◎中國領(lǐng)導(dǎo)科學研究會課題組

北京市為推進首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化，聚焦超大城市基層治理，全面推進“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革實踐，推動黨領(lǐng)導(dǎo)的基層治理體制機制創(chuàng)新。這是一項關(guān)系北京全局的重要改革。中國領(lǐng)導(dǎo)科學研究會課題組認真學習領(lǐng)會習近平新時代中國特色社會主義思想以及視察北京重要講話精神，先后參加3次調(diào)度會，走訪8個區(qū)，深入32個鄉(xiāng)鎮(zhèn)57個社區(qū)村莊采訪座談，形成一系列理論和實踐研究成果。課題組全面分析北京市“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革的起因、過程、具體做法、主要成效和基本模式，著重從理論層面探討總結(jié)超大城市基層治理的經(jīng)驗和啟示，重點探尋新形勢下黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的基本規(guī)律。初步認識到，“吹哨報到”作為一種比喻，是具有中國特色、時代特征、首都特點的城市基層治理改革實踐。從本質(zhì)上說，是在探索黨領(lǐng)導(dǎo)城市基層社會治理的實現(xiàn)形式，探索城市基層治理現(xiàn)代化的基本道路，在理論和實踐上都有重要的參考和借鑒意義。

一、主要做法：從基層創(chuàng)造到全面改革

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”作為北京城市基層治理的一項重大改革，來自基層的創(chuàng)造，源于實踐的探索。2016年5月15日，平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)發(fā)生非法盜采金礦的礦難，造成6亡1傷的慘劇。類似這種非法盜采金礦、偷挖砂石等事件多年來屢禁不止。為有效解決此類治理難題，平谷區(qū)委、區(qū)政府針對解決過程中“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門責任權(quán)力不匹配、協(xié)同機制不完善”的問題，將執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一旦發(fā)現(xiàn)問題，就召集國土、環(huán)保等相關(guān)部門執(zhí)法人員及時趕到現(xiàn)場，根據(jù)職責采取執(zhí)法措施，不到位就問責，“事不完、人不走”。這種做法被概括為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”。隨后平谷區(qū)逐步形成“三協(xié)同聯(lián)合執(zhí)法”，“9+X權(quán)力清單”等工作機制，有效克服了部門職責不清、相互推諉的弊端，使違章違建、安全生產(chǎn)等重點難點問題治理取得了明顯成效。

平谷區(qū)的探索引起北京市委、市政府的高度關(guān)注。2018年2月，市委在總結(jié)平谷區(qū)和其他各區(qū)基層治理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”總結(jié)提升為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”。同時由辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新，實行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》（京辦發(fā)〔2018〕6號），提出了加強黨對街鄉(xiāng)工作的領(lǐng)導(dǎo)、推進管理體制改革、完善基層考核評價制度等14項重點改革任務(wù)，圍繞改革重點任務(wù)確定了169個基層治理試點，提出了基層治理體系改革的綜合方案。一年多來，各區(qū)在市委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，從基層治理實際出發(fā)，突出問題導(dǎo)向，改革完善基層治理體制機制，探索了一整套管用有效的治理方式和方法，提升了街鄉(xiāng)綜合治理能力，破解了多年沒有解決的治理“頑疾”，找到了一條黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理基層社會的實現(xiàn)路徑。

通觀改革的全過程，可以看出“吹哨報到”改革內(nèi)涵豐富，改革目標之高、涉及領(lǐng)域之廣、推進力度之強、匯集資源之厚，探索經(jīng)驗之多，治理成效之大，集中體現(xiàn)了首都人基層治理創(chuàng)新的智慧。

（一）從破解難題入手

北京市改革堅持以問題為導(dǎo)向，著力形成到基層一線解決問題的機制。蔡奇同志強調(diào)，“吹哨報到是奔著解決問題去的，要堅持民有所呼、我有所應(yīng)，立足于基層治理的需要，著力解決群眾身邊難事，注重取得實實在在的成效?！痹趯嵺`中，他們推動街鄉(xiāng)干部走進群眾貼近群眾，抓住群眾身邊的難事、煩事、操心事，看準治理堵點，感受百姓痛點，圍繞問題找對策，圍繞對策抓落實，實現(xiàn)治理重心下移、力量下沉、資源下放，使“吹哨”更快更準、更有針對性。

