□鄭磊

內(nèi)容提要 我國《土地管理法》、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》雖然都規(guī)定實(shí)施征收應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃，但既有學(xué)理論證與實(shí)踐闡釋卻并不充分。規(guī)劃作為行政理性的制度性保障和實(shí)質(zhì)法規(guī)范，具有控制征收權(quán)的制度潛能。規(guī)劃對征收權(quán)的控制分為限制和替代兩種模式：規(guī)劃限制的主要方法是目的限制和程序限制；規(guī)劃替代的實(shí)現(xiàn)途徑則分為當(dāng)然替代和選擇替代。通過規(guī)劃控制征收權(quán)，不僅可以增強(qiáng)法院對征收決定中事實(shí)和程序問題的審查能力，更有助推地方人大建設(shè)的功能。但規(guī)劃的控權(quán)效果受到有限理性、規(guī)劃權(quán)配置結(jié)構(gòu)和法院機(jī)構(gòu)能力的多重影響。因此，充分有效的公眾參與、科學(xué)合理的規(guī)劃權(quán)配置和中等強(qiáng)度的司法審查是保障規(guī)劃控制有效性的基礎(chǔ)。

一、問題的提出

我國《土地管理法》第45條和《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡稱《征收條例》）第9條均規(guī)定，實(shí)施征收應(yīng)當(dāng)符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，保障性安居工程建設(shè)等還應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃（以下簡稱“四規(guī)劃一計(jì)劃”），為征收權(quán)的行使創(chuàng)設(shè)了合規(guī)劃性的法定要件。但從既有征收法文獻(xiàn)來看，絕大多數(shù)研究仍然遵循“公共利益+正當(dāng)程序+公平補(bǔ)償”的一般分析框架，欠缺對合規(guī)劃性要件的理論證成和運(yùn)作實(shí)踐的具體考察。

此前，雖然已有部分學(xué)者注意到土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等國土空間規(guī)劃在控制征收權(quán)濫用中的積極意義，主張通過公眾參與的前移，以科學(xué)、民主的行政規(guī)劃來維護(hù)征收的公益性，防止征收權(quán)濫用。①但總體上研究較為零散，限于對征收的規(guī)劃控制的正當(dāng)性基礎(chǔ)的一般解釋，以及對美國、荷蘭等少數(shù)國家的比較法引介。②2011年《征收條例》在房屋征收決定中明確嵌入合規(guī)劃性審查后，也未見關(guān)于第9條適用狀況的實(shí)證研究。總體來看，征收合規(guī)劃性要件的行政法理、規(guī)劃公益性與征收公益性的關(guān)系、規(guī)劃控制的具體方式和限度等諸多基礎(chǔ)性問題都尚待論證和闡釋。

為此，本文致力于發(fā)展征收權(quán)的規(guī)劃控制理論。對制定法及其實(shí)踐的初步考察顯示，“四規(guī)劃一計(jì)劃”具有限制和規(guī)范征收權(quán)的制度潛能。實(shí)踐中，它們對征收權(quán)的控制是通過限制模式（以規(guī)劃限制征收）和替代模式（以規(guī)劃替代征收）來實(shí)現(xiàn)的。其中，規(guī)劃的限制功能并不局限于程序上的限制，還包括公共利益的判斷。替代模式也可進(jìn)一步分為當(dāng)然替代（適用于本來就不應(yīng)當(dāng)征收的情形）和選擇替代（適用于規(guī)劃優(yōu)于征收的情形）。更為廣泛意義上，在征收案件“審理難”和人大監(jiān)督又偏弱的現(xiàn)實(shí)狀況下，通過規(guī)劃控制征收權(quán)不僅具有技術(shù)上的可行性，還具有強(qiáng)化司法審查和地方人大建設(shè)的功能。

二、征收合規(guī)劃性要件的法理闡釋

誠如上文所言，通過規(guī)劃控制征收權(quán)具有制定法上的明確依據(jù)。繼《征收條例》第9條之后，2019年《土地管理法》第45條也完整引入合規(guī)劃性要件，明確了“四規(guī)劃一計(jì)劃”對土地征收的拘束力。那么，需要進(jìn)一步追問的是，征收為什么應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃？從行政法理看，至少可以從兩個(gè)角度加以證成。

（一）規(guī)劃作為行政理性的制度性保障

首先，規(guī)劃有助于擔(dān)保征收的公益性。和征收權(quán)的法律控制一樣，規(guī)劃控制也是行政理性的制度性保障，有學(xué)者甚至稱之為“建設(shè)法治國家的理性手段”。③究其原因，一方面，一個(gè)科學(xué)、民主和合法的規(guī)劃的存在，可以減少政府以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為借口，為純粹的商業(yè)利益而濫用征收權(quán)；另一方面，一個(gè)公眾充分參與的規(guī)劃程序，又可最小化因征收而導(dǎo)致的政府公信力下降、社會(huì)不穩(wěn)定因素增加和經(jīng)濟(jì)損害成本上升。④德國計(jì)劃法上的“計(jì)劃擔(dān)保原則”理論即認(rèn)為，一旦都市計(jì)劃報(bào)核發(fā)布實(shí)施后，其內(nèi)容即成為規(guī)劃范圍內(nèi)“公共利益”之代名詞，從而得作為后續(xù)征收措施之公共利益擔(dān)保。⑤日本征收法上的“根據(jù)規(guī)劃的公共性確?！崩碚摰暮诵倪壿嬕彩牵鞘幸?guī)劃自身的合理性保障了城市規(guī)劃事業(yè)的公共性，進(jìn)而擔(dān)保了后續(xù)征收決定的公益性。⑥簡言之，規(guī)劃既有限制征收權(quán)的功能，還有擔(dān)保征收公益性和提升征收決定合法性的功能。

