陳天祥 朱 琴

（1.中山大學(xué)南方學(xué)院 公共管理學(xué)系，廣東 廣州 510970；中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275；2.中山大學(xué) 政治與公共事務(wù)管理學(xué)院，廣東 廣州 510275）

隨著社會的快速發(fā)展和結(jié)構(gòu)變化，社會治理面臨日益復(fù)雜的環(huán)境，借助社會組織的專業(yè)化和貼近社區(qū)的獨特優(yōu)勢，越來越多的地方政府展開了與社會組織的合作，以滿足多樣化和復(fù)雜化的社區(qū)公共服務(wù)需求?！皬妵胰跎鐣保ū疚牟粐?yán)格區(qū)分“國家”與“政府”概念，“國家”也指稱“政府”）一直是被我國大部分學(xué)者所認(rèn)可的中國政社關(guān)系現(xiàn)實，但我們也不得不承認(rèn)，地方經(jīng)驗的發(fā)展可能已經(jīng)遠(yuǎn)超這一理論范疇所能提供的洞察力[1]。在一些地方，社會組織具有較大的能力參與社會治理，改變著國家社會關(guān)系，為此，需要理論的與時俱進(jìn)。

筆者對廣東省東莞市CF社區(qū)進(jìn)行實地考察后發(fā)現(xiàn)，承接政府購買服務(wù)項目的東莞市PX 社工機(jī)構(gòu)具有較好的自主性、專業(yè)能力、運作能力、公信力和資源整合能力。此外，已有研究文獻(xiàn)較普遍認(rèn)為，政府與社會組織之間的合作整體上呈現(xiàn)出一種不對稱的資源依賴狀態(tài)，二者之間的真正合作和社區(qū)良治難以實現(xiàn)。然而，東莞市CF 社區(qū)的個案卻說明，雖然二者之間存在資源的非對稱依賴，社工機(jī)構(gòu)仍有較強的自主性。那么，這些社會組織是如何爭取更多的自主性以緩解資源依賴上的不平衡的？在非對稱資源依賴狀態(tài)下如何實現(xiàn)政社合作，進(jìn)而實現(xiàn)社區(qū)的良好治理呢？

一、雙重視角下政府與社會組織之間的資源依賴關(guān)系

近期以來，研究中國國家與社會關(guān)系較有影響力的理論解釋框架是“分類控制”概念[2]，它整體上立足于“政府控制社會”的視閾。然而，隨著時間的推移，中國基層政府與社會組織之間的關(guān)系發(fā)生了一些微妙的變化，一些學(xué)者嘗試做出新的理論解釋，如運用資源依賴?yán)碚?。該理論關(guān)注到了組織自身具有選擇的能力，組織在承認(rèn)和明了具體的依賴關(guān)系之后，會主動采取措施嘗試進(jìn)行資源替代，以更好地適應(yīng)環(huán)境并集中注意力于組織之間的權(quán)力分配[3]。一些學(xué)者認(rèn)為，政府對社會組織的資源依賴主要表現(xiàn)在公共服務(wù)供給方面的依賴。在一些新型城市社區(qū)，人員結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，對公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出多元化、異質(zhì)性和高水平的特點，單靠政府的力量已經(jīng)不能實現(xiàn)有效的社區(qū)治理，需要依賴社會組織的治理資源[4]。

社會組織對政府的資源依賴主要表現(xiàn)在：發(fā)展空間、合法性和經(jīng)濟(jì)資源方面的依賴?？偟膩砜?，在中國“強國家弱社會”的格局下，政府和社會組織均掌握著對方所需要的某類重要資源，由于各類資源的重要性和可替代性程度不同，二者間是一種非對稱性的依賴關(guān)系[5]。根據(jù)資源依賴?yán)碚?，組織在多大程度上依賴于其他組織，取決于以下三點：該種資源與組織生存的相關(guān)性；組織對資源使用的自主決定程度；組織在多大程度上能夠獲得該種資源的替代性資源[6]。一方面，社會組織對政府是一種強依賴。由于我國管控型的社會管理方式，社會組織的活動空間基本來源于政府的“讓渡空間”[7]，使社會組織的發(fā)展受到政府較多的限制。社會組織要通過國家法律和制度的認(rèn)可才能取得相應(yīng)的合法性資源，而且只能從政府機(jī)構(gòu)那里獲得，具有不可替代性。從經(jīng)濟(jì)資源來看，在政府主導(dǎo)的公共服務(wù)購買中，政府處于強勢地位，有權(quán)決定社會組織能否承接服務(wù)合同和獲得相應(yīng)的資金。另一方面，政府對社會組織是一種弱依賴。當(dāng)存在多個社會組織之間的競爭時，政府在服務(wù)購買中便具有更多的主動性[8]，在合作之初，政府對社會組織的資源依賴具有“可選擇性”[9]。

