馮 帥

(清華大學(xué)法學(xué)院，北京 100084)

1 引言及問(wèn)題的產(chǎn)生

近兩年來(lái)，國(guó)際社會(huì)對(duì)全球氣候治理的關(guān)注程度下降，相關(guān)呼聲亦隨之減少，但全球變暖的趨勢(shì)卻愈發(fā)嚴(yán)重，極端天氣事件仍然屢見(jiàn)不鮮，如：靠近北極的地方已頻繁出現(xiàn)高溫?zé)崂?，森林野火亦時(shí)有發(fā)生。全球變暖的事實(shí)與國(guó)際態(tài)度的冷卻之間形成了鮮明對(duì)比，若放任以上現(xiàn)象，則全球共同應(yīng)對(duì)氣候變化之前期努力必將付之一炬，整個(gè)人類(lèi)的生存與發(fā)展也將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)[1]。造成這一現(xiàn)象的緣由，值得我們?nèi)ド钊胨伎己吞剿?。盡管全球氣候治理的呼聲減少與當(dāng)前氣候談判的 “過(guò)渡期”存在某種關(guān)聯(lián)——在 《巴黎協(xié)定》(Paris Agreement)達(dá)成之后，各國(guó)需對(duì)其實(shí)施細(xì)則進(jìn)行深入談判，將不可避免地在一定程度上怠忽全球氣候治理這一宏觀議題，但是，若僅為該因素，則自2016年開(kāi)始這一呼聲就應(yīng)當(dāng)進(jìn)入 “低谷”，而事實(shí)上，這一變化是始于2017年年初，也即唐納德·特朗普 (Donald Trump)宣誓就職美國(guó)總統(tǒng)之后。由此，全球氣候治理的呼聲減少或與特朗普政府的氣候政策有關(guān)。畢竟，在此之前， 《巴黎協(xié)定》的達(dá)成、簽署和生效均彰顯了世界各國(guó)共同推進(jìn)全球氣候治理的決心。基于此，筆者擬系統(tǒng)分析特朗普時(shí)期美國(guó)氣候政策之調(diào)整及其本質(zhì)，以及它對(duì)美國(guó)和國(guó)際社會(huì)所帶來(lái)的消極影響，進(jìn)而分析中國(guó)在此情形下的應(yīng)對(duì)之策。

2 特朗普時(shí)期美國(guó)氣候政策的調(diào)整

2017年1月20日，唐納德·特朗普宣誓就職美國(guó)總統(tǒng)，標(biāo)志著美國(guó)正式進(jìn)入 “特朗普時(shí)期”。特朗普對(duì)氣候變化持懷疑態(tài)度，認(rèn)為這是發(fā)展中國(guó)家杜撰出來(lái)的一場(chǎng) “騙局”(hoax)，目的是將美國(guó)財(cái)富轉(zhuǎn)移至其他國(guó)家。因此，一上任，他就對(duì)其前任奧巴馬政府的氣候政策進(jìn)行了重大改革。

2.1 重用氣候變化懷疑論者

上任后不久，特朗普就組建了一支新的治國(guó)團(tuán)隊(duì)，其中有相當(dāng)一部分成員為氣候變化懷疑論者。其一，威爾伯·羅斯(Wilbur L.Ross)。威爾伯·羅斯于2017年1月被特朗普提名為美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)。在此之前，他的身份為美國(guó)投資家，擅長(zhǎng)重組不同行業(yè) (如鋼鐵、煤礦等)的破產(chǎn)企業(yè)，因此也被稱(chēng)為 “破產(chǎn)重組之王”，他對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的考慮遠(yuǎn)勝于對(duì)氣候變化的治理。其二，斯科特·普魯特(Scott Pruitt)。斯科特·普魯特于2017 年2 月?lián)蚊绹?guó)聯(lián)邦環(huán)保署署長(zhǎng)。在此之前，他曾出任美國(guó)俄克拉荷馬州的總檢察官，一直極力反對(duì)奧巴馬政府的環(huán)保政策，堅(jiān)決批評(píng)氣候變暖學(xué)說(shuō)，并14次狀告聯(lián)邦環(huán)保署。其三，里克·佩里(Rick Perry)。里克·佩里于2017年3月?lián)蚊绹?guó)能源部部長(zhǎng)。在此之前，他曾三度連任美國(guó)德克薩斯州州長(zhǎng)，堅(jiān)稱(chēng)氣候變化的數(shù)據(jù)是 “造假”的，建議取消能源部，并數(shù)次批評(píng)各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)。其四，邁克·蓬佩奧(Mike Pompeo)。邁克·蓬佩奧于2018 年4 月出任美國(guó)國(guó)務(wù)卿。在此之前，他曾擔(dān)任美國(guó)中央情報(bào)局局長(zhǎng)，在氣候治理的態(tài)度上與特朗普保持高度一致——這也是其可以取代雷克斯·蒂勒森 (Rex Tillerson)而接任美國(guó)國(guó)務(wù)卿的主要原因。以上四人執(zhí)掌著美國(guó)環(huán)境保護(hù)和氣候治理的中樞部門(mén)，為特朗普政府的氣候政策打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[2]。

2.2 推翻奧巴馬政府的氣候政策

特朗普認(rèn)為，奧巴馬政府的氣候政策是導(dǎo)致美國(guó) “煤炭戰(zhàn)爭(zhēng)”的 “罪魁禍?zhǔn)住?。因此，上任后，他便致力于推翻奧巴馬政府的氣候政策。其一，推翻奧巴馬政府的 《氣候行動(dòng)計(jì)劃》(Climate Action Act)。2017年1月20日，特朗普在宣誓就職美國(guó)總統(tǒng)當(dāng)日簽署了 《美國(guó)優(yōu)先能源計(jì)劃》(An American First Energy Plan)，旨在推翻奧巴馬政府的 《氣候行動(dòng)計(jì)劃》，他認(rèn)為， 《氣候行動(dòng)計(jì)劃》是美國(guó)實(shí)現(xiàn)能源獨(dú)立的重大阻礙，因此，需要放寬現(xiàn)有能源監(jiān)管政策，以復(fù)興傳統(tǒng)煤炭工業(yè)。為此，他還提出了復(fù)興煤炭工業(yè)的 “宏偉規(guī)劃”。其二，廢除奧巴馬政府的 《清潔電力計(jì)劃》(Clean Power Plan)。特朗普政府宣稱(chēng)，奧巴馬政府的 《清潔電力計(jì)劃》對(duì)美國(guó)的工業(yè)發(fā)展造成了巨大沖擊。由此，2017年3月28日，特朗普簽署了 《能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》(Promoting Energy Independenceand Economic Growth)的總統(tǒng)行政令，旨在廢除 《清潔電力計(jì)劃》，撤銷(xiāo)了用于減少新建燃煤電廠的溫室氣體排放規(guī)定，試圖通過(guò)解綁能源開(kāi)采禁令來(lái)增加美國(guó)的就業(yè)機(jī)會(huì)。2017年10月10日， 《清潔電力計(jì)劃》被正式廢除，這一舉動(dòng)被認(rèn)為是 “美國(guó)氣候政策全面倒退的標(biāo)志性事件”[3]。其三，激化奧巴馬政府的近海油氣產(chǎn)能與核能政策。上任后，特朗普政府打破了美國(guó)對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的制度保護(hù)，重新審查了奧巴馬時(shí)期涉石油和天然氣的所有法律法規(guī)，放松了對(duì)油氣開(kāi)發(fā)的監(jiān)管，并大力推動(dòng)官網(wǎng)建設(shè)和油氣開(kāi)采，同時(shí)解禁了奧巴馬政府對(duì)核能開(kāi)發(fā)的部分限制措施。至此，美國(guó)制約化石能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的 “氣候枷鎖”基本得以解除。

