劉?君

習(xí)近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中指出：“人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，要適應(yīng)全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務(wù)實舉措大力推進(jìn)履職能力建設(shè)，努力在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用?！盵1]總書記的講話表明，人民政協(xié)自身的發(fā)展與國家治理體系現(xiàn)代化之間存在顯著的正相關(guān)，人民政協(xié)在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面扮演著重要角色。那么，新時代人民政協(xié)的內(nèi)生發(fā)展與國家治理體系現(xiàn)代化兩者之間的邏輯關(guān)系，人民政協(xié)推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的實踐路徑就是值得深入研究的課題。

一、內(nèi)部形塑：人民政協(xié)推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的現(xiàn)實邏輯

作為國家治理體系的重要組成部分，人民政協(xié)的現(xiàn)代化調(diào)整了國家治理體系當(dāng)中不適應(yīng)新形勢下發(fā)展任務(wù)的非現(xiàn)代化因素，凝聚起各黨派團(tuán)體、各族各界人士的智慧和共識，成為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)國家的重要制度形式，構(gòu)成社會治理領(lǐng)域新的理論范式。

（一）人民政協(xié)和國家治理體系在現(xiàn)代化上具有共時性

人民政協(xié)和國家治理體系共同面臨現(xiàn)代化的任務(wù)。全面深化改革步入攻堅期，不可控因素增加，利益分配格局高度復(fù)雜。面對新的時代課題，既有手段和措施面臨失效的危險，人民政協(xié)和國家治理體系都需要通過現(xiàn)代化來回應(yīng)時代變遷帶來的治理挑戰(zhàn)。人民政協(xié)的現(xiàn)代化要排除阻礙政治協(xié)商實效和水平的非現(xiàn)代化因素，推動人民政協(xié)協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化建設(shè)。國家治理體系的現(xiàn)代化要加強(qiáng)頂層設(shè)計來變革治理的整體性思路和方法，制定治理精細(xì)化、機(jī)構(gòu)扁平化和流程簡化的措施。

處在同一時間維度內(nèi)的人民政協(xié)和國家治理體系現(xiàn)代化在解決共性問題的過程中相互促進(jìn)：國家治理體系在一定時期內(nèi)的自我豐富和完善超越了對特定模式的簡單模仿，創(chuàng)造出中國特色參與式治理的制度空間；人民政協(xié)的現(xiàn)代化將人民政協(xié)協(xié)商發(fā)展為有序的治理方式，與國家治理體系的現(xiàn)代化深度契合。因此，人民政協(xié)和國家治理體系的共同現(xiàn)代化是一個以完善中國特色社會主義政治制度為目標(biāo)，以解決全面深化改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新問題為方法，以不斷構(gòu)建新的制度體系為特征的過程。

（二）人民政協(xié)協(xié)商建構(gòu)凝聚社會共識的治理空間

人民政協(xié)作為協(xié)商民主的重要渠道為國家治理體系提供了有效的治理空間。人民政協(xié)通過在協(xié)商過程中團(tuán)結(jié)和聯(lián)合各方力量，引領(lǐng)各黨派團(tuán)體和各族各界人士自覺接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮著統(tǒng)一戰(zhàn)線組織粘合劑的政治作用。人民政協(xié)的協(xié)商民主避免了西方選票民主的空洞形式和政黨競爭的政治傾軋，保障了多元治理主體的政治參與。

毛澤東指出，國家各方面的關(guān)系都要協(xié)商，政府和人民商量辦事，人民政府是個商量政府。周恩來指出，新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論。中國特色社會主義協(xié)商民主通過政治協(xié)商的方式，保障了人民群眾參與國家日常政治生活的權(quán)利。人民政協(xié)圍繞共同的社會治理目標(biāo)，以廣泛的政治協(xié)商形成社會各界的最大公約數(shù)，凝聚社會對國家治理的共識。在人民政協(xié)構(gòu)建的治理空間中，社會治理具有廣吸納、可控制、易形塑的特點。人民政協(xié)作為客觀存在的協(xié)商議政空間，為廣大協(xié)商主體提供了具體的協(xié)商場所和制度形式。人民政協(xié)協(xié)商空間內(nèi)的治理主體均服從于政協(xié)的協(xié)商規(guī)程，以協(xié)商為手段的新型參與式治理通過規(guī)范化建設(shè)得到豐富和完善。

（三）人民政協(xié)具有促進(jìn)國家政治制度發(fā)展變革的歷史傳統(tǒng)

