文 夏挺峰

評析

筆者認(rèn)為，J省W市質(zhì)監(jiān)局在接到其他部門移送的關(guān)于轄區(qū)內(nèi)企業(yè)涉嫌違法的通報(bào)后，對該企業(yè)依法組織開展行政執(zhí)法檢查是正確履行職責(zé)的體現(xiàn)，但在未能對企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品進(jìn)行再次抽樣檢測的情況下，僅僅依據(jù)S省C市質(zhì)監(jiān)局監(jiān)督抽查的結(jié)果和所附的檢驗(yàn)報(bào)告對企業(yè)進(jìn)行立案調(diào)查，并予以行政處罰是值得商榷的，下面筆者就這個問題從以下三個方面作簡要評析。

如何正確認(rèn)識產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的行為特性

眾所周知，我們國家對產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度（《中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法》第十五條之規(guī)定），不少同志認(rèn)為各級質(zhì)監(jiān)部門落實(shí)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢查制度，依法組織開展產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查是一種履行法定職責(zé)的行為，因此屬于行政行為，準(zhǔn)確地說屬于具體行政行為。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)存在一定誤區(qū)。因?yàn)閺男姓块T法這一法律體系內(nèi)的多部法律并結(jié)合行政法學(xué)關(guān)于行政行為的定義來看，我們不難發(fā)現(xiàn)，行政行為是指行政主體作出的能夠產(chǎn)生行政法律效果的行為。例如《中華人民共和國行政訴訟法》第二條第一款明確表述：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！蓖瑫r第二款明確了“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為?！蓖瑫r，根據(jù)行政法學(xué)的基本原則和觀點(diǎn)，行政行為可以依據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多種劃分，例如根據(jù)行政行為的對象是否特定為標(biāo)準(zhǔn),可以分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為是行政主體針對不特定的行政管理對象實(shí)施的行政行為,通常指各種行政規(guī)范性文件，包括行政立法、決定、命令等；具體行政行為是指行政主體針對特定的行政管理對象實(shí)施的行為，比如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等。根據(jù)行政行為有無法定形式要求為標(biāo)準(zhǔn),可以分為要式行政行為與非要式行政行為。要式行政行為指法律規(guī)定必須以某種方式或形式進(jìn)行的行政行為；非要式行政行為是指法律未規(guī)定一定具體方式,而允許行政機(jī)關(guān)自行選擇實(shí)行方式的行政行為。

那么，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查行為究竟能否認(rèn)定為行政行為中的具體行政行為呢？我們不妨先來分析一下，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查行為是否必然引起被抽查對象合法權(quán)益發(fā)生變化，是否必然導(dǎo)致行政法律效果的產(chǎn)生。我們知道，各級質(zhì)監(jiān)部門依法組織開展產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的結(jié)果只有兩種情形，一是產(chǎn)品質(zhì)量合格，二是產(chǎn)品質(zhì)量不合格。對于前者，質(zhì)量監(jiān)管部門無需作出任何處理，而對于后者，質(zhì)量監(jiān)管部門將會依據(jù)不合格結(jié)論的具體情形作出不同處理。由此可見，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查行為并不必然引起被抽查對象合法權(quán)益的變化和行政法律效果的產(chǎn)生，因此，我們可以看出產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查行為與行政行為是存在區(qū)別的，并不能以這種行為是各級質(zhì)量監(jiān)管部門依據(jù)法律規(guī)定在履行監(jiān)管職責(zé)而將其認(rèn)定為行政行為中的具體行政行為，它僅僅只是各級質(zhì)監(jiān)部門履行質(zhì)量監(jiān)管法定職責(zé)的活動之一。

對于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查不合格的法定處理方式

其實(shí)，對于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的規(guī)劃組織以及產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查不合格的后處理，《產(chǎn)品質(zhì)量法》已經(jīng)有了明確規(guī)定。《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十五條第一款就明確規(guī)定：“國家對產(chǎn)品質(zhì)量實(shí)行以抽查為主要方式的監(jiān)督檢查制度，對可能危及人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的產(chǎn)品，影響國計(jì)民生的重要工業(yè)產(chǎn)品以及消費(fèi)者、有關(guān)組織反映有質(zhì)量問題的產(chǎn)品進(jìn)行抽查。抽查的樣品應(yīng)當(dāng)在市場上或者企業(yè)成品倉庫內(nèi)的待銷產(chǎn)品中隨機(jī)抽取。監(jiān)督抽查工作由國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門規(guī)劃和組織?？h級以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門在本行政區(qū)域內(nèi)也可以組織監(jiān)督抽查。法律對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律的規(guī)定執(zhí)行。”《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十五條第四款規(guī)定：“生產(chǎn)者、銷售者對抽查檢驗(yàn)的結(jié)果有異議的，可以自收到檢驗(yàn)結(jié)果之日起十五日內(nèi)向?qū)嵤┍O(jiān)督抽查的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門或者其上級產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門申請復(fù)檢，由受理復(fù)檢的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門作出復(fù)檢結(jié)論?！蓖瑫r，《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十七條第一款規(guī)定：“依照本法規(guī)定進(jìn)行監(jiān)督抽查的產(chǎn)品質(zhì)量不合格的，由實(shí)施監(jiān)督抽查的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門責(zé)令其生產(chǎn)者、銷售者限期改正。逾期不改正的，由省級以上人民政府產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門予以公告；公告后經(jīng)復(fù)查仍不合格的，責(zé)令停業(yè)，限期整頓；整頓期滿后經(jīng)復(fù)查產(chǎn)品質(zhì)量仍不合格的，吊銷營業(yè)執(zhí)照。”《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十七條第二款規(guī)定：“監(jiān)督抽查的產(chǎn)品有嚴(yán)重質(zhì)量問題的，依照本法第五章的有關(guān)規(guī)定處罰?！?/p>

