謝志巋，孫 瑩

（1.深圳市社會科學(xué)院 社會發(fā)展研究所，廣東 深圳 518028；2.中山大學(xué) 法學(xué)院，廣東 廣州 510275）

法治信仰和法治認(rèn)同是法治社會的前提。改革開放以來，我國的法治建設(shè)取得了長足進(jìn)步，中國特色社會主義法治體系日益完善，全社會法治觀念明顯增強(qiáng)。尤其是近年來，隨著全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨和反腐敗工作的深入開展，社會風(fēng)氣有了根本好轉(zhuǎn)。但是，另一方面，全社會的法治信念和法治習(xí)慣還沒有完全養(yǎng)成，尤其是在處理公共和私人事務(wù)時(shí)，走法規(guī)之外而不是正常途徑獲取便利或額外利益的現(xiàn)象在一些地方還比較普遍，一些人甚至為了一己私利不惜損害他人利益。媒體上一度廣為流傳的所謂“互害社會”、“互害文化”的說法，[1]反映的即是此類社會現(xiàn)象的極端情形。在公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域，通過不合規(guī)途徑謀?。~外）利益的心理動機(jī)和行為模式，嚴(yán)重影響公民法治信仰、法治習(xí)慣和社會法治秩序的形成，是我國法治建設(shè)面臨的一個(gè)突出問題。造成上述困局的原因是多方面的，但最直接最根本的原因之一，是在我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中，一些法律制度還不完全適應(yīng)由此帶來的利益格局的變化，法律對正當(dāng)權(quán)益的保障還不夠充分，相關(guān)行為主體間確當(dāng)?shù)臋?quán)益邊界還沒有形成，導(dǎo)致在一些領(lǐng)域，人們通過不合規(guī)的途徑往往可以獲得更多的利益，而規(guī)規(guī)矩矩則往往難以實(shí)現(xiàn)其利益，由此造成法律制度難以得到普遍的認(rèn)同、信仰和遵循，法治秩序難以形成并維持。對此，黨的十九大報(bào)告亦有相應(yīng)表述：“各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法?！?/p>

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中，進(jìn)一步明確了堅(jiān)持全面依法治國，堅(jiān)定不移走中國特色社會主義法治道路的法治路徑，為新時(shí)期我國法治建設(shè)指明了方向。本文旨在從微觀機(jī)制角度概括社會上存在的“違規(guī)紅利博弈”（逐利違法）現(xiàn)象，用這一概念解釋通過不正常途徑獲取利益的行為模式及其與法治國家建設(shè)的關(guān)系，并從這一角度討論中國特色社會主義法治體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)。社會主義法治體系的一個(gè)根本目的和內(nèi)在價(jià)值，是要塑造和保障各類行為主體或相關(guān)方相對合理的權(quán)益邊界，通過確當(dāng)權(quán)益關(guān)系的建構(gòu)與保障實(shí)現(xiàn)法治認(rèn)同、法治習(xí)慣和制度均衡，從而夯實(shí)法治秩序的微觀社會機(jī)制，破解通過不正常途徑謀取額外利益的心理動機(jī)和博弈格局，在全社會建立起法治信仰和法治秩序。法治社會建成的根本標(biāo)志，就是為多數(shù)人所公認(rèn)的各類行為主體間確當(dāng)?shù)臋?quán)益邊界得到塑造、保障、信仰和遵循。

一、利益平衡：法治的微觀機(jī)制和基本前提

馬克思說，“人們的奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。[2]人作為一個(gè)生命體，有各種各樣的需求，包括生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)的需求，每個(gè)方面的需求下面又包括若干具體的需求。[3]這些需求構(gòu)成了人類的利益。對于人類行為的解釋和人類社會的治理，都必須從這些利益訴求和滿足中尋求答案。因此，從利益出發(fā)揭示人類社會的運(yùn)作規(guī)律，成為歷史唯物主義的重要基礎(chǔ)。歷史唯物主義不同意將歷史的發(fā)展歸因于暴力、意志、神、自我意識等因素，而是注重思想背后的利益基礎(chǔ)。[4]因此，馬克思指出，“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑?！盵5]利益既包括上述的內(nèi)容分類，也包括主體分類，如國家利益、地域利益、團(tuán)體利益、個(gè)人利益等等。這些利益關(guān)系，構(gòu)成了人類社會的基本社會關(guān)系。

