展公務(wù)員改革試點(diǎn)，根據(jù)環(huán)保工作需要設(shè)置職位，并從全國(guó)公開(kāi)招考一大批環(huán)保干部。這次改革為國(guó)家環(huán)境保護(hù)的專業(yè)化管理奠定了基礎(chǔ)。

1.2 第二階段，1989—1998 年，這是“第二次躍升”，期間生態(tài)環(huán)境保護(hù)壓力繼續(xù)加大，開(kāi)展“33211”和“一控雙達(dá)標(biāo)”環(huán)境治理工程，1998 年國(guó)家環(huán)境保護(hù)局升格為國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局

1992 年鄧小平同志發(fā)表南巡講話，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和改革開(kāi)放掀起新一輪熱潮。以浦東新區(qū)建設(shè)為龍頭，長(zhǎng)三角地區(qū)迅猛發(fā)展，城市建設(shè)和工業(yè)園區(qū)蓬勃增長(zhǎng)，全國(guó)各地掛牌建設(shè)的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)最多時(shí)近萬(wàn)個(gè)。但同時(shí)也帶來(lái)嚴(yán)重的耕地占用、生態(tài)破壞和環(huán)境污染。當(dāng)時(shí)的民謠是“五十年代淘米洗菜、六十年代澆地灌溉、七十年代水質(zhì)變壞、八十年代魚(yú)蝦絕代、九十年代難刷馬桶蓋”，淮河等流域的嚴(yán)重環(huán)境污染引起了全社會(huì)的關(guān)注。同時(shí)，生態(tài)破壞、水土流失、荒漠化問(wèn)題也日益突出，北京地區(qū)沙塵暴愈演愈烈，黃河斷流、長(zhǎng)江洪水等特大生態(tài)災(zāi)害頻發(fā)。

為了解決這些問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)加快了生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法進(jìn)程。1989 年12 月，《環(huán)境保護(hù)法》經(jīng)修改正式出臺(tái)，20 世紀(jì)90 年代又修改了《大氣污染防治法》《水污染防治法》，制定出臺(tái)了《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等，初步形成了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律體系。同時(shí)，國(guó)家啟動(dòng)了“33211”重大污染治理工程，這是我國(guó)歷史上首個(gè)大規(guī)模污染治理行動(dòng)。其中，“33”是三河（淮河、海河、遼河）三湖（滇池、太湖、巢湖）；“2”是兩控區(qū)，即二氧化硫和酸雨控制區(qū)；“11”是一市（北京市）、一海（渤海）。“33211”工程首先從治理淮河污染開(kāi)始，根據(jù)國(guó)務(wù)院部署，1997 年12 月31 日零點(diǎn)之前要實(shí)現(xiàn)淮河流域所有重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)廢水基本達(dá)標(biāo)排放，否則將對(duì)這些企業(yè)實(shí)施關(guān)停并轉(zhuǎn)。1995 年，時(shí)任副總理鄒家華、國(guó)務(wù)委員宋健代表國(guó)務(wù)院聽(tīng)取環(huán)保工作匯報(bào)，明確要求，到2000 年，全國(guó)污染物排放總量?jī)鼋Y(jié)在1995 年水平，環(huán)境功能區(qū)達(dá)標(biāo)，工業(yè)污染源實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，這就是所謂“一控雙達(dá)標(biāo)”。這一時(shí)期，污染物排放總量控制的基本做法是嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目新增污染，所有新上項(xiàng)目增加的排放量必須由同一地區(qū)其他污染源等比例消減來(lái)消化。與此同時(shí)，全國(guó)開(kāi)始實(shí)施退耕還林等六大生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)工程。

這一階段另一個(gè)重大事件是1992 年在巴西召開(kāi)聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)，提出了可持續(xù)發(fā)展的理念，通過(guò)了《21世紀(jì)議程》。中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家參加了大會(huì)，并于1994 年組織編制了《中國(guó)21 世紀(jì)議程——中國(guó)21 世紀(jì)人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》， 制定了自己的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。1998 年，國(guó)家將原副部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)局提升為正部級(jí)的國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，原國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的職能、分散在電力工業(yè)部等各工業(yè)行業(yè)主管部門(mén)的污染防治職能并入國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局。

1.3 第三階段，1999—2008 年，這是“第三次躍升”，主要特征是遏制主要污染物排放總量快速増長(zhǎng)勢(shì)頭，實(shí)施總量控制，推進(jìn)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)和“兩型”社會(huì)建設(shè)，組建環(huán)境保護(hù)部