上述研究是基于靜態(tài)視角下所得出的結(jié)論，但現(xiàn)實情況是，各種資源對于組織間關(guān)系的影響，以及組織的行為策略對依賴關(guān)系的影響是不斷變化的，從而有可能導(dǎo)致政府與社會組織之間的關(guān)系狀態(tài)發(fā)生改變。為此，有必要從動態(tài)的視角探討政府與社會組織之間的關(guān)系。如果僅停留于靜態(tài)視角去審視政府與社會組織的關(guān)系，只看到它們之間的非對稱依賴關(guān)系，將難以合理解釋社會治理的一些現(xiàn)象。例如，科層痼疾會使政府對非普適性公共服務(wù)的敏感性不強，如果政府一味強勢推進(jìn)社會治理，會導(dǎo)致社會組織的自主性不足，無法向居民提供多樣化和個性化的公共服務(wù)，從而難以實現(xiàn)社區(qū)的良治。然而事實上，社區(qū)良治的案例并不鮮見。因此，本文的一個假設(shè)是，政府與社會組織初始階段的資源非對稱依賴關(guān)系會隨著時間和環(huán)境的變化而存在著某種緩解的可能，從而為社會組織的自主性提供了空間，進(jìn)而較好地滿足居民的公共服務(wù)需求，達(dá)致良好的社會治理。

根據(jù)組織之間依賴程度的影響因素，某項資源的重要性主要表現(xiàn)在兩個方面，即交換的相對數(shù)量以及資源的關(guān)鍵程度。其中，資源的交換數(shù)量將隨著互動的增多而發(fā)生改變，同時資源對組織的關(guān)鍵性也會隨著組織環(huán)境的變化而發(fā)生改變。因此，總體而言，組織間的相互依賴會隨著所需資源的重要性的變化而變化[10]。靜態(tài)視角下，人們多從“某種資源對于組織的生存與發(fā)展有多大程度的相關(guān)性”的角度去分析組織間的依賴關(guān)系。動態(tài)視角下，則是在承認(rèn)這種“相關(guān)性”的基礎(chǔ)上，去分析該種資源能夠?qū)M織間的關(guān)系或某一組織的行為產(chǎn)生多大的影響力，以及這種影響力的變化過程。

對于社會組織而言，其在非對稱性依賴關(guān)系中處于弱勢地位，因而有著比政府部門更強烈的愿望去改造不平等的依賴關(guān)系和地位。首先，雖然社會組織的發(fā)展空間主要取決于政府的讓渡，但隨著合作的加深，社會組織可以采取某些策略主動拓展生存空間。其次，社會組織一旦獲得了登記注冊，合法性資源就相對穩(wěn)定，其對組織間關(guān)系的影響力將有所下降。最后，在合作之初，社會組織高度依賴政府部門的資金支持，但隨著互動的深入，社會組織將有更多的機(jī)會爭取多元的經(jīng)濟(jì)來源。因此，整體而言，社會組織對政府的資源依賴有可能隨著時間的推移逐漸減弱。

對于政府而言，首先，隨著政社合作關(guān)系的不斷推進(jìn)，社會組織逐漸被納入到社區(qū)治理體系之中，從純粹供給公共服務(wù)變成社區(qū)治理的重要主體之一，政府與社會組織之間的關(guān)系日益密切，社會組織由原來只是政府提供公共服務(wù)的“幫手”變成社會治理的“伙伴”。其次，社會治理的多元主體參與特性逐漸改變了政府與社會組織之間簡單的線性依賴關(guān)系，而將所有利益相關(guān)者都聯(lián)系在一起而出現(xiàn)了更為復(fù)雜的資源依賴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。政府不完全是鐵板一塊的行動體，縱向間不同層級的政府和橫向間不同的政府部門，它們各自的治理目標(biāo)和利益訴求存在差異，對社會組織的需求也有所不同，為社會組織創(chuàng)造了更大的談判空間。最后，從合同關(guān)系的成本、收益和風(fēng)險來看，政府具有與社會組織建立相對穩(wěn)定的長期合作的偏好。因此，整體而言，隨著合作的深化和時間的推移，政府對社會組織的資源依賴存在逐漸增強的趨勢，也就為社會組織爭取更多的自主空間創(chuàng)造了條件，可以更加自主地參與社會治理。