歷史實踐表明，人民政協(xié)促進(jìn)了中國特色社會主義政治制度的發(fā)展與變革。人民政協(xié)是實現(xiàn)社會主義民主政治的中堅力量，創(chuàng)造了中國共產(chǎn)黨與各民主黨派協(xié)商建國的政治實踐。協(xié)商建國使中國的民主政治從構(gòu)想變成現(xiàn)實，讓中國最廣大人民從被壓迫走向當(dāng)家做主。人民政協(xié)作為國家政治機(jī)構(gòu)吸納社會各界代表參與社會主義民主政治，保障人民在管理國家事務(wù)中的主體地位。在社會主義的建設(shè)發(fā)展過程中，人民政協(xié)連接著政府職能部門與各黨派團(tuán)體、各族各界人士，是國家治理的具體形式，為社會各界表達(dá)意見和主張?zhí)峁┝硕鄬哟?、制度化、可操作的運行機(jī)制。在人民政協(xié)組織的各種活動中，各黨派團(tuán)體和各族各界人士依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評和建議的方式對黨委政府實施協(xié)商式監(jiān)督。人民政協(xié)70年的政治實踐融合了民主政治的多樣性、合法性、公開性、平等性和參與性等特點，為統(tǒng)一戰(zhàn)線里的政治力量參與到國家治理當(dāng)中來提供了制度保障。

（四）人民政協(xié)協(xié)商實踐創(chuàng)新中國特色的治理理論

國家治理體系現(xiàn)代化理論能夠從人民政協(xié)的政治協(xié)商實踐中突破治理體系在形式、內(nèi)容和規(guī)范等規(guī)定性上的制約。

西方治理理論的出發(fā)點是對政府管理的質(zhì)疑，“它所提供的參照點，對傳統(tǒng)的公共行政管理中的許多視為當(dāng)然的假設(shè)都構(gòu)成挑戰(zhàn)”。[2]國家已經(jīng)無法通過自己的行動解決所有問題，必須提出“新治理”的概念，“與政府統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更加豐富。它既包括政府機(jī)制，同時也包括非正式的、非政府的機(jī)制”。[3]西方治理理論在其論證和實施過程中始終以消解國家權(quán)威為旨趣，“‘國家的回退’就成為賦值‘治理’概念能指的邏輯設(shè)置，并以此彰顯區(qū)別于‘統(tǒng)治’的‘治理’特性”。[4]中國的國家治理體系現(xiàn)代化理論受到西方治理理論的啟發(fā)，但是又與西方治理理論否定政府管理的出發(fā)點不同，它著力于通過中國特色社會主義制度體系的內(nèi)部改革來實現(xiàn)提高國家治理能力的目標(biāo)。中西方政治理論的異質(zhì)性決定了中國的國家治理體系現(xiàn)代化理論必須在治理的實踐中形成。

以黨領(lǐng)政是中國最主要的政治邏輯，治理的實踐構(gòu)筑起法治基礎(chǔ)上政府治理、市場治理、社會治理的制度運行系統(tǒng)。國家治理體系現(xiàn)代化將明確公民、社會、市場、政府之間的界限，既保證公權(quán)力的運行通暢，又保障私權(quán)利的穩(wěn)步實現(xiàn)。人民政協(xié)以團(tuán)結(jié)各黨派團(tuán)體和各族各界人士來引導(dǎo)他們自覺接受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，它與國家治理體系中的各個組成部分聯(lián)系緊密，并在多層級、寬領(lǐng)域的政治協(xié)商中涌現(xiàn)出豐富的治理形態(tài)。因此，人民政協(xié)協(xié)商實踐是創(chuàng)新國家治理體系現(xiàn)代化理論的有效途徑。

二、協(xié)同善治：人民政協(xié)推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的實踐路徑

國家治理體系現(xiàn)代化是治理主體應(yīng)對新時代治理需求變化的體系化方案。中共中央位于國家治理體系的政治基準(zhǔn)點，各級黨委由黨中央授權(quán)對各類治理主體實行政治領(lǐng)導(dǎo)，治理主體在治理行為中向黨委看齊。人民政協(xié)構(gòu)成了國家治理體系政治同心圓中的一環(huán)，通過完善基本政治制度、團(tuán)結(jié)一切積極因素和力量、疏通利益表達(dá)渠道、吸納社會各界參與政治協(xié)商，創(chuàng)造合作、包容、團(tuán)結(jié)基礎(chǔ)上的協(xié)商治理平臺。

（一）規(guī)范人民政協(xié)協(xié)商民主的制度機(jī)制

社會主義協(xié)商民主是黨領(lǐng)導(dǎo)社會的重要方式，以協(xié)商為特征的參與式治理形成新的治理范式，構(gòu)成國家治理體系的獨特優(yōu)勢。人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)，是中國特色社會主義協(xié)商民主的重要平臺和載體。規(guī)范人民政協(xié)協(xié)商民主的形式就是使國家治理體系在新型治理形式上具有穩(wěn)定的制度承載者。

