案情回顧

《中國(guó)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督》2018年第9期“拋磚引玉”欄目刊登的《物流園使用的叉車(chē)由誰(shuí)監(jiān)管》介紹了這樣一起案例：2018年2月12日，A市質(zhì)監(jiān)局特種設(shè)備安全監(jiān)察人員對(duì)轄區(qū)內(nèi)的由A市政府主導(dǎo)設(shè)立的省際物流園進(jìn)行電梯日常監(jiān)督檢查，意外發(fā)現(xiàn)該物流園內(nèi)有三臺(tái)叉車(chē)正在使用，現(xiàn)場(chǎng)安全監(jiān)察人員對(duì)物流園內(nèi)使用的叉車(chē)是否應(yīng)納入特種設(shè)備監(jiān)管范疇，以及是否應(yīng)按照《特種設(shè)備安全法》辦理檢驗(yàn)、登記等手續(xù)產(chǎn)生三種不同意見(jiàn)，本案到底該如何處理呢？

文章刊登后，各地讀者紛紛來(lái)稿闡述自己的觀點(diǎn)，其中許多看法都講得很有代表性?，F(xiàn)將部分讀者的觀點(diǎn)摘編刊登，并將有關(guān)專(zhuān)家的說(shuō)法附后，僅供參考。

山東省德州市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局王洪革認(rèn)為：

從法理上而言本人同意第一種意見(jiàn)，但通過(guò)分析后，叉車(chē)沒(méi)有必要再列入《特種設(shè)備目錄》，理由如下：

一是原國(guó)家質(zhì)檢總局網(wǎng)站的眾多留言答復(fù)已明確該叉車(chē)應(yīng)該納入特種設(shè)備范疇管理。就像案例中作者所言，原國(guó)家質(zhì)檢總局網(wǎng)站答復(fù)公眾留言時(shí)明確指明：“物流園區(qū)”視為工廠廠區(qū)，在其區(qū)域操作的叉車(chē)納入特種設(shè)備安全管理的范疇。其實(shí)，自從2014年10月30日修訂施行新的《特種設(shè)備目錄》后，查詢(xún)?cè)瓏?guó)家質(zhì)檢總局網(wǎng)站的公眾留言欄目，會(huì)發(fā)現(xiàn)很多地方特種設(shè)備安全管理部門(mén)對(duì)不是明顯“三區(qū)”（即工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂(lè)場(chǎng)所）之內(nèi)使用叉車(chē)是否管理有疑問(wèn)，如在商超、物流場(chǎng)所、物業(yè)小區(qū)使用等，留言答復(fù)大多認(rèn)為應(yīng)該按照特種設(shè)備進(jìn)行管理，而且原國(guó)家質(zhì)檢總局的答復(fù)效力較高，應(yīng)該大于當(dāng)?shù)卣恼J(rèn)定等，因此，就此案中三臺(tái)叉車(chē)納入特種設(shè)備監(jiān)管范疇在法理上沒(méi)有異議。

二是按照誰(shuí)發(fā)證誰(shuí)監(jiān)管原則，應(yīng)該管理案例中的叉車(chē)。按照修訂的《特種設(shè)備目錄》及相關(guān)規(guī)定，叉車(chē)的使用要把握一個(gè)基本原則：即只要叉車(chē)出現(xiàn)在“三區(qū)”并在“三區(qū)”使用，就納入特種設(shè)備安全監(jiān)管，反之，無(wú)依據(jù)，可不管。但筆者就此不敢茍同，因?yàn)椤叭齾^(qū)”之外使用的叉車(chē)，在本質(zhì)上也是特種設(shè)備，即使流動(dòng)使用的，也應(yīng)該進(jìn)行登記，根據(jù)“質(zhì)檢總局辦公廳關(guān)于實(shí)施《特種設(shè)備使用管理規(guī)則》中若干問(wèn)題的通知(質(zhì)檢辦特函〔2017〕1015號(hào))”規(guī)定，叉車(chē)屬于流動(dòng)作業(yè)的特種設(shè)備，它與移動(dòng)式壓力容器一樣，也需要登記，因此應(yīng)進(jìn)行管理，當(dāng)然對(duì)于流動(dòng)式叉車(chē)的管理，筆者建議可以參照移動(dòng)式壓力容器、流動(dòng)式起重機(jī)等。反之工作中，如果僅片面地理解為叉車(chē)沒(méi)有在“三區(qū)”內(nèi)就可不管，那么一旦發(fā)生問(wèn)題，可能也難辭其咎，就像“湖北當(dāng)陽(yáng)事故”一樣，涉事流量計(jì)沒(méi)有在《特種設(shè)備目錄》內(nèi)，仍然還追究了特種設(shè)備管理人員，何況本案的叉車(chē)自身還在《特種設(shè)備目錄》之內(nèi)。

