■文/席恒
2018年6月,國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》明確規(guī)定,國家實施基礎(chǔ)養(yǎng)老金中央調(diào)劑金制度,自7月1日起,中央調(diào)劑金按季度接受各省份的上解并撥付到各省份。這意味著大多數(shù)省份期盼已久的基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌終于邁出了實質(zhì)性的第一步。
自上世紀(jì)90年代開始,伴隨著國有企業(yè)改革建立的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度,為我國國有企業(yè)改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步做出了巨大貢獻(xiàn)。但分省推進(jìn)的政策路徑和由此建立的省級及其以下的統(tǒng)籌層次也造成了不同省份養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的嚴(yán)重不均衡。據(jù)有關(guān)專家測算,省級統(tǒng)籌下養(yǎng)老基金積累最少省份的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)是養(yǎng)老基金積累最多省份的4倍以上。省級及其以下的統(tǒng)籌層次,不僅造成養(yǎng)老保險負(fù)擔(dān)的嚴(yán)重不均,影響著社會保障公平,更為重要的是造成養(yǎng)老負(fù)擔(dān)較高地區(qū)的經(jīng)濟(jì)競爭力明顯不足和勞動年齡人口的大量外流,從而影響我國養(yǎng)老保險制度的公平性和可持續(xù)性。因此,實行企業(yè)職工養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌,是適應(yīng)流動性、保障公平性和實現(xiàn)可持續(xù)性的必然選擇。
基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌,既要保障欠發(fā)達(dá)地區(qū)的養(yǎng)老保障權(quán)益,又不能犧牲發(fā)達(dá)地區(qū)的社會保障權(quán)益。為實現(xiàn)全國統(tǒng)籌的政策創(chuàng)新,就要厘清為什么要進(jìn)行全國統(tǒng)籌、全國統(tǒng)籌的基本方案是什么、全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)路徑是什么、保障全國統(tǒng)籌實現(xiàn)的支持條件是什么等基本問題。
基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌,其基本目標(biāo)是通過企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)收統(tǒng)支,實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金在不同省份之間的公平與相對平衡。事實上,十九大之后中央就為基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌釋放了明確的政策信號。2017年11月9日,國務(wù)院印發(fā)關(guān)于《劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社?;饘嵤┓桨浮返耐ㄖ哟罅巳珖鐣U匣鸬膬淞Χ?;在“中央調(diào)劑金”制度實施后,中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》,明確從2019年1月1日起,各項社會保險費交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。通過國有資產(chǎn)劃撥社會保障基金、中央調(diào)劑金制度和稅務(wù)征收社會保險費等政策,實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)一征收,以形成中央政府管理的養(yǎng)老保險資金池,解決基礎(chǔ)養(yǎng)老金的統(tǒng)收問題。但是在統(tǒng)收問題解決之后,關(guān)鍵難點在于如何實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)支,這就需要基于養(yǎng)老保險地區(qū)公平及平衡、養(yǎng)老金待遇水平能夠滿足不同地區(qū)老年群體的養(yǎng)老需求等目標(biāo)約束,新經(jīng)濟(jì)下勞動關(guān)系和就業(yè)方式的變化、勞動力流動加劇、較低統(tǒng)籌層次形成的政策慣性和政策壁壘等條件約束,進(jìn)行政策創(chuàng)新。