2001 年12 月我國(guó)加入世界貿(mào)易組織（WTO），隨后社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛增長(zhǎng)，能源、鋼鐵、化工等重化工業(yè)比重不斷提高，產(chǎn)能、產(chǎn)量躍居世界前列，資源能源消耗快速增長(zhǎng)，主要污染物排放總量也大幅增加，國(guó)家“十五”計(jì)劃的主要目標(biāo)中，二氧化硫排放總量控制目標(biāo)不降反升，警醒了我國(guó)政府實(shí)施更大力度的節(jié)能減排和總量控制。“十一五”期間，我國(guó)把主要污染物排放總量和單位GDP 能源消耗下降比例作為約束性指標(biāo)，納入國(guó)家“十一五”規(guī)劃綱要，并分解到各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。

“十一五”期間，全國(guó)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、電廠脫硫設(shè)施建設(shè)規(guī)模超過(guò)了建國(guó)以來(lái)到“十一五”之前的總和。這期間，兩項(xiàng)政策發(fā)揮了核心作用：一是嚴(yán)格的節(jié)能減排約束性指標(biāo)考核，帶動(dòng)了地方環(huán)境治理重大工程的建設(shè)；二是以脫硫電價(jià)為代表的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，推動(dòng)了電力行業(yè)的脫硫工程建設(shè)，迄今為止中國(guó)建成了全球最大規(guī)模的清潔煤電系統(tǒng)。

在生態(tài)環(huán)境保護(hù)立法和執(zhí)法上，也取得新的進(jìn)展。為進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境，再次修改了《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》，制定《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》和《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。在環(huán)境管理機(jī)構(gòu)上，為了解決環(huán)保執(zhí)法難、地方行政干預(yù)的問(wèn)題，2006 年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局設(shè)立了東北、華北、西北、西南、華東、華南六大督查中心，作為其派出機(jī)構(gòu)。2008 年7 月，國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為環(huán)境保護(hù)部（正部級(jí)），并成為國(guó)務(wù)院組成部門(mén)。

1.4 第四階段，2009—2018 年，這是“第四次躍升” ，生態(tài)文明建設(shè)被納入“五位一體”總體布局，堅(jiān)持以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為中心，推動(dòng)綠色發(fā)展，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)，組建生態(tài)環(huán)境部

黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，將生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，把堅(jiān)持人與自然和諧共生作為新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義基本方略之一，把綠色發(fā)展作為一大新發(fā)展理念，堅(jiān)決向污染宣戰(zhàn)，出臺(tái)實(shí)施了大氣、水、土壤“三個(gè)十條”， 出臺(tái)了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，建立了中央環(huán)保督察等一系列重大制度。 根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的新要求，對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《水污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》等一系列法律進(jìn)行了重大修改；特別是2014 年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，被稱為是“長(zhǎng)出牙齒”的法律，大大提高了立法質(zhì)量和法律威懾力；隨著2018 年全國(guó)人大通過(guò)了《土壤污染防治法》，我國(guó)基本形成了較為完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系。我國(guó)開(kāi)始成為世界生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)者。

2017 年10 月，黨的十九大勝利召開(kāi)，會(huì)議提出中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著我國(guó)進(jìn)入社會(huì)主義新時(shí)代，對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制的需求也發(fā)生了顯著變化：一是特定發(fā)展階段下形成的體制安排及其治理理念，要從“增長(zhǎng)優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“保護(hù)優(yōu)先”，這意味著資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)主管部門(mén)必須發(fā)揮更加重要的作用。二是生態(tài)環(huán)境保護(hù)職能需要從以往分散的資源環(huán)境要素管理逐步走向保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性、原真性與生態(tài)環(huán)境綜合管理。三是從所有者和監(jiān)管者職責(zé)不清、“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”集于一身，向執(zhí)行與監(jiān)管相互分離和制衡的方向轉(zhuǎn)變。四是從中央地方事權(quán)不清、財(cái)權(quán)匹配不合理，向責(zé)權(quán)清晰、不斷優(yōu)化事權(quán)財(cái)權(quán)配置轉(zhuǎn)變，建立相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)測(cè)評(píng)估和監(jiān)管體制。

2018 年3 月，第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，組建生態(tài)環(huán)境部，整合了相關(guān)要素部門(mén)污染防治職能，增加了應(yīng)對(duì)氣候變化、海洋環(huán)境保護(hù)等職能，統(tǒng)一生態(tài)與城鄉(xiāng)污染排放監(jiān)管職責(zé)。這次機(jī)構(gòu)改革，取得了如下效果：一是按照大部制改革的思路，基本上實(shí)現(xiàn)了污染防治、生態(tài)保護(hù)、核與輻射防護(hù)三大領(lǐng)域統(tǒng)一監(jiān)管的大部制安排，為解決制度碎片化問(wèn)題奠定了良好的體制基礎(chǔ)，這也是本次改革最大的亮點(diǎn)和特征。二是分離了自然資源所有者的建設(shè)及管理職責(zé)和監(jiān)管者的監(jiān)督及執(zhí)法職責(zé)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了制度設(shè)計(jì)對(duì)執(zhí)行與監(jiān)管的分離要求。三是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)一性、權(quán)威性大大增長(zhǎng)，統(tǒng)一行使生態(tài)和城鄉(xiāng)各類污染排放監(jiān)管與行政執(zhí)法職責(zé)，切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任。當(dāng)然，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境管理體制改革效能仍有一系列問(wèn)題需要解決，但生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)及生態(tài)環(huán)境管理體制改革，已經(jīng)站在了新的歷史方位和起點(diǎn)，面向全面建成小康社會(huì)、建設(shè)美麗中國(guó)的目標(biāo)，大步前進(jìn)。