其次，規(guī)劃有助于維護(hù)行政一致性。行政系統(tǒng)應(yīng)具有整體一致性，我國憲法上確立的行政首長負(fù)責(zé)制和地方各級政府都服從國務(wù)院，即含維護(hù)民主政治責(zé)任和行政一體性的旨意。具體到征收領(lǐng)域，規(guī)劃作為維護(hù)行政一致性的重要工具，主要表現(xiàn)出三種意義上的一致性要求：第一，橫向一致性。綜合規(guī)劃或?qū)ｍ?xiàng)規(guī)劃通常是不同行政機(jī)關(guān)協(xié)商之后制定的（例如，城鄉(xiāng)規(guī)劃制定過程中需要征求發(fā)改委、自然資源等多個(gè)政府部門的意見），那么，規(guī)劃一旦獲得人大或政府批準(zhǔn)，征收機(jī)關(guān)就不能無視該規(guī)劃，而必須依據(jù)規(guī)劃作出征收決定。第二，空間一致性?？茖邮降囊?guī)劃行政組織結(jié)構(gòu)和一元多層次的規(guī)劃體系，有利于保證征收的適用條件和程序在一國不同區(qū)域內(nèi)不至于產(chǎn)生重大差異。第三，時(shí)間一致性。規(guī)劃的跨期性（如城市總體規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為20年），可以防止行政的多變性，確保同類征收事項(xiàng)在一個(gè)相對固定的時(shí)期內(nèi)得到同等處理。

最后，規(guī)劃有助于行政內(nèi)部制約。行政一體性的效率和責(zé)任考慮，并不意味著要放棄行政機(jī)關(guān)之間的分工與制約。目前，我國行政管理體制改革的核心思路是建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。而在行政系統(tǒng)內(nèi)部，規(guī)劃位于上游的決策環(huán)節(jié)，征收則處于執(zhí)行環(huán)節(jié)，運(yùn)用規(guī)劃控制征收權(quán)正是既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的體現(xiàn)?？紤]到將“四規(guī)劃一計(jì)劃”批準(zhǔn)權(quán)都收歸人大既不現(xiàn)實(shí)也無必要，現(xiàn)階段在行政內(nèi)部推行規(guī)劃批準(zhǔn)權(quán)與征收決定權(quán)的職能分離，將“合規(guī)劃性”作為征收決定的實(shí)質(zhì)性合法要件和行政復(fù)議訴訟審查的內(nèi)容之一，就更顯必要。這一行政組織內(nèi)的制約與協(xié)調(diào)架構(gòu)，由內(nèi)而外地強(qiáng)化了征收決定的合法性和合理性。

（二）規(guī)劃作為多元化的實(shí)質(zhì)法規(guī)范

規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)公布，即發(fā)生規(guī)范之效力。除法律有特別規(guī)定外，行政機(jī)關(guān)所為土地或房屋征收，自應(yīng)符合規(guī)劃。由此延伸的一個(gè)核心問題便是：規(guī)劃的法律性質(zhì)究竟為何？在很長一段時(shí)間內(nèi)，人們還是習(xí)慣把法律（law）和規(guī)劃（planning）當(dāng)作兩個(gè)事物來看待。的確，從形式上看，規(guī)劃是由文本、圖表或者技術(shù)參數(shù)組成的復(fù)雜規(guī)則體系，和經(jīng)典的法律形象相差甚遠(yuǎn)；然而從實(shí)質(zhì)內(nèi)容上看，規(guī)劃又和法律一樣，都是理性的表現(xiàn)形式。它同樣包括假定、處理、制裁等規(guī)范要素，具有時(shí)間、空間和對人的效力，也具有精確性、一致性和問題澄清的功能，盡管方式和法律有所不同。⑦所以行政實(shí)踐中才流行一句話：“規(guī)劃的權(quán)威如同法的權(quán)威，違反規(guī)劃等于違反法律?！?/p>

為說明規(guī)劃的法律效力基礎(chǔ)，學(xué)界有以下兩種思路。第一種思路是直接比照傳統(tǒng)的行政法理論，認(rèn)為“規(guī)劃的法律性質(zhì)可能是法律、法規(guī)和規(guī)章，也可能是其他規(guī)范性文件、行政規(guī)則，還可能是具體行政行為、事實(shí)行為?！雹喔M(jìn)一步，有學(xué)者傾向于按照批準(zhǔn)主體的行政級別來界定規(guī)劃的效力位階，認(rèn)為國務(wù)院批復(fù)的城市總體規(guī)劃為行政規(guī)章，省政府批復(fù)的縣市的總體規(guī)劃為行政規(guī)定。⑨此外，比較法上的觀點(diǎn)也為這一思路提供了部分支撐。例如，根據(jù)德國《建設(shè)法典》第10條第1款，營建規(guī)劃是市鎮(zhèn)制定的規(guī)章。⑩美國地方政府的分區(qū)規(guī)劃（Zoning）也是不折不扣的州授權(quán)立法或地方自治規(guī)章。

第二種思路認(rèn)為“傳統(tǒng)行政法理論不能夠完全適用于行政規(guī)劃的證論與闡釋”。無論是作為抽象行政行為的行政規(guī)劃還是具體行政行為的行政規(guī)劃，都不能與傳統(tǒng)行政法上的行政法規(guī)、規(guī)章、其他行政規(guī)范性文件和行政行為完全等同。最高人民法院在“艾年俊訴黃石市政府規(guī)劃行政批準(zhǔn)案”中亦認(rèn)為，“與行政規(guī)范性文件相類似，規(guī)劃和規(guī)劃批復(fù)同樣具有不特定性和可反復(fù)適用性，但不能就此將規(guī)劃和規(guī)劃批復(fù)等同于行政規(guī)范性文件。規(guī)劃和規(guī)劃批復(fù)之所以不可訴，在于它和行政規(guī)范性文件一樣，都具有‘普遍約束’，而不在于它必須是行政規(guī)范性文件本身?！?/p>