一是梳理治理難題。市委要求各區(qū)圍繞市民最關(guān)心的問題，在找準難題、明確重點、依法處置前提下吹好哨，切實解決群眾反映強烈的“沒人管”的問題，并把是否解決了問題、增強了群眾的獲得感，作為衡量“吹哨報到”工作成效的標準。平谷區(qū)組織18個街鄉(xiāng)梳理本轄區(qū)內(nèi)問題清單220項，形成《平谷區(qū)街鄉(xiāng)問題清單匯總》，為街鄉(xiāng)治理提供問題導(dǎo)向。西城區(qū)組織“進千門走萬戶”行動，形成收集問題、反映民意、督察督辦的完整閉環(huán)，確保事事有回音、件件有落實。

二是構(gòu)建快速響應(yīng)機制。群眾的訴求就是哨聲，來自基層一線的“哨聲”一響，政府部門就要快速響應(yīng)，有效解決群眾訴求。改革的目的，就是使回應(yīng)群眾的需求更快更準、更有針對性，辦好群眾家門口的事。在吹哨報到工作中，蔡奇同志明確指出，當前重點要圍繞執(zhí)法難題、重點工作、應(yīng)急處置三個方面吹好哨，為吹哨報到明確了方向。石景山區(qū)探索建立“三級吹哨、三級聯(lián)動、三級響應(yīng)”機制。“哨源”主要來自三個層次：一是通過12345熱線及時收集反饋信息；二是通過協(xié)管員把問題反饋到城管執(zhí)法中心；三是通過“老街坊議事廳”民主協(xié)商收集意見。

（二）從體制創(chuàng)新突破

習近平總書記強調(diào)，“城市管理中的一些問題，主要原因在于體制機制不順，因此必須通過深化改革來解決”。北京針對街鄉(xiāng)基層治理中條塊分割、權(quán)責不清、資源不足、機制僵化和治理力量分散、聯(lián)動效應(yīng)不高、制度空轉(zhuǎn)等突出問題，牢牢抓住理順“條塊關(guān)系”這個牛鼻子，構(gòu)建優(yōu)化協(xié)同、簡約高效的街鄉(xiāng)管理體制。

一是優(yōu)化街鄉(xiāng)機構(gòu)設(shè)置。北京按照“精簡、統(tǒng)一、效能”原則和“對上對口”、方便居民的工作要求，設(shè)置街道黨政內(nèi)設(shè)機構(gòu)。如東城區(qū)將街道機構(gòu)調(diào)整為“六部一隊四中心”。“六部”是綜合保障部、黨群工作部、社區(qū)建設(shè)部、民生保障部、社區(qū)平安部、城市管理部；“一隊”是街道綜合執(zhí)法隊；“四中心”是黨建服務(wù)中心、社區(qū)服務(wù)中心、政務(wù)服務(wù)中心、網(wǎng)格化服務(wù)管理中心。新成立的部門由原街道科室整合而成，對上可以分別對應(yīng)區(qū)級多個部門，對下可以更好地形成合力、共享資源、整合工作流程，為群眾提供更便捷優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

