姜明安

（北京大學法學院，北京 海淀 100871）

營商環(huán)境與法治政府建設具有密切的聯(lián)系。2019 年2 月25 日的中央全面依法治國委員會第二次會議指出，法治是最好的營商環(huán)境。而法治最重要的要素是法治政府，因此，法治政府建設對于營商環(huán)境的改善和優(yōu)化起著關鍵作用。

一、新時代法治政府建設的成就與營商環(huán)境的改善

中國特色社會主義進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央以前所未有的力度加大了法治政府建設和改進營商環(huán)境的步伐。

2013 年，黨的十八屆三中全會指出，“科學的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求”，各級政府應“切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府”。2014 年，黨的十八屆四中全會明確提出了“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的目標和任務：依法全面履行政府職能；健全依法決策機制；深化行政執(zhí)法體制改革；堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；強化對行政權(quán)力的制約監(jiān)督；全面推進政務公開，以加快建設職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。2015年，中共中央、國務院發(fā)布《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》，確定了法治政府建設的指導思想、總體目標、基本原則、衡量標準以及7項主要任務和40項具體措施。2017年，黨的十九大在2015年“綱要”的基礎上對法治政府建設提出了4項新的要求：推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法；轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式；增強政府公信力和執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府；形成科學合理的管理體制，完善行政組織法。

根據(jù)黨中央和國務院關于法治政府建設的一系列要求，當前，各級人民政府和政府部門在實際推進法治政府建設與營商環(huán)境的改善方面主要做了以下八個方面的工作。

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，建設有限政府

黨的十八大以來，從中央到地方，各級人民政府和政府部門認真落實轉(zhuǎn)變政府職能，建設有限政府的要求。自2013 年到2018 年,各地各部門行政審批數(shù)量大幅減少，極大激發(fā)了市場活力。國務院部門的行政審批事項從上屆政府成立之初的1700多項，到其換屆之時削減了800 余項，僅余900 多項，大大超過了李克強總理在組建上屆政府之時承諾的削減三分之一的目標，實際削減了44%①2013 年3 月17 日，李克強總理在會見中外記者時說，“機構(gòu)改革不易，轉(zhuǎn)變職能更難，因為它更深刻。我在地方調(diào)研的時候，經(jīng)常聽到這樣的抱怨，辦個事、創(chuàng)個業(yè)要蓋幾十個公章，群眾說惱火得很。這既影響了效率，也容易有腐敗或者尋租行為，損害了政府的形象。所以必須從改革行政審批制度入手來轉(zhuǎn)變政府職能?，F(xiàn)在國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上”。。不僅如此，而且在上屆政府結(jié)束前，各地各部門還取消了全部非行政許可審批項目；政府把生產(chǎn)經(jīng)營和投資自主權(quán)還給企業(yè)、社會和公民，中央政府層面核準的企業(yè)投資項目減少90%，行政審批中介服務事項壓減74%，職業(yè)資質(zhì)許可和認定大幅減少。中央政府定價項目縮減80%，地方政府定價項目縮減50%以上。另外，近年來各地各部門全面推進商事制度改革，由先證后照改為先照后證到證照分離，由三證合一、多證合一到照后減證，在工商登記和注冊資本領域的商事制度改革使企業(yè)開辦時間縮短到原來的三分之一左右[1]。

（二）推進政務公開，建設透明政府

新時代法治政府建設和營商環(huán)境改進的另一個標志性成就是各級人民政府推進政務公開，建設透明政府。很長一個時期，我國沒有制定政府信息公開的法律法規(guī)，沒有建立政府信息公開制度。這給企業(yè)營運帶來很多困難，企業(yè)不知道各地、各部門對其開辦、生產(chǎn)、投資、經(jīng)營的政策、規(guī)定、要求和標準，以至動輒得咎，平添了大量的成本和困難。2007 年，國務院發(fā)布《政府信息公開條例》（以下簡稱“《條例》”），情況有了重大改變。但2007 年的《條例》確定的公開、透明度還較為有限，對公開的限制條件還比較多，例如，《條例》第13條規(guī)定，公民法人或者其他組織申請政府公開信息，應基于自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要。申請人不能說明此“特殊需要”的，其申請就不能獲得受理和滿足。2019 年，國務院修改《條例》，確定了以公開為常態(tài)、保密為例外的原則；并且改變過去只注重靜態(tài)公開、結(jié)果公開和單向性公開的公開模式，更為注重動態(tài)公開和互動性公開，以保證公開實效。