以上的回顧表明，中國(guó)改革開(kāi)放40 年也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制不斷改革和飛躍的40 年。

2 總結(jié)改革開(kāi)放40 年，我們圍繞著解決不同發(fā)展階段突出環(huán)境問(wèn)題的需要，不斷改革、創(chuàng)新和發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理體系與模式

我國(guó)在不同時(shí)期針對(duì)當(dāng)時(shí)面臨的突出環(huán)境問(wèn)題，建立了與之相對(duì)應(yīng)的管理體制，采取有針對(duì)性的治理方式，取得了較好的成效。有很多值得總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，主要表現(xiàn)為以下三個(gè)方面。

2.1 堅(jiān)持在發(fā)展中解決環(huán)境問(wèn)題，在理論和實(shí)踐相互促進(jìn)下構(gòu)建與發(fā)展階段相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)體系

環(huán)境問(wèn)題的本質(zhì)是發(fā)展問(wèn)題，在發(fā)展中產(chǎn)生，也需要在發(fā)展中解決，既需要分步驟解決問(wèn)題，也需要?jiǎng)?chuàng)新發(fā)展理念。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)不斷發(fā)展和提出協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境矛盾的理念，作為開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的指引。第一階段，提出“三同步”“三統(tǒng)一”的要求，在認(rèn)識(shí)上要求全社會(huì)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)的同時(shí)重視環(huán)境保護(hù)；第二階段，在重點(diǎn)流域重點(diǎn)區(qū)域環(huán)境治理過(guò)程中，大力推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，堅(jiān)決關(guān)閉小造紙等“15 小”企業(yè)，在行動(dòng)上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；第三階段，嚴(yán)格執(zhí)行污染物排放總量控制制度，在宏觀上把握環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)關(guān)系；第四階段，大力推進(jìn)生態(tài)文明，倡導(dǎo)“綠水青山就是金山銀山”，從根本上融合了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。21 世紀(jì)以來(lái)分別提出循環(huán)經(jīng)濟(jì)（2003）、兩型社會(huì)建設(shè)（2004）、低碳發(fā)展（2009）等新理念，黨的十八大報(bào)告提出包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的“五位一體”總體布局（2012），這些都是我國(guó)對(duì)環(huán)境與發(fā)展關(guān)系認(rèn)識(shí)的不斷深化。每個(gè)階段的理念，既是對(duì)當(dāng)時(shí)我國(guó)社會(huì)主要矛盾和國(guó)情的客觀研判，也是對(duì)已有理念的繼承和發(fā)展。環(huán)境問(wèn)題與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)了理念的創(chuàng)新，理念的發(fā)展又為開(kāi)展生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)踐工作提供了指引，從而構(gòu)建了符合不同發(fā)展階段特征的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體系。

我國(guó)早在20 世紀(jì)80 年代初期就將環(huán)境保護(hù)確立為基本國(guó)策，提出了“三同步”和“三統(tǒng)一”的環(huán)境與發(fā)展的戰(zhàn)略方針，并一直在著力構(gòu)建獨(dú)立權(quán)威的環(huán)境保護(hù)部門(mén)。但受制于特定的階段，我國(guó)最初在理論上沒(méi)能很好地區(qū)分環(huán)境管理和環(huán)境建設(shè)，在戰(zhàn)略上實(shí)行“發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)”。社會(huì)主義初級(jí)階段決定了我國(guó)要以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，有些地方片面強(qiáng)調(diào)“發(fā)展是硬道理”，因此在政府職能與管理體制中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能非常強(qiáng)大，相應(yīng)地，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的職能就相對(duì)弱小，權(quán)威性不足。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段所決定的。但隨著形勢(shì)變化，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的政府管理理念穩(wěn)步發(fā)展，我國(guó)逐步明確了政府環(huán)境管理和企業(yè)環(huán)境治理的區(qū)別，明確了環(huán)境管理和環(huán)境建設(shè)的區(qū)別，組建了直屬于國(guó)務(wù)院的國(guó)家環(huán)保局，不再由以建設(shè)和發(fā)展為主要職責(zé)的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部管理，從而在體制安排上體現(xiàn)了發(fā)展與環(huán)境的相對(duì)獨(dú)立。