二是建立街鄉(xiāng)綜合執(zhí)法平臺，實現(xiàn)基層治理協(xié)同運作。針對街鄉(xiāng)基層執(zhí)法力量相對分散、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度不夠等問題，北京在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立全鏈條實體化綜合執(zhí)法中心，強化街鄉(xiāng)在執(zhí)法事項上的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，形成執(zhí)法部門與街鄉(xiāng)政府在執(zhí)法管理方面的合力，用足用好整體行政權(quán)力，讓治理體系和制度真正運轉(zhuǎn)起來。公安、消防、城管、工商、交通、食品藥品監(jiān)管等部門執(zhí)法力量到街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦公，將人員、責任、工作機制、工作場地相對固化，推動執(zhí)法力量下到基層綜合執(zhí)法。目前，街鄉(xiāng)普遍采用“1+5+N”模式，即1個城管執(zhí)法隊；公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門常駐1～2人；房管、規(guī)劃國土、園林、文化等部門明確專人負責隨叫隨到，確保職能部門執(zhí)法力量在街鄉(xiāng)聚合發(fā)揮職能。平谷區(qū)建立“三協(xié)同綜合執(zhí)法鏈模式”，形成發(fā)現(xiàn)違法、組織調(diào)度、查處違法、增強效果的全鏈條問題解決機制。他們起草制定《平谷綜合執(zhí)法工作規(guī)則》，解決發(fā)現(xiàn)違法后的指揮調(diào)度問題，解決多個部門綜合執(zhí)法的協(xié)作問題，解決查處違法后基層治理的常態(tài)化等問題；指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)及執(zhí)法部門按情形分類實施聯(lián)合執(zhí)法，并對執(zhí)法效果進行監(jiān)督評價，根治了基層執(zhí)法“老大難”頑疾?；鶎油痉从常叭诉€是那些人，事還是那些事，通過機制的變化，效果完全不同了。”

三是構(gòu)建基層治理保障體系，有效整合各方力量。 面對城市基層治理缺人才、缺資金等現(xiàn)狀，北京統(tǒng)籌治理資源，探索資源保障機制，切實保證基層治理有人才、有資金，形成基層治理的良性循環(huán)。

無論什么治理體系，最終要靠人來運作?！按瞪趫蟮健备母镏校本┨剿鲗嵤C關(guān)干部“下沉工程”，鼓勵更多的優(yōu)秀人才留在基層，解決人才“進不來，留不住，干不好”的難題。如建立社區(qū)專員制度。首批選派141名社區(qū)專員，作為派駐到社區(qū)的專職干部，主要從街道優(yōu)秀正科級實職干部中選派?！吧鐓^(qū)專員”編制在街道、崗位在社區(qū)，負責指導(dǎo)社區(qū)黨委、居委會工作，和社區(qū)干部一起發(fā)現(xiàn)梳理協(xié)調(diào)解決問題。再如推行街巷長制。全市在近5000條大街、1.4萬條小巷，選派街巷長1.49萬名。街巷長全面負責街巷環(huán)境整治、文明創(chuàng)建等工作。街長一般由街道處級干部兼任。巷長一般由街道科級干部和站所負責人兼任。街巷長姓名、職責、聯(lián)系方式等向社會公布，除完成機關(guān)本職工作外，要拿出足夠時間察民情聽民意解民憂。他們還通過建立日巡、周查、月評制度，督促街巷長及時發(fā)現(xiàn)解決問題，隨時隨地出現(xiàn)在群眾身邊，辦好群眾家門口的事。針對基層社會治理大量聘用的協(xié)管員人員存在的構(gòu)成復(fù)雜、職責不明確、隊伍管理混亂等問題，按照試點先行、分類分批實施的思路，建立市級總體統(tǒng)籌、區(qū)級部門招錄培訓(xùn)、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理使用的管理機制。同時完善人員招錄、使用、培訓(xùn)、考核、獎懲、工資福利等配套政策，進一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強化能力。

北京為打造新的基層社會治理模式，使街道社區(qū)有能力解決實際問題，全面提高經(jīng)費使用標準，同時在西城區(qū)、石景山區(qū)、東城區(qū)開展強化街道經(jīng)費保障機制的試點。如石景山區(qū)為提高資金使用效率，將社區(qū)基層黨組織服務(wù)群眾經(jīng)費、社區(qū)公益金等各渠道資金統(tǒng)一整合打包，設(shè)立每年8000萬元的“社區(qū)黨建統(tǒng)領(lǐng)服務(wù)群眾經(jīng)費”。與此同時，建立每年2000萬元的“兩新”組織黨建經(jīng)費；為每個街道每年設(shè)立1000萬元民生家園建設(shè)資金，作為街道自主經(jīng)費，專門解決居民房前屋后的問題；為每個社區(qū)每年提供50萬元工作經(jīng)費。