根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的相關(guān)規(guī)定，我們可以得知對于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查不合格只有在產(chǎn)品存在嚴(yán)重質(zhì)量問題時，才能依據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五章“罰則”的有關(guān)規(guī)定對當(dāng)事人予以行政處罰，而對于其它情況則規(guī)定了限期改正、公告、責(zé)令停業(yè)，限期整頓，直至吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。應(yīng)該說《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十七條的規(guī)定在立法上體現(xiàn)了產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查不合格在后處理上應(yīng)當(dāng)遵循“重在整改”、“循序漸進(jìn)”和“必要處罰”相結(jié)合的行政管理理念，并非不加區(qū)分，一概而論地一罰了之。那么，什么情形屬于“嚴(yán)重質(zhì)量問題”呢？根據(jù)2001年質(zhì)檢總局頒布的《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法〉若干問題的意見》（以下簡稱“意見”）第一部分第（三）項(xiàng)的規(guī)定，我們發(fā)現(xiàn)有6種情形可以認(rèn)定企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品存在“嚴(yán)重質(zhì)量問題”，即：一是產(chǎn)品質(zhì)量不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的；二是在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品的；三是屬于國家明令淘汰產(chǎn)品的；四是失效、變質(zhì)的；五是偽造產(chǎn)品產(chǎn)地的，偽造或者冒用他人廠名、廠址的，偽造或者冒用生產(chǎn)日期、安全使用期或者失效日期的，偽造或者冒用認(rèn)證標(biāo)志等質(zhì)量標(biāo)志的；六是其它法律法規(guī)規(guī)定的屬于嚴(yán)重質(zhì)量問題的情形的。

筆者認(rèn)為無論是從監(jiān)管角度出發(fā)，還是從執(zhí)法角度考慮，我們在認(rèn)定這6種情形的過程中都不應(yīng)該忽略以下兩點(diǎn)：一是《意見》屬原質(zhì)檢總局頒布的部門規(guī)章，其法律位階低于由全國人大常委會通過的《產(chǎn)品質(zhì)量法》，在有關(guān)法律的具體運(yùn)用上，對于上位法有明確規(guī)定的，我們應(yīng)當(dāng)優(yōu)先遵循上位法的規(guī)定，對于上位法無明確規(guī)定的，我們才可以直接適用原質(zhì)檢總局頒布的部門規(guī)章。二是《意見》所規(guī)定的6種嚴(yán)重質(zhì)量問題其第一種情形為“產(chǎn)品質(zhì)量不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”。第二種情形為“在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好，以不合格冒充合格產(chǎn)品的”。對于如何正確理解第二種情形所規(guī)定的“以不合格冒充合格產(chǎn)品”需要采取審慎態(tài)度，因?yàn)楫a(chǎn)品質(zhì)量不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，必然是不合格產(chǎn)品，如果產(chǎn)品質(zhì)量不合格非屬第一種情形，而是因?yàn)槠渌蛟斐刹缓细?，我們就把它歸納于第二種情形，那么該《意見》把“產(chǎn)品質(zhì)量不符合保障人體健康和人身、財(cái)產(chǎn)安全的國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)”作為一種情形首當(dāng)其沖的單獨(dú)列明就顯得毫無意義，因?yàn)榈诙N情形所規(guī)定的“以不合格冒充合格產(chǎn)品”完全可以充分涵蓋第一種情形。因此，對于非屬第一種情形造成產(chǎn)品質(zhì)量不合格就簡單地將其直接其歸納于第二種情形并予以行政處罰是不太妥當(dāng)?shù)摹?/p>