新世紀(jì)以來(lái)，在一系列發(fā)展理念指導(dǎo)下，我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理體系明顯擴(kuò)展了綜合管理和規(guī)劃、政策協(xié)調(diào)等方面的職能。其背景是在我國(guó)增長(zhǎng)優(yōu)先的快速社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，巨大的生態(tài)環(huán)境代價(jià)也不斷凸顯。2003 年前后原國(guó)家環(huán)保總局組織完成了《國(guó)家環(huán)境安全戰(zhàn)略報(bào)告》，指出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展付出的環(huán)境代價(jià)，在很多地方已經(jīng)抵消了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的收益，并從“安全”的角度去理解生態(tài)環(huán)境保護(hù)在國(guó)家發(fā)展中的重要性，這在當(dāng)時(shí)既是深刻的，又是超前的。越來(lái)越多的人意識(shí)到，環(huán)境問(wèn)題就是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，生態(tài)環(huán)境保護(hù)需要經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型與綜合決策。這一理念認(rèn)知影響了國(guó)家環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的改革走向，不僅僅體現(xiàn)在國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局升格為國(guó)務(wù)院正部級(jí)組成部門(mén)、具有議事權(quán)的環(huán)境保護(hù)部，綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)也加大介入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的力度，在節(jié)能減排、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳發(fā)展等方面發(fā)揮了突出作用。

在循環(huán)經(jīng)濟(jì)上，2002 年時(shí)任國(guó)家主席江澤民同志出席全球環(huán)境基金第二屆成員國(guó)大會(huì)，指出只有走以最有效利用資源和保護(hù)環(huán)境為基礎(chǔ)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)之路，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)才能得到實(shí)現(xiàn)；在借鑒德國(guó)、日本等國(guó)家經(jīng)驗(yàn)和總結(jié)地方試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，2008 年，我國(guó)出臺(tái)了《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，實(shí)施減量化、再利用、資源化的循環(huán)經(jīng)濟(jì)方針，實(shí)現(xiàn)“從搖籃到搖籃”的全過(guò)程循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；并把能耗強(qiáng)度、碳排放強(qiáng)度、資源產(chǎn)出率等指標(biāo)納入“十二五”規(guī)劃綱要。當(dāng)前，我國(guó)正圍繞解決城市垃圾問(wèn)題，進(jìn)一步提倡建設(shè)“城市礦山”，設(shè)計(jì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展專項(xiàng)資金，開(kāi)展“無(wú)廢城市”試點(diǎn)，培育資源循環(huán)再生利用產(chǎn)業(yè)。

在低碳發(fā)展方面，國(guó)際上將碳排放控制作為重大環(huán)境問(wèn)題，在我國(guó)一直作為發(fā)展轉(zhuǎn)型中的重大問(wèn)題，并且決定了我國(guó)低碳轉(zhuǎn)型是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在要求和走向生態(tài)文明的基本路徑。過(guò)去幾年，通過(guò)將提高能效、降低二氧化碳排放強(qiáng)度、發(fā)展非化石能源和增加森林蓄積量作為約束性指標(biāo),促進(jìn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整,節(jié)能減排與應(yīng)對(duì)氣候變化工作取得了顯著成效。2017 年我國(guó)單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放比2005 年下降了46%，相當(dāng)于減少二氧化碳排放41 億噸，已經(jīng)超過(guò)對(duì)外承諾的到2020 年碳排放強(qiáng)度下降40%～45%的上限目標(biāo)。2018 年機(jī)構(gòu)改革將應(yīng)對(duì)氣候變化從綜合經(jīng)濟(jì)部門(mén)調(diào)整到生態(tài)環(huán)境部，代表著黨中央對(duì)這一問(wèn)題的認(rèn)識(shí)提升到新的高度。

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)將生態(tài)文明建設(shè)上升為執(zhí)政黨的理念，“增長(zhǎng)優(yōu)先”逐步向“保護(hù)優(yōu)先”轉(zhuǎn)型，大大促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)性，也為生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體系改革注入新的動(dòng)力。2015 年，黨中央國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》。這是40 多年來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和政策制度的集成創(chuàng)新，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)文明“五位一體”的總體布局中進(jìn)行統(tǒng)籌，而國(guó)際上通行的可持續(xù)發(fā)展理念主要考慮的是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境三個(gè)維度的可持續(xù)性。從2018 年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案看，按照一個(gè)事由一個(gè)部門(mén)管、所有者與監(jiān)管者相分離的原則，組建了生態(tài)環(huán)境部，大大提升了該部門(mén)的權(quán)威性，并開(kāi)始構(gòu)建源頭嚴(yán)防、過(guò)程嚴(yán)管、損害嚴(yán)懲、責(zé)任追究的制度體系，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)滲透到生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等各個(gè)環(huán)節(jié)，形成生態(tài)環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的激勵(lì)與約束并重的長(zhǎng)效機(jī)制。