實(shí)際上，這兩種思路的分歧本質(zhì)是對“法源”和“法規(guī)范”的概念分歧。法源的概念強(qiáng)調(diào)“法的形式”，法規(guī)范則強(qiáng)調(diào)“法的內(nèi)容”。規(guī)劃不是傳統(tǒng)行政法的法源，但卻是具有法律上拘束力的實(shí)質(zhì)法規(guī)范。因此，那種基于外觀的形式判斷法和規(guī)劃的實(shí)質(zhì)法規(guī)范性質(zhì)是相抵牾的。就我國征收中的“四規(guī)劃一計(jì)劃”而言，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃在性質(zhì)上屬于須經(jīng)人大審議通過的綱要性立法，對征收機(jī)關(guān)具有法律上的拘束力。土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的法律效力應(yīng)區(qū)別看待，由于沒有直接為相對人設(shè)定權(quán)利義務(wù)，一般不構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的法規(guī)范，只在極少數(shù)情況下，才對私人具有拘束力。具體來說，在城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，它沒有直接效力，主要通過約束城鄉(xiāng)規(guī)劃而實(shí)現(xiàn)；在范圍外，它具有直接的對外法律效果。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的法律效力又有所不同，總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容主要通過控制性詳細(xì)規(guī)劃來實(shí)施，而經(jīng)依法批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的直接依據(jù)，直接有對外的法律拘束力。專項(xiàng)規(guī)劃如環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、文物保護(hù)規(guī)劃的情況則更為復(fù)雜，需要采用“是否具有法律上的拘束力標(biāo)準(zhǔn)”在個(gè)案中具體判斷。

總之，無論是從官僚系統(tǒng)自我理性化、自我規(guī)制，還是從地方人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)角度看，以規(guī)劃控制征收權(quán)都有其堅(jiān)實(shí)的法理基礎(chǔ)。它的價(jià)值在于：一方面在行政內(nèi)部嵌入一個(gè)管控裝置，保障政府決策的誠信、一致性和可預(yù)期性；另一方面在傳統(tǒng)的“依法行政”之外，再加一道實(shí)質(zhì)法控制機(jī)制——“依規(guī)劃行政”，豐富政治和法律責(zé)任的實(shí)現(xiàn)方式。

三、規(guī)劃作為征收的制度性限制

對征收過程的傳統(tǒng)分析，通常始于征收公告，終于補(bǔ)償金發(fā)放完畢。合規(guī)劃性要件的引入，實(shí)際上向前拓展了征收權(quán)的事前控制理論，實(shí)現(xiàn)了公眾和利益主體的提前參與。從作用環(huán)節(jié)來看，規(guī)劃對征收權(quán)的限制功能主要表現(xiàn)為目的限制和程序限制。

（一）目的限制

雖然從表面上看，“規(guī)劃與征收是兩回事”，但它們卻是“密切關(guān)聯(lián)的兩回事”，“土地/房屋的征收與否，早在政府制定城鄉(xiāng)規(guī)劃階段，就已基本定下來了。”以《征收條例》為例，房屋征收的公共利益要件實(shí)際上包含了“合法律性（第8條）+合規(guī)劃性（第9條）”的復(fù)合結(jié)構(gòu)。實(shí)施房屋征收時(shí)，符合規(guī)劃是符合公共利益的應(yīng)有之義。起草者在解釋第九條的立法理由亦指出，合規(guī)劃性要求是在第八條的基礎(chǔ)上，“從另一個(gè)角度進(jìn)一步明確征收房屋的前提和要求，目的在于既保證國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要正常的土地需求，又防止不當(dāng)或過度地動(dòng)用征收權(quán)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃先行、規(guī)劃民主”。因此，是否符合“四規(guī)劃一計(jì)劃”都是作出房屋征收決定的法定事實(shí)基礎(chǔ)。如果其中任何一個(gè)規(guī)劃不支持征收的公益性，或者作為證據(jù)提交的規(guī)劃文本在制定程序上存在明顯違法情形，那么該征收決定的合法性就令人生疑。反過來說，符合規(guī)劃也是征收符合公益目的最好的擔(dān)保。

關(guān)于規(guī)劃和征收之間的緊密關(guān)系，美國聯(lián)邦最高法院在備受爭議的凱洛（Kelo）案判決中也曾寫道：“經(jīng)過公眾參與的規(guī)劃是一個(gè)憲法安全港，可以將不被允許的私益征收同正當(dāng)?shù)墓嬲魇諈^(qū)分開來?！笔返傥纳蠓ü僭谠摪概袥Q意見中反復(fù)強(qiáng)調(diào)新倫敦市發(fā)展規(guī)劃的詳盡性和民主性，其潛臺(tái)詞在于：“綜合規(guī)劃圈定了公共利益的范圍，如果缺乏綜合規(guī)劃，征收的公益性難免令人生疑?！倍鶕?jù)美國學(xué)者的統(tǒng)計(jì)，在凱洛案中，法院的多數(shù)意見使用“規(guī)劃”一詞多達(dá)40次，肯尼迪法官在協(xié)同意見中更是使用了將近50次。由此可見，凱洛案的論證思路和德國法上的“計(jì)劃擔(dān)保原則”和日本法上的“根據(jù)規(guī)劃的公共性確?！崩碚撊绯鲆晦H。

不過，征收的“公共利益”程度和規(guī)劃的“公共利益”程度并不能等同。誠然，事先充分的規(guī)劃參與賦予征收決定一定程度的合法性，或者說產(chǎn)生了征收法上的“預(yù)決效果”，但二者之間并不能簡單劃等號。因?yàn)椋?guī)劃面向的是不確定的未來，它的公益性要求相對“抽象且寬泛”；而征收是直接針對當(dāng)下的，它的公益性要求必須“具體且明確”。舉例來說，即使土地和房屋利用現(xiàn)狀與規(guī)劃不一致，權(quán)利人仍可照舊使用不動(dòng)產(chǎn)，而為了實(shí)施城市規(guī)劃，確需征收土地或房屋時(shí)，還要對具體建設(shè)項(xiàng)目再次進(jìn)行個(gè)案判斷。其間的道理在于，控制性詳細(xì)規(guī)劃也只是標(biāo)明了某一地塊的擬定用途，并不區(qū)分建造的是保障性住房還是高檔商品房、公立學(xué)校還是私立學(xué)校。因此，法院在審查具體建設(shè)項(xiàng)目的公益性時(shí)，“必須在初審程序中嚴(yán)格審查征收的一般條件——特別是比計(jì)劃法上的公眾福祉之需要更為嚴(yán)格的征收法上的公眾福祉需要”。換言之，征收過程中存在一個(gè)“兩階段”的公共利益判定機(jī)制，即規(guī)劃的公益性是“洋蔥”的第一層，僅起擔(dān)保作用；具體建設(shè)項(xiàng)目的公益性是第二層，負(fù)擔(dān)著正當(dāng)化征收行為的決定作用。由是觀之，那種單純以實(shí)施規(guī)劃為由，征收土地和房屋用于土地儲(chǔ)備的行為，無疑欠缺第二層意義上的公共利益。