第一，拓展人民政協(xié)與政府協(xié)商形式。通過人民政協(xié)與政府的協(xié)商搭建一個開放、平等、包容的協(xié)商平臺，將多元社會治理力量納入與政府民主協(xié)商的體制，為社會各界參與日常政治生活提供制度架構(gòu)。應(yīng)增加人民政協(xié)與政府的平行協(xié)商，扭轉(zhuǎn)政府與社會進(jìn)行垂直對話的態(tài)勢。人民政協(xié)作為社會主義協(xié)商民主的重要渠道和專門機(jī)構(gòu)，為各黨派團(tuán)體和各族各界人士提供了參與國是的協(xié)商平臺。人民政協(xié)在協(xié)商民主中的平臺屬性恰好契合了營造暢所欲言、理性有度、合法依章協(xié)商氛圍的要求?？捎烧鲃酉蛏鐣_接受民主監(jiān)督的事項，人民政協(xié)配合政府做好民主監(jiān)督工作，通過政治協(xié)商與信息公開的緊密結(jié)合，做到準(zhǔn)確真實地公開信息、及時客觀地反映問題，充分發(fā)揮人民政協(xié)的民主監(jiān)督職能，為社會各界人士提供民主監(jiān)督的平臺。

第二，完善人民政協(xié)內(nèi)的政黨協(xié)商制度。人民政協(xié)作為實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的重要政治形式和組織形式，為參加政協(xié)的各黨派團(tuán)體代表開展政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政提供了成熟的制度化平臺。各黨派團(tuán)體在人民政協(xié)協(xié)商民主中通過充分討論加強(qiáng)團(tuán)結(jié)合作、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、扮演好參政黨的角色。應(yīng)發(fā)揮人民政協(xié)內(nèi)政黨協(xié)商的聚合功能，完善人民政協(xié)內(nèi)政黨協(xié)商的形式，形成不同黨派團(tuán)體以人民政協(xié)政治協(xié)商聚攏的形態(tài)。創(chuàng)新民主黨派、無黨派人士參與政治協(xié)商的經(jīng)常性機(jī)制，建立協(xié)商選題精準(zhǔn)化、會議協(xié)商規(guī)范化、書面協(xié)商專業(yè)化和協(xié)商保障多維化的工作機(jī)制。

第三，夯實人民政協(xié)內(nèi)的基層協(xié)商制度?；鶎訁f(xié)商為推動民生問題的解決提供可行舉措，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主。人民政協(xié)擁有優(yōu)質(zhì)的協(xié)商資源和向黨委政府反饋民意的正規(guī)渠道，在參與基層協(xié)商民主中擁有獨特的優(yōu)勢。應(yīng)繼續(xù)探索人民政協(xié)組織向基層延伸的方法，通過設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政協(xié)工作委員會和政協(xié)委員聯(lián)系點等派駐機(jī)構(gòu)，建立鎮(zhèn)（街道）層級的協(xié)商民主議事工作平臺，密切政協(xié)委員與基層群眾的聯(lián)系，動員更多群眾參與基層協(xié)商，促進(jìn)基層民生難題的解決。

（二）發(fā)揮人民政協(xié)界別協(xié)商凝聚統(tǒng)一戰(zhàn)線共識的作用

人民政協(xié)內(nèi)部的界別協(xié)商凝聚統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)的治理主體?！叭嗣裾f(xié)作為中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，具有最廣泛的代表性和包容性?！盵5]人民政協(xié)發(fā)揮著聚合統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)社會政治力量的獨特作用，它通過議題的協(xié)商討論形成組織和人員的橫向聚集。加強(qiáng)人民政協(xié)在統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部的凝聚力，要發(fā)揮其政治整合功能，以政治協(xié)商吸納統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)的各種治理主體，通過界別內(nèi)部協(xié)商、界別間協(xié)商以及政協(xié)界別與黨政部門協(xié)商實現(xiàn)人員、信息和事務(wù)的互聯(lián)互通互促。