2.2 以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心，采取綜合措施，不斷增強(qiáng)人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境的獲得感

“十三五”以來(lái)，根據(jù)以環(huán)境質(zhì)量為核心的目標(biāo)要求，實(shí)施環(huán)境管理的轉(zhuǎn)型，實(shí)質(zhì)上是針對(duì)“十一五”“十二五”以總量控制為核心抓手的管理轉(zhuǎn)型。放在更長(zhǎng)的歷史階段，我國(guó)一直都要強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持環(huán)境就是民生，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，綜合運(yùn)用激勵(lì)、約束并舉的政策措施實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

在早期開(kāi)展“33211”環(huán)境污染治理工程的時(shí)候，我國(guó)就推行以區(qū)域、流域和城市為重點(diǎn)、以環(huán)境功能區(qū)劃為基礎(chǔ)的“一控雙達(dá)標(biāo)”制度。所謂環(huán)境功能區(qū)劃，是指依據(jù)區(qū)域的社會(huì)環(huán)境、社會(huì)功能、自然環(huán)境條件及環(huán)境自凈能力等確定和劃分不同等級(jí)的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)要做到達(dá)標(biāo)排放，地方政府要按照環(huán)境功能區(qū)劃實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，在企業(yè)做到了達(dá)標(biāo)排放還實(shí)現(xiàn)不了區(qū)域環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)的情況下，就實(shí)行排放總量控制。這體現(xiàn)了環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和采取的手段之間的有機(jī)聯(lián)系。

由于特定的發(fā)展階段，我國(guó)在20 世紀(jì)90 年代中期開(kāi)展的污染治理工程，起到了遏制污染惡化趨勢(shì)的作用，一些重點(diǎn)流域區(qū)域環(huán)境質(zhì)量明顯改善?！笆晃濉薄笆濉逼陂g我國(guó)實(shí)行了以總量控制為核心的節(jié)能減排戰(zhàn)略，其基本邏輯是當(dāng)時(shí)主要污染物排放量已經(jīng)超過(guò)了環(huán)境容量，環(huán)境質(zhì)量在不斷下降，因此決心通過(guò)減少污染物排放總量來(lái)遏制環(huán)境質(zhì)量不斷下滑的趨勢(shì)，為此建立了一整套總量減排的管理體系，包括當(dāng)時(shí)的環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)成立“污染物排放總量控制司”。迄今為止，總量控制取得顯著進(jìn)展，一些研究以美國(guó)NASA 衛(wèi)星和氣象飛行器觀測(cè)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，認(rèn)為2005—2016 年中國(guó)二氧化硫排放下降超過(guò)了70%。

“十三五”以來(lái)，我國(guó)實(shí)行以生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善為核心的環(huán)境治理模式，深入推進(jìn)氣、水、土三大行動(dòng)計(jì)劃。大氣質(zhì)量、水環(huán)境質(zhì)量等與民生密切相關(guān)的指標(biāo)，首次被納入到“十三五”規(guī)劃綱要中，成為約束性指標(biāo)。為了強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量改善工作，原環(huán)境保護(hù)部于2017 年新成立了水、氣、土三司，替代原來(lái)的污染防治司和總量司，將這三個(gè)有明確質(zhì)量要求的環(huán)境介質(zhì)管理作為核心業(yè)務(wù)司職責(zé)。2018 年中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見(jiàn)》，確立了總體目標(biāo)，即到2020 年，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善，主要污染物排放總量大幅減少，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)得到有效管控，生態(tài)文明建設(shè)水平同全面建成小康社會(huì)目標(biāo)相適應(yīng)。

2.3 堅(jiān)持建立和完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、市場(chǎng)推動(dòng)、企業(yè)實(shí)施、公眾參與的生態(tài)環(huán)境治理體系，落實(shí)好 “黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”， 推動(dòng)齊抓共管、全民動(dòng)員發(fā)揮最大效能

從40 多年的環(huán)保歷程看，2012 年以前，我國(guó)注重強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境保護(hù)政府主導(dǎo)、企業(yè)治理、統(tǒng)一監(jiān)管，但對(duì)企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的主體責(zé)任要求不足。盡管強(qiáng)調(diào)以政府管制、行政管理為主，但市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)機(jī)制不完善，公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏有效引導(dǎo)，參與不足和過(guò)度參與的問(wèn)題并存。因此，未來(lái)需要進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的作用，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的建設(shè)，逐步形成政府、企業(yè)、社會(huì)公眾相互配合、相互監(jiān)督的“協(xié)同治理”格局。