（二）程序限制

合規(guī)劃性要件不僅是一個(gè)實(shí)體要件，還是一個(gè)程序要件。其中，規(guī)劃對征收權(quán)行使的程序限制又因在規(guī)劃范圍內(nèi)還是在規(guī)劃范圍外而有所不同。對于前者，作為規(guī)劃管制實(shí)現(xiàn)的具體方式，規(guī)劃許可構(gòu)成了征收決定的先行決定；對于后者，必須首先變更規(guī)劃，然后才能頒發(fā)規(guī)劃許可和作出征收決定。

1.規(guī)劃許可作為先行決定

“四規(guī)劃一計(jì)劃”中國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃以及年度計(jì)劃對征收權(quán)的程序限制是在建設(shè)項(xiàng)目公共利益認(rèn)定環(huán)節(jié)完成的。從比較法經(jīng)驗(yàn)來看，財(cái)產(chǎn)征收過程中都存在一個(gè)前置的公共利益認(rèn)定程序，如法國公用征收中的批準(zhǔn)公用目的、日本土地征收中的事業(yè)認(rèn)定。在我國，根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的投資性質(zhì)和重要性，擔(dān)當(dāng)這一角色的分別是縣級以上人民政府投資主管部門和行業(yè)主管部門。各級政府發(fā)改委（局）或者發(fā)改委（局）聯(lián)合行業(yè)主管部門針對項(xiàng)目建議書和可行性研究報(bào)告所作的批復(fù)，實(shí)際上就是中國版的“公共利益認(rèn)定書”。而批準(zhǔn)與否、何時(shí)批準(zhǔn)，又是依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃或年度計(jì)劃、政府中長期或年度投資計(jì)劃、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、用地預(yù)審意見、規(guī)劃紅線圖等作出的。因此，如果欠缺上述規(guī)劃許可，或者建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件與規(guī)劃不符，征收決定均屬違法。例如，以土地儲(chǔ)備項(xiàng)目批準(zhǔn)文件代替建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件，就不符合房屋征收的法定條件。

“四規(guī)劃一計(jì)劃”中土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃對征收權(quán)的程序限制，也是通過將規(guī)劃許可作為先行決定嵌入征收過程來實(shí)現(xiàn)的。以集體土地征收為例，整個(gè)征地過程存在多個(gè)獨(dú)立的行政行為，依次是建設(shè)項(xiàng)目建議書批復(fù)、環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書批復(fù)、規(guī)劃選址意見書、用地預(yù)審意見書、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告批復(fù)、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、征收決定等。其中的規(guī)劃許可都是前置審批，彼此之間環(huán)環(huán)相扣，不允許有順序上的錯(cuò)置。如果先行行政決定明顯缺乏事實(shí)和法律依據(jù)、超越職權(quán)或有其他重大明顯違法情形，法院可以不予認(rèn)可其效力。因此，基于行政行為的違法性繼承理論，規(guī)劃許可存在與否、合法與否就直接影響征收決定的合法性。

房屋征收的情況略有不同?！墩魇諚l例》第4條將市、縣級政府確立為征收的主體，理論上，它可以組織一個(gè)本級政府發(fā)展改革、自然資源和規(guī)劃、住房建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)等有關(guān)部門參加的內(nèi)部論證程序，就房屋征收目的、房屋征收范圍、實(shí)施時(shí)間等事項(xiàng)進(jìn)行集體審議，以代替原來分散的多個(gè)規(guī)劃許可。但實(shí)際情況非常復(fù)雜，諸如建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)權(quán)可能不在本級政府；上位法——《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第36條、37條仍要求辦理建設(shè)用地規(guī)劃許可證等。

2.規(guī)劃變更作為前置程序

特殊情況下，規(guī)劃變更又構(gòu)成作出規(guī)劃許可和征收決定的前置性程序。例如，《征收條例》第9條規(guī)定，保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建，確需征收房屋的，應(yīng)當(dāng)納入市、縣級國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。如果沒有事先納入，除非市、縣級人大常委會(huì)依據(jù)《地方各級人民代表大會(huì)和地方各級人民政府組織法》第44條第（五）項(xiàng)，根據(jù)本級人民政府的建議，決定對本行政區(qū)域內(nèi)的國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃予以部分調(diào)整，否則一律不得征收。人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，是民意的代表機(jī)關(guān)，這種制度設(shè)計(jì)等于增加了一道征收公益性的地方民主審議機(jī)制。

“四規(guī)劃一計(jì)劃”中變更土地利用總體規(guī)劃的情形主要適用于單獨(dú)選址項(xiàng)目。城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?？刂品秶獾膯为?dú)選址項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)符合土地利用總體規(guī)劃；未列入土地利用總體規(guī)劃的，應(yīng)當(dāng)先修改規(guī)劃，按規(guī)定程序報(bào)規(guī)劃原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后才能實(shí)施集體土地征收。在規(guī)劃變更程序上，針對直接涉及公民、法人和其他組織合法利益的規(guī)劃內(nèi)容，《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》第13條第2款進(jìn)一步為行政機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)了強(qiáng)制性的聽證義務(wù)。2019年《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》進(jìn)一步提出，國土空間規(guī)劃報(bào)批前需經(jīng)同級人大常委會(huì)審議。

城鄉(xiāng)規(guī)劃變更作為征收前置程序也具有制定法上的依據(jù)。建設(shè)用地規(guī)劃許可證是作出房屋征收決定的法定材料之一，而依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第37條第1款之規(guī)定，控制性詳細(xì)規(guī)劃又是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)用地規(guī)劃許可證的直接“依據(jù)”。這就意味著，如果尚未編制控制性詳細(xì)規(guī)劃或者建設(shè)用地不符合控制性詳細(xì)規(guī)劃，作出征收決定之前應(yīng)當(dāng)首先編制或修改控制性詳細(xì)規(guī)劃?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第48條第1款進(jìn)一步規(guī)定：“控制性詳細(xì)規(guī)劃修改涉及城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)先修改總體規(guī)劃?！倍鶕?jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第16條、第19條，城市總體規(guī)劃報(bào)批前須經(jīng)本級人大常委會(huì)審議；控制性詳細(xì)規(guī)劃批準(zhǔn)后，須報(bào)本級人大常委會(huì)和上一級人民政府備案。這種環(huán)環(huán)相扣的制度設(shè)計(jì)一定程度上提升了城鄉(xiāng)規(guī)劃的合法性，增強(qiáng)了規(guī)劃控制征收的能力。