（三）推進“權(quán)責清單”制度，建設責任政府

近年來，各級政府和政府部門全面推行“三張清單”制度：權(quán)力清單、責任清單、負面清單②“三張清單”是李克強總理在出席2014天津夏季達沃斯論壇開幕式演講中首先提出的：政府要拿出“權(quán)力清單”，明確政府該做什么，做到“法無授權(quán)不可為”；給出“負面清單”，明確企業(yè)不該干什么，做到“法無禁止皆可為”；理出“責任清單”，明確政府怎么管市場，做到“法定責任必須為”。有了“三張清單”，政府這雙看得見的手和市場這雙看不見的手在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中如何施展就有了更清晰的界定。有人比喻說，“三張清單”相當于先給企業(yè)等市場主體松綁，再捆住政府亂作為的手，待政府的責任明確后，研究如何發(fā)揮政府“有形之手”的作用，確立政府與市場的新關系、新秩序。如果說負面清單、權(quán)力清單是針對政府亂作為，那么責任清單則是針對政府不作為。，要求權(quán)責法定，權(quán)責公示。法無授權(quán)不可為，否則即構(gòu)成越權(quán)；法定職責必須為，否則即構(gòu)成不作為；法定職權(quán)職責依法為，否則即構(gòu)成濫權(quán)。越權(quán)、不作為、濫權(quán)均要承擔法律責任。在“三張清單”中，“負面清單”與營商環(huán)境的關系最為密切。其不僅適用于市場準入，也適用于其他行政審批許可，凡未列入“負面清單”中的領域、業(yè)態(tài)、事項，行政機關不得禁止市場主體進入、經(jīng)營；凡未列入“負面清單”的條件、要求，行政機關在行政審批許可中不得以之為根據(jù)拒絕為行政相對人給予審批許可。

（四）推進電子政務，建設高效便民政府

在推進法治政府建設與營商環(huán)境的改善方面，各級政府在新時代所做的一項極為重要且極有成效的工作即是大力推進電子政務，加速互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)建設，減少政府辦事環(huán)節(jié)，辦事流程，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓相對人少跑腿，實現(xiàn)相對人辦事“最多跑一次”，或者不跑也能辦成事。李克強2014年9月11日考察天津濱海新區(qū)行政審批局時，見證了該局簡政放權(quán)后以一枚公章取代過去109 枚公章的權(quán)限，他拿起一枚作廢的公章說，這章做得多結(jié)實啊，不知曾經(jīng)束縛了多少人！在他的見證下，109 枚公章被永久封存。李克強總理特別叮囑，這些公章一旦封存絕不能再打開，要讓它們徹底成為歷史[2]。

（五）推進公眾參與，建設現(xiàn)代民主政府

新時代推進法治政府建設和營商環(huán)境改善的另一重大舉措是加強行政決策、行政立法、行政規(guī)范性文件制定的公眾參與。2015 年中共中央、國務院發(fā)布《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》要求，“事關經(jīng)濟社會發(fā)展全局和涉及群眾切身利益的重大行政決策事項，應當廣泛聽取意見，與利害關系人進行充分溝通，并注重聽取有關人大代表、政協(xié)委員、人民團體、基層組織、社會組織的意見。各級行政機關，特別是市縣兩級政府要加強公眾參與平臺建設，對社會關注度高的決策事項，，應當公開信息、解釋說明，及時反饋意見采納情況和理由”[3]。2017 年中共中央、國務院發(fā)布《關于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境，弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神，更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》進一步要求“健全企業(yè)家參與涉企政策制定機制。建立政府重大經(jīng)濟決策主動向企業(yè)家問計求策的程序性規(guī)范，政府部門研究制定涉企政策、規(guī)劃、法規(guī)、，要聽取企業(yè)家的意見建議”。

（六）推進信賴保護制度，建設誠信政府

誠信是法治政府的基本品格，是市場經(jīng)濟運行的基本條件，是最重要的營商環(huán)境之一。在新時代，黨中央和國務院特別重視誠信建設，特別重視在行政管理過程中建立和完善信賴保護制度。要求行政機關依法作出行政決定、行政承諾、行政行為均不得自行任意撤銷、改變、收回。如法律依據(jù)或客觀情況變化，基于公共利益需要，行政機關撤銷、改變、收回已作出的決定、承諾、行為，需依法給予相對人補償。2016 年中共中央、國務院發(fā)布《關于完善產(chǎn)權(quán)保護制度，依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》對加強政府守信踐諾機制建設作出了專門規(guī)定：“地方各級政府及有關部門要嚴格兌現(xiàn)向社會及行政相對人依法作出的政策承諾，認真履行在招商引資、政府與社會資本合作等活動中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領導人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔法律和經(jīng)濟責任。因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴格依照法定權(quán)限和程序進行，并對企業(yè)和投資人因此而受到的財產(chǎn)損失予以補償”。