（三）把群眾放在主體地位

北京把提升群眾滿意度、滿足人民群眾對美好生活的新期待作為基層治理的出發(fā)點和落腳點，同時強化“人民城市人民管”的理念，支持和保證各類經(jīng)濟組織、社會組織、自治組織和廣大居民等社會力量有序參與社會治理，努力構(gòu)建共建共享的社會治理格局，打造了“小巷管家”“老街坊”“朝陽群眾”“西城大媽”，東城“花友會”等群眾自治的品牌，提升了城市治理能力，也改變了“政府干、群眾看”的尷尬局面。舉例來說：

“小巷管家”。東城區(qū)龍?zhí)督值栏淖儌鹘y(tǒng)的自上而下的街區(qū)治理模式，招募社區(qū)黨員、群眾任職“小巷管家”。居民“自己的事兒自己管、自己想、自己做”，增加了居民的社區(qū)自治意識和家園歸屬感，逐步把公眾、社會組織和黨委政府的關(guān)系從“你和我”變成“我們”，居民也從“站看著”變?yōu)椤案伞薄?/p>

“老街坊議事廳”。石景山區(qū)組建以黨員為骨干、廣大居民共同參與社區(qū)治理的開放性群眾組織——“老街坊”。近萬名“老街坊”們自覺融入社會治理、公共事務(wù)和公益事業(yè)中，依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，帶頭自拆、勸拆、助拆，順利拆除1萬余處社區(qū)違法建筑，完成了“無違建社區(qū)”創(chuàng)建任務(wù)。“老街坊”們還扮演著社區(qū)宣傳員、調(diào)解員、應(yīng)急員、監(jiān)督員等角色，最大程度地發(fā)揮居民的作用，提高了社區(qū)治理水平。

二、改革主線：把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿基層治理的始終

黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理是一個長期的歷史使命?！按瞪趫蟮健备母锶鏄?gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)超大城市基層治理體系，把黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作為一條主線貫穿改革的全過程。這是改革的主要目的和主題，也是改革實踐的指導(dǎo)思想和根本原則。在實踐中，創(chuàng)造了許多值得借鑒的經(jīng)驗和做法，形成一整套有參考價值的工作思路。

（一）構(gòu)建黨政協(xié)同的基層治理領(lǐng)導(dǎo)體制

根據(jù)習近平總書記“在各類基層組織中，黨組織是核心”“加強基層組織建設(shè)，重點是加強基層黨組織建設(shè)”的要求，鑒于新時期首都基層治理中，黨的領(lǐng)導(dǎo)存在“缺位”或被“架空”的現(xiàn)象，政府部門存在“條塊不清晰、條塊不結(jié)合”和“多龍治水”“推諉扯皮”的亂象，北京以城市管理體制改革為切入口，在區(qū)級層面推動建立黨政協(xié)同的領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一管理社會治理相關(guān)職能部門。石景山區(qū)委成立城市管理工作委員會（簡稱城管工委），領(lǐng)導(dǎo)區(qū)城管委、環(huán)保局、園林綠化局、城管執(zhí)法局、城管監(jiān)督指揮中心、環(huán)衛(wèi)中心、民防（地震）局等城市管理系統(tǒng)各單位黨組織。城管工委與城管委合署辦公，發(fā)揮黨、政兩方面合力，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督指揮城市管理各項工作，確立了黨組織集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的地位，克服了政府部門與屬地之間的隔閡，構(gòu)建起職責明確、依法行政的政府治理體系，增強了政府公信力和執(zhí)行力，從而達到有效運行治權(quán)的目標。