需要事先變更環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)等專項(xiàng)規(guī)劃的情況也十分常見。以文物保護(hù)規(guī)劃為例，文物行政主管部門會(huì)同城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門劃定并公布的文物保護(hù)單位的建設(shè)控制地帶是一種專項(xiàng)規(guī)劃。在保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶進(jìn)行建設(shè)的，必須事先獲得文物保護(hù)或城鄉(xiāng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)。如果因真實(shí)且緊迫的公共利益需要而必須征收土地和房屋時(shí)，也應(yīng)當(dāng)首先變更文物保護(hù)范圍及建設(shè)控制地帶。

通過上文梳理可以發(fā)現(xiàn)，“四規(guī)劃一計(jì)劃”實(shí)際上提供了一個(gè)征收前的公共理性協(xié)商平臺(tái)。無論是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃或計(jì)劃，還是土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，都已表現(xiàn)出通過充分的地方民主審議過程來控制行政權(quán)的趨勢。實(shí)施征收應(yīng)當(dāng)符合規(guī)劃，本質(zhì)上是將具體建設(shè)項(xiàng)目是否符合公共利益交由立法和地方人大及其常委會(huì)來判斷。這是被既有征收法研究忽略的一個(gè)重要進(jìn)展，蘊(yùn)藏著助力地方人大建設(shè)的契機(jī)。

四、規(guī)劃作為征收的功能性替代

行政機(jī)關(guān)通過征收獲取土地只是手段，目的仍然是為了實(shí)現(xiàn)《憲法》第10條第5款的合理利用土地義務(wù)。在這一點(diǎn)上，征收和規(guī)劃是相通的，二者都是在市場配置基礎(chǔ)上，國家對土地資源的用途管制工具。在我國，2019年土地管理法修改之前，集體土地被排斥在城市土地一級市場之外，導(dǎo)致征收權(quán)過度地侵入了本屬于規(guī)劃權(quán)的作用領(lǐng)域。實(shí)際上，從社會(huì)公平、成本效益等角度分析，征收絕非土地利用管制的最佳選擇，只是最后的手段。因此，實(shí)有必要從功能主義角度出發(fā)，積極發(fā)展征收的替代性措施。其中，規(guī)劃（國土空間規(guī)劃）對征收的替代可以構(gòu)建為當(dāng)然替代和選擇替代兩種模式。

（一）當(dāng)然替代

當(dāng)然替代的本質(zhì)從所有權(quán)管制走向規(guī)劃管制，表現(xiàn)形式是以集體建設(shè)用地入市代替“用地必征”。以集體土地征收為例，原來統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)模式形成的歷史背景是，改革開放初期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村建房亂占耕地、濫用土地的現(xiàn)象極為突出，導(dǎo)致耕地銳減，再加上國家土地局1986年才設(shè)立，國家土地治理體系和治理能力非常薄弱，無法有效延伸至農(nóng)村。于是中央要求在新的政策出臺(tái)前，集體土地必須征為國有土地才能出讓。這實(shí)際上是在行政治理能力和監(jiān)控技術(shù)不足的情況下，以所有權(quán)國有化代替規(guī)劃管制。1998年《土地管理法》第43條、第63條以及1994年《城市房地產(chǎn)管理法》第9條限制集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的立法理由正是：（1）保護(hù)耕地的基本國策；（2）節(jié)約使用土地；（3）避免跨所有權(quán)單位用地；（4）集體土地流轉(zhuǎn)條件不成熟。

時(shí)至今日，復(fù)位規(guī)劃管制不僅具有法理上的正當(dāng)性，而且具有現(xiàn)實(shí)上的可行性。那種“將城市化和征地拆遷劃等號、將土地權(quán)屬和土地用途捆綁的邏輯，明顯是對憲法第10條規(guī)定的城鄉(xiāng)土地二元結(jié)構(gòu)的誤解?！币?yàn)榘凑粘＠?，國家所有和集體所有是公有制的兩種實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地是根據(jù)土地用途所作的三類劃分，二者并無直接關(guān)聯(lián)。國有土地也可能是農(nóng)用地（如國營農(nóng)場、國營林場），集體土地亦可能用作項(xiàng)目建設(shè)（如宅基地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地）。所以說，“農(nóng)村是否應(yīng)該城市化以及如何城市化歸根結(jié)底是一個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃問題，與土地征收無關(guān)。”那種“后發(fā)國家追趕的需要”、“經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的需要”、“擔(dān)心農(nóng)民賤賣土地”等論調(diào)，都不足以合法化“城市化=土地國有化”邏輯。同理，守住18億畝耕地紅線也與征收無關(guān)，因?yàn)楦厥寝r(nóng)用地的一種，而進(jìn)入一級市場的是集體建設(shè)用地。即使擔(dān)心出現(xiàn)短暫的低價(jià)賣地或投機(jī)炒作現(xiàn)象，解決問題的方向也不是國家壟斷土地出讓權(quán)，而是加強(qiáng)政府的規(guī)劃管制能力建設(shè)，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

所幸的是，2019年土地管理法修改朝著“依靠規(guī)劃進(jìn)行用途管制”代替“征收后國家確定土地用途”的方向邁進(jìn)了一步。當(dāng)然，以規(guī)劃替代征收并非毫無風(fēng)險(xiǎn)，我們還要防止政府“以規(guī)劃為名、行征收之實(shí)”。對此，管制性征收理論已經(jīng)發(fā)展出了一套相對成熟的實(shí)質(zhì)性判斷標(biāo)準(zhǔn)：如果因?yàn)檎^度的規(guī)劃限制，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)價(jià)值急劇減損而構(gòu)成特別犧牲的，即使不存在征收權(quán)的正式行使，也應(yīng)視為征收而必須予以公平補(bǔ)償。此外，規(guī)劃也可能被用于減少補(bǔ)償。有學(xué)者的研究注意到，不動(dòng)產(chǎn)的“市場價(jià)格”和土地的“功能分區(qū)”之間存在復(fù)雜的關(guān)聯(lián)。由于控制性詳細(xì)規(guī)劃及其通盤變更不可訴，透過土地與城鄉(xiāng)規(guī)劃來操縱擬征收不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)格，在中國法上可能更加容易。因此，如果存在人為操縱情形，應(yīng)當(dāng)提前啟動(dòng)征收規(guī)范的效力，將規(guī)劃確定裁決之時(shí)視為征收補(bǔ)償計(jì)算之始。