（七）構(gòu)建不敢腐不能腐不想腐機制，建設廉潔政府

法治政府必然要求廉政，廉政亦是構(gòu)建優(yōu)良營商環(huán)境的重要條件。新時代，國家在推進廉政建設，構(gòu)建反腐敗機制方面邁出了重大步伐。特別是《監(jiān)察法》的出臺，加大反腐敗力度，強化不敢腐的震懾；健全行政程序制度，扎牢不能腐的籠子；加強廉政教育和完善激勵機制，增強不想腐的自覺。反腐倡廉使各級政府、各級領導班子在與企業(yè)界、企業(yè)家打交道時既注重“親”，更注重“清”，為營商環(huán)境的改善和優(yōu)化提供了優(yōu)質(zhì)的政務服務條件。

（八）堅持以人民為中心，建設服務型政府

堅持以人民為中心是習近平新時代中國特色社會主義思想的一個重要支柱，黨的十九大報告指出，“必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)”[4]?！耙匀嗣駷橹行摹痹诮ㄔO法治國家中的體現(xiàn)就是建設服務型政府，而建設服務型政府的內(nèi)容之一即是為市場主體服務，各級政府、政府部門和政府工作人員，均應“樹立服務意識，了解企業(yè)經(jīng)營情況，幫助解決企業(yè)實際困難”。依法保護企業(yè)和企業(yè)家財產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)和其他合法權(quán)益，加強對企業(yè)和企業(yè)家的優(yōu)質(zhì)高效務實服務。對此，中共中央和國務院發(fā)布了一系列文件加以推進和保障。

二、目前營商法治環(huán)境存在的主要問題

黨的十八大以來，我國法治政府建設取得了重大進展，營商環(huán)境獲得了極大改進。但是，目前我國營商法治環(huán)境在不少領域不少方面仍有改進、改善和優(yōu)化的空間。

（一）部分地方政府和政府部門誠信缺失，損害市場主體的信賴利益

政府和政府部門誠信缺失，損害市場主體的信賴利益是對營商環(huán)境造成不利影響的最大痛點難點問題，至少是最大痛點難點問題之一。這里特舉三個發(fā)生時間較早的案例①這里所舉的三個案例雖然時隔較遠，而非當下，因為其比較典型，且此種情形當下仍然存在，故予引用。。

案例一：某公司與該地方政府曾于2004年簽訂天然氣利用合同，約定該公司項目建成后經(jīng)營20年，不再允許第三方在該地區(qū)經(jīng)營天然氣項目。但2008 年，該市政府卻向公司出具合同解除函，由市建設局接管天然氣供應運營業(yè)務。

案例二：某投資公司與該市公路建設指揮部（代表市政府）于2004 年簽訂界公路項目協(xié)議書，約定該公司承擔項目投融資，建設及經(jīng)營管理，期滿后交市交通局。該指揮部協(xié)助公司辦理項目投資、建設、經(jīng)營等相關手續(xù)等。項目進行過程中，由于道路兩端接線等相關問題無法解決，所建道路無法通車，公司要求指揮部協(xié)調(diào)解決，但市公路建設指揮部不予解決，使得該公司面臨投資無法收回更無法贏利的風險[5]。

案例三：某公司與某市建設局于2003 年3 月簽訂管道燃氣工程項目協(xié)議，約定該公司開發(fā)建設該市管道燃氣工程項目，由其統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理。但2010 年，該市政府發(fā)布《常務會議紀要》，決定與另一管道油氣公司另行簽訂燃氣管網(wǎng)供氣工程協(xié)議，并為其頒發(fā)建設行政許可，從而損害了原公司對該市管道燃氣工程項目的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理”權(quán)[6]。