（二）強化街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委領(lǐng)導(dǎo)作用

街鄉(xiāng)處于城市治理一線，離群眾最近，是黨和政府聯(lián)系群眾的重要橋梁和紐帶。“吹哨報道”改革的關(guān)鍵就是抓住街鄉(xiāng)，突出強調(diào)街鄉(xiāng)在城市治理體系中的基礎(chǔ)地位。為推進城市治理現(xiàn)代化，北京以“賦權(quán)、增效、強能、減負”為抓手，明確街鄉(xiāng)和部門的權(quán)責邊界，授予街鄉(xiāng)黨委、政府協(xié)同多部門統(tǒng)籌解決問題的建議權(quán)、綜合調(diào)度權(quán)等權(quán)力，不斷強化街鄉(xiāng)黨組織在基層治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。

一是為街鄉(xiāng)明責，使其“吹哨”有據(jù)。確立《北京市街道黨工委和辦事處職能清單》，明確規(guī)定街道集中精力抓黨建、抓治理、抓服務(wù)。同時規(guī)定黨群工作、平安建設(shè)、城市管理、社區(qū)建設(shè)、民生保障、綜合保障等6個板塊111項街道職責任務(wù)。制定15項32個問題的“吹哨報到”專項清單，劃定街鄉(xiāng)“吹哨”范圍，規(guī)范部門“報到”行為。其中，街道作為主體承擔的占24%。其他均為協(xié)助參與。目前正在擬定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職責清單。通過理順和明確職責，使街鄉(xiāng)把該吹的“哨”吹到位。

二是向街鄉(xiāng)賦權(quán)，使其“吹哨”有力。針對街鄉(xiāng)在城市基層治理工作中職責不斷疊加、長期超負荷運轉(zhuǎn)、難以聚焦主責主業(yè)的狀況，北京印發(fā)《關(guān)于落實街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)職權(quán)的指導(dǎo)意見》。重點落實街鄉(xiāng)黨（工）委三方面的權(quán)力：其一，轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、重大事項的建議權(quán)；其二，多部門協(xié)同解決問題和統(tǒng)籌事項的綜合調(diào)度權(quán)；其三，對職能部門派出機構(gòu)工作情況的考核權(quán)，以及對相關(guān)人員的工作考評和任命、調(diào)度和獎懲的建議權(quán)。此外，還積極推動制定《街道辦事處條例》，進一步明確街道“派出機關(guān)”的基本屬性和具體內(nèi)涵；明確街道辦事處代表黨委政府綜合統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)社會治理的職能；明確街道不是區(qū)政府職能部門的下屬機關(guān)，不能充當職能部門的“腿”，不受區(qū)政府職能部門的任意調(diào)遣。通過以上措施，推動改善條塊關(guān)系，明確劃分市、區(qū)、街鄉(xiāng)的事權(quán)，切實增強街鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能。

三是為社區(qū)減負，使其“吹哨”有能。北京一邊做加法，給街鄉(xiāng)賦權(quán)強能，提升社區(qū)村居干部的綜合能力；一邊做減法，為社區(qū)減負，提升基層治理的效能。社區(qū)是城市基層治理的最基層組織，是社會治理的神經(jīng)末梢，是創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)的基礎(chǔ)所在。北京市把“街鄉(xiāng)吹哨”工作擴展到社區(qū)（村）層面，著力調(diào)動社區(qū)（村）在基層治理中的積極性、主動性、創(chuàng)造性。市民政局起草了《社區(qū)工作事項準入發(fā)文聯(lián)審制度》，各區(qū)縣普遍開展社區(qū)職責事項專項梳理，全面取消街道招商引資、協(xié)稅護稅等職能；依法取消在社區(qū)開展的評比達標和示范創(chuàng)建項目；對不應(yīng)由社區(qū)承擔的各項工作事項進行專項清理整治，確需承擔的也應(yīng)該由部門購買服務(wù)。他們嚴格社區(qū)工作準入事項，讓社區(qū)辦社區(qū)的事情，倒逼街鄉(xiāng)社區(qū)基層黨組織回歸“服務(wù)群眾”的本源。比如西城區(qū)各街道普遍建立社區(qū)黨組織書記“吹哨”、街道科站隊所“報到”機制；展覽路街道探索建立社區(qū)綜合治理工作站，科站隊所派專員駐守，保證隨叫隨到解決問題，實現(xiàn)“小事不出社區(qū)”。