2.3 宣布退出 《巴黎協(xié)定》

2017年6月1日，特朗普宣布退出由奧巴馬政府簽署的 《巴黎協(xié)定》，引起國(guó)際社會(huì)一片嘩然。宣布退出之時(shí)，特朗普政府認(rèn)為， 《巴黎協(xié)定》是一項(xiàng)對(duì)美國(guó)企業(yè)不利的協(xié)定，將給美國(guó)帶來(lái)超過(guò)3萬(wàn)億美元的經(jīng)濟(jì)損失，并導(dǎo)致650萬(wàn)人失業(yè)，因此，退出 《巴黎協(xié)定》對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，是一項(xiàng) “明智”的選擇。目前，特朗普政府已拒絕履行向發(fā)展中國(guó)家提供資金援助和技術(shù)支持的承諾，并停止向 “全球氣候變化倡議”(Global Climate Change Initiative，GCCI)和綠色氣候基金(Green Climate Fund，GCF)提供支助。盡管按照 《巴黎協(xié)定》的第二十八條規(guī)定，美國(guó)最早也要到2020年年底才能正式退出，但為了切斷國(guó)內(nèi)的反對(duì)之聲，在2018年和2019年的財(cái)政預(yù)算中，特朗普政府大幅削減了聯(lián)邦環(huán)保署用于應(yīng)對(duì)氣候變化的預(yù)算金額，并表示將會(huì)遵照法定程序正式退出[4]。迫于美國(guó)的壓力，在2017年G20財(cái)政部長(zhǎng)與央行行長(zhǎng)的會(huì)議聲明中， “為應(yīng)對(duì)氣候變化提供資金”等重要表述均被抹去[5]。在2017年G7首腦峰會(huì)和2017年波恩氣候變化大會(huì)上，美國(guó)均為唯一一個(gè)拒絕加入和執(zhí)行 《巴黎協(xié)定》的國(guó)家，雖然有德、意等國(guó)的極力勸說(shuō)，但特朗普政府的態(tài)度卻極為冷淡且無(wú)意退讓?？梢?jiàn)，就目前來(lái)看，美國(guó)退出 《巴黎協(xié)定》似乎已成定局。

3 美國(guó)氣候政策調(diào)整的本質(zhì)

從表面上看來(lái)，特朗普政府的氣候政策之調(diào)整欠缺法律邏輯，僅是為實(shí)現(xiàn)競(jìng)選時(shí)的口號(hào)—— “讓美國(guó)再次偉大”而做出的或然選擇。但是，從更深入的角度來(lái)分析，不難發(fā)現(xiàn)，這一轉(zhuǎn)變既屬于美國(guó)氣候政策的周期性變化之一部分，也是其國(guó)內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)狀況的真實(shí)寫(xiě)照。

3.1 美國(guó)政黨之爭(zhēng)的縮影

自1992年 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change，以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《氣候變化公約》)達(dá)成至今，美國(guó)的氣候治理態(tài)度一直搖擺不定——冷戰(zhàn)結(jié)束以后，克林頓政府十分重視氣候變化問(wèn)題，積極制定了國(guó)內(nèi)政策和立法，以助力于全球氣候治理；小布什上臺(tái)之后，美國(guó)的氣候政策開(kāi)始走下坡路，并于2001年以 “全球變暖的科學(xué)依據(jù)不足” “發(fā)展中國(guó)家未承擔(dān)量化減排任務(wù)”等為由而宣布退出了 《京都議定書(shū)》；在奧巴馬時(shí)期，氣候治理再次成為美國(guó)政治中的優(yōu)先話(huà)題，如何應(yīng)對(duì)氣候變化也成為聯(lián)邦政府的關(guān)注重心；特朗普上臺(tái)以后，氣候治理的重要性再度下降，并導(dǎo)致奧巴馬政府的氣候政策瀕臨破產(chǎn)。針對(duì)這一現(xiàn)象，有學(xué)者從國(guó)際機(jī)制的缺陷和國(guó)內(nèi)社會(huì)的壓力等角度提供了基本分析框架[6]，但仍然存在一些漏洞。其一，若為國(guó)際機(jī)制本身的缺陷，那么，為何除美國(guó)之外，尚未有其他國(guó)家退出 《京都議定書(shū)》或宣布退出 《巴黎協(xié)定》；其二，若為國(guó)內(nèi)社會(huì)的壓力，那么，為何這種行為并非連貫而是斷斷續(xù)續(xù)的。由此，需要對(duì)該現(xiàn)象進(jìn)行更深入的剖析。

從政治源流上來(lái)看，美國(guó)的政黨制度以?xún)牲h制為主，也即共和黨和民主黨。其中，共和黨在社會(huì)政策上較為保守，推崇古典自由主義，反對(duì)聯(lián)邦政府過(guò)度干預(yù)地方環(huán)境事務(wù)；而民主黨則剛好相反，其更為強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府的作用，在外交上也更具靈活性和自主性。奧巴馬和特朗普恰好分為兩黨的主要代表，這一身份的對(duì)立迫使其執(zhí)政觀念必然存在某種差異。作為國(guó)際和國(guó)內(nèi)均關(guān)注的重要議題，氣候治理既牽涉環(huán)境外交，又與國(guó)內(nèi)政策和立法緊密相關(guān)，因此，它的地位在美國(guó)政黨之爭(zhēng)中往往較為突出。事實(shí)上，從古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的 “完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)模型”中仍可得出相同結(jié)論：在政治活動(dòng)中存在著 “市場(chǎng)—選民—政治家”的互動(dòng)關(guān)系，選民通過(guò)投票對(duì)總統(tǒng)候選人及其政策偏好進(jìn)行表決，以滿(mǎn)足自身的利益需求，而政治家為了贏得選票，也必須選擇符合其支持者利益的政策，由此導(dǎo)致了共和黨和民主黨在某些議題(包括氣候變化)上的分歧，因?yàn)橹挥写嬖谶@種分歧，才能滿(mǎn)足固定選民群體的政治偏好和政策取向，也才能將這兩種政黨完全區(qū)分開(kāi)來(lái)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化[7]。因此，就該層面而言，特朗普時(shí)期美國(guó)氣候政策之調(diào)整實(shí)為兩黨利益之爭(zhēng)的縮影。