二、個案分析：動態(tài)視角下政府與社會組織之間非對稱性依賴關(guān)系的演變

本文選擇的CF 社區(qū)是東莞市DL 鎮(zhèn)于2008年3月設(shè)立的一個新型社區(qū)，約1.5 平方公里，共有7個樓盤，居住人口約3 萬人。與傳統(tǒng)社區(qū)不同的是，它剝離了原來的土地和經(jīng)濟(jì)的管理權(quán)，專注于社會管理和服務(wù)。2012年1月，CF 社區(qū)通過政府購買服務(wù)的方式，將社區(qū)的很多服務(wù)交給社工機(jī)構(gòu)承擔(dān)，社區(qū)綜合服務(wù)中心應(yīng)運而生。東莞市PX社會工作服務(wù)社（簡稱“PX 社工機(jī)構(gòu)”）是CF 社區(qū)綜合服務(wù)中心的運營商，于2009年7月成立和獲準(zhǔn)注冊，在社會工作領(lǐng)域擁有較為豐富的經(jīng)驗。本文涉及CF 社區(qū)的資料來自筆者自2015年11月至2017年3月期間所做的實地調(diào)查，除通過訪談獲得第一手資料外，還向社區(qū)居委會、社工機(jī)構(gòu)等索取了與本案例有關(guān)的各種政策文本、新聞報道、總結(jié)材料等二手資料。

（一）依賴漸強：政府對社會組織的資源依賴變化

1.政績需求和“微治理”結(jié)構(gòu)使政府將社會組織納入社區(qū)治理體系

社區(qū)成員結(jié)構(gòu)的多樣化必然帶來需求結(jié)構(gòu)的多樣化，使得政府單純依靠傳統(tǒng)的自上而下標(biāo)準(zhǔn)化供給公共服務(wù)的模式難以為繼。于是，向社會組織購買服務(wù)便成為一個有利于滿足自身政績需求的理性選擇。政府在嘗到了與社會組織合作的“甜頭”后，逐漸把社會組織納入到社區(qū)治理體系之中，社會組織成為社區(qū)治理的主體之一，從而加深了政府對社會組織的資源依賴程度。

CF 社區(qū)建立之初就實現(xiàn)了“政經(jīng)分離”，基層政府和居委會更需要依賴社會組織的專業(yè)化服務(wù)能力。居委會副主任提到，“我們社區(qū)和傳統(tǒng)社區(qū)還是有很大的區(qū)別的。我們村（社區(qū)）不管經(jīng)濟(jì)，服務(wù)的人群和傳統(tǒng)村（社區(qū)）也不一樣，所以在服務(wù)上一定要有突破”①訪談資料編號Y20170104。。如何實現(xiàn)突破和獲得更好的政績呢？由于社區(qū)各個治理主體間的復(fù)雜關(guān)系，居委會的行政化易引起居民的猜疑甚至抵觸，而具有“民間身份”的社工機(jī)構(gòu)則易獲得社區(qū)居民的認(rèn)同和支持，由其出面實施一些社區(qū)創(chuàng)新項目更有成功的可能。例如“暖墻事件”，它是由CF 社區(qū)社工機(jī)構(gòu)發(fā)起并由居民自愿參加的一個公益活動，居民自愿捐獻(xiàn)衣服，供有需要的人士自由領(lǐng)取。事件引來了媒體的多方報道和政府相關(guān)部門的關(guān)注。政府認(rèn)識到它有利于變成政績“亮點”，便想方設(shè)法介入?！跋幽悖ㄩT墻）太丑，要參觀和拍照，對不對？上面的任務(wù)給我的，你就得去協(xié)調(diào)。你會發(fā)現(xiàn)這時候變成了一個政府工程了”①訪談資料編號W20170103。，社區(qū)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人如是說。經(jīng)過社工機(jī)構(gòu)等社會組織的努力，CF社區(qū)產(chǎn)生了許多亮麗的基層治理成果，獲得了多項榮譽，其中MSJ 小區(qū)還入選“東莞市市級樣板社區(qū)”，并獲得市財政80 萬元資金獎勵。CF社區(qū)因此而成為社區(qū)良治的典型，引起了社會的廣泛關(guān)注，吸引其他社區(qū)紛紛前來學(xué)習(xí)和模仿。