這些案例表明，部分地方政府和政府部門在與投資者或其他市場主體打交道時，仍然存在著不遵守承諾、約定、協(xié)議的情形。而誠信精神缺失無疑是其中一項重要原因。

（二）部分地方部分領域公平競爭規(guī)則欠缺，不同市場主體享有的權(quán)利、機會不平等

權(quán)利、機會、規(guī)則平等是市場公平競爭的基礎，是優(yōu)良營商環(huán)境的基本要素。但目前在一些地方、一些領域卻仍然存在著對不同市場主體區(qū)別對待，對其權(quán)利、機會、規(guī)則視不同對象予以不平等對待的現(xiàn)象。例如，在工程項目招投標方面，存在故意在招投標文件中設定不合理的條件，以排除可能參與招拍掛的民營企業(yè)、外地企業(yè)或者不討政府喜歡的企業(yè)的參與資格的現(xiàn)象；在對市場主體的行政監(jiān)管中，存在對不同市場主體設定不同的監(jiān)管標準，以保護與政府關系密切的企業(yè)，打擊排擠與政府有過節(jié)或有事曾得罪過政府的企業(yè)的現(xiàn)象；在制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展或金融、稅收政策方面，存在給予國有企業(yè)、本地企業(yè)、大企業(yè)等種種優(yōu)惠，卻給民營企業(yè)、外地企業(yè)、小微企業(yè)享受相應優(yōu)惠待遇設置難于邁過的門檻或制造難以克服的障礙的現(xiàn)象；在修改、調(diào)整土地、建設、生態(tài)環(huán)境等規(guī)劃，需要征收土地，搬遷企業(yè)時，存在首先列入征收、搬遷方案名單的是民營企業(yè)、外地企業(yè)、在政府眼中觀感不佳的企業(yè)，而盡可能給國有企業(yè)、本地企業(yè)、與政府關系密切的企業(yè)予以征收、搬遷的豁免的現(xiàn)象，等等。這種對同樣情況、同樣條件的企業(yè)不同對待的事例，不一而足。正是這些地方、這些政府部門對市場主體不公正、不平等對待的現(xiàn)象，給所在地區(qū)、部門的營商環(huán)境造成了消極的、負面的影響。

（三）部分地方、部門簡政放權(quán)不落實，改革不深入，行政審批、許可種類、項目、程序等還存在諸多問題

黨的十八大以來，各級政府推行簡政放權(quán)和放管服改革，取得了很大成績，影響企業(yè)市場運作和經(jīng)濟發(fā)展的各種奇葩審批許可、奇葩證明大多被取消，幾年前被廣州市政協(xié)委員曹志偉先生抨擊的行政審批“萬里長征圖”①在廣州市2013 年的兩會上，政協(xié)委員曹志偉在發(fā)言中亮出一張審批“萬里長征圖”。在這張圖上，可以清楚地看到一個投資建設項目從立項到驗收的漫長歷程100 個審批環(huán)節(jié)，共蓋108 個章，繳納36 項行政收費。如果要全部走完，審批工作日累計達到2020天，即便按照最短的關鍵線路走，也需799個審批工作日。兩會后，廣州市立即對審批制度進行改革，法制辦聯(lián)合各部門根據(jù)這張圖編制了一份新的審批流程圖，審批事項減少至33項，審批環(huán)節(jié)減至5個，整個流程走完降至37天。那樣艱難的營商環(huán)境已經(jīng)有了根本的改觀。但是，類似問題并沒有完全解決，目前部分地方、部門簡政放權(quán)的要求尚未完全落實，仍存各種不適當、不必要的審批、許可項目，而且手續(xù)繁瑣，給市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營活動增添了很多困難和麻煩。有學者認為，隨著改革的深入，簡政放權(quán)已越來越觸及部門核心利益，改革難度逐漸加大，行政審批制度改革尚存在以下五類主要問題：其一，改革只注重數(shù)量、忽視質(zhì)量，社會感受度不明顯。政府的管制能力、管制水平和管制權(quán)力似乎沒有因為審批事項的精簡而縮小，改革還遠未達到所追求的效果。各級政府取消下放的審批事項多是“含金量”不高、“不痛不癢”、細枝末節(jié)的項目，對“束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、影響人民群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的事項”和涉及本部門核心權(quán)力和切身利益的項目則抓著不放；其二，改革的類型化不足。簡政放權(quán)的類型化沒有充分體現(xiàn)，究竟應減哪些政、放哪些權(quán)、管哪些事，在改革的過程中不夠明確。此外，對涉及百姓生命、健康安全領域的審批事項取消下放后，倘若事后監(jiān)管措施未能同步建立，就容易出現(xiàn)監(jiān)管真空，對公共安全和群眾生命健康安全帶來隱患；其三，審批項目明減暗增、上減下增的現(xiàn)象依然存在。在行政審批制度改革中，有些部門和地方對審批事項進行“打包”或者“拆分”處理，“把廢棄的項目做成‘膨化餅干’，一項做成好幾項，把要保留下來的項目做成‘壓縮餅干’，把好幾項壓成一項”，以應付上級精簡審批事項的指標。還有的部門和地方將審批“改頭換面”為“核準”“備案”等，權(quán)力不減反增，影響了改革的效果和質(zhì)量。其四，改革的法治化程度不高。改革未與立法、修法完全同步，導致在國務院以規(guī)范性文件的方式取消下放審批事項之后，相關法律、法規(guī)被修改或廢止之前，出現(xiàn)了一個“空檔期”。在這個“空檔期”內(nèi)，法律、法規(guī)所規(guī)定的、但已被規(guī)范性文件所取消的審批事項是否具有法律效力，相關政府部門是否還應履行審批職能不明確。立法、修法滯后于行政審批制度改革的相關決定，不僅給改革帶來了操作中的困境，而且使改革脫離了法治軌道，直接面臨合法性危機；其五，改革的程序不夠完善。簡政放權(quán)的過程中，信息公開不夠、社會參與不夠，致使取消下放的審批事項多為“含金量”不高、“不痛不癢”、細枝末節(jié)的項目，使市場主體和社會民眾在政府取消成百上千個審批許可事項后，到政府部門辦事有時依然困難重重[7]。

