袁富華 張 平

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 經(jīng)濟(jì)研究所，北京 東城 100732）

隨著中國(guó)城市化率突破60%，未來(lái)20—30年間將面臨消費(fèi)偏好的快速變化和公共服務(wù)支出的快速提高。大規(guī)模工業(yè)化階段以生產(chǎn)供給為中心，相應(yīng)理念是從供給角度看待消費(fèi)、從工業(yè)角度看待服務(wù)業(yè)，消費(fèi)和服務(wù)業(yè)發(fā)展的政策安排，都是為了促進(jìn)工業(yè)化規(guī)模擴(kuò)張。中國(guó)正在步入城市化成熟時(shí)期，中心任務(wù)是提高發(fā)展質(zhì)量，把人民生活水平不斷提高作為重要評(píng)估指標(biāo)。與這個(gè)指標(biāo)相對(duì)應(yīng)的發(fā)展理念就是：從消費(fèi)角度看待生產(chǎn)，以服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)促進(jìn)整體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量。

與這種新的發(fā)展理念相對(duì)應(yīng)，隨著工業(yè)化轉(zhuǎn)向城市化，中國(guó)的供給端也將發(fā)生變化，轉(zhuǎn)變的核心趨勢(shì)是——從產(chǎn)品供給為中心轉(zhuǎn)向要素升級(jí)為中心。對(duì)于任何國(guó)家來(lái)說(shuō)，隨著服務(wù)業(yè)替代制造業(yè)，這個(gè)過(guò)程要想獲得可持續(xù)動(dòng)力，必須要有服務(wù)業(yè)和消費(fèi)提供的效率補(bǔ)償，但是，這種效率補(bǔ)償必須求助于生產(chǎn)要素的升級(jí)。與要素升級(jí)相關(guān)的人力資本升級(jí)和高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展，有賴(lài)于需求支出端的政策支持。以需求支出端的升級(jí)促進(jìn)供給端的升級(jí)，就是如何實(shí)現(xiàn)福利制度建設(shè)和效率提升的動(dòng)態(tài)平衡——工業(yè)化階段通常把需求支出端看成消費(fèi)市場(chǎng)或福利成本支出，不同的是，城市化階段的發(fā)展理念是將需求支出端視為要素升級(jí)和未來(lái)人力資本投資，這是動(dòng)態(tài)的發(fā)展理念，也是結(jié)構(gòu)服務(wù)化過(guò)程的主要特征。

為了實(shí)現(xiàn)福利和效率的動(dòng)態(tài)平衡，以服務(wù)業(yè)和需求支出端為中心的調(diào)控政策，不得不體現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性、綜合性和前瞻性。這種再平衡要求，一方面源于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期公共服務(wù)支出比重的上升，另一方面源于財(cái)政支出剛性壓力對(duì)效率系統(tǒng)的更高要求。把這種邏輯放在結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，意味著產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政金融政策的聯(lián)系將越來(lái)越強(qiáng)，政策效果的反饋機(jī)制對(duì)于結(jié)構(gòu)優(yōu)化和效率改進(jìn)也越來(lái)越重要。因此，中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的主要挑戰(zhàn)，就是轉(zhuǎn)變大規(guī)模工業(yè)化階段短期利潤(rùn)最大化行為，轉(zhuǎn)而對(duì)效率和創(chuàng)新的長(zhǎng)期結(jié)構(gòu)條件給予充分重視。

一、公共政策目標(biāo)及其對(duì)資源配置方式的影響

（一）結(jié)構(gòu)服務(wù)化與公共政策目標(biāo)