在實踐中，那些真正影響政府與社會組織之間良性互動的關(guān)鍵性因素往往隱藏在微觀的制度細(xì)節(jié)中，這不僅決定了雙方之間的互動機(jī)制和結(jié)構(gòu)，還深刻影響著政府與社會組織之間是否能夠形成有效的、持續(xù)性的合作[11]。在CF 社區(qū)，使政府和社會組織之間相互依賴關(guān)系日益密切的一個重要機(jī)制就是“微治理”，亦可以理解為“精細(xì)化治理”。微治理結(jié)構(gòu)下，各項治理工作的重心，都集中在基層[12]。只有從基層細(xì)微處著眼的治理，才能有效捕捉到群眾真正所需。而扎根和服務(wù)于基層民眾的社會組織對“微治理”的需求有著比官方機(jī)構(gòu)更敏感的“嗅覺”，更加懂得如何對癥下藥去舒緩鄰里緊張關(guān)系和化解群際矛盾。社工機(jī)構(gòu)因協(xié)助社區(qū)提供某些公共服務(wù)而進(jìn)入CF 社區(qū)，在取得成績和贏得信任后，政府希望它們能夠幫忙解決更多的基層社會問題，聯(lián)結(jié)基層各方利益主體，成為多方之間溝通和聯(lián)系的紐帶，增強居民對政府政策的理解和支持。正是這種“微治理”結(jié)構(gòu)使得政社之間實現(xiàn)了更加緊密的互動與合作，也加深了政府對社會組織的依賴。政府借助社會組織的諸多優(yōu)勢，實現(xiàn)了“微治理”環(huán)境的多種合作，如“網(wǎng)格化管理”“平安管家”平臺、“點餐服務(wù)”等，逐漸實現(xiàn)各種服務(wù)的具體化和細(xì)致化，將政府的觸角延伸到居民中間從而提供更有針對性的公共服務(wù)。

2.不同部門訴求差異所導(dǎo)致的復(fù)雜依賴關(guān)系

靜態(tài)視角下，我們是將政府作為一個整體來分析它與社會組織之間的資源依賴關(guān)系，是一種相對宏觀和粗放的分析。當(dāng)我們將視野聚焦到微觀的社區(qū)治理場域時，就會發(fā)現(xiàn)這種視角缺乏解釋力。政府是由縱橫結(jié)構(gòu)中各個部分組成的一類組織，縱向上有不同的層級，橫向上有不同的部門。以東莞市為例，在社區(qū)治理領(lǐng)域，有市鎮(zhèn)兩級民政局和市鎮(zhèn)兩級社會工作委員會（簡稱社工委），以及社區(qū)居委會這一準(zhǔn)官方機(jī)構(gòu)。不同的政府部門有不同的利益訴求，有利于社會組織與它們展開博弈從而贏得更多的資源支持，也增強了政府相關(guān)部門對自己的依賴。

一方面，不同部門對社工機(jī)構(gòu)在社區(qū)治理中的角色期待有所不同，因此，它們與社工機(jī)構(gòu)間建立的合作關(guān)系也有差異，并非完全將社工機(jī)構(gòu)當(dāng)作“伙計”，使得社工機(jī)構(gòu)擁有一定的話語權(quán)。

首先，在社工機(jī)構(gòu)與民政局的關(guān)系方面。市民政局是公共服務(wù)的購買方，它與社工機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是一種委托代理的合約關(guān)系，政府面臨的主要挑戰(zhàn)是“對合同關(guān)系的管理”，其理想的角色定位是“精明買家”，包括“有效界定服務(wù)項目，選擇最優(yōu)合作者，監(jiān)督和協(xié)調(diào)合同執(zhí)行過程，對服務(wù)績效進(jìn)行有效評估等”[13]。因此，民政局關(guān)注的是政府購買服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化和購買效果，充分發(fā)揮社會組織在基層社會的“輔助作用”，他們的主要精力是設(shè)定合約的購買標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范購買制度，而不會對社會組織進(jìn)行過多的細(xì)節(jié)干預(yù)。