（四）公職人員腐敗現(xiàn)象未得到完全遏制，大大提高了市場主體營運的時間和金錢成本

良好的營商環(huán)境的構(gòu)建和培植不僅要求政府依法、守法、誠信和公平、公正，而且要求政府清正廉潔，政府公職人員不貪不腐、廉政勤政。黨的十八大以來，黨中央“堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅定不移‘打虎’、‘拍蠅’、‘獵狐’，不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成并鞏固發(fā)展”[8]。但是，這并不意味著反腐敗斗爭已經(jīng)取得全面勝利，政府部門和政府公職人員的腐敗問題已經(jīng)完全解決。事實上，我國當下“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”，“從信訪舉報、巡視巡察、監(jiān)督檢查和審查調(diào)查情況看，仍有一些人不收斂不收手”[9]。我們從中紀委書記趙樂際在中國共產(chǎn)黨第十九屆中央紀律檢查委員會第三次全體會議上的工作報告中列舉的2018年全國紀檢監(jiān)察機關的相關數(shù)據(jù)即能看到目前我國“反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜”，“仍有一些人不收斂不收手”的嚴酷事實：2018 年，全國紀檢監(jiān)察機關共查處173.7 萬人次，其中約談函詢、批評教育110.4 萬人次；給予輕處分、組織調(diào)整49.5 萬人次；給予重處分、重大職務調(diào)整8.2 萬人次；處理涉嫌犯罪者5.5 萬人次；給予政務處分的公職人員13.5萬人，對中管干部立案審查調(diào)查68 人，涉嫌犯罪移送司法機關15 人[10]?？梢?，我國當下公職人員腐敗現(xiàn)象尚未得到完全遏制。公職人員腐敗現(xiàn)象的存在大大提高了市場主體營運的時間和金錢成本，惡化了營商環(huán)境。

三、進一步推進法治政府建設，改善和優(yōu)化營商環(huán)境的途徑

為了改進和優(yōu)化營商環(huán)境，我們必須進一步推進法治政府建設。而要進一步推進法治政府建設，我們必須從立法、執(zhí)法、司法和守法四個方面發(fā)力。

（一）加強行政程序和優(yōu)化營商環(huán)境立法

從立法層面考察，推進法治政府建設和優(yōu)化營商環(huán)境需要抓緊列入立法議程并加快推進立法步伐的法律、法規(guī)很多，如行政程序法、政務公開法、個人信息保護法、反腐敗法、行政收費法、營商環(huán)境優(yōu)化法、投資保護法、政府合同法，等等。但是，筆者認為，在當下，最迫切的是應盡快出臺《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，最重要的是應盡快啟動《行政程序法》的研究和制定工程。

