◎肖 河

美國(guó)總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格是美國(guó)政治學(xué)界一個(gè)經(jīng)久不衰的話題。雖然美國(guó)制度化水平較高，還存在強(qiáng)有力的國(guó)會(huì)和龐大的官僚機(jī)構(gòu)，但每一任美國(guó)總統(tǒng)仍然能夠有效地按照自身的偏好和需要塑造政府的決策機(jī)制。其法理依據(jù)是美國(guó)的憲法理論：總統(tǒng)和副總統(tǒng)是行政部門中唯一兩位由選舉產(chǎn)生的官員，他們是行政部門合法性的唯一來源。從這一意義上說，整個(gè)行政部門的權(quán)力都來自于總統(tǒng)的授權(quán)，不存在獨(dú)立于總統(tǒng)之外的合法性來源。

一、美國(guó)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格研究的基本路徑

嚴(yán)格來說，總統(tǒng)本人是美國(guó)政府體系中的唯一決策者（decision maker），而其他官員都可以稱為顧問（adviser），由總統(tǒng)提名產(chǎn)生。例如，根據(jù)憲法國(guó)務(wù)卿就是總統(tǒng)的外交事務(wù)首席顧問（chief foreign affairs adviser）。[1]依此類推，在國(guó)務(wù)院等各個(gè)具體行政部門中，獲得了總統(tǒng)授權(quán)的各部長(zhǎng)在各部門中都擁有充足的合法性和人事權(quán)。這樣一來，美國(guó)行政部門就構(gòu)成了一個(gè)權(quán)力鏈條明晰、包括總統(tǒng)在內(nèi)的每一級(jí)主要官員都擁有充分人事權(quán)的整體。這就是根據(jù)憲法精神、經(jīng)過不斷合理化改造后的現(xiàn)代美國(guó)總統(tǒng)制。[2]

所謂美國(guó)總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，就是其組織和利用其龐大顧問體系的方式。對(duì)于這一方式，國(guó)會(huì)是做出了一些限制的。例如，所有的聯(lián)邦行政部門（executive department，也就是國(guó)務(wù)院、國(guó)防部等“部”）、大部分管理局和一些委員會(huì)都是由國(guó)會(huì)通過立法設(shè)定，其地位（例如是否擁有內(nèi)閣席位、是否能夠直接接觸總統(tǒng)）和職責(zé)都是確定的，總統(tǒng)不能隨心所欲加以調(diào)整。但是，總統(tǒng)可以決定讓其中的哪種部門真正參與到內(nèi)圈（inner circle）的決策當(dāng)中、讓哪些部門在決策中提供有效的信息輸入以及讓哪些部門能夠在職責(zé)重疊的議題上掌握主導(dǎo)權(quán)。[3]簡(jiǎn)而言之，總統(tǒng)雖然很大程度上不能直接調(diào)整行政部門中的一個(gè)行為體，但是卻可以有效地塑造它們之間的關(guān)系，而這直接關(guān)系整個(gè)顧問體系的運(yùn)作方式。至于為什么不同的總統(tǒng)會(huì)有不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，則需要進(jìn)一步溯及總統(tǒng)的性格特征和先前經(jīng)歷。例如總統(tǒng)的權(quán)力控制欲和認(rèn)識(shí)復(fù)雜性。根據(jù)這兩個(gè)因素的高低組合，就可以將美國(guó)總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格分為四類。在不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格之下，行政部門的官僚政治和決策模式將截然不同。[4]在這里，本文將簡(jiǎn)化自變量，抽取兩種大相徑庭的現(xiàn)代美國(guó)總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)傳統(tǒng)，以作為歷史和理論對(duì)照。

二、羅斯福和肯尼迪的遺產(chǎn)：美國(guó)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的開放傳統(tǒng)