其次，在社工機(jī)構(gòu)與社區(qū)居委會的關(guān)系方面。按照“雙重委托代理”的邏輯[14]，民政局是初始委托人，社區(qū)居委會是中間委托代理人，承接方是社工機(jī)構(gòu)。當(dāng)居委會扮演“委托人”的角色時，他們會傾向于將社工機(jī)構(gòu)變?yōu)樽约旱膸褪郑屗鼈儙椭约和瓿梢恍┬姓蝿?wù)，而不是社區(qū)治理的“合作伙伴”。隨著公共服務(wù)購買機(jī)制的成熟，社區(qū)居委會對待社工機(jī)構(gòu)的態(tài)度也會有所變化，從合作伊始的懷疑逐漸轉(zhuǎn)為認(rèn)可和信任，其行為策略也從之前的控制變?yōu)楣δ荛_發(fā)。

最后，在社工機(jī)構(gòu)與社工委的關(guān)系方面。社工委是專職從事推動和統(tǒng)籌社會治理工作的機(jī)構(gòu)，迫切需要在社會治理方面做出成績，但因自身資源有限，需要重視發(fā)揮社會組織在社會治理中的作用。同時，社工委是新近才設(shè)立的機(jī)構(gòu)，條條框框較少，理念相對比較開明，更愿意倚重社工機(jī)構(gòu)推動社會治理創(chuàng)新。因此，社工委與社會組織之間既不是從屬關(guān)系，也不是合同關(guān)系，而更接近“伙伴關(guān)系”。

另一方面，部門間的利益差異為社工機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了較大的談判空間。由于不同政府部門的目標(biāo)函數(shù)不同，有利于社會組織在它們之間周旋。例如，社工委和居委會都想通過社工機(jī)構(gòu)為自己的政績增加籌碼，產(chǎn)生了不同官方機(jī)構(gòu)之間的“政績競賽”，作為交換條件自然需要給予社工機(jī)構(gòu)更多的資源支持，從而使社工機(jī)構(gòu)左右逢源?！澳甑琢?，很多部門找我們合作，讓我們（機(jī)構(gòu)）做個服務(wù)，然后它來掛個名，給我們贊助。我愿意啊，但是有人（居委會）不愿意。……所以就只能根據(jù)具體情況去判斷了，為我們（機(jī)構(gòu)）創(chuàng)造了更多的空間”①訪談資料編號W20170104。。

3.建立長期合作關(guān)系的偏好

一般來說，出于合同關(guān)系的成本、效益和風(fēng)險等方面的考慮，合作的一方不會輕易放棄原來的合作對象，因為尋找新的合作對象將面臨巨大的信息收集成本、討價還價成本、因信用問題而存在的違約風(fēng)險和其他不確定性風(fēng)險等。具體而言：第一，“資產(chǎn)專用性”的存在，增加了公共服務(wù)外包合同更換所導(dǎo)致的外部交易成本上升的可能性。第二，交易頻率的影響。一項服務(wù)如若能夠得到重復(fù)交易，不僅有助于減少機(jī)會主義行為，而且還能降低總體的交易成本。第三，交易的不確定性。公共服務(wù)合同外包中交易雙方不可能獲得全面準(zhǔn)確的信息或簽訂沒有缺陷的完全合同，導(dǎo)致交易的不確定性，增加了雙方爭議和討價還價的成本[15]。因此，在公共服務(wù)購買合同中，政府會傾向于與社會組織建立相對穩(wěn)定的長期合作關(guān)系，從而使政府對社會組織的依賴逐漸增強。

（二）依賴漸弱：社會組織對政府的資源依賴變化

1.主動拓展發(fā)展空間

社會組織的發(fā)展空間可以分為“讓渡空間”和“拓展空間”，前者是指由于讓渡而形成的活動空間，如政府讓渡部分公共服務(wù)供給職能給社會組織，后者是指社會組織主動地謀取新的生存空間[16]。CF 社區(qū)治理中，正是由于政府的讓渡，社工機(jī)構(gòu)才能進(jìn)入到社區(qū)中。