3.2 右翼民粹主義復(fù)興下舊保守主義觀的呈現(xiàn)

盡管民粹主義 (populism)的內(nèi)涵高度復(fù)雜，但它作為一種政治思潮，卻植根于美國(guó)的政治價(jià)值觀之中。美國(guó)的基本政治價(jià)值大致可分為精英主義和大眾民主。其中，前者強(qiáng)調(diào)精英階層的重要性，而后者則試圖表達(dá)平民大眾的訴求(后逐漸衍生為 “民粹主義”)[8]。從19世紀(jì)的人民黨運(yùn)動(dòng)到20世紀(jì)的民粹主義政治運(yùn)動(dòng)，民粹主義在美國(guó)的發(fā)展經(jīng)歷了從 “低落”到 “高漲”再到 “回落”的過(guò)程。從意識(shí)形態(tài)上來(lái)看，民粹主義存在左右之分——左翼民粹主義倡導(dǎo)社會(huì)福利和平等主義，而右翼民粹主義則主張民族至上和種族主義[9]。特朗普政府提出的 “美國(guó)優(yōu)先” (America First)論，奠定了其民粹主義的基調(diào)。與此同時(shí)，他不僅禁止全球難民入境，還在美國(guó)和墨西哥的邊境修建了隔離墻，其右翼之傾向逐漸凸顯。由此，在特朗普時(shí)期，美國(guó)總體上迎來(lái)了右翼民粹主義的政治風(fēng)向。然而，民粹主義從一開(kāi)始便帶有強(qiáng)烈的批判性而非建設(shè)性，它雖孕育于民主體制內(nèi)部，但對(duì)民主的理解卻極為膚淺，認(rèn)為民主即為 “票選”，因此僅代表了少數(shù)人的利益。

盡管民粹主義并不反對(duì)建制，但特朗普政府的右翼民粹主義則必然帶有反建制的特點(diǎn)。在右翼民粹主義中，存在兩股勢(shì)力，一是新保守主義者，即自由建制派，二是舊保守主義者，即極端保守派。其中，前者試圖在傳統(tǒng)價(jià)值與當(dāng)代自由主義之間尋求平衡，因而在國(guó)內(nèi)政策上較為溫和，而后者則更為推崇傳統(tǒng)價(jià)值，倡導(dǎo)本土主義、孤立主義和美國(guó)至上主義。這一分歧導(dǎo)致以特朗普為代表的舊保守主義者，逐漸站在了 “建制”的對(duì)立面——反建制，并進(jìn)一步表現(xiàn)出了反全球化、反多邊和反自由國(guó)際主義的傾向。為了打破既有建制并確立新的秩序，特朗普政府將注意力轉(zhuǎn)向了奧巴馬時(shí)期的美國(guó)政策，并先后宣布退出 《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》和 《巴黎協(xié)定》。與此同時(shí)，特朗普還將內(nèi)閣人選、外交關(guān)系和政策措施等搬上了推特網(wǎng)，確立了 “推特治國(guó)”方針，再次表明了其反建制的態(tài)度和立場(chǎng)。由此，在右翼民粹主義悄然復(fù)興的情況下，作為舊保守主義者，特朗普對(duì)國(guó)內(nèi)氣候政策 “開(kāi)刀”似乎也在意料之中。

3.3 經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易主導(dǎo)之下的產(chǎn)物

作為一名純粹的商人，特朗普將商業(yè)視為藝術(shù)并熱衷其中，奉行實(shí)用主義，追求盈利的商人價(jià)值觀。因此，在聯(lián)邦政府內(nèi)部，必然充斥著企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理而非政府官僚體制的特點(diǎn)[10]，導(dǎo)致特朗普時(shí)期的美國(guó)政策具有追求實(shí)利及以結(jié)果為導(dǎo)向的取向。在競(jìng)選期間，特朗普便將貿(mào)易與能源政策改革作為經(jīng)濟(jì)改革措施之重點(diǎn)，并提出了改革路線(xiàn)圖。除了退出TPP以外，他還要求退出世界貿(mào)易組織(World Trade Organization，WTO)、廢除北美自由貿(mào)易協(xié)議(North American Free Trade Agreement，NAFTA)、對(duì)從中國(guó)和墨西哥等進(jìn)口的產(chǎn)品征收高額關(guān)稅、進(jìn)行能源市場(chǎng)改革等[11]。就目前來(lái)看，特朗普正一步步地實(shí)現(xiàn)其競(jìng)選時(shí)的目標(biāo)。他認(rèn)為，貿(mào)易須兼顧 “公平”和 “對(duì)等”，因此，美國(guó)對(duì)外貿(mào)易政策的總體目標(biāo)是 “在對(duì)所有美國(guó)人更自由和更平等的方式下擴(kuò)大貿(mào)易”[12]。為此，他將經(jīng)濟(jì)安全上升為國(guó)家安全，并通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法來(lái)維護(hù)貿(mào)易 “公平”。這些措施不僅具有極強(qiáng)的貿(mào)易保護(hù)主義之傾向，更揭示了 “美國(guó)經(jīng)濟(jì)利益優(yōu)先”的本質(zhì)。