從各國(guó)逐漸建立起龐大的行政部門和官僚系統(tǒng)開始，就有了不同國(guó)家官僚體系。其中，美國(guó)的官僚體系可謂獨(dú)樹一幟，即存在大量的政治任命職務(wù)。從糟糕的一面來說，美國(guó)總統(tǒng)的廣泛任命權(quán)會(huì)破壞行政機(jī)構(gòu)的中立性，使得具有更強(qiáng)烈的黨派色彩，而且也更加腐敗。對(duì)于不那么活躍的19 世紀(jì)美國(guó)總統(tǒng)來說，利用政治任命權(quán)來為本黨派牟利更是其“主要工作”。其中聯(lián)邦郵政（Federal Post Office）更是分肥政治的“重災(zāi)區(qū)”。[5]有鑒于此，隨著進(jìn)步主義思潮在20 世紀(jì)初的興起，伍德羅·威爾遜(Woodrow Wilson)等總統(tǒng)開始主張行政管理的科學(xué)性和政治中立。[6]從積極的一面來說，美國(guó)的官僚體系又因此而具有高度的開放性和競(jìng)爭(zhēng)性。很多企業(yè)家、學(xué)者和社會(huì)活動(dòng)家能夠加入政府，相比通過考試和論資排輩進(jìn)入這一體系的職業(yè)公務(wù)員，政治任命的官員具有更強(qiáng)的創(chuàng)新精神和政策主動(dòng)性。[7]在現(xiàn)代美國(guó)總統(tǒng)中，富蘭克林·羅斯福（Franklin D. Roosevelt）是將美國(guó)官僚機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性利用得最好的一位。他取得了輝煌的政策成就，開創(chuàng)了強(qiáng)調(diào)廣開言論、鼓勵(lì)相互競(jìng)爭(zhēng)的開放領(lǐng)導(dǎo)傳統(tǒng)。

羅斯福的管理方式有其鮮明特色。其主要特征有三點(diǎn)：一是有意識(shí)地委任不同的顧問負(fù)責(zé)同一事務(wù)，或者故意讓顧問負(fù)責(zé)的領(lǐng)域存在交叉重疊，引發(fā)下屬們的相互競(jìng)爭(zhēng)。其中最典型的是對(duì)蘇租借法案的管理。二是經(jīng)常越過官僚機(jī)構(gòu)中的層級(jí)設(shè)置，直接征詢次一級(jí)官員甚至是中下級(jí)官員的意見，有時(shí)會(huì)直接采納后者的建議，亦即“越級(jí)咨詢”。例如，在整個(gè)戰(zhàn)爭(zhēng)期間，羅斯福經(jīng)常跳過陸軍和海軍部長(zhǎng)，與作為他們下屬的陸海軍高級(jí)將領(lǐng)直接聯(lián)系，破壞了行政部門內(nèi)部的權(quán)威和流程。[8]三是沒有完備的文書記錄，很多決策是口頭傳達(dá)給下屬，而且語言曖昧?！皬膩聿话咽虑檎f清楚”，經(jīng)常存在決策自相矛盾或者多重承諾的情況，甚至“堪稱欺騙”。[9]對(duì)于羅斯福的這一領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，不管是當(dāng)時(shí)還是現(xiàn)在，很多人都持有強(qiáng)烈的批評(píng)意見。但是在另一位更低級(jí)的下屬、“遏制戰(zhàn)略之父”的喬治·凱南看來，這一決策機(jī)構(gòu)則并非全無優(yōu)點(diǎn)。戰(zhàn)爭(zhēng)中，僅僅是國(guó)務(wù)院低階官員、日后成為“遏制戰(zhàn)略之父”的喬治·凱南曾經(jīng)兩次直接與羅斯福會(huì)面，討論強(qiáng)租亞速爾群島和德國(guó)戰(zhàn)后東部邊界等重要政策問題，并以此推翻了彼時(shí)大權(quán)在握的美國(guó)軍方原有主張。對(duì)此，凱南本人都表示“不可思議”。[10]可以看出，這一領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格能夠幫助羅斯福最大程度地獲取不同來源的信息，在顧問提出的不同方案之間做出選擇和妥協(xié)，正所謂“不拘一格”。其背后，是羅斯福強(qiáng)大的政治地位、個(gè)人自信與人格魅力，足以抵消內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的摩擦和不滿。