第一，規(guī)范人民政協(xié)界別協(xié)商的形式。黨委政府和人民政協(xié)應(yīng)提高對界別協(xié)商的重視程度，尊重界別在政協(xié)協(xié)商中的主體地位，把依規(guī)有序開展界別協(xié)商作為落實決策科學(xué)化、民主化的重要推手。應(yīng)以文件形式明確每個政協(xié)界別所對應(yīng)的黨政部門中協(xié)商議政的對象，使單個界別與一個、多個部門對應(yīng)或多個界別與一個、多個部門對應(yīng)，并對界別協(xié)商的形式和內(nèi)容進(jìn)行制度化規(guī)范。此外，要加強(qiáng)界別委員的代表性，優(yōu)化界別委員的人員結(jié)構(gòu)，對界別委員的遴選、管理作出明確規(guī)定，將代表性強(qiáng)、履職水平高、廉政守法的界別人士推選為政協(xié)委員。

第二，建立界別協(xié)商活動的常態(tài)化機(jī)制。在制定界別協(xié)商活動方案的過程中，應(yīng)明確活動的重心，緊貼人民政協(xié)工作的定位，圍繞黨委政府關(guān)注的重點領(lǐng)域進(jìn)行開展，切實把解決本界別反映最強(qiáng)烈、影響最深遠(yuǎn)的重大問題列為界別活動的行動目標(biāo)。在開展界別活動的形式方面，應(yīng)采取定期活動與專題活動相結(jié)合的方式。如每年集中開展一次界別活動的專題月，并將定期活動向“活動周”和“活動日”深入拓展。此外，應(yīng)完善界別民情聯(lián)系點制度，探索將民情聯(lián)系點建在村小組、社區(qū)居委會、企業(yè)黨支部、學(xué)校黨支部等基層單位之上，明確負(fù)責(zé)民情聯(lián)系點的界別委員，方便界別內(nèi)群眾隨時向委員反映情況。

第三，提高界別協(xié)商提案的針對性有效性。應(yīng)增加界別協(xié)商選題的選前論證，圍繞黨委政府關(guān)注的全局性、戰(zhàn)略性、前瞻性問題和界別內(nèi)群眾迫切期待的熱點問題，規(guī)劃界別協(xié)商提案的選題范圍。注重建議內(nèi)容的可操作性，對本界別的提案發(fā)生地進(jìn)行實地調(diào)研，匯聚本界別內(nèi)的各種訴求、意見和智慧。打破界別協(xié)商提案在形成過程中的局限性，邀請界別內(nèi)專家學(xué)者和其他界別委員參加聯(lián)合調(diào)研，設(shè)立界別群眾和熱心網(wǎng)友在協(xié)商座談會上的旁聽席位。

（三）完善人民政協(xié)提案辦理的激勵約束機(jī)制

人民政協(xié)深度地嵌入國家治理體系，它通過充分履職來優(yōu)化治理行為，形成公共權(quán)力和治理權(quán)威的縱向連接，促使國家治理體系中各部門發(fā)揮更好的治理功能。提高人民政協(xié)協(xié)商在社會治理中的有效性，須將政協(xié)協(xié)商提案的辦理結(jié)果納入政府治理績效的考核，規(guī)范政府對政協(xié)提案的辦理流程，促進(jìn)政協(xié)協(xié)商的正規(guī)化發(fā)展。

第一，提高黨政機(jī)關(guān)對政協(xié)協(xié)商的重視程度。應(yīng)加強(qiáng)對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行社會主義民主政治的理論教育，全面增強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部依法執(zhí)政的本領(lǐng)，提高他們在民主監(jiān)督下的工作能力，使與人民政協(xié)的民主協(xié)商成為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的日常工作內(nèi)容。此外，要完善黨委政府與人民政協(xié)的聯(lián)絡(luò)溝通機(jī)制，黨委政府要定期就政協(xié)提案辦理的進(jìn)度與人民政協(xié)聯(lián)絡(luò)部門進(jìn)行溝通。再者，把辦理政協(xié)提案的效果納入政府工作考核體系，各級政府職能部門應(yīng)規(guī)定每年必須辦理的提案數(shù)量占總提案數(shù)量的最低比例，作為當(dāng)年考察合格的標(biāo)準(zhǔn)。建立政協(xié)委員對提案辦理的反饋評價機(jī)制，將提案撰寫者對提案辦理的效果評價作為考核的重要參考。

第二，確保將人民政協(xié)協(xié)商納入決策程序。為將政策性協(xié)商轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫刃詤f(xié)商，協(xié)商于決策之前和決策之中，應(yīng)由黨委政府制定需協(xié)商的決策事項清單，對沒有經(jīng)過協(xié)商的決策事項依規(guī)退出決策流程。如廣州市政府在政協(xié)參與決策的制度創(chuàng)新中，規(guī)定凡需經(jīng)過協(xié)商的重要議題應(yīng)在提交黨委和政府決策討論時附上政協(xié)協(xié)商后的意見，凡是按規(guī)定需協(xié)商而未經(jīng)協(xié)商的事項不上會、不討論、不決策，實現(xiàn)對重大問題的協(xié)商在市委決策之前、市人大通過之前、市政府的實施之前。