基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的核心是基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)收統(tǒng)支,包括兩個基本階段,第一階段是基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)收,第二階段是基礎(chǔ)養(yǎng)老金在國家(中央)層面的統(tǒng)一支付。
在第一階段,基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)收,“中央調(diào)劑金制度”已經(jīng)邁出了實質(zhì)性的第一步?!爸醒胝{(diào)劑金制度”的基本目標(biāo),是形成養(yǎng)老基金結(jié)余富裕的地區(qū)在國家基本養(yǎng)老保險制度的平臺上幫助養(yǎng)老基金結(jié)余不足地區(qū)的地區(qū)間調(diào)劑與平衡機制,目的是從近30年省級及其以下統(tǒng)籌積累的省級資金池中抽取一定比例(目前暫定為3%)形成中央資金池,為全國統(tǒng)支進(jìn)行資金準(zhǔn)備。
統(tǒng)收階段的第二步,是通過稅務(wù)征收基本養(yǎng)老保險費,進(jìn)入中央資金池,并通過持續(xù)性的國有資產(chǎn)劃撥,不斷增大全國社會保障基金的儲備規(guī)模,為可能出現(xiàn)的人口老齡化高峰進(jìn)行戰(zhàn)略應(yīng)對。稅務(wù)統(tǒng)一征收養(yǎng)老保險費,必須統(tǒng)一費基、統(tǒng)一費率,統(tǒng)一對勞動者個人和雇主征收養(yǎng)老保險費。稅務(wù)征收的勞動者個人養(yǎng)老保險繳費進(jìn)入中央資金池,以個人賬戶的方式作為個人將來領(lǐng)取國家基礎(chǔ)養(yǎng)老金的法定依據(jù)。稅務(wù)征收的雇主養(yǎng)老保險繳費進(jìn)入中央資金池,成為中央資金池的主體。
隨著我國快速老齡化和超級老齡化的到來,我國的養(yǎng)老資金風(fēng)險日益增加,因此提前在經(jīng)濟(jì)條件較好時,加大對全國社會保障戰(zhàn)略儲備基金的籌集力度,以公共財政增量比例和國有企業(yè)盈余劃撥進(jìn)入戰(zhàn)略儲備金資金池,并通過有效的投資運營實現(xiàn)全國社會保障基金的保值增值,是增強老齡化風(fēng)險應(yīng)對戰(zhàn)略的重要措施。
在第二階段,基礎(chǔ)養(yǎng)老金在國家(中央)層面的統(tǒng)一支付面臨兩個選擇:一是中央按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)在全國范圍內(nèi)對符合條件的老年人口支付養(yǎng)老金;二是中央按照各省生活消費水平的不同,在各省按照不同標(biāo)準(zhǔn)支付養(yǎng)老金。顯然,第二個選項既難操作又名義上有失公允而不是最優(yōu)選擇,那么就只有第一個選項成為次優(yōu)選擇。中央按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)在全國范圍內(nèi)對符合條件的老年人口支付養(yǎng)老金,的確實現(xiàn)了基于“公民待遇”的養(yǎng)老金公平問題,但由于發(fā)達(dá)地區(qū)因生活消費水平較高,按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付的養(yǎng)老金無法滿足發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老金需求而造成事實上的不公平。因此,需要在這一“標(biāo)準(zhǔn)養(yǎng)老金”基礎(chǔ)上進(jìn)行政策創(chuàng)新實現(xiàn)養(yǎng)老金的疊加,以滿足不同地區(qū)的養(yǎng)老金需求。