以美國(guó)為引領(lǐng)，二戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國(guó)家普遍經(jīng)歷了知識(shí)生產(chǎn)配置主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)服務(wù)化的過(guò)程，與大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家比較起來(lái)，這個(gè)過(guò)程的最大特色，就是服務(wù)業(yè)的發(fā)展從根本上改變了公司、產(chǎn)業(yè)以及整體經(jīng)濟(jì)的要素結(jié)構(gòu)和職業(yè)結(jié)構(gòu)[1]，并成為1970 年代以后高消費(fèi)能力、持續(xù)資本深化能力和高生產(chǎn)率這個(gè)良性循環(huán)的基礎(chǔ)。可以說(shuō)，二戰(zhàn)后發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)再平衡以及公共服務(wù)體系的完善，都與結(jié)構(gòu)服務(wù)化這個(gè)本質(zhì)特征密切聯(lián)系。經(jīng)濟(jì)效率持續(xù)改進(jìn)，一方面基于消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的良性互動(dòng)，另一方面立足于科教文衛(wèi)等服務(wù)部門(mén)所提供的效率補(bǔ)償效應(yīng)。因此，再平衡與公共政策目標(biāo)的確立是問(wèn)題的一體兩面，也是發(fā)展轉(zhuǎn)型的評(píng)價(jià)基準(zhǔn)。第一，社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)公平。顯然的一點(diǎn)是，二戰(zhàn)后大規(guī)模工業(yè)化和社會(huì)財(cái)富積累，推動(dòng)了發(fā)達(dá)國(guó)家消費(fèi)水平和生活質(zhì)量提高，這不僅體現(xiàn)在歐洲老牌發(fā)達(dá)國(guó)家福利制度的完善上，而且體現(xiàn)在低預(yù)算發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老、醫(yī)療和社會(huì)救助水平的提高上。個(gè)中原因是，結(jié)構(gòu)服務(wù)化所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)減速，抑制了收入提高速度、削弱了個(gè)體和家庭抵御城市化內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)的能力。為此，公共服務(wù)支出在經(jīng)歷了1950年代至1970年代的快速提高后，針對(duì)穩(wěn)定和公平的一整套制度體系在這些國(guó)家最終確立下來(lái)。第二，教育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從美國(guó)和德國(guó)在20世紀(jì)初期引領(lǐng)中等教育發(fā)展開(kāi)始，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍經(jīng)歷了從中學(xué)教育普及到大學(xué)教育（或高技能培訓(xùn)）普及的發(fā)展。以1950、1980、2010 年三個(gè)時(shí)點(diǎn)的大學(xué)入學(xué)率和平均教育年限為例：美國(guó)分別為13.1、29.9、53.9（%）和8.4、12.3、13.2（年）；德國(guó)分別為2.6、5.7、21.5（%）和6.8、7.0、12.4（年）；日本分別為4.5、15.9、30.6（%）和6.7、9.1、11.6（年）。受到發(fā)展階段和人口規(guī)模的影響，中國(guó)分別為0.4、0.9、4.5（%）和1.6、5.3、8.0（年）。第三，資產(chǎn)多樣化和（金融）市場(chǎng)穩(wěn)定。結(jié)構(gòu)服務(wù)化將帶來(lái)更多不穩(wěn)定，且導(dǎo)致復(fù)蘇過(guò)程變得緩慢［2］，造成這種狀況的原因，一方面與結(jié)構(gòu)服務(wù)化過(guò)程中金融創(chuàng)新所導(dǎo)致的金融自我強(qiáng)化和及相應(yīng)資產(chǎn)泡沫有關(guān)[3]，另一方面與結(jié)構(gòu)服務(wù)化過(guò)程中實(shí)體投資抵消波動(dòng)能力弱化有關(guān)，由此導(dǎo)致的市場(chǎng)不穩(wěn)定，其受害者主要是消費(fèi)者和小企業(yè)。同時(shí)，由于金融創(chuàng)新和衍生工具的泛濫，以往間接融資體制中消費(fèi)者、企業(yè)和市場(chǎng)之間的儲(chǔ)蓄—投資關(guān)系，被直接融資、資產(chǎn)證券化等替代，家庭和企業(yè)因此被捆綁在一起，加劇了系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