與經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易不同，氣候變化具有公共產(chǎn)品屬性，其利益實(shí)現(xiàn)往往較為間接，與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也不直接相關(guān)，極易產(chǎn)生 “搭便車(chē)”現(xiàn)象。甚至，令人遺憾的是，要高速發(fā)展經(jīng)濟(jì)，勢(shì)必將難以兼顧氣候治理和環(huán)境保護(hù)——這也是美國(guó)在宣布退出 《巴黎協(xié)定》時(shí)所依據(jù)的主要理由?？傮w而言，在對(duì)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易和氣候治理的考量上，特朗普政府主要秉持三個(gè)觀點(diǎn)。其一，傳統(tǒng)能源和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的解綁均可大大增加美國(guó)就業(yè)機(jī)會(huì)，并在短期內(nèi)帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)收益。其二，根據(jù)財(cái)政預(yù)算，美國(guó)可在10年內(nèi)通過(guò)出售能源資源和加大油氣資源開(kāi)發(fā)等方式獲得360億美元的政府收入，從而提升國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。其三，在傳統(tǒng)能源回歸之路上，頁(yè)巖氣或?qū)⑨绕?，但它將?huì)帶來(lái)新的排放空間，由此需要現(xiàn)有氣候政策做出切實(shí)讓步[13]。另外，由于 《巴黎協(xié)定》的實(shí)施意味著產(chǎn)業(yè)政策的全球協(xié)調(diào)，但特朗普政府所宣稱(chēng)的 “自由”貿(mào)易卻將導(dǎo)致不同國(guó)家間的氣候政策難以趨同，因此，其認(rèn)為，退出 《巴黎協(xié)定》是實(shí)現(xiàn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的 “一劑良藥”。由此看來(lái)，特朗普政府的氣候政策并非孤立的，而是在美國(guó)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易主導(dǎo)之下的產(chǎn)物。

4 美國(guó)氣候政策調(diào)整的影響

美國(guó)氣候政策的調(diào)整雖是在政黨之爭(zhēng)和右翼民粹主義復(fù)興下的一種選擇，但它同時(shí)也是當(dāng)下重 “經(jīng)濟(jì)發(fā)展”而輕 “氣候治理”的美國(guó)戰(zhàn)略之真實(shí)反應(yīng)，因此，作為世界最大經(jīng)濟(jì)體和第二大溫室氣體排放國(guó)，這一政策調(diào)整所帶來(lái)的負(fù)面影響也必將是多重的。

4.1 對(duì)其本國(guó)的影響

美國(guó)氣候政策之調(diào)整對(duì)于美國(guó)能源產(chǎn)業(yè)而言是一次 “大洗牌”，因此，在涉氣候治理領(lǐng)域，美國(guó)均將受其影響，這在國(guó)家自主貢獻(xiàn)預(yù)案 (Intended Nationally Determined Contributions，INDC)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、新能源產(chǎn)業(yè)的提振和低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展上表現(xiàn)得尤為顯著。

(1)INDC的目標(biāo)難以達(dá)成。INDC是在2013年華沙氣候變化大會(huì)上所提出，并經(jīng) 《巴黎協(xié)定》所確立的2020年之后全球減排的基本模式，是在全球氣候治理和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中尋求平衡、以 “自下而上”的方式推進(jìn)全球氣候治理的一種新的減排機(jī)制。該機(jī)制具有很強(qiáng)的包容性，可以動(dòng)員所有締約方共同參與。然而，由于它綜合平衡了各方利益，是根據(jù)各國(guó)國(guó)情和能力來(lái)確定的，因此，其落實(shí)僅能依靠各締約方的國(guó)內(nèi)政策和立法來(lái)實(shí)現(xiàn)，并無(wú)國(guó)際上的法律約束力。在2015年10月提交的INDC文件中，美國(guó)承諾將以絕對(duì)量減排的形式，覆蓋所有清單部門(mén)，在2005年的基礎(chǔ)上，至2025年時(shí)實(shí)現(xiàn)減排26%～28%的目標(biāo)，并盡可能實(shí)現(xiàn)減排28%的最高值[14]。但是，有研究表明，特朗普政府的氣候政策或?qū)?dǎo)致2025年美國(guó)的溫室氣體排放量?jī)H下降11%～14.9%；若不考慮土地利用和森林固碳的效果，這一減排量將低至9.8%；如果將新增制造業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資所帶來(lái)的新排放源納入其中，這一數(shù)值將會(huì)更低[15]?？梢?jiàn)，即使今后美國(guó)的氣候政策不再下滑，它仍然很難實(shí)現(xiàn)INDC的減排承諾。

(2)新能源產(chǎn)業(yè)的提振遭遇寒流。在特朗普時(shí)期，美國(guó)傳統(tǒng)能源政策的復(fù)出及新能源政策的摧毀，導(dǎo)致新能源不得不在市場(chǎng)化的條件下與傳統(tǒng)能源同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。換言之，在特朗普政府看來(lái)，石油是實(shí)現(xiàn)美國(guó)能源獨(dú)立的核心，而太陽(yáng)能和風(fēng)能等新能源產(chǎn)業(yè)的投資回報(bào)周期長(zhǎng)、效益差，因此，他試圖放開(kāi)能源監(jiān)管約束，放任傳統(tǒng)能源與新能源自由競(jìng)爭(zhēng)。然而，新能源的出現(xiàn)較晚，在競(jìng)爭(zhēng)中并不占優(yōu)勢(shì)。就目前來(lái)看，在開(kāi)放石油出口禁令以來(lái)，美國(guó)原油銷(xiāo)往世界各地的數(shù)量正在激增，大大提升了包括油氣和煤炭等在內(nèi)的化石能源產(chǎn)量。在2019年的科技與研發(fā)經(jīng)費(fèi)計(jì)劃中，特朗普政府更將美國(guó)主導(dǎo)的能源供給作為主要支持對(duì)象，以實(shí)現(xiàn)其油氣出口大國(guó)轉(zhuǎn)型，大大延緩了美國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)推動(dòng)代際更新和降低成本的努力[16]。很顯然，美國(guó)對(duì)化石能源的大力支持，將增強(qiáng)這些行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，并對(duì)清潔能源的發(fā)展空間構(gòu)成 “擠壓”。另外，在2018年聯(lián)邦環(huán)保署的財(cái)政預(yù)算中，其減少的31%，也多是用于清潔能源的研發(fā)與推廣?？梢灶A(yù)見(jiàn)，隨著傳統(tǒng)能源 “擠出效應(yīng)”的進(jìn)一步凸顯，美國(guó)新能源項(xiàng)目的建設(shè)或?qū)R淺，在國(guó)內(nèi)能源利用中，新能源的比重將出現(xiàn)明顯回落，極大地阻礙了美國(guó)能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程。

(3)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受到波及。一則，新能源的開(kāi)發(fā)和利用往往伴隨著低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著新能源產(chǎn)業(yè)受到壓制，美國(guó)的低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將受困于高碳、高效的經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易市場(chǎng)的排斥。二則，在奧巴馬政府看來(lái)，2007年 《低碳經(jīng)濟(jì)法案》 (Low Carbon Economy Act)是美國(guó)維護(hù)其世界經(jīng)濟(jì) “領(lǐng)頭羊”的重要戰(zhàn)略抉擇。為了實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展，奧巴馬政府先后采取了新能源開(kāi)發(fā)、低碳技術(shù)研發(fā)和氣候變化應(yīng)對(duì)等措施。但在特朗普時(shí)期，盡管其反復(fù)強(qiáng)調(diào) “美國(guó)優(yōu)先”的執(zhí)政理念，也為振興國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)而作了諸多努力，但他對(duì)氣候政策的調(diào)整卻對(duì)以上措施造成了巨大沖擊，導(dǎo)致美國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展因缺乏外在助力的支撐而受到一定波及。