三是叉車(chē)沒(méi)有必要再列入《特種設(shè)備目錄》。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，叉車(chē)使用場(chǎng)合也越來(lái)越多，而且貨叉也作了很多的改裝，如改為抱叉、料斗等，其機(jī)械等關(guān)鍵部分并沒(méi)有變化，但按照叉車(chē)定義，這些就不屬于特種設(shè)備了，不過(guò)有地方又認(rèn)為是非法改裝。我們換位思考一下，這些行為是符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律的，也符合生產(chǎn)的需要，當(dāng)然嚴(yán)格按照法律法規(guī)來(lái)說(shuō)，確實(shí)非法改裝是不允許的。還有，叉車(chē)在“三區(qū)”場(chǎng)所之外使用大量存在，就像本案例所討論的物流園場(chǎng)所，如果特種設(shè)備安全監(jiān)察部門(mén)僅管理“三區(qū)”之內(nèi)叉車(chē)，那么“三區(qū)”之外的誰(shuí)管？最終難免會(huì)造成部門(mén)間的踢皮球，就像本案例作者所言，還需要當(dāng)?shù)卣畞?lái)協(xié)調(diào)，而造成問(wèn)題的原因主要是沒(méi)從根源上理清工作。客觀說(shuō)，叉車(chē)即沒(méi)有特種設(shè)備“高溫、高壓、高速”的使用特點(diǎn)，也不存在涉及重大財(cái)產(chǎn)安全，甚至還比不過(guò)僅在廠內(nèi)不需掛牌使用的運(yùn)貨車(chē)（交警已不管理）危險(xiǎn)，因此，筆者認(rèn)為，目前情況下，叉車(chē)已沒(méi)有列入《特種設(shè)備目錄》的必要，可以用其他管理方式予以替代，從而將有限精力投入到其他的特種設(shè)備管理中。

湖北省孝感市食品藥品檢驗(yàn)檢測(cè)中心王碧波認(rèn)為：

第一種意見(jiàn)正確，理由如下：

（場(chǎng)）廠內(nèi)專(zhuān)用機(jī)動(dòng)車(chē)輛安全監(jiān)察規(guī)程TS G N0001-2017對(duì)（場(chǎng)）廠內(nèi)專(zhuān)用機(jī)動(dòng)車(chē)輛的定義為：根據(jù)《特種設(shè)備目錄》，（場(chǎng)）廠內(nèi)專(zhuān)用機(jī)動(dòng)車(chē)輛，是指除道路交通、農(nóng)用車(chē)輛以外僅在工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂(lè)場(chǎng)所等特定區(qū)域使用的專(zhuān)用機(jī)動(dòng)車(chē)輛，包括機(jī)動(dòng)工業(yè)車(chē)輛和非公路用旅游觀光車(chē)輛。規(guī)程中機(jī)動(dòng)工業(yè)車(chē)輛指叉車(chē)。叉車(chē)是指通過(guò)門(mén)架和貨叉將載荷起升到一定高度進(jìn)行堆垛作業(yè)的自行式車(chē)輛，包括平衡重式叉車(chē)、前移式叉車(chē)、側(cè)面式叉車(chē)、插腿式叉車(chē)、托盤(pán)式叉車(chē)、托盤(pán)堆垛車(chē)和三向堆垛車(chē)。

對(duì)第二種意見(jiàn)的理解，物流園區(qū)是由很多物流企業(yè)構(gòu)成，在現(xiàn)實(shí)中遇到用叉車(chē)將貨物從一家物流公司搬運(yùn)到另一家物流公司，這種情況如果簡(jiǎn)單地將其說(shuō)此時(shí)的叉車(chē)定為非特種設(shè)備監(jiān)管范疇，顯然是不恰當(dāng)?shù)摹?/p>

對(duì)第三種意見(jiàn)的理解，如果是在作業(yè)區(qū)內(nèi)通過(guò)門(mén)架和貨叉將載荷起升到一定高度進(jìn)行堆垛作業(yè)情形的叉車(chē)，個(gè)人理解應(yīng)該為特種設(shè)備監(jiān)管范疇，但為了更好地依法行政，最好還是由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局發(fā)文明確，通過(guò)這種方式獲取正式依據(jù)。但這種方式處理可能需要一段時(shí)間，不利于問(wèn)題及時(shí)解決，安全隱患沒(méi)有及時(shí)控制。