中央統(tǒng)一支付多高水平的養(yǎng)老金才能滿足全體老年人口的基本養(yǎng)老需求?這需要依據(jù)中央基金籌措能力、養(yǎng)老金需求水平和中央與地方財權(quán)事權(quán)責(zé)任分擔(dān)比例(中央調(diào)劑的比例)等進(jìn)行精算平衡,尋求中央資金池的供求平衡線。有鑒于新經(jīng)濟(jì)條件下非正規(guī)、非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)比重的不斷增加和“無雇主社會”的出現(xiàn),以雇主為繳費主體的傳統(tǒng)養(yǎng)老金體系面臨挑戰(zhàn)。據(jù)人社部報告,我國養(yǎng)老保險的法定應(yīng)參保人數(shù)約為10億人,截至2017年底只有9.19億人參保,這一數(shù)據(jù)表明,我國還有約8100萬人的新業(yè)態(tài)從業(yè)人員、農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員未納入基本養(yǎng)老保險體系。新經(jīng)濟(jì)使勞動者的流動性進(jìn)一步增加,但其社會風(fēng)險也進(jìn)一步加劇,更需要社會保險防范與應(yīng)對未來的不確定性及風(fēng)險;同時,許多新業(yè)態(tài)中的雇主責(zé)任無法確認(rèn),也從一定程度上顛覆了傳統(tǒng)的三方分擔(dān)責(zé)任的社會保險模式。面對這種挑戰(zhàn),只有不斷創(chuàng)新社會保險機制,才能對社會保險參與人產(chǎn)生有效的激勵與約束,以形成對其社會保險權(quán)益的有效保護(hù)。對于不斷增長的非正規(guī)、非標(biāo)準(zhǔn)就業(yè)勞動者而言,國家實際上成為其名義上的雇主,因此,國際勞工組織倡導(dǎo)的以稅收為基礎(chǔ)的“無條件的基本收入”將會成為保障達(dá)到法定退休年齡、或具有養(yǎng)老金領(lǐng)取資格的老年人口最基本生活的養(yǎng)老保障。也就是說,一個勞動者無論在職時繳納多少養(yǎng)老保險費或稅,在其達(dá)到法定退休年齡、具有養(yǎng)老金領(lǐng)取資格時,均可享受一份由中央政府提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金——“無條件的基本收入”。而作為中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金(中央資金池)的資金來源,個人養(yǎng)老稅和雇主養(yǎng)老稅則成為一種趨勢。隨著個人養(yǎng)老稅和雇主養(yǎng)老稅對中央資金池的不斷注入和國家財政能力的不斷增強,老年社會救助也可以納入中央統(tǒng)一支付的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,這就意味著具有“零支柱”性質(zhì)的“無條件的基本收入”建立(實際上就是中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金與老年社會救助的結(jié)合)。由中央政府提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,不僅符合國際社會“無條件的基本收入”的基本理念, 體現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險“公共產(chǎn)品”的性質(zhì),更能實現(xiàn)養(yǎng)老保險的“公民待遇”,滿足了人民群眾對公益性養(yǎng)老的期待。
當(dāng)中央資金池的積累不足支付全體老年人口6個月中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平時,全國社會保障基金就有了注入的時間窗口,以應(yīng)對超級老齡化的養(yǎng)老風(fēng)險。
對于全國按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)支付的養(yǎng)老金可能無法滿足發(fā)達(dá)地區(qū)養(yǎng)老金的需求而造成事實上的不公平,政策創(chuàng)新的空間在地方政府。中央可鼓勵省級地方政府,在現(xiàn)有國家基本養(yǎng)老保險制度的基礎(chǔ)上,建立地方附加養(yǎng)老保險制度,對所在區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老保險參保對象進(jìn)行待遇補充,以彌補因地區(qū)消費水平差異而形成的基本養(yǎng)老保險待遇差距。