4.2 對(duì)國(guó)際社會(huì)的影響

作為全球治理的重要議題，全球氣候治理具有典型的多邊主義和低碳性等特點(diǎn)，但特朗普政府的氣候政策具有明顯的單向性和高碳性——這是與國(guó)際主流相違背的。鑒于美國(guó)的溫室氣體排放總量較多，且曾為全球氣候治理的 “領(lǐng)導(dǎo)者”，因此，其氣候政策之調(diào)整也必將對(duì)國(guó)際社會(huì)造成一定影響。

(1)遲滯全球氣候治理進(jìn)程。首先，美國(guó)氣候政策之調(diào)整是對(duì)全球氣候治理的巨大顛覆。特朗普政府的氣候政策意味著美國(guó)將從全球氣候治理這一公共產(chǎn)品的 “提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕?“消費(fèi)者”，不僅大大削弱了它對(duì)全球氣候治理的供給能力，更對(duì)其他國(guó)家的供給意愿造成了不良影響。從目前來(lái)看，各締約方做出的INDC承諾仍然難以實(shí)現(xiàn)全球2℃的溫升控制目標(biāo)——其還存在150億噸的減排缺口。因此，特朗普政府的氣候政策或?qū)?dǎo)致2030年的全球排放量相較于2015年不降反升[17]。另外，美國(guó)氣候政策之調(diào)整也易對(duì)其他國(guó)家產(chǎn)生負(fù)面示范效應(yīng)，導(dǎo)致它們的立場(chǎng)出現(xiàn)動(dòng)搖，挫傷全球氣候合作信心，并對(duì)全球氣候治理機(jī)制造成較大沖擊。在2009年哥本哈根氣候變化大會(huì)上，發(fā)達(dá)國(guó)家同意就2020年之前每年提供1000億美元用于支持發(fā)展中國(guó)家的氣候治理。但是，即使是在2013年和2014年全球氣候治理的呼聲高漲時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家的供資也僅有231億美元和239億美元，距1000億美元的目標(biāo)還很遙遠(yuǎn)[18]。美國(guó)的退出無(wú)疑將導(dǎo)致本就拮據(jù)的資金支持力度更加捉襟見(jiàn)肘，從而加大發(fā)展中國(guó)家的減排難度。這對(duì)在統(tǒng)一框架下進(jìn)行的全球氣候治理行動(dòng)來(lái)說(shuō)，無(wú)疑是一次重大打擊。其次，美國(guó)氣候政策之調(diào)整迫使全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)格局發(fā)生變化。在奧巴馬時(shí)期，美國(guó)在氣候治理上的行動(dòng)是積極的。在國(guó)際上，逐漸形成了歐盟、以美國(guó)為代表的 “傘形集團(tuán)”和 “77國(guó)集團(tuán)+中國(guó)”的三足鼎立的全球氣候治理格局。但是，在美國(guó)退約的情況下，這一格局必將被打破，鑒于歐盟近年來(lái)受英國(guó)退歐和難民涌入等因素掣肘而限制了其治理作用的發(fā)揮，因此，短期內(nèi)，全球氣候治理的 “領(lǐng)導(dǎo)力”或?qū)⒊霈F(xiàn)空缺。盡管美國(guó)氣候政策之調(diào)整不會(huì)根本性逆轉(zhuǎn)全球氣候治理，但它將延緩全球氣候治理的進(jìn)程卻已然可以預(yù)見(jiàn)。

(2)重創(chuàng)全球新能源格局。目前，全球能源正在進(jìn)行低碳變革，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是全球新能源對(duì)石油的替代正在加速進(jìn)行，二是發(fā)達(dá)國(guó)家的能源需求已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減少[19]。但是，隨著 《能源獨(dú)立和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)》的頒行，美國(guó)將徹底擺脫對(duì)中東的油氣依賴(lài)，逐漸從油氣進(jìn)口國(guó)轉(zhuǎn)為油氣出口國(guó)，導(dǎo)致全球油氣市場(chǎng)供大于求，加劇了能源出口大國(guó)間的地緣政治博弈。另外，因美國(guó)的介入，傳統(tǒng)油氣出口國(guó)在國(guó)際原油定價(jià)機(jī)制中的作用或?qū)p弱，其動(dòng)蕩和紛爭(zhēng)必將隨之加劇，致使世界政經(jīng)格局和全球資本市場(chǎng)的資金構(gòu)成與流向均將發(fā)生變化。與此同時(shí)，在油氣資源的壓迫下，全球可再生能源的發(fā)展將走向低迷，低碳技術(shù)創(chuàng)新的不確定性將明顯增大。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)扮演著全球能源領(lǐng)域的 “領(lǐng)導(dǎo)者”角色，它的這一轉(zhuǎn)變將對(duì)全球新能源格局產(chǎn)生巨大影響，國(guó)際社會(huì)向低碳能源轉(zhuǎn)型的步伐也將因此而放緩。換言之，美國(guó)的氣候政策將在很大程度上決定著全球能源轉(zhuǎn)型的方向。特朗普政府對(duì)氣候政策的考量是基于經(jīng)濟(jì)主義，因此， “成本”是其衡量能源使用的唯一標(biāo)準(zhǔn)。盡管新能源能否獲得與傳統(tǒng)能源相抗衡的競(jìng)爭(zhēng)力還未可知，但全球新能源格局的塑造將受到一定影響卻已是不爭(zhēng)的事實(shí)。