因此，在合作伊始，社工機(jī)構(gòu)對政府的發(fā)展空間資源依賴較為嚴(yán)重。但我們注意到，對于該資源的依賴程度是會隨著互動過程而發(fā)生改變的。社工機(jī)構(gòu)作為能動主體，在互動過程中，不只是被動接受政府讓渡的發(fā)展空間，也會想方設(shè)法主動拓展發(fā)展空間，包括直接向政府索要更大的生存空間和填補政府因職能轉(zhuǎn)變而留下的權(quán)力“真空”[17]。前者如參加到政府發(fā)起的“點餐式”服務(wù)的組織實施過程之中，后者如聯(lián)結(jié)社區(qū)居民形成互助式的照看小孩服務(wù)等項目。

2.合法性資源的相對穩(wěn)定

當(dāng)社會組織跨過了登記注冊門檻而獲得合法性資源后，只要社會組織不做出“出格”的事情，就不太可能影響到它的合法性身份。同時，社工機(jī)構(gòu)一旦通過政府購買的方式“名正言順”地進(jìn)入社區(qū)后，就獲得了來自政府方面賦予的活動開展的合法性。這時，國家合法性資源對于該社工機(jī)構(gòu)的后續(xù)行為所能產(chǎn)生的影響力就相對減弱了，同時，社工機(jī)構(gòu)因獲得社區(qū)居民的認(rèn)可和支持而進(jìn)一步獲得了社會合法性。2015年的調(diào)查結(jié)果顯示，CF 社區(qū)居民對社工機(jī)構(gòu)表示非常滿意的占84.21%，比較滿意占14.04%，整體滿意度較高②資料由PX社工機(jī)構(gòu)提供，2016年12月。

3.經(jīng)濟(jì)資源的多元整合

一方面，社工機(jī)構(gòu)善于整合多元化的資金資源。從調(diào)研資料可知，政府購買服務(wù)每年所支付的60 萬元資金中，支付給社工的薪資占70%，機(jī)構(gòu)總部提取約10%的管理費，剩余經(jīng)費才能用于社會活動的開展。面對有限的資金，社工機(jī)構(gòu)需要積極爭取政府以外的資金支持。以2016年為例，PX 社工機(jī)構(gòu)通過諸如“樂媽樂爸向前沖——CF 社區(qū)大型親子趣味活動”等共募集到來自社會其他組織和個人的21426元贊助①《CF社區(qū)綜合服務(wù)中心自評報告》（2015年11月至2016年9月），PX社工機(jī)構(gòu)提供。。

另一方面，居委會也要依賴社工機(jī)構(gòu)的力量去共同爭取各種項目資金，以滿足社區(qū)治理政績的資金需求。CF 社區(qū)作為一個新型社區(qū)，成立之初就實現(xiàn)了政經(jīng)分離，資金來源主要是政府的撥款。作為準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，居委會無論是出于科層邏輯下的行政壓力，還是出于理性人邏輯下的政績追求，都需要依賴社工機(jī)構(gòu)做出亮麗的服務(wù)績效，以爭取到相應(yīng)的“以獎代補”資金?！?0 萬元一年，都是社區(qū)、村先墊付。政府要看你這個項目運營得怎么樣，不合格的話他就不獎勵了”②訪談資料編號Y20170103。。此外，近年來，廣東省各級政府越來越重視社會建設(shè)，鼓勵基層進(jìn)行社會治理創(chuàng)新活動，并給予相應(yīng)的資金支持，如“創(chuàng)建樣板社區(qū)”“評選文明社區(qū)”等。為此，居委會需要依賴社工機(jī)構(gòu)去做好各種政績項目，以贏得上級政府的競爭性項目資金。

三、資源非對稱依賴下實現(xiàn)社區(qū)良治的路徑

（一）社會組織“先遵從、后拓展”的發(fā)展策略

政府與社工機(jī)構(gòu)合作模式建構(gòu)路徑的關(guān)鍵在于社會組織的柔性發(fā)展策略。政府與社會組織雙方是“策略性建構(gòu)”，而非“制度化建設(shè)”，因此政府會有“選擇性支持與隱形化控制”，社會組織也在實踐中演繹出“依賴、遵從在先，拓展在后的行動策略”[18]。有學(xué)者將社會組織的這種行動策略描述為“依附式發(fā)展”的階段性特征[19]。