關于《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，前不久國家發(fā)改委已經(jīng)設計出一個基本框架，并起草出了一個“征求意見稿”。該“征求意見稿”共設7章，68條。7章分別為總則、市場主體、市場環(huán)境、政務服務、監(jiān)管執(zhí)法、法治保障、附則?？倓t規(guī)定立法目的、基本原則、政府管理職責、社會參與、輿論監(jiān)督和營商環(huán)境評價等；第二章市場主體，主要規(guī)定平等對待各類市場主體、市場主體權(quán)益（包括財產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等）保護、市場準入、招投標和政府采購，以及治理拖欠企業(yè)賬款、完善糾紛解決機制等；第三章市場環(huán)境，主要規(guī)范稅費辦理，公用事業(yè)、融資與人才服務，規(guī)定企業(yè)開辦、投資項目審批、工程建設項目報建審批、登記財產(chǎn)、跨境貿(mào)易、破產(chǎn)、企業(yè)變更和注銷，涉企稅費，公用事業(yè)服務、融資服務，以及鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和對行業(yè)協(xié)會、商會進行規(guī)范等；第四章政務服務，主要規(guī)定公平、公開、透明、高效的政府運作規(guī)則，線上線下服務融合、政務服務水平提升、訴求處理與監(jiān)督評價等，并對政務服務大廳、政務服務平臺、政務服務數(shù)據(jù)共享交換、電子印章和電子證照，政務服務事項標準化、行政許可、備案、相對集中行政許可權(quán)改革、“證照分離”“多證合一”改革、減證便民、優(yōu)化服務流程、審批服務便民化、審批中介服務、以及政企溝通機制、訴求處理機制、政務服務監(jiān)督、政務服務評價等進行規(guī)范；第五章監(jiān)管執(zhí)法，主要規(guī)定行政監(jiān)管，落實監(jiān)管責任、創(chuàng)新監(jiān)管方式、規(guī)范行政執(zhí)法，對監(jiān)管職責、綜合監(jiān)管執(zhí)法和聯(lián)合檢查、包容審慎監(jiān)管，“雙隨機、一公開”、重點監(jiān)管、信用監(jiān)管、“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等進行了規(guī)定；第六章法治保障，主要規(guī)定政策制定、法規(guī)政策公布、對法規(guī)政策的解讀咨詢、政策評估、清理、規(guī)范政務誠信，以及規(guī)定各種法律責任，包括政府責任、行業(yè)協(xié)會、商會責任、中介服務機構(gòu)責任、公用企事業(yè)責任等；附則規(guī)定該條例的特殊適用情形和施行日期等。

就立法框架和基本內(nèi)容考察，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（征求意見稿）確立的各項原則、規(guī)則均比較全面，其表現(xiàn)的理念也比較符合中國特色社會主義市場經(jīng)濟的原則。建議國務院在聽取各方面意見的基礎上進一步完善，爭取盡快出臺。

關于《行政程序法》，筆者主持的“行政程序法典化研究”課題組曾于2015年草擬出《行政程序法（專家建議稿）》，共8章224條。8章分別為總則、行政程序主體、行政程序基本制度、重大行政決策與行政規(guī)范制定程序、行政處理（具體行政行為）程序、特別行政程序（行政合同、行政指導、內(nèi)部行政規(guī)范、行政規(guī)劃、行政應急行為程序）、監(jiān)督、責任與救濟和附則。關于行政程序立法的必要性與意義，筆者歸納為三個方面：其一，推進依法行政、建設法治政府的需要。行政程序法是行政法的最關鍵的組成部分。只有有了行政程序法，才可能把行政權(quán)力關進制度的籠子里，防止行政權(quán)任性、恣意和濫用；只有有了行政程序法，才可能構(gòu)建完善的機制以保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益免受行政權(quán)的侵害。其二，推進制度反腐、法治反腐，建設廉潔政府、效能政府的需要。對于政府和政府官員行使公權(quán)力的行為，必須有一套機制防止其腐敗，控制其濫權(quán)。人類為此探索了幾千年，試驗了多種多樣的反腐方案，采取過多種多樣的反腐對策。但是將各種方案、對策進行比較，通過法治反腐、程序反腐乃是最有效的。因為“程序反腐”是運用程序法制控制和規(guī)范公權(quán)力的行使。程序法制不是控制公權(quán)力本身，而是控制和規(guī)范公權(quán)力怎么行使，按照什么樣的步驟和什么樣的方式去行使；“程序反腐”不僅是運用程序法制構(gòu)建權(quán)力制約權(quán)力的機制，更是運用程序法制構(gòu)建權(quán)利制約權(quán)力的機制；而且，“程序反腐”特別注重運用程序法制推進和保障公權(quán)力運作的公開透明。通過公開透明保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)。其三，推進國家治理現(xiàn)代化，實現(xiàn)善治良政的需要。公權(quán)力運作程序化、規(guī)范化對于現(xiàn)代國家治理具有非常重要的意義。傳統(tǒng)國家治理手段多采用人治、禮治或權(quán)勢權(quán)術(shù)之治?，F(xiàn)代國家治理顯然不能運用上述手段。現(xiàn)代國家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當性和文明性?，F(xiàn)代國家治理的基本手段是法治，特別是程序法治。公開、透明、公眾參與、集體決策是現(xiàn)代國家治理與傳統(tǒng)國家管理的重要區(qū)別。如何實現(xiàn)公開、透明、公眾參與、集體決策？必須通過行政程序法為之確立規(guī)則，創(chuàng)設平臺，提供保障。行政程序法為行政行為所確立的電子政務制度、信息公開制度、政務公開制度、個人信息保護制度、行政調(diào)查與證據(jù)制度、說明理由與聽取陳述申辯制度、聽證制度等，就是這樣的規(guī)則、平臺、保障。沒有行政程序法確立的這些制度和這些制度創(chuàng)設的規(guī)則、平臺、保障，國家治理現(xiàn)代化就只能停留在口號層面，而不可能實施、運作[11]。