法律是規(guī)定各類行為主體的權(quán)利和利益邊界的制度體系。法律制度所確立的權(quán)益關(guān)系，為社會提供了一套游戲規(guī)則和行為結(jié)構(gòu)，規(guī)范著人類的互動行為。法治的微觀基礎(chǔ)在于對法律的認(rèn)同和遵循。舍此，法治就無從談起。利益均衡或者確當(dāng)?shù)臋?quán)益邊界，是一個(gè)客觀現(xiàn)實(shí)和主觀認(rèn)知的互動過程，因而不是一成不變的。隨著外部環(huán)境和觀念的變化，合理的權(quán)益邊界也會有所變化。這正是制度變遷的基本動因。在現(xiàn)代法治社會，對法律的認(rèn)同和遵循，最根本的就是法律為各類行為主體確定了公認(rèn)的權(quán)利和利益邊界，如果這一邊界不合理，行動者就可能不會從內(nèi)心形成對法律的認(rèn)同，反而可能訴諸機(jī)會主義行為以維護(hù)自身的利益，造成不合作博弈的困局。因此，現(xiàn)代立法的核心是確定各行為主體之間確當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益邊界，使法律得到社會的認(rèn)同和擁護(hù)，從而提高法律的認(rèn)同性，從內(nèi)心消除各行為主體不合作博弈的動機(jī)。

有效保障合理的權(quán)利和利益邊界，是建構(gòu)法治秩序的另一重要方面。如果好的法制確定了一個(gè)各方面認(rèn)可的權(quán)益邊界，但是，這些權(quán)益邊界并沒有得到有效保障，一些群體或個(gè)人僭越法律，侵害另外一些群體和個(gè)人的權(quán)益，并且得不到懲罰，那好的法制就會形同虛設(shè)。因此，加強(qiáng)執(zhí)法，公正司法，懲治腐敗，使違法亂紀(jì)的人得到公正的、應(yīng)有的懲罰，使守法人的權(quán)益得到確當(dāng)保障和實(shí)現(xiàn)，才能樹立法制的威信，建構(gòu)起法治的信仰。否則，法治就難以彰顯。

二、違規(guī)紅利博弈與轉(zhuǎn)型期社會失序

按照黨的十八屆四中全會決定的表述，我國法治建設(shè)存在的問題，主要表現(xiàn)在立法、執(zhí)法、司法和法治意識等方面，這些問題違背社會主義法治原則，損害人民群眾利益，妨礙黨和國家事業(yè)發(fā)展。黨的十九大報(bào)告在分析我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展面臨的困難和挑戰(zhàn)時(shí)也指出，社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)，是必須著力加以解決的問題。而從法治的微觀基礎(chǔ)角度分析，我國轉(zhuǎn)型期社會存在的一些行為失矩和社會失序，主要是在經(jīng)濟(jì)社會生活的一些領(lǐng)域中，確當(dāng)?shù)臋?quán)益邊界還沒有得到完全確立并切實(shí)保障，制度均衡還沒有完全實(shí)現(xiàn)。

