■文／于建明

養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)步入新階段

根據(jù)黨的十九屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，民政部在老年人福利處的基礎(chǔ)上成立養(yǎng)老服務(wù)司，“承擔(dān)老年人福利工作，擬訂老年人福利補(bǔ)貼制度和養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村留守老年人關(guān)愛(ài)服務(wù)工作，指導(dǎo)養(yǎng)老服務(wù)、老年人福利、特困人員救助供養(yǎng)機(jī)構(gòu)管理工作”；同時(shí)，衛(wèi)健委成立老齡健康司，“組織擬訂并協(xié)調(diào)落實(shí)應(yīng)對(duì)老齡化的政策措施；組織擬訂醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立和完善老年健康服務(wù)體系；承擔(dān)全國(guó)老齡工作委員會(huì)的具體工作”。

在機(jī)構(gòu)設(shè)置上的這一重大調(diào)整意味著我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入了新階段——用精準(zhǔn)化的推進(jìn)措施解決已有養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的重點(diǎn)、難點(diǎn)、堵點(diǎn)問(wèn)題成為這一階段的主要任務(wù)。

立足新起點(diǎn)

經(jīng)過(guò)十余年的發(fā)展，養(yǎng)老服務(wù)體系有了長(zhǎng)足發(fā)展，但也出現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率居高不下，同時(shí)居家養(yǎng)老的老年人，尤其是失能失智老年人卻沒(méi)有得到政策支持等問(wèn)題。2013 年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》，通過(guò)在投融資、土地、補(bǔ)貼、人才培養(yǎng)和慈善等5 個(gè)方面“做加法”，在稅費(fèi)方面“做減法”的系列重要舉措，使得我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)入了新的轉(zhuǎn)型階段。重心由重機(jī)構(gòu)向重服務(wù)轉(zhuǎn)變，由重機(jī)構(gòu)向重社區(qū)與居家轉(zhuǎn)變，進(jìn)而向重醫(yī)療、康復(fù)等需求轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過(guò)近20 年的發(fā)展，2018 年的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)床位數(shù)達(dá)到727.1 萬(wàn)張，其中，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位379.4 萬(wàn)張，社區(qū)養(yǎng)老床位數(shù)347.8 萬(wàn)張。享受高齡補(bǔ)貼、養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼、護(hù)理補(bǔ)貼、綜合補(bǔ)貼的老年人數(shù)分別為2972.3 萬(wàn)人、521.7 萬(wàn)人、74.8 萬(wàn)人、3 萬(wàn)人，享受補(bǔ)貼人數(shù)共計(jì)3571.8 萬(wàn)人。2018 年度養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付31億元，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本建設(shè)投資113 億元。

新階段的“老”問(wèn)題

我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)由于起步晚、基礎(chǔ)差，加上頂層設(shè)計(jì)不完善、財(cái)政投入不足等原因，存在一系列制約其發(fā)展的問(wèn)題。床位空置率高與老年人日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老服務(wù)需求的矛盾、企業(yè)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)動(dòng)力足與市場(chǎng)疲軟的矛盾在眾多“老問(wèn)題”中尤其突出。

首先是床位空置率的問(wèn)題。盡管這一問(wèn)題反復(fù)被提及，也得到了一定的重視，但民政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2018 年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)床位數(shù)合計(jì)727.1 萬(wàn)張，收留撫養(yǎng)人數(shù)302.9 萬(wàn)人，床位空置率為58%，相比2017 年722 萬(wàn)張養(yǎng)老床位收住317 萬(wàn)人，空置率56%，床位空置率仍然有所上升。

床位空置一方面會(huì)造成社會(huì)資源的浪費(fèi)，另一方面意味著養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)存在著供給與需求不匹配的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。發(fā)展居家與社區(qū)養(yǎng)老被作為解決養(yǎng)老床位空置，調(diào)整養(yǎng)老服務(wù)體系結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的重要舉措。

2015 年10 月29 日，黨的第十八屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過(guò)《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》，首次將我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展目標(biāo)由“以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐”改為“以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充”，之后這一目標(biāo)在各個(gè)政策文件中反復(fù)被明確。機(jī)構(gòu)養(yǎng)老地位的變化意味著居家與社區(qū)養(yǎng)老在政策體系中的重要性進(jìn)一步凸顯。

在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)重心由重機(jī)構(gòu)向重居家與社區(qū)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位空置率下降，社區(qū)養(yǎng)老床位增加且空置率降低是理想狀態(tài)。但從數(shù)據(jù)看，與2017 年383.5 萬(wàn)張機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位收留照料211.1 萬(wàn)人，空置率45%相比，2018 年機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位379.4萬(wàn)張，收留照料人數(shù)197.6萬(wàn)人，空置率為48%，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位的空置率仍在上升。從社區(qū)養(yǎng)老床位空置率狀況看，與2017 年338.5萬(wàn)張床位收留撫養(yǎng)105.9 萬(wàn)人，空置率為68.7%相比，2018年347.8萬(wàn)張床位收留撫養(yǎng)105.4萬(wàn)人，空置率為70%，社區(qū)養(yǎng)老床位的空置率也呈上升趨勢(shì)。