（三）創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)工作機制

首都城市基層治理工作千頭萬緒，加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮好黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用，不是空洞的抽象的，需要一整套具體的機制設(shè)計。正如蔡奇同志所說，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”不是一句口號，而是一種機制。要構(gòu)建有效的黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理體系，必須構(gòu)建系統(tǒng)的治理機制。主要內(nèi)容包括：以問題為導(dǎo)向的發(fā)現(xiàn)問題和有效化解問題的系統(tǒng)治理機制；以根治基層執(zhí)法頑疾為目標的公正執(zhí)法、協(xié)同執(zhí)法、綜合執(zhí)法機制；以精簡高效為原則的人才隊伍、資金資源整合配備機制；以對上負責與對下負責統(tǒng)一為原則的科學考核評價體制；以權(quán)責統(tǒng)一為法則的責任追究機制等。這里，特別要肯定的：

一是黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的機制法治化、制度化。黨領(lǐng)導(dǎo)首都基層治理，從根本上說是以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為導(dǎo)向，積極構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的基層治理管理體制，從而達到有效運行治權(quán)的目標。問題在于面對現(xiàn)有體制、制度、法律框架，如何通過一系列有效的治理變革，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制，全面提升政府的治理能力。否則，黨領(lǐng)導(dǎo)城市基層治理就是一句空話。北京抓住街鄉(xiāng)體制機制這個困擾基層治理的主要“瓶頸”為改革突破口，通過制定各種條例和規(guī)定，發(fā)揮黨的強大領(lǐng)導(dǎo)力、組織力和號召力，整合各方社會力量，調(diào)整和完善條塊關(guān)系，打通基層治理的“血脈經(jīng)絡(luò)”，為實現(xiàn)法治德治共治精治提供法律和制度保障。實踐表明，這抓住了社會治理的主要矛盾和矛盾的主要方面，抓到了超大城市復(fù)雜治理工作的點子上，進而帶動了社會治理的全局。用一些基層干部的話說，“關(guān)鍵在于制度管用而不在多。人還是那些人，事還是那些事，體制機制變了，治理效果完全不一樣。”

二是考核評價機制科學化、規(guī)范化?？己嗽u價是衡量領(lǐng)導(dǎo)干部擔當作為的標尺，也是激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的好方法，必須形成敢于擔當、對群眾負責的工作導(dǎo)向。北京取消職能部門直接考核街道的做法，同時強化街道對政府部門的綜合考評，建立由街鄉(xiāng)黨(工)委牽頭,對社區(qū)(村)、街鄉(xiāng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、區(qū)政府職能部門及其派出機構(gòu)進行分類考評的制度，將街鄉(xiāng)對區(qū)政府職能部門及其派出機構(gòu)的考評權(quán)重提高至三分之一左右。黨和政府工作做得好不好，部門、街鄉(xiāng)和社區(qū)是答卷人，人民群眾是閱卷人。北京對街道考核由區(qū)委、區(qū)政府統(tǒng)籌各方進行，實行自下而上與自上而下的考評結(jié)合。在考評和結(jié)果運用機制上堅持基層導(dǎo)向、民意導(dǎo)向。考核評價結(jié)果與部門和干部的“票子、帽子、位子”掛鉤，樹立了忠誠擔當、事業(yè)為上的鮮明導(dǎo)向，引導(dǎo)、鼓勵了干部在破解基層社會治理中種種難題的過程中有擔當有作為。