羅斯福之后，公開表示效法其風(fēng)格的是民主黨的另一位領(lǐng)袖約翰·肯尼迪。在肯尼迪周圍，聚集了一大批志在繼續(xù)改造美國(guó)社會(huì)甚至是全世界的進(jìn)步主義者。肯尼迪的顧問、為其設(shè)計(jì)國(guó)家安全委員會(huì)（National Security Council）新架構(gòu)的哥倫比亞大學(xué)教授、政治科學(xué)家理查德·諾伊施塔特（Richard E. Neustadt）認(rèn)為，艾奇遜對(duì)羅斯福的批評(píng)是完全錯(cuò)誤的?？偨y(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)無法通過暴力、命令和層層疊疊的官僚機(jī)構(gòu)的“縱向領(lǐng)導(dǎo)”來貫徹，只能通過以身作則和說服他人的“橫向領(lǐng)導(dǎo)”來實(shí)現(xiàn)。對(duì)正式機(jī)制和強(qiáng)制權(quán)力的倚重恰恰反映了總統(tǒng)在領(lǐng)導(dǎo)上的無能。[11]國(guó)家安全事務(wù)副助理、原麻省理工大學(xué)教授沃爾特·羅斯托（Walter W. Rostow）同樣認(rèn)為，在總統(tǒng)和國(guó)安會(huì)的幕僚之間，不應(yīng)該是“公事公辦”的上下級(jí)關(guān)系，而應(yīng)該是一個(gè)“親密的集體”。包括總統(tǒng)在內(nèi)的所有人都應(yīng)該是彼此忠誠(chéng)的朋友，能夠盡情爭(zhēng)論、暢所欲言。[12]肯尼迪也正是這么做的。他一上任就廢除了艾森豪威爾政府時(shí)期架構(gòu)宏大、運(yùn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膰?guó)家安全委員會(huì)機(jī)制，也不再依賴正式的部門間會(huì)議。在白宮中，即使是中級(jí)官員（例如國(guó)安會(huì)中負(fù)責(zé)某一地區(qū)的高級(jí)主管）也能夠直接向肯尼迪匯報(bào)工作。[13]在這套松散而團(tuán)結(jié)的體系之下，肯尼迪政府成功度過了冷戰(zhàn)中最危險(xiǎn)的一段時(shí)間，克服了古巴導(dǎo)彈危機(jī)和柏林危機(jī)的挑戰(zhàn)。

當(dāng)然，這種過于親密的團(tuán)隊(duì)氣氛也并非全無問題。很多研究也批評(píng)了其中蘊(yùn)藏的小團(tuán)體思維妨礙了肯尼迪政府的部分決策，甚至認(rèn)為這一模式應(yīng)當(dāng)為之后林登·約翰遜（Lyndon Johnson）政府?dāng)U大越南戰(zhàn)爭(zhēng)負(fù)責(zé)。[14]對(duì)此，截然相反的觀點(diǎn)指出，正是因?yàn)榧s翰遜在領(lǐng)導(dǎo)方式上絲毫沒有肯尼迪的影子，才無法接受顧問提出的少數(shù)反對(duì)意見，更無法做出正確的決定。[15]對(duì)于權(quán)力欲極強(qiáng)的約翰遜而言，他雖然會(huì)召開貌似“廣納賢言”的賢人會(huì)議（Wise Men meeting），但是其目標(biāo)絕不是真正地征求反對(duì)意見和替代方案，而是希望引導(dǎo)他們說出有利于政府觀點(diǎn)的話。[16]事實(shí)上，正是因?yàn)榧s翰遜和肯尼迪使用了同一個(gè)國(guó)家安全團(tuán)隊(duì)，才更好地體現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格差異的重要意義。在羅斯福和肯尼迪身上，展示出了美國(guó)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格中開放傳統(tǒng)的“上限”。

三、從“政策山”到“孤獨(dú)的白宮主人”：美國(guó)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)的層級(jí)傳統(tǒng)

與羅斯福和肯尼迪所代表的“雜亂”而“生機(jī)勃勃”的開放式領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格相反，另一些現(xiàn)代美國(guó)總統(tǒng)強(qiáng)調(diào)的是高度的層級(jí)秩序：一是他們?cè)O(shè)立了層次嚴(yán)密的顧問體系，不同權(quán)力等級(jí)顧問在與總統(tǒng)的接觸渠道上存在“天差地別”。在這樣的一個(gè)官僚金字塔中，有時(shí)即使身為內(nèi)閣部長(zhǎng)也很難與總統(tǒng)見面，更不用說其他中下級(jí)官員。二是總統(tǒng)本人偏愛循規(guī)蹈矩的下屬，強(qiáng)調(diào)信息的逐級(jí)上報(bào)和命令的逐層傳達(dá)，下屬應(yīng)當(dāng)勤勉低調(diào)，甘做“螺絲釘”。有時(shí)，是否走了程序要比做了什么更加重要。三是總統(tǒng)對(duì)下屬的忠誠(chéng)和服從有較高要求，甚至發(fā)展到人身控制和竊聽的程度，來自下屬的質(zhì)疑和反對(duì)很難得到容忍。這一類總統(tǒng)的代表正好是一對(duì)政治搭檔：德懷特·艾森豪威爾（Dwight Eisenhower）和理查德·尼克松(Richard Nixon)。后者曾經(jīng)是前者的副總統(tǒng)，也是兒女親家。不過尼克松和艾森豪威爾之間的差異要遠(yuǎn)大于羅斯福和肯尼迪之間的差異。雖然尼克松在1968 年的總統(tǒng)大選中東山再起之后，幾乎有意照搬艾森豪威爾政府的國(guó)家安全機(jī)制，[17]但是兩位領(lǐng)導(dǎo)人在風(fēng)格上的差異決定了它們截然不同的運(yùn)行軌跡。艾森豪威爾的秩序是美國(guó)陸軍的秩序，強(qiáng)調(diào)的是程序完備、思慮周密，代表著這一領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格中更加積極的一面；而尼克松的秩序則是職業(yè)政客的秩序，一切為了總統(tǒng)的政治便利，代表著美國(guó)政治中更加陰沉的一面。