在這個(gè)格局中，發(fā)揮核心作用的是高度重視綜合協(xié)調(diào)、推動(dòng)各部門(mén)分工負(fù)責(zé)、齊抓共管的工作機(jī)制。國(guó)家生態(tài)環(huán)境管理機(jī)構(gòu)從組建時(shí)開(kāi)始，主要職責(zé)就是協(xié)調(diào)各部門(mén)各委辦局落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的戰(zhàn)略與任務(wù)?！包h政同責(zé)”“一崗雙責(zé)”，尤其是“一崗雙責(zé)”具有歷史淵源，從國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室開(kāi)始，就是實(shí)施的各部門(mén)齊抓共管、“一崗雙責(zé)”的管理模式。1984—1998 年，國(guó)務(wù)院設(shè)立環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，委員會(huì)主任由主管副總理兼任，這期間國(guó)務(wù)院每個(gè)季度召集各部門(mén)研究環(huán)境保護(hù)工作，國(guó)家環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各部門(mén)落實(shí)環(huán)境保護(hù)工作任務(wù)與要求，各部門(mén)都承擔(dān)相應(yīng)的保護(hù)環(huán)境責(zé)任，而且需要定期在環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的會(huì)議上匯報(bào)過(guò)堂，這也是目前積極爭(zhēng)取的“一崗雙責(zé)”的雛形。

1998 年，在組建國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局的同時(shí)，國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)撤銷，國(guó)家環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)本身的地位在提升，但綜合協(xié)調(diào)能力受到一定影響。為了凸顯中央對(duì)環(huán)境保護(hù)的重視，國(guó)家決定以黨中央、國(guó)務(wù)院的名義每年召開(kāi)一次高規(guī)格的“中央人口資源環(huán)境工作座談會(huì)”，由中共中央總書(shū)記主持，各部長(zhǎng)和地方省委書(shū)記、省長(zhǎng)參加，在一定時(shí)間起到了很好的效果。

堅(jiān)持約束與激勵(lì)并舉的管理制度調(diào)動(dòng)地方積極性。在約束方面，“十一五” 以來(lái)，我國(guó)主要是通過(guò)節(jié)能減排約束性指標(biāo)推動(dòng)各地區(qū)落實(shí)環(huán)保職責(zé)。黨的十八大以后，國(guó)家提出了生態(tài)環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”的要求，并通過(guò)中央環(huán)保督察制度，推動(dòng)這一要求的落實(shí)。在激勵(lì)鼓勵(lì)方面，典型的是國(guó)家環(huán)保模范城市創(chuàng)建和生態(tài)省市縣建設(shè)。國(guó)家環(huán)保模范城市，是“九五”期間提出的。1997 年授牌的第一批環(huán)保模范城市包括張家港、大連等6 個(gè)城市；而后陸續(xù)有近百個(gè)城市申請(qǐng)創(chuàng)建環(huán)保模范城市。通過(guò)創(chuàng)建環(huán)保模范城市，極大地提高了城市開(kāi)展環(huán)境保護(hù)、提升環(huán)境保護(hù)能力和管理水平的積極性，花錢(qián)少、效果好、地方積極性高、可持續(xù)。在環(huán)保模范城市的基礎(chǔ)上，我國(guó)又推進(jìn)了生態(tài)省市縣的建設(shè)工作。

2.4 逐步建立形成完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系，明確政府、企業(yè)和公眾保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律責(zé)任，確立了比較符合我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)實(shí)際的管理制度體系

改革開(kāi)放40 年來(lái)，中國(guó)先后修改和制定了《憲法》和《民法通則》《物權(quán)法》《侵權(quán)責(zé)任法》《刑法》等基本法律，在這些基本法律中構(gòu)建了一系列有關(guān)資源利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范，如《民法通則》和《物權(quán)法》對(duì)自然資源的所有權(quán)和各種用益物權(quán)作出了比較全面的規(guī)范，《侵權(quán)責(zé)任法》設(shè)專章對(duì)環(huán)境污染損害的侵權(quán)責(zé)任作出了規(guī)定，《刑法》設(shè)專章規(guī)定了“破壞環(huán)境資源保護(hù)罪”，為保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)資源合理利用，制定了一系列的基本法律規(guī)范。

同時(shí)，先后制定了《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等有關(guān)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)、能源轉(zhuǎn)型和國(guó)土空間規(guī)劃的法律，為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)綠色轉(zhuǎn)型與合理的國(guó)土空間規(guī)劃奠定了一定的法律基礎(chǔ)；先后制定了《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《土壤污染防治法》《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《野生動(dòng)物保護(hù)法》《水土保持法》《防沙治沙法》和《海島保護(hù)法》等10 多部生態(tài)環(huán)境保護(hù)與污染防治方面的法律，形成了比較完整的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律和制度體系。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)和污染防治的各個(gè)主要環(huán)節(jié)，逐步建立形成了相應(yīng)的行政管理制度和技術(shù)規(guī)范；在項(xiàng)目準(zhǔn)入方面，建立了環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”等制度；在監(jiān)管督查方面，形成了排污許可、總量控制、現(xiàn)場(chǎng)檢查、事故應(yīng)急、限期治理、強(qiáng)制淘汰和行政強(qiáng)制措施等制度；在環(huán)境污染和破壞責(zé)任追究上，形成了行政、民事和刑事方面的法律責(zé)任制度。同時(shí)，逐步擴(kuò)展環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用，排污收費(fèi)征收范圍擴(kuò)大、標(biāo)準(zhǔn)提高，環(huán)境保險(xiǎn)和排污權(quán)交易制度開(kāi)始在各地試行；社會(huì)管理的制度開(kāi)始進(jìn)入生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理的視野，環(huán)境信息公開(kāi)和公眾參與也逐步制度化和程序化。