（一）轉(zhuǎn)型期的利益失衡

轉(zhuǎn)型期的利益失衡問題已經(jīng)引起了學(xué)術(shù)界的廣泛注意。葉富春認(rèn)為，利益失衡是指一定社會的利益結(jié)構(gòu)違反社會發(fā)展規(guī)律，違背大多數(shù)社會成員的利益愿望，不適應(yīng)社會構(gòu)造的要求，不利于社會穩(wěn)定和社會發(fā)展的變化狀態(tài)。[6]汪玉凱、黎映桃歸納了利益失衡的主要表現(xiàn)，體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和民生諸領(lǐng)域。經(jīng)濟(jì)利益失衡主要表現(xiàn)為社會成員收入差距拉大，各種所有制成分收益水平畸高畸低等。政治利益失衡主要表現(xiàn)為社會成員憲法意義上的權(quán)利存在事實(shí)上的不平等，人們的參政議政愿望得不到有效滿足，政治資源封閉流轉(zhuǎn)而未向社會成員平等分配。文化利益失衡主要表現(xiàn)為社會成員不能平等分享公共娛樂設(shè)施和公共文化服務(wù)等。民生領(lǐng)域的失衡體現(xiàn)在教育、住房、醫(yī)療等方面，如教育方面，教育產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程使教育淪落為經(jīng)濟(jì)的附庸，不同地區(qū)、不同人群教育機(jī)會不均等，住房方面，高企的房價(jià)使房地產(chǎn)成為暴利行業(yè)之冠，也與普通人的收入嚴(yán)重倒掛，醫(yī)療方面，醫(yī)療費(fèi)用提升過快，成為社會成員的沉重負(fù)擔(dān)，醫(yī)患關(guān)系緊張甚至惡化。[7]李軍鵬認(rèn)為，當(dāng)前社會利益沖突呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)，一是階層利益沖突加??；二是貧富分化加速；三是利益關(guān)系的多樣化導(dǎo)致了社會矛盾增多，行業(yè)之間、地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、階層之間、群體之間的利益差異加大，利益群體之間的利益協(xié)調(diào)難度加大；四是由公共權(quán)力行使不當(dāng)導(dǎo)致的社會利益沖突增多；五是利益沖突的組織化程度上升。[8]馬曉強(qiáng)則認(rèn)為，我國現(xiàn)階段存在的利益矛盾主要包括近期利益與長遠(yuǎn)利益的矛盾，不同區(qū)域之間的利益矛盾，不同所有制、不同行業(yè)之間的利益矛盾，強(qiáng)勢群體和弱勢群體之間的利益矛盾。[9]馬艷、張峰則從政府和市場兩個(gè)方面解釋經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型期的利益失衡，包括工業(yè)化進(jìn)程中工農(nóng)業(yè)之間的利益失衡。經(jīng)濟(jì)體制改革造成的利益失衡以及市場失靈導(dǎo)致的各種利益失衡等。[10]