一方面，社會組織存在著“預(yù)期從屬現(xiàn)象”（anticipatory subordination），即社會組織在政策實施的過程中具有一定的傾向性，那些更容易獲得政府支持的，或者是迎合相關(guān)權(quán)力機(jī)構(gòu)偏好的政策會優(yōu)先得到回應(yīng)，社會組織也能因此獲得更多的資源和支持[20]。因此，在政府的“選擇性支持下”，社工機(jī)構(gòu)會主動避開政治敏感領(lǐng)域，在大方向和理念上與政府保持一致，從而爭取政府部門的更多支持，這是獲得生存空間的重要策略之一。另一方面，根據(jù)社會組織發(fā)展的自利邏輯，社工機(jī)構(gòu)需要積極參與政府購買服務(wù)的機(jī)制之中，為自身發(fā)展獲取更多的政治和經(jīng)費資源，并在合作過程中不斷提升自身的專業(yè)化水平，贏得政府和社區(qū)的尊重，進(jìn)而拓展自主空間和存在價值?！皠傞_始我們可能會去做一點行政方面的事情，但當(dāng)我們發(fā)展到一定階段、有一定能力的時候，就可以舍棄掉與我們機(jī)構(gòu)的使命不匹配的東西”②。社工機(jī)構(gòu)將戰(zhàn)略與戰(zhàn)術(shù)分開，在與政府的互動中，有退有進(jìn)，采取一種柔性的方式，慢慢滲透和建構(gòu)，逐漸成為社區(qū)治理中不可或缺的重要主體之一。

（二）增強相互依賴，構(gòu)建相對平衡的政社合作關(guān)系

不少研究已表明，社會組織過度依賴政府，會給組織帶來致命的傷害，缺乏自主性，甚至?xí)萑搿岸钡睦Ь?。而擺脫過度依賴政府的出路是提升組織的公共服務(wù)供給能力和治理能力。

在提升社會組織的公共服務(wù)供給能力方面，除了組織的核心骨干要具備較好的專業(yè)訓(xùn)練外，在當(dāng)今快速發(fā)展和社區(qū)結(jié)構(gòu)多樣化和差異化的時代，最關(guān)鍵的一點是要從居民的需求出發(fā)，設(shè)計和提供與需求相匹配的服務(wù)項目。為了保證服務(wù)項目設(shè)計的有效性，CF 社區(qū)的社工機(jī)構(gòu)經(jīng)常組織社工和志愿者深入居民之中開展問卷調(diào)查和訪問調(diào)查，并借助現(xiàn)代信息技術(shù)如微信平臺等手段，獲得居民的需求信息，并對信息進(jìn)行規(guī)范化處理后生成工作計劃，最終贏得了“點餐型社區(qū)服務(wù)”的美譽，變傳統(tǒng)的服務(wù)中心自上而下的“配餐”為自下而上的“點餐”，既提高了服務(wù)供給的效率又實現(xiàn)了供求之間的精確匹配。

提升社會組織的治理能力包括內(nèi)部治理能力和外部治理能力兩個方面，前者是贏得組織公信力的關(guān)鍵，后者則事關(guān)組織的生存空間和自主性。在內(nèi)部治理能力方面，重點是提高項目運作和管理能力。例如，PX社工機(jī)構(gòu)著力打造“政府購買服務(wù)+業(yè)務(wù)部門監(jiān)督管理+社會組織實施+義工協(xié)作”的項目運作四維模式。在運營架構(gòu)方面，由顧問、督導(dǎo)等組成指導(dǎo)委員會，實行中心主任負(fù)責(zé)制，并根據(jù)不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域和功能分設(shè)若干功能組，實行組長負(fù)責(zé)制。同時，建立和健全各項管理制度，如CF 社區(qū)綜合服務(wù)中心運營架構(gòu)制度、檔案管理制度、工作人員崗位制度、場地管理和使用制度、意見收集及投訴處理制度、公眾參與監(jiān)督與評議制度、利益相關(guān)方管理制度等。