事實上,地方附加養(yǎng)老保險制度在國內(nèi)外早有實踐。英國早在1978年就建立了附加養(yǎng)老保險計劃,這是世界上最早的政府附加養(yǎng)老保險。該附加養(yǎng)老計劃,旨在為工作者、殘疾人和需要照顧者提供的一種基本國家養(yǎng)老金之外的養(yǎng)老金。這是政府在國家基本養(yǎng)老金之外、體現(xiàn)政府對民眾養(yǎng)老責(zé)任的一種制度安排,同時也有效提高了養(yǎng)老待遇水平。在我國,深圳市率先建立了地方補充(附加)養(yǎng)老保險。早在2001年2月,新修訂的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)企業(yè)員工社會養(yǎng)老保險條例》中增加了繳納地方補充養(yǎng)老保險費的規(guī)定,實現(xiàn)了多層次的養(yǎng)老保險體系,為企業(yè)退休人員的晚年生活提供了保障。實際上,我國目前建立的、已經(jīng)覆蓋城鄉(xiāng)的居民養(yǎng)老保險制度,其中也具有地方附加養(yǎng)老的特征。在中央政府提供的88元基礎(chǔ)養(yǎng)老金之外,地方政府“入口”每年每人補30—150元,“出口”每月每人補0—452元不等,使我國居民養(yǎng)老保險的人均水平達(dá)到125元。除88元由國家提供外,地方政府也根據(jù)各自條件附加、疊加到城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中一定的額度。這種附加到各地城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險中的部分,就具有地方附加養(yǎng)老保險的性質(zhì)。
地方附加養(yǎng)老金的資金來源,一是目前基本養(yǎng)老保險制度中的省級統(tǒng)籌部分(對于一些已經(jīng)實際用空統(tǒng)籌部分的省份可以記賬方式由中央財政轉(zhuǎn)移逐步補足);二是地方優(yōu)質(zhì)國有資產(chǎn)的提留;三是地方國有企業(yè)的利潤劃撥;四是地方政府的新增財政收入。
地方附加養(yǎng)老金的實施,必須建立約束機制,以促進(jìn)地方附加養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。我國基本養(yǎng)老保險制度自建立以來,國家和地方均探索了十分有益的經(jīng)驗,創(chuàng)造了促進(jìn)基本養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展的有利條件。首先,我國基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌的實現(xiàn),為地方政府社會保障經(jīng)辦部門提供了有利的養(yǎng)老保險管理經(jīng)驗。這為地方附加養(yǎng)老保險制度的建立和實施提供了良好的管理操作平臺,社保經(jīng)辦部門成熟有效的管理工作經(jīng)驗是附加養(yǎng)老保險制度的有力支持。其次,全國社會保障信息系統(tǒng)的建立為地方附加養(yǎng)老保險制度的實現(xiàn)提供了信息技術(shù)支持。
為了更好地推進(jìn)地方附加養(yǎng)老保險制度,對于地方附加養(yǎng)老金的使用應(yīng)當(dāng)遵循以下原則:一是補充性原則。地方附加養(yǎng)老保險金致力于調(diào)節(jié)地方之間養(yǎng)老金收入水平,可在中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金的基礎(chǔ)上,進(jìn)行補差,支付標(biāo)準(zhǔn)和水平由地方自行確定。二是普惠性原則。只要是在該地區(qū)參保的勞動者,都有資格享有地方附加養(yǎng)老金。三是約束性原則。對地方附加養(yǎng)老金的領(lǐng)取資格和領(lǐng)取額度等也應(yīng)有一定的規(guī)定,以確保制度的規(guī)范化、合理化。
地方附加養(yǎng)老金與由中央政府提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、個人繳費形成的個人賬戶養(yǎng)老金一起,共同構(gòu)成我國基本養(yǎng)老保險制度,以最大限度地實現(xiàn)養(yǎng)老保險更加公平可持續(xù)的目標(biāo)。
基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn),必須創(chuàng)設(shè)必要的制度與管理支持條件。