上述研究從不同角度討論了經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型中利益失衡的表現(xiàn)，但沒有從制度上分析利益失衡與社會問題的關(guān)系。當(dāng)前，一些領(lǐng)域的社會矛盾和問題比較突出，根源在于這些領(lǐng)域法規(guī)制度所規(guī)定的權(quán)益存在失衡或得不到保障。比如集體土地領(lǐng)域相關(guān)法規(guī)規(guī)定的權(quán)益關(guān)系，仍然帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)公有制色彩，不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)以來的利益格局變化，導(dǎo)致了如下問題：（1）政府可以低價(jià)征地、高價(jià)賣地，導(dǎo)致被征地拆遷者抵制和群體性事件頻發(fā)；（2）農(nóng)民違法用地而不用承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，導(dǎo)致政府和社會利益事實(shí)受損，違法建筑泛濫；（3）各地競相用地而疏于保護(hù)耕地，導(dǎo)致土地資源過度使用、耕地銳減，等等。土地領(lǐng)域是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期沒有實(shí)行計(jì)劃管理，在市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期反而實(shí)行計(jì)劃管理的領(lǐng)域，土地領(lǐng)域的權(quán)益失衡，突出表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面。一方面，農(nóng)村集體土地的所有、使用、處置、收益等財(cái)產(chǎn)權(quán)利不完整；另一方面，對農(nóng)村集體和個(gè)人事實(shí)上違法違規(guī)使用的大量土地，國家也缺乏相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)義務(wù)（稅費(fèi)）制度，導(dǎo)致違法建筑和小產(chǎn)權(quán)房泛濫。違法用地者無成本地獲取了土地利益，致使國家和全社會利益受損。因此，由于土地權(quán)益邊界的雙重缺失與失衡，國家、集體和個(gè)人在土地利益上實(shí)際都缺乏公認(rèn)的制度化的實(shí)現(xiàn)途徑，導(dǎo)致了集體土地利用上的囚徒博弈和公地悲劇，造成了城市化過程中以政府強(qiáng)制征地、農(nóng)民違法用地為特征的土地利用和管理亂局，成為城市化過程中的一個(gè)嚴(yán)重問題。[11]又如醫(yī)療、教育、科研等公益性公共事業(yè)領(lǐng)域，職工工資標(biāo)準(zhǔn)仍然沿襲傳統(tǒng)社會主義的工資體系（沒有實(shí)行市場化的工資），而福利待遇（包括社會保障）則在進(jìn)行市場化方向的改革，沒有充分反映專業(yè)人員的勞動價(jià)值，客觀上導(dǎo)致一些醫(yī)院醫(yī)生和學(xué)校教師，不認(rèn)同當(dāng)前的利益分配格局，于是背離公益目標(biāo)，通過不正當(dāng)?shù)耐緩?，獲取補(bǔ)償性收益，造成醫(yī)療、教育領(lǐng)域的一些亂象。在政治（行政）領(lǐng)域，由于政府與市場、社會的權(quán)利和利益邊界不清，政府不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)市場和社會，導(dǎo)致市場和社會主體各種潛在的機(jī)會主義行為。一些官員以權(quán)謀私，助長行為相對人采取不正當(dāng)途徑獲取利益，嚴(yán)重扭曲正常的經(jīng)濟(jì)社會秩序。干部評價(jià)選拔不公平公正乃至買官賣官和逆淘汰的現(xiàn)象，助長官場的各種不正之風(fēng)，影響了政府的服務(wù)質(zhì)量和效率，也直接影響了社會風(fēng)氣。在經(jīng)濟(jì)生活領(lǐng)域，誠信缺失、道德滑坡，制假售假、商業(yè)欺詐、經(jīng)濟(jì)詐騙等違法行為泛濫，一些機(jī)構(gòu)和個(gè)人為了一己之私，不惜侵害他人的利益?？梢哉f，違規(guī)紅利博弈，還存在于經(jīng)濟(jì)社會生活的各個(gè)方面。這種違規(guī)獲取利益的行為模式，損害了他人利益，最終也會使自身利益受損，造成了社會轉(zhuǎn)型期種種矛盾和問題。

（二）違規(guī)紅利與社會失序

一般而言，如果權(quán)益邊界清晰合理并得到有效保障，通過正常渠道，每個(gè)成員的利益可以各得其所，那么社會成員一般會選擇遵循現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，從而形成法治秩序。而在合理的權(quán)利和利益沒有得到明確界定和充分保障的情況下，人們通過一些不正常的途徑，往往可以獲取比正常途徑更多的利益，而通過正常途徑往往不能實(shí)現(xiàn)其利益，致使人們習(xí)慣于借助不正常途徑謀取利益，于是形成了“違法得利，守法吃虧”的博弈格局。這種博弈格局，誘使人們往往通過違規(guī)或不合規(guī)的途徑獲取利益，致使法制得不到遵循。違規(guī)紅利博弈的例子，常見于日常的經(jīng)濟(jì)社會生活中。如在城市交通中，常?？梢姴尻?duì)導(dǎo)致交通癱瘓的情形。事實(shí)上，如果大家都遵守交通規(guī)則，所有車輛均可在平均時(shí)間內(nèi)順利通行，而如果大家都不遵守交通規(guī)則，除了前面插隊(duì)的人可能獲得通過外，最后所有人可能都不能順利通過。又如食品行業(yè)，甲違法經(jīng)營獲得高額利潤，使乙成為受害者，而乙后來也選擇違法經(jīng)營，則甲也會因?yàn)橘徺I乙的不健康食品，而成為受害者，最后全社會都難以獲得安全的食品。違規(guī)獲利的博弈格局如表1所示。

表1 違規(guī)獲利的博弈格局

在上面的博弈格局中，大致有四種情形，雙方都守規(guī)的情形，單方收益均為1，雙方總收益為2；一方守規(guī)一方不守規(guī)的情形，一方收益為2，一方收益為－2，總收益為0；雙方都不守規(guī)矩，單方的收益均為－2，雙方總收益為－4?？梢?，在一方守規(guī)的情況下，如果另一方不守規(guī)且不受處罰，不守規(guī)的一方可能獲得較雙方均守規(guī)更為豐厚的收益。于是，雙方均可能采取不守規(guī)的選擇，結(jié)果是雙方收益均為－2，社會總收益為－4。