(3)打擊涉氣候治理的雙邊關(guān)系。首先，美歐同盟關(guān)系遭受考驗(yàn)。歐盟一直積極地推動(dòng)全球低碳能源發(fā)展，這不僅與它應(yīng)對(duì)氣候變化的責(zé)任相關(guān)，更涉及其新經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和結(jié)構(gòu)性改革，關(guān)乎產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新問(wèn)題。但特朗普政府的氣候政策表明其執(zhí)政理念正在從 “自由主義”退向 “國(guó)家主義”，這對(duì)于歐盟的理念和價(jià)值觀來(lái)說(shuō)，無(wú)疑具有破壞性的沖擊力，導(dǎo)致美歐關(guān)系逐漸走向離心，對(duì)未來(lái)雙方的氣候治理互動(dòng)造成了不良影響。進(jìn)言之，隨著美歐同盟基礎(chǔ)的弱化，雙方在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域(尤其是低碳經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域)和軍事領(lǐng)域的摩擦或?qū)⑦M(jìn)一步升級(jí)。其次，中美新型大國(guó)關(guān)系面臨危機(jī)。長(zhǎng)期以來(lái)，信任 “赤字”是中美關(guān)系的最大阻礙，為了化解這一尷尬，中方提出了 “不沖突不對(duì)抗、相互尊重、合作共贏”的中美新型大國(guó)關(guān)系，并得到了奧巴馬政府的認(rèn)同。在構(gòu)建中美新型大國(guó)關(guān)系之路上，氣候合作發(fā)揮著兩國(guó)緊張格局中的粘合劑作用，為彌合中美其他領(lǐng)域的分歧提供了新思路。然而，在特朗普時(shí)期，美國(guó)氣候政策整體下滑，氣候治理不再成為兩國(guó)對(duì)話(huà)的重點(diǎn)，中美氣候外交關(guān)系急轉(zhuǎn)直下。在2017年 《美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告中，作為非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的氣候變化僅被提及1次，而軍事和戰(zhàn)爭(zhēng)等傳統(tǒng)安全的受關(guān)注程度得到明顯增強(qiáng)。當(dāng)兩國(guó)再次面對(duì)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易問(wèn)題和南海問(wèn)題等引發(fā)的對(duì)峙時(shí)，將很難再尋到類(lèi)似于氣候合作的 “突破口”，這對(duì)中美新型大國(guó)關(guān)系的構(gòu)建來(lái)說(shuō)，極為不利。在該報(bào)告中，特朗普政府還將中國(guó)定位為 “戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”和 “修正主義國(guó)家”，進(jìn)一步影響了中美新型大國(guó)關(guān)系的穩(wěn)定發(fā)展。最后，美國(guó)與其他國(guó)家的雙邊關(guān)系受到影響。在2017年6月美印會(huì)晤及之后的對(duì)話(huà)中，兩國(guó)對(duì)氣候治理的態(tài)度 “南轅北轍”，美國(guó)指責(zé)印度通過(guò)簽署 《巴黎協(xié)定》來(lái)?yè)Q取多達(dá)數(shù)十億美元的經(jīng)濟(jì)援助，而印度則反擊道，美國(guó)不應(yīng)對(duì)氣候變化屬于 “道德上的犯罪”[20]?？梢?jiàn)，特朗普政府的氣候政策十分不利于美印友好關(guān)系的構(gòu)建。此外，盡管 “傘形集團(tuán)”國(guó)家(如日本、加拿大等)是否會(huì)如 “京都議程”一樣步美國(guó)后程而退約，仍有待觀察，但在2017年的G7峰會(huì)和G20峰會(huì)上，這些 “盟友”對(duì)特朗普政府的氣候政策均是反對(duì)的，表明美國(guó)與其他成員國(guó)的同盟關(guān)系已然出現(xiàn)裂隙。

5 美國(guó)氣候政策調(diào)整下的中國(guó)應(yīng)對(duì)

特朗普政府的氣候政策是美國(guó)政黨之爭(zhēng)和右翼民粹主義復(fù)興的外在表達(dá)，是在美國(guó)及西方社會(huì)中長(zhǎng)期累積起來(lái)的，具有深厚的政治淵源和平民基礎(chǔ)，要在短期內(nèi)根除這兩種意識(shí)形態(tài)不太現(xiàn)實(shí)。但是，針對(duì)美國(guó)氣候政策本身，并考慮到它同時(shí)也是在經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易主導(dǎo)之下的產(chǎn)物，從具體行動(dòng)上來(lái)謹(jǐn)慎應(yīng)對(duì)其所帶來(lái)的負(fù)面影響，不失為合理的解決方案。

5.1 多邊機(jī)制層面的中國(guó)應(yīng)對(duì)

盡管特朗普時(shí)期的美國(guó)氣候政策走向消極，但在國(guó)際上，全球氣候治理的正向發(fā)展仍是主旋律。主要表現(xiàn)在三點(diǎn)：其一，氣候變化的科學(xué)性仍是主流認(rèn)知。全球變暖的這一結(jié)論是經(jīng)大量科學(xué)數(shù)據(jù)驗(yàn)證而得來(lái)的，盡管?chē)?guó)際社會(huì)對(duì)CO2之于全球升溫的敏感度存在不同估計(jì)，但CO2的濃度增加卻已是事實(shí)。削減溫室氣體排放也因此而成為各國(guó)的共同訴求[21]。雖然特朗普政府堅(jiān)稱(chēng)氣候變化存在不確定性，但卻不影響其他國(guó)家對(duì)氣候變化科學(xué)性的認(rèn)知和堅(jiān)持。其二，發(fā)展中國(guó)家的全球氣候治理地位得到提升。隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力和話(huà)語(yǔ)權(quán)的提升，發(fā)展中國(guó)家已擁有了與發(fā)達(dá)國(guó)家相抗衡的氣候治理能力，并逐漸從全球氣候治理的 “邊緣”走向 “中心”，在一定程度上沖淡了以美國(guó)為主導(dǎo)的全球氣候治理格局。換言之，美國(guó)氣候政策之調(diào)整雖然會(huì)遲滯全球氣候治理進(jìn)程，但這種影響并不是無(wú)限放大的，其將受到新興的全球氣候治理力量的制約。其三，其他發(fā)達(dá)國(guó)家的氣候治理態(tài)度依然積極。從 《巴黎協(xié)定》的簽署和生效上來(lái)看，除美國(guó)以外，其他發(fā)達(dá)國(guó)家均對(duì)其寄予了厚望，是全球氣候治理的中堅(jiān)力量。由此，中國(guó)攜手其他國(guó)家一起應(yīng)對(duì)美國(guó)氣候政策之調(diào)整具有現(xiàn)實(shí)可行性。

(1)在 《氣候變化公約》和 《巴黎協(xié)定》框架內(nèi)，維護(hù)已有成果，完善未決機(jī)制。盡管 《巴黎協(xié)定》在一定程度上弱化了CBDR原則，但發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的氣候治理能力存在差異仍為各方所接受，因此，中國(guó)可以聯(lián)合其他國(guó)家(尤其是發(fā)展中國(guó)家)一起，努力堅(jiān)守這一基礎(chǔ)性原則[22]，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)，逐漸實(shí)現(xiàn)從 “共同但有區(qū)別”責(zé)任到 “共同且對(duì)稱(chēng)”責(zé)任的轉(zhuǎn)變[23]。與此同時(shí)，中國(guó)還可以適時(shí)發(fā)揮方向型 “引領(lǐng)”而非行動(dòng)型 “領(lǐng)導(dǎo)”作用，攜手其他國(guó)家一起，就 《巴黎協(xié)定》中的全球盤(pán)點(diǎn)機(jī)制、能力建設(shè)機(jī)制、資金機(jī)制、技術(shù)機(jī)制和退出機(jī)制等進(jìn)行細(xì)致補(bǔ)充和完善，將 “應(yīng)然”變?yōu)?“實(shí)然”，謹(jǐn)防美國(guó)退出 《巴黎協(xié)定》等類(lèi)似事件的再次發(fā)生。