三、理論啟示：找到了一條黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的思路和實現(xiàn)形式

從總體上看，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革已經(jīng)取得了一些階段性的成效。所謂“吹哨”，體現(xiàn)的是黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用。所謂“報到”，體現(xiàn)的是各種社會治理力量在黨的統(tǒng)領(lǐng)下形成的合力?！按瞪趫蟮健备母?，實質(zhì)就是在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，把政府、社會和個人各類社會治理主體結(jié)合到一起，把不同主體的治理活動整合到一起，把各種治理資源、治理功能聚集到一起，形成超大城市基層社會治理的執(zhí)行能力、回應(yīng)能力、整合能力、協(xié)同能力，解決人民群眾關(guān)注的實際問題，實現(xiàn)基層社會的有效治理。也就是說，“吹哨報到”改革回答了為什么要加強黨對城市基層治理的領(lǐng)導(dǎo)、探索了黨如何領(lǐng)導(dǎo)基層治理等一系列理論和現(xiàn)實問題。深入探析北京改革的實踐軌跡，不僅可以深化對城市發(fā)展規(guī)律和治理規(guī)律的認識，而且可以追尋到一條黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的理論邏輯和實現(xiàn)路徑。概括地說，就是“黨領(lǐng)民治、統(tǒng)領(lǐng)共治、四治融合、引領(lǐng)善治”。

（一）黨領(lǐng)民治

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革實踐的全過程，始終堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)。黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的基本思路是既堅持黨對基層治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，又注重讓人民群眾廣泛參與。在這里，社會治理的主體是人民群眾，黨是社會治理主體的領(lǐng)導(dǎo)核心和主導(dǎo)力量。一句話，就是黨領(lǐng)民治。黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的根本目的是維護人民的根本利益，體現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的根本價值取向。實踐中，黨在更大范圍、更寬領(lǐng)域、更深層次上讓人民群眾廣泛參與社會治理。人民的事情由黨和人民協(xié)商辦理，堅持人民當家作主；黨組織建立基層治理響應(yīng)機制，堅持民有所呼我有所應(yīng)；基層治理評判權(quán)交給群眾，堅持以人民群眾滿意為出發(fā)點和落腳點。黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理不是大包大攬，而是要激發(fā)人民參與社會治理的積極性和創(chuàng)造性，防止出現(xiàn)“政府干、群眾看，政府很努力、群眾不認同”的現(xiàn)象。

（二）統(tǒng)領(lǐng)共治

透過“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革實踐可以看出，黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理其實就是各種社會治理主體在黨組織集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下共同參與治理。黨組織在基層治理中總攬全局、統(tǒng)一部署、協(xié)調(diào)各方，吹的是總哨。政府部門依法處理社會事務(wù)和具體問題，吹的是依法辦事的哨；社會組織依據(jù)規(guī)章進行自我服務(wù)和管理，吹的是民主自治的哨；社區(qū)居民有序參與社會服務(wù)和治理，吹的是公民廣泛參與治理的哨。以上各種主體都有參與基層治理的權(quán)力，共同點是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法依規(guī)參與治理活動。黨組織發(fā)揮政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢把不同主體的治理活動整合到一起，把各種治理資源配置到一起，把各種治理功能聚集到一起，形成“一核多元”、系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的基層治理體系。這既符合共同治理社會的規(guī)則，也符合首都基層治理的實際。

（三）四治融合

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革明確提出“共治法治德治精治一體化”的目標。這是實現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民當家作主有機統(tǒng)一”原則的基本思路，也是構(gòu)建超大城市治理體系、構(gòu)建黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的共建共治共享的全面治理新格局的具體手段。在北京，共治就是要堅持人民城市人民建、人民管，發(fā)揮人民群眾和各類社會組織參與治理的主動性和創(chuàng)造性；黨領(lǐng)導(dǎo)一切不是管治一切，切實改變黨和政府包辦一切的管理思路。法治就是堅持依法治理，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定；黨和政府以及各類組織和公民個人都必須依法依規(guī)共同參與社會治理。德治就是以道德去感化教育民眾，引導(dǎo)人們自覺遵紀守法，形成良好的社會風尚，維護社會秩序。精治就是按照習近平總書記視察首都提出的“越是超大城市，管理越要精細”的要求，運用現(xiàn)代手段，像繡花一樣精心精細管理社會，提高社會治理效率和城市運行質(zhì)量。實踐表明，“四治融合”是破解超大城市基層治理難題的對策良方，也是實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的必由之路。