3 集聚改革開(kāi)放成果，建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)，共建清潔美麗世界，為世界生態(tài)文明與可持續(xù)發(fā)展提供中國(guó)智慧，做出中國(guó)貢獻(xiàn)

黨的十九大確立了建設(shè)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，也確立了共建清潔美麗世界的美好愿景。2035 年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)、美麗中國(guó)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，到本世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不僅是我國(guó)將成為一個(gè)現(xiàn)代化的工業(yè)強(qiáng)國(guó)、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)、生態(tài)文明強(qiáng)國(guó)，對(duì)世界的貢獻(xiàn)和影響也是絕無(wú)僅有。中國(guó)理念、中國(guó)智慧和中國(guó)方案，將給廣大發(fā)展中國(guó)家走出一條綠色發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)繁榮的現(xiàn)代化之路提供更多有益的借鑒。

3.1 深入推進(jìn)新時(shí)代生態(tài)環(huán)境管理體制改革，建成適應(yīng)美麗中國(guó)建設(shè)要求的生態(tài)環(huán)境管理體系新格局

我國(guó)生態(tài)環(huán)境管理體制改革不會(huì)一蹴而就，也不可能一勞永逸，需要進(jìn)一步圍繞轉(zhuǎn)變職能、提高效能、強(qiáng)化機(jī)制創(chuàng)新和能力建設(shè)，全面深化改革。

一是加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變、明確職責(zé)，完善面向治理體系和治理能力現(xiàn)代化的生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。進(jìn)一步理順政府部門(mén)間的職責(zé)關(guān)系，重點(diǎn)在于生態(tài)保護(hù)監(jiān)管、氣候變化應(yīng)對(duì)、自然保護(hù)地體系監(jiān)管、區(qū)域流域機(jī)構(gòu)建設(shè)、中央地方事權(quán)財(cái)力匹配等方面，亟待解決完善。

二是加快推進(jìn)部門(mén)內(nèi)相關(guān)職能的整合轉(zhuǎn)變。以不斷改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，進(jìn)一步明確各項(xiàng)制度的內(nèi)涵和相互關(guān)系，突出核心制度定位。建立防治常規(guī)污染與應(yīng)對(duì)氣候變化的協(xié)同機(jī)制，重視轉(zhuǎn)隸后地方應(yīng)對(duì)機(jī)構(gòu)變化工作的職責(zé)鞏固和能力提高。加快構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，推進(jìn)國(guó)家公園體制改革。

三是強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)職能的有機(jī)統(tǒng)一，增強(qiáng)體制運(yùn)行效能。生態(tài)環(huán)境大部制可以解決環(huán)境內(nèi)部各要素的協(xié)調(diào)，但在處理生態(tài)環(huán)境與自然資源管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系上還需要進(jìn)一步理順機(jī)制。建議適時(shí)成立中央生態(tài)文明建設(shè)指導(dǎo)委員會(huì)，制定中國(guó)綠色轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略及其路線圖、時(shí)間表和優(yōu)先次序。

四是加快構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)環(huán)境治理體系。逐步形成政府、企業(yè)、社會(huì)、公眾相互配合、相互監(jiān)督的“協(xié)同治理”的格局，使政府的自然資源保護(hù)統(tǒng)一管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的獨(dú)立監(jiān)管真正發(fā)揮效能。進(jìn)一步健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)體系，激發(fā)企業(yè)活力。進(jìn)一步完善社會(huì)組織與動(dòng)員公眾參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理和監(jiān)督的機(jī)制。

五是全面加強(qiáng)自然資源和生態(tài)環(huán)境部門(mén)的能力建設(shè)。不斷完善自然資源和生態(tài)環(huán)境部門(mén)的調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)、考核體系，特別是加強(qiáng)對(duì)地方政府部門(mén)的指導(dǎo)及其能力提高，以完成日益繁重的管理任務(wù)。

3.2 瞄準(zhǔn)建設(shè)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，做好頂層設(shè)計(jì)，謀劃戰(zhàn)略路線圖、時(shí)間表和實(shí)施路徑