在各方面的努力和促進下，第十三屆全國人大已將行政程序法的制定列入本屆人大立法規(guī)劃的第三類項目。在此，我們建議全國人大法工委盡快開展對該項目的早期調(diào)研工作，在條件相對成熟后，正式啟動該法的起草，以為優(yōu)化我國營商環(huán)境提供最基礎性的立法支撐。

（二）推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法

法治政府建設最重要最基本的要求是依法行政。黨的十九大報告指出：“建設法治政府，推進依法行政，嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。”[12]依法行政包括依法制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也包括依法執(zhí)法。在行政立法日趨完善的條件下，相較于行政立法，依法執(zhí)法在依法行政中具有更為重要的地位。對于優(yōu)化改善營商環(huán)境具有重要的意義。依法執(zhí)法包括嚴格執(zhí)法、規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法和文明執(zhí)法。

“嚴格執(zhí)法”要求執(zhí)法者執(zhí)法鐵面無私，不放縱違法行為，不法外施恩，不網(wǎng)開一面。對于假冒偽劣、坑蒙拐騙、網(wǎng)絡詐騙等損害人民群眾生命健康和嚴重侵害公民、法人或其他組織財產(chǎn)權(quán)的行為，依法該采取行政強制措施的堅決采取行政強制措施，依法該科處行政處罰的堅決科處行政處罰，行為構(gòu)成犯罪的必須移交司法機關處理，不能以罰代刑。“規(guī)范執(zhí)法”要求執(zhí)法者嚴格依法定權(quán)限、法定規(guī)則、法定程序執(zhí)法。依法定權(quán)限執(zhí)法要求執(zhí)法機關公開權(quán)力清單，保證執(zhí)法不越位、不錯位、不缺位；依法定規(guī)則執(zhí)法要求執(zhí)法機關公開執(zhí)法依據(jù)，并制定和公開執(zhí)法基準。因為法律法規(guī)的規(guī)定往往過于原則、抽象，需要通過執(zhí)法基準予以細化和具體化；依法定程序執(zhí)法要求執(zhí)法機關執(zhí)法要遵守法定方式和手續(xù)、步驟，如出示證件、表明身份、說明理由、聽取陳述申辯等。“公正執(zhí)法”要求執(zhí)法者執(zhí)法不偏私，如執(zhí)法事項與之有利害關系，應主動回避；平等對待行政相對人，不歧視弱者和弱勢群體；如多個行政相對人申請同一行政許可事項，應通過招標、拍賣、考試、考核等公平競爭程序選擇被許可人；如多個行政相對人實施相同或不同的行政違法行為，應根據(jù)其各自違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度等給予處罰，做到過罰相當；執(zhí)法只考慮相關因素，不考慮不相關因素?！拔拿鲌?zhí)法”要求執(zhí)法者在執(zhí)法過程中擺事實，講道理，以理服人，以法服人；執(zhí)法時講究語言文明，舉止文明，尊重行政相對人的人格；不得任性、恣意，不得主觀武斷、濫用職權(quán)；嚴禁暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、養(yǎng)魚執(zhí)法等。