（四）引領(lǐng)善治

北京在“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革中，為把首都建設(shè)成為現(xiàn)代化首善之區(qū)，特別強調(diào)黨建引領(lǐng)和科技引領(lǐng)。黨建引領(lǐng)就是通過抓黨建，培育基層黨組織的戰(zhàn)斗力、凝聚力、創(chuàng)造力，并將黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為城市基層治理優(yōu)勢，把黨的力量、黨的主張傳遞到“神經(jīng)末梢”，鞏固基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。他們緊扣社會治理實踐，從制度設(shè)計和工作機制上解決黨建和治理“兩張皮”問題，切實把基層黨建融入社會治理各方面和全過程，實現(xiàn)了基層黨建與基層治理有機銜接、良性互動，有效地發(fā)揮了思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、能力引領(lǐng)，機制引領(lǐng)的作用。一定程度上說，黨的建設(shè)和黨對基層治理的領(lǐng)導(dǎo)緊密相關(guān)、相互促進。實現(xiàn)黨對基層社會治理的全面領(lǐng)導(dǎo)，必須加強基層黨的建設(shè)?？萍家I(lǐng)就是運用先進的科學技術(shù)，改進治理方式。他們將網(wǎng)格化和數(shù)字化相結(jié)合，在街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)率先推進城市管理網(wǎng)、社會服務(wù)管理網(wǎng)、社會治安網(wǎng)、城管綜合執(zhí)法網(wǎng)等“多網(wǎng)”融合發(fā)展，實現(xiàn)區(qū)、街鄉(xiāng)、社區(qū)（村）三級在信息系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面的深度融合。西城區(qū)西長安街道提倡“數(shù)字紅墻”的管理理念，集中體現(xiàn)新時代黨領(lǐng)導(dǎo)基層社會治理技術(shù)和手段的變革。這就告訴我們：建立黨領(lǐng)導(dǎo)超大城市基層善治體系，要靠黨的組織力和組織體系來保障，也要靠現(xiàn)代科技進步來支撐。

（責任編輯：李少軍）

總編點評

城鄉(xiāng)基層治理尤其是“最后一公里”、“最后一百米”是公認的治理難題。破解這個難題是貫徹落實黨全面領(lǐng)導(dǎo)的重大原則、加快推進國家治理現(xiàn)代化的迫切要求。北京市把基層治理作為一項關(guān)系全局的重大改革。在具體做法上，從基層創(chuàng)造經(jīng)驗到全面推進改革，形成一整套工作思路和治理模式，回答了基層治理重點抓什么層級、抓什么內(nèi)容、抓什么環(huán)節(jié)等問題。考察“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”改革的全過程，著力抓好街鄉(xiāng)這個基層治理中承上啟下的關(guān)鍵，從破解難題入手，從體制創(chuàng)新突破，始終把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為基層治理的主線，把群眾放在基層治理的主體地位，實現(xiàn)了基層治理有據(jù)、有力、有能、有效。這對各地都有一定的參考和借鑒意義。

特別要說的是，“吹哨報到”改革在黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理的理論問題上，蘊含著“黨領(lǐng)民治、統(tǒng)領(lǐng)共治、四治融合、引領(lǐng)善治”的規(guī)律性認識，給理論創(chuàng)新提供了深刻啟示。黨領(lǐng)民治，回答了“誰來治理”的主體問題，明確了黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理中，人民是主體，黨是主導(dǎo)。統(tǒng)領(lǐng)共治，回答了“怎么治理”的路徑問題，明確了黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府、社會、公民共同治理，確立了“一核多元”基層治理體系。四治融合，回答了“用什么方式治理”的方法問題，明確提出了共治法治德治精治一體化的目標，強調(diào)了治理質(zhì)量要達到“精治”。引領(lǐng)善治，回答了“用什么支撐治理”的保障問題，明確了加強黨建是組織保障，信息化支撐是科技保障。在具體實踐中，他們構(gòu)建黨政協(xié)同的基層治理領(lǐng)導(dǎo)體制，強化街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨（工）委領(lǐng)導(dǎo)作用，創(chuàng)新黨的領(lǐng)導(dǎo)工作機制，也具有可復(fù)制、可推廣的價值。