上述通過違法、違規(guī)行為獲取的法律和制度限制之外的利益，本文稱之為“違規(guī)（法）紅利”。在權(quán)利和利益邊界沒有得到明確界定和充分保障的情況下，各方都可能求助于不守規(guī)的方式謀取利益。違規(guī)紅利博弈格局以及由此造成的社會不公平，嚴(yán)重影響了人們在公共選擇中的動機(jī)和行為，甚至?xí)苯訉?dǎo)致一些嚴(yán)重的社會越軌行為。這種謀取違規(guī)紅利的博弈心理和行為機(jī)制，深刻影響了當(dāng)前的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生態(tài)，是國家法治建設(shè)的一個(gè)巨大障礙，也是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域諸多矛盾和社會失序的根源。

改革開放以來，中國的法治建設(shè)成就有目共睹，而近年來全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨和反腐敗工作的推進(jìn)，也使政治、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域違規(guī)紅利博弈現(xiàn)象得到了有效遏制。但是在一些領(lǐng)域，舊的制度體系形成的權(quán)利和利益格局尚未完全打破，確當(dāng)?shù)臋?quán)益邊界尚未完全形成，改革開放以來的制度變遷還沒有充分反映和適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的權(quán)利和利益格局的深刻變化，這是轉(zhuǎn)型期經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域仍然存在一些問題的根源。對此，十九大報(bào)告明確提出，“必須堅(jiān)持全面深化改革，必須堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，不斷推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，堅(jiān)決破除一切不合時(shí)宜的思想觀念和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性?！毕到y(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，必然是各方合理權(quán)益得到適當(dāng)體現(xiàn)和平衡的制度體系。

三、實(shí)現(xiàn)利益與制度的均衡：當(dāng)前法治建設(shè)的重大任務(wù)

按照制度主義的解釋，制度均衡是指這樣一種狀態(tài)——在給定的一般條件下，現(xiàn)存制度安排的任何改變都不能給經(jīng)濟(jì)中任何個(gè)人或任何團(tuán)體帶來額外的收入。這樣，現(xiàn)存的制度結(jié)構(gòu)就處于一種均衡狀態(tài)，即制度均衡。制度均衡表明，制度變遷的供給完全適應(yīng)制度變遷的需求。但是，現(xiàn)實(shí)社會中，制度均衡是暫時(shí)的，許多外部事件能導(dǎo)致新的外部利潤的形成。影響外部利潤的主要因素包括規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性、風(fēng)險(xiǎn)和交易費(fèi)用等。當(dāng)這些外部因素所引起的潛在收入的增加不能內(nèi)部化時(shí)，一種新制度的創(chuàng)新則成為可能。也就是說，制度變遷的根源在于預(yù)期收益的變化，“如果預(yù)期的凈收益超過預(yù)期的成本，一項(xiàng)制度安排就會被創(chuàng)新，只有當(dāng)這一條件得到滿足時(shí)，我們才可望發(fā)現(xiàn)在一個(gè)社會內(nèi)改變現(xiàn)有制度的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的企圖”。[12]

改革開放和經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型極大地改變了社會各方的利益結(jié)構(gòu)和利益預(yù)期，如果制度變遷不能適應(yīng)這些利益預(yù)期的變化，則會導(dǎo)致利益乃至制度失衡。利益和制度失衡，則可能導(dǎo)致各類主體以新的利益為目標(biāo)的機(jī)會主義行為，并進(jìn)而加劇經(jīng)濟(jì)社會的失序。因此，社會主義法治體系建設(shè)的重要任務(wù)和目標(biāo)是塑造并保障確當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益邊界。適應(yīng)改革開放以來利益結(jié)構(gòu)及利益預(yù)期的深刻變化，國家必須適時(shí)構(gòu)建和切實(shí)保障各方面公認(rèn)的確當(dāng)?shù)臋?quán)利和利益邊界，從而從利益平衡走向制度均衡，增強(qiáng)人們對法治的尊重，在根本上構(gòu)建起法治秩序。因此，因應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變化，實(shí)現(xiàn)與平衡各方面合理利益的制度建構(gòu)能力，是國家治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中將治理現(xiàn)代化作為基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的重要組成部分，明確了治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，即從二〇二〇年到二〇三五年，人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利得到充分保障，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，各方面制度更加完善，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。報(bào)告對深化依法治國實(shí)踐做出了具體部署，提出必須堅(jiān)持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?？梢?，法治建設(shè)是包括科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法在內(nèi)的全方位的法治實(shí)踐。