建議

對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查不合格后處理的幾點(diǎn)建議：

筆者認(rèn)為，既然《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十五條、第十七條對產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的規(guī)劃、組織和不合格的后處理已經(jīng)有了明確規(guī)定，作為行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員，我們按照“法有授權(quán)即可為”的工作要求，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《產(chǎn)品質(zhì)量法》的有關(guān)規(guī)定，切實(shí)做到依法行政，合理行政。在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查不合格的后處理上，不可盲目地以產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的結(jié)果對企業(yè)予以行政處罰，而是要把《產(chǎn)品質(zhì)量法》“重在整改”、“循序漸進(jìn)”和“必要處罰”相結(jié)合的行政管理理念落到實(shí)處，以求產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查不合格的后處理既能充分強(qiáng)調(diào)企業(yè)第一責(zé)任主體的要求，督促企業(yè)保證和提高產(chǎn)品質(zhì)量，又能對嚴(yán)重違反質(zhì)量法律法規(guī)的違法行為給予相應(yīng)的行政處罰，做到監(jiān)管和處罰相輔相成，相得益彰，形成產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管工作的良好局面。

一是在產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查不合格的后處理上，要先依法對企業(yè)組織開展行政執(zhí)法檢查，對其產(chǎn)品進(jìn)行抽樣送檢，并依據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果作出相應(yīng)處理。因?yàn)楫a(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查的規(guī)劃、組織和目的是各級質(zhì)量監(jiān)管部門為了掌握產(chǎn)品質(zhì)量狀況，督促企業(yè)保證和提高產(chǎn)品質(zhì)量，正確引導(dǎo)消費(fèi)，為各級政府作出宏觀的質(zhì)量決策提供科學(xué)依據(jù)，其相對人是不特定的。而行政執(zhí)法的目的是行政機(jī)關(guān)根據(jù)投訴、舉報(bào)或移送的違法線索，針對特定的行政相對人是否存在質(zhì)量違法行為而開展的檢查、調(diào)查等執(zhí)法活動，其目的雖然也能起到督促企業(yè)保證和提高產(chǎn)品質(zhì)量，但更多地是為了使相對人因?yàn)樽陨淼倪`法行為去接受和承擔(dān)行政責(zé)任，付出行政對價。這兩種行為的性質(zhì)和目的既有交叉重疊，又各有側(cè)重，行政處罰作為一種執(zhí)法活動，理應(yīng)遵循行政執(zhí)法的程序性要求和實(shí)體性法律規(guī)定，恪守《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十七條之規(guī)定。

二是要與當(dāng)?shù)卣ㄖ撇块T和人民法院進(jìn)行充分溝通，對原質(zhì)檢總局頒布的《關(guān)于實(shí)施〈中華人民共和國產(chǎn)品質(zhì)量法〉若干問題的意見》第一部分第（三）項(xiàng)所列的第一種情形和第二種情形加以科學(xué)、明確的區(qū)分界定。對于不能認(rèn)定為“嚴(yán)重質(zhì)量問題”的情形，依據(jù)前文所述組織開展執(zhí)法檢查、抽樣送檢并根據(jù)檢驗(yàn)結(jié)果予以正確處理。對于可以認(rèn)定為“嚴(yán)重質(zhì)量問題”的情形，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)《產(chǎn)品質(zhì)量法》第十七條第二款之規(guī)定，遵照《產(chǎn)品質(zhì)量法》第五章“罰則”的規(guī)定對相對人依據(jù)法定程序予以行政處罰，避免盲目的，輕易的對企業(yè)予以行政處罰后造成可能面臨敗訴風(fēng)險(xiǎn)的被動局面。

三是要摒棄被監(jiān)督抽查對象收到監(jiān)督抽查不合格的檢驗(yàn)報(bào)告后，未在法定期限內(nèi)提出復(fù)檢申請即可作出行政處罰的錯誤理念。有的行政機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員認(rèn)為當(dāng)事人在收到不合格的檢驗(yàn)報(bào)告后未在規(guī)定期限內(nèi)提出復(fù)檢申請即是認(rèn)可該份檢驗(yàn)報(bào)告的不合格結(jié)論，因此對其予以行政處罰事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，理由充分，這是不太妥當(dāng)?shù)?。首先，?dāng)事人在收到檢驗(yàn)報(bào)告后未在規(guī)定期限內(nèi)提出復(fù)檢申請并不代表當(dāng)事人就一定認(rèn)可該份檢驗(yàn)報(bào)告的不合格結(jié)論，因?yàn)槭欠裉岢鰪?fù)檢申請是當(dāng)事人的一項(xiàng)權(quán)利，而非義務(wù)，當(dāng)事人有行使自己權(quán)利的自由，也有放棄自己權(quán)利的自由。其次，行政機(jī)關(guān)對行政相對人予以行政處罰應(yīng)當(dāng)是基于相對人是否存在違法事實(shí)，違法事實(shí)是否清楚，證據(jù)是否確鑿充分等情況按法定程序采用現(xiàn)場檢查、調(diào)查等執(zhí)法活動綜合判明，并且要做到法律適用正確，處罰幅度合理，而不能根據(jù)行政相對人放棄行使自身權(quán)利就去推斷相對人必然存在違法行為，這有悖于行政執(zhí)法活動的原則和要求。