第三，建立提案辦理考核制度。提案辦理的效果關(guān)系到政協(xié)能否充分履職，應(yīng)制定囊括提案辦理范圍、辦理原則和職責(zé)、處理時間和辦理流程的提案辦理效果評分規(guī)則，根據(jù)承辦單位的解決程度制定獎懲的規(guī)章制度。如沈陽市沈河區(qū)人民政府出臺的《沈河區(qū)人民政府辦理人大代表建議政協(xié)提案工作流程及考核評比辦法》，規(guī)定了政協(xié)提案辦理工作的流程及考核評比辦法，詳盡地列出了考核評比的范圍、方法和標(biāo)準(zhǔn)，通過具體的評分標(biāo)準(zhǔn)對政府辦理提案的工作效果進(jìn)行量化，完善了政府辦理政協(xié)提案的考核激勵機(jī)制。

（四）擴(kuò)大以人民政協(xié)為載體的有序政治參與

國家治理體系的現(xiàn)代化拓寬了治理的范圍，使權(quán)力運行的向度平行化，激發(fā)出新的社會主義民主形態(tài)。國家治理體系的現(xiàn)代化在制度安排上充分保障人民當(dāng)家做主，在社會政治事務(wù)中實現(xiàn)政府與公民的協(xié)同治理。人民政協(xié)藉由商量民生事務(wù)吸納人民群眾參與社會治理，使群眾在基層民生事務(wù)治理中實現(xiàn)事前知曉、事中督促和事后監(jiān)督，確保人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)在參與政治協(xié)商的過程中得到保障。

第一，搭建政府與群眾間的協(xié)商平臺。應(yīng)建立人民政協(xié)與政府職能部門的聯(lián)合調(diào)研和協(xié)商機(jī)制，形成人民群眾與政府公權(quán)力面對面溝通交流的常態(tài)化機(jī)制。如廣州市政協(xié)打造的“有事好商量”民生實事協(xié)商平臺，創(chuàng)造了政府和群眾的交流空間，針對諸如“老樓房的電梯夢”、“提高老樓房供水質(zhì)量”、“加強(qiáng)共享單車管理”等群眾普遍關(guān)心的民生議題，開展聯(lián)合調(diào)研和現(xiàn)場協(xié)商。人民政協(xié)在協(xié)商平臺中與黨委政府、媒體和公眾展開良性的互動，推動了民生問題的社會化討論，促進(jìn)矛盾的制度化解決。

第二，善用互聯(lián)網(wǎng)提高政治協(xié)商的信息化水平?；ヂ?lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展為人民政協(xié)開辟了新的協(xié)商場域，網(wǎng)絡(luò)協(xié)商能夠有效彌補現(xiàn)實協(xié)商中空間阻隔、時長固定、發(fā)言受限的劣勢，具有將協(xié)商民主覆蓋廣泛人群的良好特性。人民政協(xié)要善于利用快速發(fā)展的5G通訊、人工智能、虛擬現(xiàn)實技術(shù)，在消息發(fā)布中采取大數(shù)據(jù)分析、新聞可視化、提案內(nèi)容圖解化的宣傳策略，建立基于移動互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的網(wǎng)絡(luò)協(xié)商議政新渠道。如北京市政協(xié)開通的“政協(xié)北京市委員會移動議政平臺”，集成了信息的發(fā)布、交互、提交功能，政協(xié)委員登陸手機(jī)移動平臺就可進(jìn)行提案提交、信息接收和交流互動。

第三，拓展非公有制經(jīng)濟(jì)人士參與政治協(xié)商的途徑。人民政協(xié)應(yīng)搭建非公有制經(jīng)濟(jì)人士參與政治協(xié)商的平臺，探索建立非公有制企業(yè)家參與協(xié)商、建言獻(xiàn)策和表達(dá)訴求的專業(yè)渠道。人民政協(xié)一方面要對非公有制企業(yè)在成長過程中遇到的共性問題開展深入調(diào)研，了解非公有制經(jīng)濟(jì)人士在企業(yè)經(jīng)營過程中的現(xiàn)實需求；另一方面，邀請非公有制經(jīng)濟(jì)人士參與行業(yè)政策、法規(guī)的起草和決策的事前協(xié)商，在政府制定涉及非公有制企業(yè)的政策時廣泛聽取和收集利益相關(guān)方的意見并吸收到政策文件的修正當(dāng)中，避免產(chǎn)生由政策制定者的主觀化判斷引起的爭議和質(zhì)疑。