（一）進(jìn)一步構(gòu)建和形成合理的權(quán)益格局

當(dāng)前一些法律制度所規(guī)定的利益秩序仍然保留了一些傳統(tǒng)社會主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的成分，不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起的利益格局的深刻變化，因此，構(gòu)建和形成合理的權(quán)益結(jié)構(gòu)，就成為法治體系建設(shè)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。以土地管理為例。針對土地領(lǐng)域利益失衡所造成的問題，應(yīng)該建立起國家、集體和個(gè)人合理的利益邊界及制度化的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。在土地的權(quán)益關(guān)系中，政府的合理權(quán)益是土地的增值收益和土地用途的規(guī)劃與管制等，獲取收益的制度化途徑是征收保有稅、增值稅等各種稅費(fèi)，政府權(quán)益的邊界是不得隨意征收集體所有的土地（公共利益除外）。集體土地所有者的權(quán)益是完整的財(cái)產(chǎn)權(quán)利束所規(guī)定的所有、使用、收益（土地的市場價(jià)值）和處置權(quán)等，其義務(wù)則是土地的用途管制和相關(guān)稅費(fèi)（按照一些國家和地區(qū)的慣例，其中土地增值一般實(shí)行累進(jìn)稅率，增值超過200%的部分，稅率可達(dá)60%）。通過構(gòu)建上述公認(rèn)的權(quán)利和利益邊界，使各方的權(quán)益均得到制度化地實(shí)現(xiàn)，從而終結(jié)當(dāng)前政府低價(jià)征收土地獲取土地收益，農(nóng)民違法用地獲取土地增值所造成的土地管理困局，建立起土地利用和城市發(fā)展的法治秩序。如果沒有建構(gòu)起公認(rèn)合理的權(quán)益邊界，法治秩序就缺乏必要的認(rèn)同基礎(chǔ)。其他領(lǐng)域均是如此，國家必須深入分析研究經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生的利益結(jié)構(gòu)的變化，并適時(shí)地予以調(diào)整，從而在各個(gè)領(lǐng)域構(gòu)建起合理的權(quán)益格局和秩序。

（二）切實(shí)保障合理的權(quán)利和利益邊界

確當(dāng)?shù)臋?quán)益邊界為公共秩序提供了基本前提，但如果這些權(quán)益邊界得不到保障，法律就難以得到人們發(fā)自內(nèi)心的認(rèn)同和遵循，法治也無從談起。因此，中共中央《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中提出的高效的法治實(shí)施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系等內(nèi)容，其主旨就是實(shí)現(xiàn)和保障法律體系所確定的各法律主體的權(quán)益邊界。在合理的權(quán)益邊界基本確定的情況下，維持這一邊界的關(guān)鍵，就是懲戒對這一邊界的侵害，以遏止一些人試圖通過不正常途徑獲取違規(guī)紅利的動機(jī)和行為。其一，必須厘清政府職能，防止公權(quán)力不當(dāng)使用對市場和社會主體的侵害。其二，必須嚴(yán)厲懲治腐敗。政府腐敗行為直接違反法律謀取私利，扭曲社會行為，制造社會不公，是對法治秩序最具破壞力的源頭性因素，建設(shè)法治國家，必須嚴(yán)懲腐敗。其三，必須公正司法，加大對各類違法行為的懲戒，改變守規(guī)吃虧、違規(guī)得利的博弈格局，引導(dǎo)全社會自覺地遵循法治。通過嚴(yán)格公正的司法，維護(hù)全社會公認(rèn)的權(quán)益邊界。