（二）選擇替代

選擇替代的本質(zhì)是以“市場+規(guī)劃”來代替征收。因?yàn)?，即使具體建設(shè)項(xiàng)目滿足公共利益要件，也不意味著征收就是必要和經(jīng)濟(jì)的，征收決定仍要滿足“合比例要件”?！墩魇諚l例》第8條中的“確需”，可以解釋為比例原則對房屋征收權(quán)啟動(dòng)的又一道限制，《土地管理法》第45條亦同此理。而從征收實(shí)踐來看，在絕對禁止征收和絕對允許征收之間，事實(shí)上存在一個(gè)行政裁量空間。正是在這個(gè)中間地帶，行政機(jī)關(guān)保有選擇征收還是其他行政手段之自由。此時(shí)，只要符合法律、效果對等，開發(fā)者負(fù)擔(dān)制度、協(xié)商式規(guī)劃、社區(qū)自主規(guī)劃等規(guī)劃手段，都可成為征收的替代手段。

理論上，只有當(dāng)規(guī)劃的總成本低于征收之時(shí)，其替代功能才有現(xiàn)實(shí)意義。這一分析步驟主要在比例原則的“最小損害”判斷和利益衡量環(huán)節(jié)完成。如果單純地計(jì)算經(jīng)濟(jì)性收益，那么，征收給地方政府帶來的“土地財(cái)政”規(guī)模，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)地大于其支付給被征收人的補(bǔ)償數(shù)額。相比之下，規(guī)劃在增加部分不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值的同時(shí)，也降低了其他不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值。由于尚未開征房產(chǎn)稅，當(dāng)規(guī)劃調(diào)整帶來土地和房屋升值時(shí)，增值收益主要被不動(dòng)產(chǎn)所有人分享，政府無法從中獲得太多稅費(fèi)收入；而當(dāng)規(guī)劃變更調(diào)整導(dǎo)致物業(yè)貶值時(shí)，政府卻要面臨城鄉(xiāng)規(guī)劃法第50條規(guī)定的規(guī)劃變更補(bǔ)償支出。由于沒有“好處”，政府當(dāng)然沒有動(dòng)力選擇規(guī)劃作為替代手段。但一個(gè)不容忽視的事實(shí)是，時(shí)至今日，土地和房屋征收帶來的邊際收益正在急速下降。它在帶來巨額土地出讓收入的同時(shí)，也引發(fā)了幾千萬的失地農(nóng)民和占半數(shù)的群體性事件。《征收條例》第12條第1款的“社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估”程序，等于已經(jīng)在房屋征收中注入了社會(huì)穩(wěn)定成本考量，改變了純粹的經(jīng)濟(jì)性成本效益分析?！段餀?quán)法》第42條第2款也可以解讀為保障被征收人“原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的生活權(quán)補(bǔ)償內(nèi)涵。當(dāng)我們把這些政治成本、社會(huì)成本、生活權(quán)補(bǔ)償、幸福指數(shù)等計(jì)入征地成本時(shí)，規(guī)劃替代征收的臨界值就會(huì)出現(xiàn)。

規(guī)劃對征收的替代并非僅具邏輯自洽性，亦有操作上的可行性。以《土地管理法》第45條和《征收條例》第8條列舉的保障性安居工程建設(shè)為例，美國開發(fā)者負(fù)擔(dān)制度通過讓開發(fā)商在開發(fā)單元內(nèi)配建一定比例的可支付性住宅（affordable housing），作為規(guī)劃許可的附款，并按照預(yù)定的售價(jià)或者租金售租給中低收入家庭，來實(shí)現(xiàn)國家的住房保障義務(wù)。這種“市場+規(guī)劃”模式被認(rèn)為是地方政府土地細(xì)分控制權(quán)與規(guī)劃權(quán)的一部分，屬于地方政府在土地規(guī)制領(lǐng)域中警察權(quán)的合理行使范疇。

再以城市更新為例，我國臺(tái)灣地區(qū)依據(jù)“都市計(jì)劃法”第24條、25條、“都市更新條例”第10、11條、“促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法”第7條等，鼓勵(lì)和支持民間采取自主劃定更新單元、自辦市地重劃、自主擬定詳細(xì)計(jì)劃等規(guī)劃手段，來代替成本高昂、時(shí)間冗長的土地征收。這些參與式規(guī)劃模式，讓政府無需征收，即可解決公共設(shè)施用地問題；而超過半數(shù)的土地仍歸私人所有，地價(jià)業(yè)已增值數(shù)倍，自然社會(huì)矛盾也較少。

再比如在“城中村”改造過程中，深圳市田貝村、西安市和平村等通過民主協(xié)商、集體討論的方式，遵循“自籌、自拆、自建”的原則，未經(jīng)政府征收，自主完成了升級改造。珠海等地也鼓勵(lì)集體經(jīng)濟(jì)組織自主編制“城中村”改造規(guī)劃和實(shí)施計(jì)劃，經(jīng)村民同意報(bào)政府批準(zhǔn)后，自行組織實(shí)施。這些實(shí)踐都表明，以規(guī)劃代替征收，完全可以實(shí)現(xiàn)政府和個(gè)人的雙贏。

五、規(guī)劃控制的限度

我們強(qiáng)調(diào)規(guī)劃對征收權(quán)的限制和替代，絕不意味著忽視它或內(nèi)在或外在的局限性。從整體制度環(huán)境看，大體上有三方面的制約不容忽視。