其次是養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場(chǎng)發(fā)育乏力的問(wèn)題。截至2018 年底，我國(guó)60 歲以上老年人已達(dá)到2.49億，這一龐大的消費(fèi)市場(chǎng)受到國(guó)內(nèi)外養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)的重視，很多金融企業(yè)也躍躍欲試，但是以下幾個(gè)原因制約著我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的發(fā)育——

首先是老年人的消費(fèi)能力與消費(fèi)意愿不高。從消費(fèi)能力看，各地中等以上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)格大概在當(dāng)?shù)乩夏耆损B(yǎng)老金的1.5-2 倍，中等水平養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)格大概在當(dāng)?shù)乩夏耆送诵萁鸬?-1.5倍。因此老年人即使將全部養(yǎng)老金用于支付入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也僅能享受到中等偏下的服務(wù)，這是制約養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的最根本原因。同時(shí)中國(guó)代際關(guān)系中資源由父代向子代傾斜的特點(diǎn)使得老年人更傾向于將自己的房產(chǎn)等資產(chǎn)留給子女繼承，而不是用于個(gè)人的養(yǎng)老，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)支付意愿低同樣制約了老年人在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的消費(fèi)。

其次，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)回報(bào)周期長(zhǎng)、回報(bào)率低的特點(diǎn)與金融企業(yè)等的運(yùn)作方式有著天然的疏離，這使得一部分以追求高回報(bào)、快速回報(bào)的資本難以在該領(lǐng)域扎根。因此養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要解決企業(yè)的融資問(wèn)題的同時(shí)，還面臨著如何避免讓僅以逐利為目的的資本攪亂養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的問(wèn)題；讓有志于在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域深耕的企業(yè)可以有穩(wěn)定的、合理的回報(bào)也成為考驗(yàn)政策體系的問(wèn)題。

新階段的新舉措

2019 年3 月29 日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見(jiàn)》，從“深化放管服改革”“拓寬養(yǎng)老服務(wù)投融資渠道”“擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)就業(yè)創(chuàng)業(yè)”“擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)”“促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展”“促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”6 個(gè)方面提出28 條措施，涉及養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的重點(diǎn)、難點(diǎn)和堵點(diǎn)問(wèn)題上百項(xiàng)。這一文件對(duì)于解決由于不動(dòng)產(chǎn)登記、土地規(guī)劃等手續(xù)問(wèn)題無(wú)法通過(guò)消防審驗(yàn)的“老問(wèn)題”具有突破性。

2019 年2 月20 日，發(fā)改委印發(fā)《城企聯(lián)動(dòng)普惠養(yǎng)老專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)實(shí)施方案（試行）》，8 月印發(fā)了正式的實(shí)施方案。預(yù)計(jì)補(bǔ)貼2 億元用于養(yǎng)老床位建設(shè)，提出了“參加城市每千名老年人養(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到40 張”的目標(biāo)。該方案以機(jī)構(gòu)建設(shè)為主要手段，旨在通過(guò)提高服務(wù)質(zhì)量解決老年人不愿入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的問(wèn)題；通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼降低養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，降低價(jià)格，解決老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)能力不足的問(wèn)題。存在的風(fēng)險(xiǎn)在于，在沒(méi)有解決已有養(yǎng)老床位空置問(wèn)題的背景下，這一措施是否會(huì)帶來(lái)新的床位空置值得擔(dān)憂。

2019 年5 月13 日，民政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委等部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好2019 年養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)工作的通知》。2019年8月21日，民政部、發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于實(shí)施特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施（敬老院）改造提升工程的意見(jiàn)》。這兩個(gè)文件均以提高機(jī)構(gòu)內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量為目的，有利于解決養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域一直存在的服務(wù)質(zhì)量不高，不能滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求的問(wèn)題。但是服務(wù)質(zhì)量的提高是否會(huì)帶來(lái)價(jià)格的上漲，如何在提高服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)合理控制成本與價(jià)格是要面臨的問(wèn)題。

2019 年9 月20 日，民政部印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給 促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的實(shí)施意見(jiàn)》。這一文件旨在解決制約養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸——養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)問(wèn)題，但是，文件主要聚焦養(yǎng)老服務(wù)消費(fèi)的供給側(cè)一方，對(duì)作為消費(fèi)一方的老年人關(guān)注不足，對(duì)于如何提高老年人的消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿沒(méi)有提出有效的舉措。因此，如何解決老年人消費(fèi)能力不足仍是一個(gè)重要的有待解決的課題。（數(shù)據(jù)來(lái)自民政部公布的《2019民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)提要》，所有數(shù)據(jù)保留了小數(shù)點(diǎn)后一位，按四舍五入處理。）■