（三）塑造全社會的法治認(rèn)同和法治信仰

建設(shè)法治國家離不開全社會的法治認(rèn)同和法治意識的養(yǎng)成。法治思維和法治意識的養(yǎng)成，最根本的當(dāng)然在于法治的實(shí)踐（立法、執(zhí)法和司法），但法治的宣傳和教育也具有重要作用。因?yàn)榉ㄖ问且粋€(gè)復(fù)雜的社會實(shí)踐過程，合理的權(quán)利和利益邊界的形成，既是一個(gè)法律制定與實(shí)施的過程，也是一個(gè)認(rèn)識和妥協(xié)的過程。況且，法律的實(shí)質(zhì)正義也不是絕對的，一般情況下，只要法律在精神上基本符合實(shí)質(zhì)正義，即應(yīng)該得到遵循。正如羅爾斯指出：“一個(gè)法律的不正義也不是不服從它的充足理由。當(dāng)社會基本結(jié)構(gòu)由現(xiàn)狀判斷是相當(dāng)正義時(shí)，只要不正義的法律不超出某種界限，我們就要承認(rèn)它們具有約束性?！盵13]對此，全社會需要有正確的認(rèn)知，需要遵循法治的精神，否則，將難以達(dá)成共識，公認(rèn)的法律制度也難以形成。因此，建設(shè)法治社會，需要在全社會普及相關(guān)的知識，提升政府、組織和個(gè)體的權(quán)利意識、法治觀念和公民參與意識，自覺地參與塑造和維護(hù)全社會的合理權(quán)益，形成崇尚正義和秩序的法治文化。

四、轉(zhuǎn)型期國家法治建設(shè)內(nèi)在邏輯的討論

當(dāng)前，關(guān)于我國法治建設(shè)的重點(diǎn)，有三種傾向，第一種是司法中心主義，主張法治建設(shè)的中心是司法。20世紀(jì)90年代以來，一些法律學(xué)者基于法律程序尤其是訴訟和審判程序與過程的公正合理對中國法治建設(shè)的重要性，主張將法學(xué)研究的重心從實(shí)體合法性向程序合法性轉(zhuǎn)移。在司法中心論者看來，法學(xué)研究的重點(diǎn)是“依據(jù)法律的思考”，而不是“關(guān)于法律的思考”，[14]立法者并非萬能，司法權(quán)的行使才是法律的實(shí)現(xiàn)過程。[15]新程序主義論對程序的強(qiáng)調(diào)影響了20世紀(jì)90年代以降的中國法律秩序的建構(gòu)，民事、刑事、行政等訴訟規(guī)則的修正就是其果實(shí)，其對程序話語的強(qiáng)調(diào)彌補(bǔ)了中國傳統(tǒng)法律文化的不足，有其重要意義與價(jià)值。第二種傾向是執(zhí)法中心主義。認(rèn)為在國家法律體系日益完善的情況下，法律的生命力和關(guān)鍵在于法律實(shí)施（執(zhí)法）。在執(zhí)法中心主義看來，我國雖然制定了大量的法律和法規(guī)，取得了很大進(jìn)展，但在執(zhí)法方面卻改進(jìn)甚微，法律在社會生活中的權(quán)威并未真正樹立起來，“人治”現(xiàn)象在我國仍然嚴(yán)重存在。[16]我國社會秩序混亂和公共治理失效，背后無不暗含著行政執(zhí)法的缺位，公共秩序失范的根源是執(zhí)法不嚴(yán)。[17]第三種傾向是立法中心主義。改革開放以來，我國整體上采取的是一條“立法中心主義”路徑，立法構(gòu)成了法治建設(shè)的首要和核心環(huán)節(jié)，通過經(jīng)濟(jì)、行政、社會各領(lǐng)域的立法，最終形成了“中國特色社會主義法律體系”。[17]