（一）規(guī)劃本身的有限理性

規(guī)劃控權(quán)有效性的前提和基礎(chǔ)是存在科學(xué)、民主與合法的規(guī)劃。但我們知道，無論一項(xiàng)規(guī)劃多么精致，它都面臨著一個(gè)有限理性的問題。首先，在制定“四規(guī)劃一計(jì)劃”過程中，盡管十分強(qiáng)調(diào)專家論證和公眾參與的理性化和合法化功能，但政治家、行政官員、規(guī)劃師、經(jīng)濟(jì)學(xué)家等所擁有的信息、知識(shí)和能力畢竟是有限的，制定的規(guī)劃方案也未必就是效用最大化的決策，更遑論實(shí)踐中出現(xiàn)的公眾參與的形式化、專家知識(shí)的政治俘獲、技術(shù)官僚的短視等限制性因素的影響。其次，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃用語的寬泛性、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃之間的銜接問題等，留給征收機(jī)關(guān)很大的裁量空間，這直接制約了規(guī)劃作為行政理性守護(hù)者的功能發(fā)揮。再次，自上而下的行政主導(dǎo)式規(guī)劃制定模式，導(dǎo)致地方政府、公眾和利益團(tuán)體的聲音難以獲得充分表達(dá)，規(guī)劃實(shí)施過程中變相走樣的現(xiàn)象屢見不鮮。最后，規(guī)劃中包含許多對未來一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展、土地利用、城市布局等不確定性事項(xiàng)的預(yù)測，這也決定了不能死守形式主義法治的信條，而必須同時(shí)考慮蘊(yùn)藏于規(guī)劃之中的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口分布等政策性因素。

更為重要的是，每一項(xiàng)規(guī)劃都是對有限資源的重新分配，是一個(gè)國家刻意形塑代替市場自發(fā)秩序的過程。從這個(gè)意義上講，規(guī)劃的背后實(shí)際上隱藏著政府和市場的關(guān)系問題。相對于通過規(guī)劃對征收公益性的維護(hù)，“自由市場機(jī)制對公益所具有的助益作用，也遠(yuǎn)比人們所猜想的要大，盡管存在著一些例外”。換句話說，規(guī)劃有被賦于過多權(quán)威的危險(xiǎn)。如果不能打破根深蒂固的國家主義思維，轉(zhuǎn)向從財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和建設(shè)自由角度看待規(guī)劃，定位于補(bǔ)充而不是替代市場機(jī)制，那么，任何程序上的小修小補(bǔ)都無法根本緩和規(guī)劃本身的合法性危機(jī)。而一個(gè)“帶病”的規(guī)劃，其控制征收權(quán)的效果也勢必大打折扣。

（二）規(guī)劃權(quán)的配置結(jié)構(gòu)

從權(quán)力配置角度看，除國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃或年度計(jì)劃批準(zhǔn)權(quán)外，“四規(guī)劃一計(jì)劃”中的其他規(guī)劃決定權(quán)都握在政府手中。盡管土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃須報(bào)本級人大常委會(huì)審議，但地方人大參與監(jiān)督、規(guī)劃編制和實(shí)施的作用十分有限，期待人大主動(dòng)把好政府投資、土地利用年度計(jì)劃、舊城改造等關(guān)隘，實(shí)屬不能承受之重。行政機(jī)關(guān)不僅被賦予了供應(yīng)多少土地給一級市場的壟斷權(quán)，還被賦予了運(yùn)用規(guī)劃對土地和空間利用進(jìn)行全面控制的權(quán)力。地方政府對“土地財(cái)政”高度依賴，消解了規(guī)劃權(quán)和征收權(quán)的內(nèi)部制約作用，將規(guī)劃調(diào)整變成了土地征收和國有土地使用權(quán)出讓的“陪嫁丫鬟”。個(gè)別地方甚至規(guī)定“新批準(zhǔn)設(shè)立的各類園區(qū)、開發(fā)區(qū)、招商引資生產(chǎn)用地等未納入規(guī)劃的，可以調(diào)整、修改土地利用總體規(guī)劃”。

從權(quán)利配置角度看，規(guī)劃制定中的公眾參與、專家咨詢等程序參與權(quán)配置，曾被寄予增強(qiáng)規(guī)劃民主性和科學(xué)性的厚望。但吊詭的是，公眾參與和公眾參與的形式化幾乎同時(shí)成為行政法的流行話語。以城鄉(xiāng)規(guī)劃變更為例，近年來我國堅(jiān)持以程序改革提升規(guī)劃剛性的思路，在規(guī)劃程序領(lǐng)域制定了大量新的立法，但由于忽視了規(guī)劃權(quán)的配置結(jié)構(gòu)對行政程序改革的影響，法律和社會(huì)效果并不理想。典型的例子就是，城市規(guī)劃中嵌入的公眾參與和專家咨詢程序普遍出現(xiàn)制度“失靈”現(xiàn)象，直接削弱了規(guī)劃在限制商業(yè)性征地、保障公民合法權(quán)益中的正向作用。

（三）法院的機(jī)構(gòu)能力

盡管根據(jù)《土地管理法》第45條、《征收條例》第9條，合規(guī)劃性要件是行政復(fù)議、行政訴訟審查征收決定合法性的內(nèi)容之一。但在自身處于相對弱勢的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，法院尚缺乏足夠的政治影響力，而且也沒有足夠的資源應(yīng)對判決可能帶來的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。于是最高人民法院在《關(guān)于適用〈行政復(fù)議法〉第三十條第二款有關(guān)問題的答復(fù)》（[2005]行他字第23號）中，策略性放棄了對征地批復(fù)的審查權(quán)。雖然行政復(fù)議之門并未關(guān)閉，但一些地方為了給征收披上合法的“外衣”，隨意調(diào)整、修改規(guī)劃，導(dǎo)致“復(fù)議機(jī)關(guān)對征地是否符合土地利用總體規(guī)劃的審查被虛化，復(fù)議的監(jiān)督功能被削弱”。而對房屋征收決定的一項(xiàng)實(shí)證研究也表明，受制于信息、專業(yè)知識(shí)和權(quán)力的不足，“各省高級人民法院主要關(guān)注征收行為的程序是否合法，而鮮有對征收項(xiàng)目是否符合公共利益或者征收補(bǔ)償是否合理的審查”。