首先,全國統(tǒng)籌的關(guān)鍵之一在于對中央統(tǒng)支的政策創(chuàng)新。因此,為保障全國統(tǒng)籌的順利實施,建議中央盡早出臺全國統(tǒng)支的具體方案,使養(yǎng)老金結(jié)余相對充沛的地方政府具有明確的政策預(yù)期,以加快全國統(tǒng)收的進(jìn)程,加大“中央調(diào)劑金”制度的實施力度;中央同時出臺地方附加養(yǎng)老金的指導(dǎo)意見,以保障全國統(tǒng)支方案的平衡實施。
其次,基于養(yǎng)老金機制的關(guān)鍵要素及其平衡,對養(yǎng)老金機制進(jìn)行結(jié)構(gòu)改革和參量改革,形成做實費基,降低費率,延長繳費年限,科學(xué)合理延遲退休年齡等關(guān)鍵要素的協(xié)同改革。降低個人費率和企業(yè)費率,目的是為了通過降低費率門檻,將更多的低收入人群和困難企業(yè)納入養(yǎng)老保險制度大家庭而增強其繳費參與率;根據(jù)制度運行要求適當(dāng)延長法定繳費年限;以工作年限或個人勞動貢獻(xiàn)指數(shù)為基礎(chǔ),采用漸進(jìn)式、差異化、有彈性的延遲退休年齡政策。
最后,要盡快建立全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺,不斷提升養(yǎng)老保險公共服務(wù)能力。全國統(tǒng)一的社會保險公共管理平臺應(yīng)該具有統(tǒng)一的社會保障受理平臺、標(biāo)準(zhǔn)化的參保人審核系統(tǒng)、同構(gòu)化的后臺支持技術(shù)和統(tǒng)一的社會保障支付平臺的功能。全國統(tǒng)一的社會保險公共服務(wù)平臺,可以避免在勞動者社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)過程中的權(quán)益損失,使其社會保險權(quán)益具有充分的可攜帶性,建立“工作地繳費、分段記錄與計算、基礎(chǔ)社會保險金調(diào)劑、退休地發(fā)放”的公平、合理、科學(xué)的轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法,是實現(xiàn)為參保人“記錄一生、保障一生、服務(wù)一生”的有效方式。 ■
學(xué)界動態(tài)
2019年度全國工傷保險優(yōu)秀論文征集
為深入貫徹黨的十九大關(guān)于完善工傷保險制度的要求,全面推進(jìn)工傷預(yù)防、工傷康復(fù)、工傷補償“三位一體”的工傷保險體系,更好地開展工傷保險學(xué)術(shù)交流,促進(jìn)工傷保險理論政策創(chuàng)新研究,促進(jìn)工傷保險事業(yè)發(fā)展,在人力資源社會保障部工傷保險司的指導(dǎo)下,中國醫(yī)療保險研究會工傷保險專業(yè)委員會決定以“推進(jìn)新時代工傷保險高質(zhì)量發(fā)展”為主題,開展2019年全國工傷保險優(yōu)秀論文征集評選活動。
征文面向全國各級人力資源社會保障系統(tǒng)從事工傷保險行政管理、經(jīng)辦工作者,高等院校、科研單位、醫(yī)療康復(fù)協(xié)議機構(gòu)等專家、學(xué)者,相關(guān)法律工作者,參保單位及其他對工傷保險有研究的人員,內(nèi)容為有關(guān)工傷保險領(lǐng)域制度建設(shè)、政策理論、認(rèn)定鑒定、待遇支付、預(yù)防康復(fù)、經(jīng)辦管理、基金監(jiān)督、爭議處理等方面的研究,純臨床醫(yī)學(xué)康復(fù)技術(shù)性論文除外。
論文要求原創(chuàng)、未公開發(fā)表過,主題突出,論點明確;論據(jù)充分,資料詳實;學(xué)術(shù)研究規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn);有理論創(chuàng)新和現(xiàn)實指導(dǎo)意義;政策建議有針對性和可操作性。形式不限,篇幅在6000字左右,科研報告類在1萬字以內(nèi)。
本次征文設(shè)一等獎2名、二等獎5名、三等獎10名,獎金分別為1萬元、3000元、1000元。另設(shè)優(yōu)秀獎50名,頒發(fā)證書。獲獎?wù)撐膶⒕幦?019年全國工傷保險優(yōu)秀論文集出版發(fā)行,獲獎?wù)撐拇韺⑹苎麉⒓颖灸甓戎袊t(yī)療保險研究會工傷保險專業(yè)委員會年會。
論文征集截止時間為2019年5月15日。
聯(lián)系人:鄭本巧 司建宏
電話 :(010)84209395 84209315
傳真 :(010)84209385
投稿郵箱:2020576909@qq.com