司法中心主義遵循英美法系的傳統(tǒng)，將司法作為法治的核心，以為在現(xiàn)有的法律框架下，提高司法的程序合法性就可以實(shí)現(xiàn)法治，而執(zhí)法中心主義認(rèn)為目前只要加強(qiáng)執(zhí)法就可以實(shí)現(xiàn)法治，這兩種傾向都值得商榷。如前所述，當(dāng)前法治建設(shè)的一大困局是違規(guī)紅利博弈，違規(guī)紅利博弈與執(zhí)法有關(guān)，也與一些領(lǐng)域權(quán)益安排不合理有關(guān)。在這種情況下，單純的司法和執(zhí)法并不一定能夠建構(gòu)起全社會的法治習(xí)慣。在法規(guī)不夠完善、權(quán)益邊界還不夠合理的情形下，片面強(qiáng)調(diào)司法或者執(zhí)法，可能都有失偏頗。當(dāng)然，另一方面，立法的目的在于實(shí)施，只強(qiáng)調(diào)立法，不加強(qiáng)司法和執(zhí)法，也達(dá)不到法治。因此，轉(zhuǎn)型期法治建設(shè)的路徑應(yīng)該是完善法制與加強(qiáng)司法和執(zhí)法并重。

在國家經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型的過程中，外部利益變化是一個(gè)常態(tài)，在因應(yīng)外部利益變化形構(gòu)新的制度均衡的過程中，勢必涉及現(xiàn)有法制實(shí)施過程中的形式正義與構(gòu)建新的法律制度所追求的實(shí)質(zhì)正義的關(guān)系問題。實(shí)質(zhì)正義與形式正義分別包括三種對應(yīng)的形態(tài)，即社會正義與制度正義、具體正義與抽象正義、實(shí)體正義與抽象正義?？傮w而言，形式正義必須服從實(shí)質(zhì)正義，只有某些表現(xiàn)為具體正義和實(shí)體正義的實(shí)質(zhì)正義可以被舍棄或犧牲。[18]因此，建設(shè)法治國家，在堅(jiān)持形式正義的同時(shí)，必須因應(yīng)外部利益的變化，適時(shí)通過制度變革構(gòu)建新的確當(dāng)?shù)臋?quán)益邊界，通過夯實(shí)實(shí)質(zhì)正義為形式正義奠定基礎(chǔ)，盡量實(shí)現(xiàn)二者的動態(tài)統(tǒng)一與平衡。這是由轉(zhuǎn)型期國家法治建設(shè)的現(xiàn)狀和內(nèi)在要求決定的。達(dá)致實(shí)質(zhì)正義的立法，需要民主立法、科學(xué)立法，通過建立多元化立法起草機(jī)制、人大代表議案轉(zhuǎn)化推動機(jī)制、法規(guī)實(shí)施與立法完善互動機(jī)制、立法參謀班子職業(yè)化機(jī)制、完善立法審議及辯論等方式強(qiáng)化人大在立法過程中的主導(dǎo)功能，防止部門立法和關(guān)門立法，加強(qiáng)利益表達(dá)和利益綜合，提升立法的參與性和科學(xué)性。在此基礎(chǔ)上，形成較為合理的權(quán)益邊界。

法治是良法之治。[19]良法是形式正義與實(shí)質(zhì)正義的合體。在當(dāng)下的中國，單純地強(qiáng)調(diào)司法、執(zhí)法或立法中心主義，都不符合法制建設(shè)的內(nèi)在要求。要從形式正義和實(shí)質(zhì)正義兩個(gè)層面理解法律，不僅把法律理解為“向當(dāng)事人、律師、法院以及行政機(jī)關(guān)提供了再進(jìn)行過程性選擇的工具、方式和步驟”，更要認(rèn)識到法律“是經(jīng)歷了民主的正當(dāng)過程的結(jié)構(gòu)性選擇的結(jié)果”。[20]學(xué)者不僅要關(guān)注如何依據(jù)法律解決糾紛的“下游研究”，還要注重法律產(chǎn)生過程的“上游研究”。[21]達(dá)到立法、執(zhí)法、司法、守法的相互協(xié)調(diào)促進(jìn)，而這正是黨的十九大所明確的關(guān)于法治建設(shè)的重大任務(wù)。