以合規(guī)劃性要件的司法審查為例，最高人民法院傾向于認(rèn)為規(guī)劃的編制和審批行為不具有可訴性。對作為征收決定事實(shí)基礎(chǔ)的“四規(guī)劃一計(jì)劃”，法官也傾向于認(rèn)為“四項(xiàng)規(guī)劃”未經(jīng)公眾參與并不直接導(dǎo)致征收決定違法。對合規(guī)劃性要件的審查強(qiáng)度，目前司法文件和判例的到達(dá)點(diǎn)限于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供規(guī)劃文件本身，而不能以會(huì)議紀(jì)要、相關(guān)部門出具的符合規(guī)劃的證明等形式來證明其符合“四規(guī)劃一計(jì)劃”。

六、認(rèn)真對待規(guī)劃

即便規(guī)劃控制有其限度，本文仍然認(rèn)為征收權(quán)的規(guī)劃控制和征收權(quán)的法律控制既相互區(qū)別又相互補(bǔ)充，具有法理上的正當(dāng)性和實(shí)踐上的可行性。2019年土地管理法修改已經(jīng)打破了土地一級市場的國家壟斷，為規(guī)劃對征收的制度性限制和功能性替代奠定了市場基礎(chǔ)。未來改革的著力點(diǎn)應(yīng)從保障公眾參與規(guī)劃制定的實(shí)效性、調(diào)整規(guī)劃權(quán)配置結(jié)構(gòu)和引入中等強(qiáng)度的司法審查標(biāo)準(zhǔn)入手，繼續(xù)強(qiáng)化規(guī)劃對征收的拘束力。

首先，應(yīng)前移公眾參與時(shí)點(diǎn)，確保讓公眾在規(guī)劃階段就參與進(jìn)來。應(yīng)通過確立兩階段的公眾參與，即規(guī)劃草案形成前的參與和規(guī)劃草案形成后的參與，加強(qiáng)對“四規(guī)劃一計(jì)劃”尤其是國土空間規(guī)劃的民主監(jiān)督。這里的參與，既包括在規(guī)劃編制、修改環(huán)節(jié)的參與，也包括對規(guī)劃許可程序的參與。同時(shí)應(yīng)區(qū)分代表防御權(quán)的公眾參與和代表民主參與權(quán)的公眾參與，在土地用途分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃等直接對外具有法律拘束力的規(guī)劃中引入程序防御權(quán)型聽證程序、說明理由制度等，為公眾參與裝上“牙齒”。

其次，在行政系統(tǒng)內(nèi)，調(diào)整國土空間總體規(guī)劃審批權(quán)低配、土地征收權(quán)審批權(quán)高配的格局，將國土空間總體規(guī)劃審批權(quán)配置給國務(wù)院和省級政府，強(qiáng)化綜合規(guī)劃對專項(xiàng)規(guī)劃、上位規(guī)劃對下位規(guī)劃的拘束力。在人大和行政機(jī)關(guān)之間，一方面應(yīng)將財(cái)政投資年度計(jì)劃納入預(yù)算計(jì)劃交由人大審議批準(zhǔn)，收緊政府的“錢袋子”，實(shí)現(xiàn)征收成本的內(nèi)部化，消除地方政府的“財(cái)政錯(cuò)覺”。另一方面在土地用途分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃中引入人大常委會(huì)審議環(huán)節(jié)，完善地方人大對分區(qū)規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃的監(jiān)督機(jī)制。這樣有利于人大進(jìn)一步向權(quán)力機(jī)關(guān)的應(yīng)有角色靠攏，而且來自征地拆遷、城市規(guī)劃等領(lǐng)域的權(quán)利人的聲音也可以藉此傳導(dǎo)給人大，倒逼地方人大制度建設(shè)。

最后，合規(guī)劃性要件的引入，有助于提升法院對征收決定的審查能力。一方面，圍繞征收決定的事實(shí)問題、程序問題和裁量問題，規(guī)劃先行使得法院對公共利益的目的和證據(jù)審查不再無據(jù)可依，法院應(yīng)嚴(yán)格審查是否存在規(guī)劃、是否符合規(guī)劃、先行決定是否合法、是否履行規(guī)劃變更程序、公眾和利害關(guān)系人是否充分參與規(guī)劃制定、是否符合比例原則等要點(diǎn)。另一方面，由于“四規(guī)劃一計(jì)劃”具有多樣性，是否具有法效性尚需個(gè)案判斷，很難直接立法整體納入行政訴訟受案范圍。但對于具有外部法律效果的行政規(guī)劃，法院可以附帶審查方式審查其合法性，通過指導(dǎo)案例形式逐步明確中等強(qiáng)度的審查標(biāo)準(zhǔn)。如此一來，對征收權(quán)的司法監(jiān)督也得到強(qiáng)化。

注釋：

①蔡定劍、沈巋、季金華、程雪陽等學(xué)者較早關(guān)注此問題。例如，蔡定劍教授在“促進(jìn)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》廢舊立新學(xué)術(shù)研討會(huì)”上曾提出，“（房屋征收）公共利益的界定是在城鄉(xiāng)規(guī)劃階段就要解決的”。

②關(guān)于征收和規(guī)劃關(guān)系的比較法考察，可參見劉玉姿：《征收的規(guī)劃控制》，《城市規(guī)劃》2015年第8期；程雪陽：《荷蘭的分區(qū)規(guī)劃、土地征收與房地產(chǎn)管理》，《行政法學(xué)研究》2012年第2期。

③林明鏘：《國土計(jì)劃法學(xué)研究》，臺(tái)灣元照出版公司2006年版，第97頁。

④See Nicole Stelle Garnett,“Planning as Public Use?”34 Ecology Law Quarterly,2007,pp.461.

⑤陳明燦：《土地征收導(dǎo)論》，新學(xué)林出版股份有限公司2013年版，第29～32頁。

⑥黃宇驍：《日本土地征收法制實(shí)踐及對我國的啟示——以公共利益與損失補(bǔ)償為中心》，《環(huán)球法律評論》2015年第4期，第130頁。

⑦See Richard O.Brooks, “Legalization of Planning within the Growth of the Administrative State”,31 Administrative Law Review,1979,pp.72.

⑧黃錦堂等編著：《地方立法權(quán)》，臺(tái)灣五南圖書出版公司2005年版，第144～145頁。

⑨劉飛：《城市規(guī)劃行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第187頁。

⑩李泠燁：《土地使用的公共限制——以德國城市規(guī)劃法為考察對象》，《清華法學(xué)》2011年第1期，第158頁。