艾森豪威爾是一名戰(zhàn)爭(zhēng)英雄。在當(dāng)上總統(tǒng)的1952 年，他認(rèn)為美國(guó)面臨的最大威脅是政府內(nèi)部的散漫無序。用他的話來說，“自由散漫”，“混亂的組織少有高效的結(jié)果，倒是能輕易走向?yàn)?zāi)難”。[18]為了糾正弊端，艾森豪威爾重新構(gòu)建了國(guó)家安全委員會(huì)，在部長(zhǎng)級(jí)委員會(huì)之下分別設(shè)立了計(jì)劃委員會(huì)（Planning Board）和行動(dòng)協(xié)調(diào)委員會(huì)(Operation Coordination Board)。前者負(fù)責(zé)從各部門收集信息、匯總意見、提交政策建言，而后者則負(fù)責(zé)傳達(dá)總統(tǒng)的決策、協(xié)調(diào)各部門通力完成。艾森豪威爾要求必須通過正式機(jī)制來決策，而不是總統(tǒng)本人隨心所欲，因此要求所有相關(guān)部門都必須參加各類會(huì)議，而且必須充分表達(dá)自身意見。在前三年半，僅計(jì)劃委員會(huì)就召開了504 次會(huì)議。[19]更不用說，這些會(huì)議還產(chǎn)生了海量的文件，得到了造紙機(jī)（paper maker）的“美名”，堪稱文山會(huì)海。作為總統(tǒng)，艾森豪威爾端居官僚金字塔的頂端，參加了90%的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，廣泛聽取各部門的正式意見，但是卻很少在下屬的政策爭(zhēng)論中公開仲裁、做出決策，反而總是讓國(guó)務(wù)卿約翰·杜勒斯（John Dulles）充當(dāng)“惡人”。一言以蔽之，艾森豪威爾不害怕下屬之間的爭(zhēng)論，但是卻努力避免讓自身卷入爭(zhēng)論，最終營(yíng)造出了一種處中公允但是又消極被動(dòng)的總統(tǒng)形象。[20]事實(shí)上，艾森豪威爾從未“大權(quán)旁落”，在貫徹了秩序和紀(jì)律之后，他只需要居于幕后、“垂拱而治”。