對(duì)第四種意見(jiàn)的理解，當(dāng)遇到A市政府安辦的意見(jiàn)與特種設(shè)備相關(guān)法律法規(guī)等規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)向安辦說(shuō)明情況，爭(zhēng)取達(dá)成一致意見(jiàn)。若A市政府安辦明確不由質(zhì)監(jiān)部門(mén)監(jiān)管，質(zhì)監(jiān)部門(mén)完全按照安辦意見(jiàn)處理可能會(huì)造成行政不作為。

江蘇省特種設(shè)備安全監(jiān)督檢驗(yàn)研究院無(wú)錫分院李巖認(rèn)為：

對(duì)第一種意見(jiàn)的看法：

原質(zhì)檢總局網(wǎng)站公眾留言是政府信息公開(kāi)和便民服務(wù)的重要方式，在宣傳法規(guī)政策、回答群眾疑問(wèn)時(shí)發(fā)揮著方便快捷的溝通作用，但受行政機(jī)關(guān)執(zhí)法定位限制，其作出的政策、法規(guī)等咨詢(xún)解釋只能是服務(wù)性質(zhì)的，并沒(méi)有像立法解釋和司法解釋一樣的法律效力，更不能通過(guò)行政機(jī)關(guān)的解釋修改法律文本的原意。

網(wǎng)站回復(fù)將物流園區(qū)視為工廠廠區(qū)，其實(shí)不必，法條本就含有除了“工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂(lè)場(chǎng)所等特定場(chǎng)所”之意。但是，原質(zhì)檢總局辦公廳曾經(jīng)在給廣東省質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的“質(zhì)檢辦特函〔2017〕1026號(hào)”文“關(guān)于場(chǎng)（廠）內(nèi)專(zhuān)用機(jī)動(dòng)車(chē)輛安全監(jiān)察工作有關(guān)問(wèn)題的函》中回復(fù)道“依據(jù)《特種設(shè)備安全法》，總局于2014年10月公布了新修訂的《特種設(shè)備目錄》，納入監(jiān)管的場(chǎng)車(chē)使用區(qū)域，限定為工廠廠區(qū)、旅游景區(qū)、游樂(lè)場(chǎng)所?！边@又與網(wǎng)站回復(fù)的精神有出入，可見(jiàn)從法的穩(wěn)定性來(lái)說(shuō)，法律解釋方法的應(yīng)用也應(yīng)當(dāng)是穩(wěn)定的。

按照《特種設(shè)備安全法》規(guī)定，《特種設(shè)備目錄》由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)特種設(shè)備安全監(jiān)督管理的部門(mén)制定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。因此，從立法角度看，實(shí)際上也是由原質(zhì)檢總局（現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)督管理總局）制定的，但是需要報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)才能生效執(zhí)行?？偩洲k公廳既然已經(jīng)發(fā)文明確限定“兩區(qū)一所”的范圍，從立法程序上講，似乎以啟動(dòng)修改程序報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)將定義中的“等”字去掉更為妥當(dāng)。

對(duì)第二種意見(jiàn)的看法：

假若該物流園整體是一個(gè)封閉管理的特定區(qū)域，內(nèi)部又不包括交通道路，則即便不是在具體哪個(gè)物流企業(yè)廠區(qū)使用的叉車(chē)，筆者認(rèn)為也符合法條定義，按特種設(shè)備管理，由當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)監(jiān)管部門(mén)監(jiān)管。

對(duì)第三種意見(jiàn)的看法：

根據(jù)《立法法》規(guī)定，法律的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和全國(guó)人民代表大會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以及省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律解釋要求。

因此，如果是法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的，可以由總局提請(qǐng)國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)提出法律解釋要求。由行政機(jī)關(guān)發(fā)文明確解釋法律之不妥前文已有論述，在此不再重復(fù)。

對(duì)第四種意見(jiàn)的看法：

在當(dāng)前推行依法治國(guó)的大環(huán)境下，明確部門(mén)責(zé)任并非意味著事事都需請(qǐng)示上級(jí)，對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)的正確理解執(zhí)行就是最好的明確責(zé)任，也只有在此基礎(chǔ)上才能逐漸發(fā)現(xiàn)法律漏洞、法律缺陷并進(jìn)而逐步解決問(wèn)題，進(jìn)一步優(yōu)化行政管理機(jī)制。而由于行政機(jī)關(guān)本身的執(zhí)法定位，由A市安辦作出的回復(fù)予以明確時(shí)也需符合法律規(guī)定，否則也可能出現(xiàn)偏離依法行政的問(wèn)題。