（三）加強司法體制改革，促進司法公正

加強司法體制改革，促進司法公正既是推進法治政府建設的直接需要，也是優(yōu)化營商環(huán)境的間接需要和直接需要。司法公正之所以是推進法治政府建設的直接需要，因為只有司法公正，行政審判才能公正；只有行政審判公正，才能監(jiān)督行政機關依法行政，推進法治政府建設。司法公正之所以是優(yōu)化營商環(huán)境的間接需要，因為只有司法公正才能監(jiān)督行政機關依法行政和推進法治政府建設，而法治政府建設是優(yōu)化營商環(huán)境的基本條件。司法公正之所以是優(yōu)化營商環(huán)境的直接需要，因為市場主體在營商過程中發(fā)生的各種爭議（包括行政爭議、民事爭議）都有賴司法公正解決，沒有司法公正，市場主體就不可能獲得權(quán)利平等、機會平等、規(guī)則平等的營商環(huán)境，其合法權(quán)益就不可能得到有效保障。

要保障司法公正，首先就必須防止行政機關、社會團體和任何個人，特別是領導干部對司法的干預，消除企業(yè)家告狀難、案件公正審理難，判決裁定執(zhí)行難。為了克服這個“三難”，2014 年修改《行政訴訟法》，立法者曾設計了若干制度。針對“告狀難”，立法者將“民告官”制度的原“立案審查制”改為“立案登記制”。在“立案審查制”下，當事人告官，往往在受理環(huán)節(jié)被法院以種種理由拒之門外，案件進入不了審理環(huán)節(jié)。而根據(jù)“立案登記制”，當事人告官，只要起訴符合法定條件，法院即應當?shù)怯浟?。法院如果違法拒收起訴狀和不予立案，當事人可以向上級法院投訴、起訴，由上級法院立案審理或指定其他下級法院審理。針對“案件公正審理難”，立法者設計了“跨行政區(qū)域管轄”制度：經(jīng)最高法院批準，高級人民法院可確定本省、自治區(qū)、直轄市內(nèi)的若干法院跨行政區(qū)域管轄行政案件，以防止和避免被告和所在行政區(qū)域的有關機關及其領導干部干預行政審判。對于領導干部和有關公職人員干預行政審判的，人民法院要予以記錄、公告和追究其紀律責任乃至法律責任。針對“判決裁定執(zhí)行難”，《行政訴訟法》第96條設計了三項操作性極強的應對措施：其一，被告在規(guī)定期限內(nèi)不履行法院裁判的，對被告行政機關負責人按日罰款（原行訴法規(guī)定的是罰行政機關的款，新法改為罰負責人的款，從而力度大增）；其二，將被告行政機關拒絕履行的情況予以公告（被告背負“老賴”的聲名，壓力巨大）；其三，對拒不履行，社會影響惡劣的被告行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留（這種措施雖不會經(jīng)常適用，但其威懾力比罰款更甚）。

這些制度和措施對于保障司法公正和司法權(quán)威，改善營商環(huán)境無疑都是良策高招，但關鍵在實施，只有真正實施，才可能有真正實效。

（四）促進民眾守法，建設法治社會

推進法治政府建設，改進和優(yōu)化營商環(huán)境，除了必須從立法、執(zhí)法和司法著力外，促進民眾守法也非常重要。因為一個國家、一個地區(qū)，即使有了完善的法律法規(guī)，老百姓都不遵守，市場主體和企業(yè)家都不遵守，或者能規(guī)避的盡量規(guī)避，市場交易同樣會難于正常進行，企業(yè)的財產(chǎn)安全和企業(yè)家的人身安全同樣會難以保障。因此，民眾守法同樣是構(gòu)建良好營商環(huán)境的重要條件。

當然，民眾守法也依賴執(zhí)法機關嚴格執(zhí)法和司法機關公正司法，甚至前者以后者為前提。試想，如果執(zhí)法機關不作為，對假冒偽劣、坑蒙拐騙的違法行為放任不管，聽之任之，對受假冒偽劣、坑蒙拐騙行為所害者的權(quán)益不予保護，不予救濟；如果司法機關對各種爭議案件裁判不公，慫恿違法違約者而打擊守法踐約者，還會有多少人能堅持守法踐約呢？如果整個社會都不以違法違約為恥、守法踐約為榮，營商環(huán)境優(yōu)化又從何談起呢？因此，立法、執(zhí)法、司法和守法是一個相互作用的整體，共同構(gòu)成營商的法治環(huán)境。一個國家、一個地區(qū)，要構(gòu)建良好的營商環(huán)境，必須全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法和全民守法。