尼克松的秩序則是一種“孤獨(dú)的秩序”。他厭惡下屬之間的爭(zhēng)論，更討厭下屬對(duì)現(xiàn)有政策的質(zhì)疑。因此他盡可能地將自己與外部隔絕開來，只和極少數(shù)最親密的顧問接觸。在尼克松之下，是白宮辦公廳主任、大權(quán)獨(dú)攬的“鮑勃”·霍爾 德 曼（Harry Robbins "Bob" Haldeman）， 然后是統(tǒng)攬內(nèi)政事務(wù)的約翰·埃利希曼（John Ehrlichman）和負(fù)責(zé)外交事務(wù)的亨利·基辛格（Henry Kissinger）。他幾乎只與這些人直接打交道。出于對(duì)決策的絕對(duì)控制，尼克松固執(zhí)地將所有權(quán)利集中于白宮，在很多重要議題上將國(guó)防部和國(guó)務(wù)院刻意排除在外。在1972 年連任成功后，尼克松更是制訂了嚴(yán)厲的改組計(jì)劃，試圖強(qiáng)化這一“孤獨(dú)的秩序”。他要求每一位留任或者接受新職務(wù)的官員都要親筆簽署一份長(zhǎng)達(dá)5 頁(yè)紙、擁有15 項(xiàng)條款的清單。內(nèi)容甚至包括“不鼓勵(lì)內(nèi)閣部長(zhǎng)期望自由接近總統(tǒng)或者經(jīng)常與總統(tǒng)商議問題……內(nèi)閣會(huì)議將不常召開”，“部長(zhǎng)和顧問都是總統(tǒng)的人而不是各部的傀儡……也不是代表各部門向總統(tǒng)做辯護(hù)的人”。[21]此外，對(duì)于白宮中的助手，尼克松也從未掉以輕心，直接命令基辛格及其副手亞歷山大黑格從1969 年起就開始監(jiān)聽數(shù)名國(guó)安會(huì)中低級(jí)官員。[22]與艾森豪威爾相比，尼克松心中的等級(jí)體系更加高聳、白宮的院落也更加深邃，只有寥寥數(shù)人可以與總統(tǒng)溝通。比起外界的信息，尼克松更依賴于自身的直覺和判斷；對(duì)于下屬，他需要的是服從和執(zhí)行，而不是彼此糾正和替代方案。尼克松的這一套與美國(guó)的政治傳統(tǒng)格格不入，他也幾乎沒有享受過極度渴望的“忠誠(chéng)”。雖然尼克松政府任內(nèi)也辦成了很多大事，但是其領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格背離與美國(guó)管理政治中相對(duì)開放的本質(zhì)，總統(tǒng)個(gè)人的絕對(duì)秩序不可能被順利地嫁接到整個(gè)官僚系統(tǒng)之中。因此這段歷史永久性地構(gòu)成了美國(guó)總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格的“下限”及其個(gè)人的政治悲劇。

四、美國(guó)傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)視角下的特朗普政府

開放傳統(tǒng)與層級(jí)傳統(tǒng)在很大程度上也可以視為美國(guó)民主黨和共和黨的政治傳統(tǒng)。整體上更主張變革美國(guó)社會(huì)的民主黨很自然地會(huì)強(qiáng)調(diào)官僚體系的主動(dòng)性和開放性，而相反具有保守傳統(tǒng)的共和黨則自然會(huì)強(qiáng)調(diào)按部就班的秩序和服從權(quán)威的倫理。當(dāng)然，這種對(duì)應(yīng)關(guān)系也并不是絕對(duì)的。例如，羅納德·里根（Ronald Reagan）就是一個(gè)右派的共和黨人，但是他的政府卻缺少秩序、混亂不堪，8 年之中就任命了6 任國(guó)家安全事務(wù)助理，還鬧出了“伊朗門事件”的丑聞。再比如，巴拉克·奧巴馬（Barack Obama）也是一名銳意改革美國(guó)社會(huì)的民主黨總統(tǒng)，但是其在領(lǐng)導(dǎo)政府時(shí)卻更加一板一眼、中規(guī)中矩，沒有羅斯福、肯尼迪那樣的恢宏之勢(shì)。歸根到底，冷戰(zhàn)后的美國(guó)總統(tǒng)在領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格上不再那么差異鮮明，而呈現(xiàn)趨同之勢(shì)。反映在決策機(jī)制上，就是國(guó)家安全委員會(huì)的組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)作方式開始具有極強(qiáng)的延續(xù)性，不再像冷戰(zhàn)中那般總是在進(jìn)行顛覆性的調(diào)整。其中原因，就在于冷戰(zhàn)后美國(guó)失去了緊迫而有力的內(nèi)外部挑戰(zhàn)，其總統(tǒng)制自然也在一定程度上失去了反復(fù)變化的活力。

然而，特朗普政府的上臺(tái)在某種程度上打破了這種凝滯，也為美國(guó)政治帶來了一種“創(chuàng)造性破壞”。從領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格來看，特朗普有其開放性。他不介意甚至公開鼓勵(lì)下屬之間的政策競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為這有利于不斷“試錯(cuò)”、找到最優(yōu)政策。特朗普的白宮辦公室從壞的一面來看是缺少秩序，任何人都能影響總統(tǒng)，導(dǎo)致政策朝令夕改，但是反過來倒也說明其并非在所有問題上都固執(zhí)己見。從這一角度來說，特朗普絕非是一個(gè)典型的共和黨總統(tǒng)，這也與其過往長(zhǎng)期支持民主黨的政治履歷相符。當(dāng)前，無論是美國(guó)還是世界，都面臨著逆全球化和民族主義回歸的浪潮。用一句套話來說，特朗普政府并不是問題的根源，而只是問題存在的癥狀。在這一特殊時(shí)期，美國(guó)需要的也許正是更具開放性的總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格，而特朗普政府很可能只是一個(gè)開始而不是答案。

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