(2)在 《氣候變化公約》和 《巴黎協(xié)定》框架外，充分發(fā)揮涉氣候治理的議題連接作用。目前，在 《氣候變化公約》和 《巴黎協(xié)定》框架外，存在八國(guó)集團(tuán)(G8)、二十國(guó)集團(tuán)(G20)和主要經(jīng)濟(jì)體能源與氣候論壇(MEF)等全球性機(jī)制及亞太經(jīng)合組織和 “基礎(chǔ)四國(guó)”氣候變化部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等區(qū)域性機(jī)制，這些機(jī)制雖然對(duì)氣候治理議題的關(guān)注程度有所不同(如MEF和 “基礎(chǔ)四國(guó)”氣候變化部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議僅覆蓋氣候治理議題，而其他幾種機(jī)制則同時(shí)涵蓋經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易等多重主題)，但是，它們既可以就特朗普政府的氣候政策與美國(guó)進(jìn)行直接對(duì)話(huà)，也可以共同深化全球氣候治理的政治愿景，并以 “補(bǔ)充性”氣候治理機(jī)制的身份，為 《巴黎協(xié)定》之實(shí)施細(xì)則的談判和制定提供技術(shù)支持?；诖?，中國(guó)可以借助這些框架外多邊機(jī)制的作用，進(jìn)一步縮小同其他國(guó)家的利益分歧，并形成合力，以共同應(yīng)對(duì)氣候變化。

5.2 雙邊機(jī)制層面的中國(guó)應(yīng)對(duì)

特朗普政府的世界觀是傳統(tǒng)的國(guó)家觀而非全球觀，因此，雙邊互動(dòng)或?qū)⒊蔀槊绹?guó)對(duì)外戰(zhàn)略的主要模式，也是其可以接受的國(guó)際治理范式。事實(shí)上，由于多邊機(jī)制的成員和議題眾多，因此，其影響往往具有廣泛性和宏觀性等特點(diǎn)，但全球氣候治理還將涉及更多的具體問(wèn)題，這就需要雙邊機(jī)制的協(xié)調(diào)性和簡(jiǎn)易性來(lái)為其創(chuàng)造條件。由此，中國(guó)可以通過(guò)與其他國(guó)家的雙邊合作機(jī)制，來(lái)有效化解美國(guó)氣候政策所帶來(lái)的不利影響。

(1)通過(guò)中美雙邊合作機(jī)制，逐步引導(dǎo)特朗普政府的氣候治理行動(dòng)。為了維護(hù)奧巴馬時(shí)期 《中美氣候變化聯(lián)合聲明》和 《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》的成果，并考慮到美國(guó)城市的氣候治理行動(dòng)依然可喜[24]，中國(guó)可以充分利用 “中美氣候智慧型和低碳城市峰會(huì)”等地方層次的溝通平臺(tái)，加強(qiáng)兩國(guó)城市的氣候外交，充分開(kāi)發(fā)城市在氣候治理上的潛力，以 “自下而上”的方式倒逼國(guó)家層面的氣候合作，促使美國(guó)轉(zhuǎn)變相關(guān)態(tài)度和立場(chǎng)，并將其氣候治理行動(dòng)逐漸導(dǎo)回正軌。與此同時(shí)，鑒于特朗普政府將對(duì)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易的考量置于國(guó)內(nèi)政策之優(yōu)先，因此，在與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的清潔煤炭技術(shù)上，中美仍然存在合作之可能性。對(duì)此，中國(guó)可以以清潔煤炭技術(shù)合作為突破口，引導(dǎo)美國(guó)在低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)力，潛在地推動(dòng)其在氣候治理行動(dòng)上有所作為。

(2)通過(guò)中歐雙邊合作機(jī)制，持續(xù)深化全球氣候治理共識(shí)并落實(shí)溫室氣體減排承諾。作為全球氣候治理的積極推動(dòng)者，歐盟的態(tài)度一向積極，但近年來(lái)，歐盟在全球氣候治理行動(dòng)上已出現(xiàn)了明顯疲憊——以德、法為核心的大多數(shù)成員國(guó)支持歐盟確立較高的溫室氣體減排目標(biāo)，但波蘭等少數(shù)中東歐國(guó)家因十分依賴(lài)燃煤和重工業(yè)而希望該目標(biāo)可以降低。這一分歧導(dǎo)致歐盟已難以完整地發(fā)揮單一締約方作用。對(duì)此，中歐可以進(jìn)一步細(xì)化合作內(nèi)容，明確優(yōu)先合作領(lǐng)域，通過(guò)其他領(lǐng)域的功能性 “外溢”作用拓寬雙方的氣候合作范圍，持續(xù)深化全球氣候治理共識(shí)，加強(qiáng)中歐在氣候治理議題上的理解和互信。與此同時(shí)，在減排責(zé)任、治理模式和資金技術(shù)等議題上，中國(guó)可以進(jìn)一步暢通雙方溝通渠道，以更加務(wù)實(shí)的姿態(tài)推動(dòng)中歐落實(shí)INDC減排承諾。

(3)通過(guò)與其他國(guó)家的雙邊合作機(jī)制，形成廣泛的全球氣候治理 “向心力”。作為排放需求巨大的新興經(jīng)濟(jì)體，印度在推進(jìn)全球氣候治理上是有話(huà)語(yǔ)地位的。但隨著美國(guó)的退出，印度及其他發(fā)展中國(guó)家在氣候資金和技術(shù)等得不到兌現(xiàn)的情況下，雖然不會(huì)退出 《巴黎協(xié)定》，但卻是全球氣候治理中不得不考慮的一個(gè)因素。再加上，在巴黎氣候變化大會(huì)上， “雄心壯志”聯(lián)盟(High Ambition Coalition)的異軍突起也表明，在全球氣候治理中還存在一些 “不和諧音符”。由此，中國(guó)可以分別與其他發(fā)展中國(guó)家及發(fā)達(dá)國(guó)家加強(qiáng)氣候治理的 “南南”和 “南北”合作——一方面重視對(duì)其他更不發(fā)達(dá)國(guó)家的資金援助和技術(shù)支持，另一方面強(qiáng)化同其他發(fā)達(dá)國(guó)家在低碳經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的交流，以形成廣泛的 “向心力”，進(jìn)而克服全球氣候治理的 “碎片化”現(xiàn)象。