在外部治理能力方面主要是要善于處理與利益相關(guān)者之間的關(guān)系，提高社會資源的整合能力。例如在前述的“暖墻事件”中，無論項目的發(fā)動和運作，還是暖墻的設(shè)計風(fēng)格，以及后期的與政府合作，社工們都積極與各個利益主體進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，平衡彼此之間的關(guān)系，達(dá)成最大公約數(shù)。為了解決社區(qū)自身資源不足的問題，社工機(jī)構(gòu)采取“內(nèi)挖外引”的策略，不斷擴(kuò)大資源利用渠道。如向開發(fā)商“要場地”，與關(guān)聯(lián)企業(yè)建立慈善互助網(wǎng)，引入樓盤周邊的理發(fā)店參加小區(qū)義剪和修理店員工參加義修等。2016年，在社工機(jī)構(gòu)的努力下，社區(qū)先后與40 余家企業(yè)和商家合作，為社區(qū)提供多種類型的志愿服務(wù)。豐富多彩的志愿服務(wù)極大地滿足了居民的日常需求，增強了社區(qū)的凝聚力和活力，有力地促進(jìn)了社區(qū)良治局面的形成。

（三）良治環(huán)境的營造：制度保障、居民參與和志愿團(tuán)體培育

一是完善制度保障，提供發(fā)展空間。隨著我國政府治理能力的提升與政府職能的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，“全能主義”下的大政府模式日漸式微，增長的國家能力使得政府可以超越“分類控制”策略而采取更為柔性的方法[21]。從CF 社區(qū)的經(jīng)驗我們可看到，實現(xiàn)社區(qū)的良治局面，需要增強政府對社會組織的信任。社會組織的專業(yè)化服務(wù)能力可以助政府一臂之力，促進(jìn)社區(qū)良治局面的形成。因此，在政策和制度設(shè)計上，需要為社會組織的生存和發(fā)展創(chuàng)造更多有效空間。CF社區(qū)的成功經(jīng)驗與一段時間以來廣東各地加大扶持社會組織的發(fā)展力度密切相關(guān)，如2011年出臺的加強社會建設(shè)的“1+7”綱領(lǐng)性文件（即《關(guān)于加強社會建設(shè)的決定》和7個配套文件），推出了一系列社會治理創(chuàng)新舉措。與此相適應(yīng)，東莞市則出臺了“莞版改革三十條”，即《東莞市創(chuàng)新基層社會治理綜合改革實施方案》，從而有力地推動了社會組織的發(fā)展和壯大。

二是積極動員居民參與社區(qū)治理。良好的社區(qū)治理，離不開廣泛的公民參與和濃郁的公民精神。為此，CF社區(qū)在社工機(jī)構(gòu)的組織下，從以下三個途徑激發(fā)居民的參與熱情：福利型參與，如舉辦親子工作坊、太極學(xué)習(xí)班、長者日間照料等活動；互動型參與，發(fā)揮業(yè)主所長，各盡其能，共同為小區(qū)的建設(shè)貢獻(xiàn)智慧和資源，如制定《業(yè)主文明公約》，開發(fā)小區(qū)拍賣會、跳蚤市場、義賣活動等項目；網(wǎng)絡(luò)型參與，在“點餐服務(wù)”中，居民可通過網(wǎng)站、微信和微博等渠道“下單”，投票選擇喜歡的社區(qū)服務(wù)項目。

三是培育志愿團(tuán)體，增強志愿力量。為促進(jìn)志愿服務(wù)的發(fā)展，DL 鎮(zhèn)和CF 社區(qū)實施了多種激勵制度，如星級認(rèn)定、榮譽嘉許等制度；社區(qū)通過DL鎮(zhèn)志愿服務(wù)網(wǎng)站群，創(chuàng)立虛擬的“志愿者學(xué)院”，對志愿者進(jìn)行知識和技能培訓(xùn)；社區(qū)制定循環(huán)激勵的積分回饋制度，志愿者在活動參與后可以得到“愛心積分”，并將其存入“幸福儲蓄站”，志愿者可用“愛心積分”換取一定的社區(qū)服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，CF社區(qū)共有社區(qū)服務(wù)隊伍、社區(qū)社會組織數(shù)量15個，登記注冊志愿者505 名，約占社區(qū)常住人口的2.30%，成為DL 鎮(zhèn)社區(qū)中人數(shù)最大、最活躍的志愿服務(wù)團(tuán)體。志愿者們通過開展文娛活動和志愿服務(wù)，促進(jìn)了社區(qū)的共榮和良治。