40 多年來(lái)的經(jīng)驗(yàn)表明，生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及面廣，情況復(fù)雜多變，全國(guó)各地情況千差萬(wàn)別，如果不能統(tǒng)籌在一個(gè)明確的戰(zhàn)略目標(biāo)下，生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作就會(huì)限于零散，形不成合力。過(guò)去，我們通過(guò)七次全國(guó)環(huán)保大會(huì)和全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)、五年環(huán)保規(guī)劃以及一系列行動(dòng)計(jì)劃，明確各個(gè)階段的環(huán)境戰(zhàn)略目標(biāo)和方向，并落實(shí)到具體的工作步驟，在此基礎(chǔ)上，抓住關(guān)鍵問(wèn)題，改革體制機(jī)制，完善政策制度，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作水平不斷提升?，F(xiàn)在來(lái)看，這也應(yīng)該是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域治理體系與治理能力現(xiàn)代化的基本思路。

面向2035 年和本世紀(jì)中葉美麗中國(guó)的建設(shè)目標(biāo)，要立足于新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，以習(xí)近平生態(tài)文明思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的基本方針，處理好高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問(wèn)題，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，不斷增強(qiáng)優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品的供給能力，滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生態(tài)環(huán)境需要。

要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，系統(tǒng)謀劃我國(guó)的生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理、資源能源安全、應(yīng)對(duì)氣候變化等主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，做好協(xié)同控制、協(xié)同保護(hù)、協(xié)同治理。堅(jiān)持攻堅(jiān)戰(zhàn)與持久戰(zhàn)相結(jié)合，明確“十四五”“十五五”、2035 年以及本世紀(jì)中葉等中長(zhǎng)期目標(biāo)和重要階段任務(wù)，做到積極穩(wěn)妥、步步為營(yíng)、久久為功，實(shí)現(xiàn)2035 年生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本好轉(zhuǎn)和2050年生態(tài)文明全面提升。

3.3 立足中國(guó)、放眼世界，堅(jiān)持綠色發(fā)展，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，貢獻(xiàn)中國(guó)智慧，共建清潔美麗世界

中國(guó)的生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，是對(duì)全球生態(tài)環(huán)境保護(hù)的巨大貢獻(xiàn)，40 多年來(lái)尤其是黨的十八大以來(lái)生態(tài)環(huán)境保護(hù)取得的成就表明，我國(guó)有能力有條件走出一條全新的、人與自然和諧共生的綠色發(fā)展道路。

中國(guó)積極參與氣候變化談判，推動(dòng)達(dá)成《巴黎協(xié)定》，積極引導(dǎo)推進(jìn)《巴黎協(xié)定》后續(xù)談判進(jìn)程，推動(dòng)建立公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系，推動(dòng)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。中國(guó)還將團(tuán)結(jié)其他國(guó)家，加強(qiáng)南南合作和綠色“一帶一路”建設(shè)，并與國(guó)際組織、多邊金融機(jī)構(gòu)等加強(qiáng)合作，凝聚共識(shí)、落實(shí)行動(dòng)、合作共贏，為應(yīng)對(duì)全球氣候變化貢獻(xiàn)“中國(guó)方案”。

中國(guó)將堅(jiān)定不移地履行承諾，為全球的綠色低碳發(fā)展做出更大貢獻(xiàn)。要把氣候賬、環(huán)境賬和經(jīng)濟(jì)賬算清楚，把減少碳排放、減少環(huán)境污染放在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大局中考慮，把全社會(huì)動(dòng)員起來(lái)，實(shí)現(xiàn)2030 年的碳排放峰值目標(biāo)和2035 年生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的美麗中國(guó)目標(biāo)，給世界貢獻(xiàn)中國(guó)思想、中國(guó)智慧和中國(guó)方案，共建清潔美麗世界。

改革開(kāi)放40 年，中國(guó)取得前所未有的經(jīng)濟(jì)成績(jī)，但也面臨一系列突出的深層次問(wèn)題，當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)進(jìn)入關(guān)鍵期、攻堅(jiān)期、窗口期，黨中央確立了建設(shè)美麗中國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)，使命光榮、挑戰(zhàn)巨大、任務(wù)艱巨，有待于全國(guó)上下尤其是環(huán)保工作者的持續(xù)奮斗。我們期待著通過(guò)幾代人的共同努力，美麗中國(guó)最終實(shí)現(xiàn)，并迎接全球生態(tài)文明時(shí)代的到來(lái)。

致謝：感謝生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院王金南院士、萬(wàn)軍研究員、王倩副研究員、秦昌波研究員，中國(guó)科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院王毅研究員、蘇利陽(yáng)副研究員、顧伯和副研究員，生態(tài)環(huán)境部凌江，全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)王鳳春等同志在本文形成過(guò)程中給予的支持和幫助。