5.3 國(guó)內(nèi)機(jī)制層面的中國(guó)應(yīng)對(duì)

中國(guó)已先后發(fā)布了 《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》(2007年)、 《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》(2008年)、 《積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》(2009年)、 《2014—2015年節(jié)能減排低碳發(fā)展行動(dòng)方案》和 《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃(2014—2020年)》等政策性文件，并在中共十九大報(bào)告中將氣候變化列為全球重要的非傳統(tǒng)安全威脅，多次重申了落實(shí)國(guó)際減排承諾的積極態(tài)度和立場(chǎng)。但是，現(xiàn)下，中國(guó)的溫室氣體排放量已位居全球第一，在全球氣候治理中易被其他國(guó)家所指責(zé)，在與其他國(guó)家進(jìn)行多邊或雙邊合作時(shí)缺乏 “底氣”和說(shuō)服力。因此，回歸到國(guó)內(nèi)機(jī)制本身上來(lái) “苦修內(nèi)功”，應(yīng)是中國(guó)積極參與全球氣候治理的重要組成部分。

(1)加強(qiáng)中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力建設(shè)。 “能力建設(shè)”是國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化的核心，關(guān)涉氣候政策的執(zhí)行、減排行動(dòng)的落實(shí)和低碳技術(shù)的研發(fā)，因此，加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的能力建設(shè)應(yīng)是中國(guó)氣候治理行動(dòng)之首要。目前，國(guó)家層面的專(zhuān)門(mén)立法—— 《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的建議稿雖已完成，但仍未通過(guò)和生效。因此，為了做到有法可依，中國(guó)宜加快 《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的立法進(jìn)程，并對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范協(xié)調(diào)，避免立法重復(fù)、立法錯(cuò)位和立法沖突?？紤]到全球氣候治理將關(guān)乎全人類(lèi)的福祉，中國(guó)可以將應(yīng)對(duì)氣候變化上升為國(guó)家戰(zhàn)略高度，確保各部門(mén)間的通力合作，明確各級(jí)政府和有關(guān)部門(mén)的職責(zé)分工，完善多部門(mén)參與的決策協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化管理、監(jiān)督體制，以形成高效有力的組織機(jī)構(gòu)和管理系統(tǒng)。與此同時(shí)，中國(guó)還應(yīng)轉(zhuǎn)變粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，加強(qiáng)減緩和適應(yīng)氣候變化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)低碳技術(shù)的研發(fā)與推廣，并引導(dǎo)公眾積極參與，以形成全民共同應(yīng)對(duì)氣候變化的良好氛圍。

(2)完善全國(guó)碳市場(chǎng)的正式制度安排。2017年12月，全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)正式啟動(dòng)，成為未來(lái)中國(guó)實(shí)現(xiàn)減排計(jì)劃的主戰(zhàn)場(chǎng)。盡管 《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》已經(jīng)出臺(tái)，但具體的制度建設(shè)還處于 “空窗期”，由此需要進(jìn)行及時(shí)補(bǔ)充和完善?，F(xiàn)階段，中國(guó)應(yīng)在盡快出臺(tái) 《全國(guó)碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》及地方行政法規(guī)的基礎(chǔ)上，完善碳交易的總量設(shè)定和配額分配機(jī)制、碳排放的監(jiān)測(cè)和監(jiān)管機(jī)制、碳市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和防控機(jī)制、試點(diǎn)市場(chǎng)和全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的銜接機(jī)制等，以解決信息不透明、碳市場(chǎng)流動(dòng)性差和碳定價(jià)權(quán)缺失等問(wèn)題，并加強(qiáng)同其他國(guó)家的碳市場(chǎng)交流，促使中國(guó)在碳交易主體和碳交易規(guī)則上盡快融入國(guó)際碳市場(chǎng)。與此同時(shí)，作為減緩氣候變化的關(guān)鍵技術(shù)，碳捕獲與封存(Carbon Capture and Storage，CCS)業(yè)已得到國(guó)際社會(huì)的關(guān)注和認(rèn)可，并被許多國(guó)家納入法律規(guī)制范疇[25]。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)緊跟國(guó)際形勢(shì)，加快推進(jìn)CCS的立法研究與制定工作，促進(jìn)CCS技術(shù)的研發(fā)和商業(yè)化推廣，使之早日成為溫室氣體減排的 “生力軍”。

6 結(jié)論

全球氣候治理從一開(kāi)始便帶有 “合作共贏”與 “沖突零和”的二元對(duì)立，因此，它的實(shí)現(xiàn)就需要世界各國(guó)(尤其是國(guó)際政治中的大國(guó))的共同參與。但是，特朗普政府的氣候政策表明， “全球”氣候治理具有退回到 “國(guó)際”氣候治理的傾向——前者側(cè)重于氣候治理在時(shí)空上的拓展和延伸，是多邊主義的呈現(xiàn)；而后者則聚焦于某些國(guó)家或國(guó)家群體(如氣候治理 “聯(lián)盟”等)的氣候治理結(jié)果，是雙邊主義甚至單邊主義的展示。由此，特朗普政府的氣候政策必將對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)帶來(lái)諸多挑戰(zhàn)。

中共十九大報(bào)告將社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)目標(biāo)定為兩個(gè)階段：2020—2035年，在全面建設(shè)小康社會(huì)的基礎(chǔ)上，基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化；2035—2050年，在基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上繼續(xù)奮斗，把中國(guó)建設(shè)成為綜合國(guó)力和國(guó)際影響力領(lǐng)先的國(guó)家?？梢?jiàn)，作為高度負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)雖然不必自我拔高去充當(dāng)全球氣候治理的 “領(lǐng)導(dǎo)者”，但也不應(yīng)自我降格以求隨大流。為了應(yīng)對(duì)美國(guó)氣候政策之調(diào)整所帶來(lái)的不利影響，中國(guó)應(yīng)分別從多邊機(jī)制、雙邊機(jī)制和國(guó)內(nèi)機(jī)制等三個(gè)層面來(lái)徐徐圖之，一方面可以更深地融入全球氣候治理體系，積極發(fā)揮其作為主要參與方的建設(shè)性和引領(lǐng)性作用，并推動(dòng)全球氣候治理 “善治”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；另一方面也可以為中美新型大國(guó)關(guān)系的構(gòu)建貢獻(xiàn)新方案，進(jìn)而推動(dòng)中美關(guān)系的長(zhǎng)遠(yuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展。事實(shí)上，這對(duì)于美國(guó)的未來(lái)利益和國(guó)際聲譽(yù)來(lái)說(shuō)，也是 “有百利而無(wú)一害”的。