（二）宏觀調(diào)控科學(xué)性是結(jié)構(gòu)條件變化的新要求

1.國(guó)際分工體系的新變化。鑒于公共服務(wù)支出的剛性壓力和效率改進(jìn)的需求，1980年代新自由化浪潮的興起，是發(fā)達(dá)國(guó)家針對(duì)各自國(guó)內(nèi)創(chuàng)新激勵(lì)推行的，目的是尋求福利和效率之間動(dòng)態(tài)平衡的新路徑，這種動(dòng)機(jī)客觀上導(dǎo)致國(guó)際分工格局的重新塑造，并對(duì)新興工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略提出挑戰(zhàn)。深層次的原因在于，發(fā)達(dá)國(guó)家的公共服務(wù)制度化，有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)過(guò)程從產(chǎn)品供給向高端要素升級(jí)的轉(zhuǎn)型，服務(wù)業(yè)的高端化和人力資本高端化，不僅成為制造業(yè)、服務(wù)業(yè)日益融合的基礎(chǔ)，而且成為國(guó)際分工體系演化的新特征：高端服務(wù)業(yè)具有的效率補(bǔ)償和溢出效應(yīng)，使得發(fā)達(dá)國(guó)家的創(chuàng)新重新建立在更高的基礎(chǔ)之上，國(guó)際分工體系中的中心—外圍模式，也因此從以往工業(yè)化資源的全球配置（或者產(chǎn)業(yè)鏈的雁陣傳遞），轉(zhuǎn)向高端生產(chǎn)要素與知識(shí)生產(chǎn)分配的壟斷。

更加明晰的表述是，二戰(zhàn)后日本制造業(yè)的崛起，標(biāo)志著中心國(guó)家完成了制造業(yè)資源的全球配置。1980 年代以來(lái)信息產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展適逢現(xiàn)代服務(wù)業(yè)升級(jí)步伐的加速，制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)大融合不僅促進(jìn)了制造業(yè)集中，而且使得各類(lèi)制造企業(yè)更加具有知識(shí)技術(shù)密集的平臺(tái)化特征，并籍此鞏固了結(jié)構(gòu)服務(wù)化的可持續(xù)性。當(dāng)然，這一切都是源于發(fā)達(dá)國(guó)家內(nèi)部福利和效率再平衡壓力，壓力導(dǎo)致了產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政金融政策協(xié)調(diào)性的提高。在向成熟城市化邁進(jìn)的過(guò)程中，中國(guó)面臨的外部壓力主要來(lái)源于此，發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整的方向，應(yīng)該立足于結(jié)構(gòu)服務(wù)化的福利和效率再平衡問(wèn)題，而不僅僅是工業(yè)化階段的生產(chǎn)供給問(wèn)題。

2.強(qiáng)制性再平衡與調(diào)控方式總體取向。隨著服務(wù)業(yè)比重突破50%，人口轉(zhuǎn)移由工業(yè)化階段的城鄉(xiāng)流動(dòng)轉(zhuǎn)向城市之間流動(dòng)，國(guó)家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向以人民為中心和高質(zhì)量發(fā)展，這些變化預(yù)示著成熟城市化時(shí)代的到來(lái)。但是，顯而易見(jiàn)的問(wèn)題是，快速的城市化導(dǎo)致原有資源配置方式的不適應(yīng)性，效率提升與福利制度完善之間的動(dòng)態(tài)平衡，正在成為戰(zhàn)略與政策的關(guān)鍵難點(diǎn)。宏觀調(diào)控總體取向是圍繞公共服務(wù)體系的建設(shè)、進(jìn)行效率和人的發(fā)展的再平衡，擺脫傳統(tǒng)以生產(chǎn)為中心的工業(yè)化資源配置方式。改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)宏觀調(diào)控在實(shí)踐中形成了一套具有自己特色的理論，從大規(guī)模工業(yè)化的績(jī)效來(lái)看，其成就毋庸置疑。這套以政府直接干預(yù)為核心的工業(yè)化制度，就像其他國(guó)家在工業(yè)化向城市化轉(zhuǎn)型所發(fā)生那樣，也會(huì)面臨適應(yīng)性調(diào)整和再平衡問(wèn)題。在日益開(kāi)放的大背景下，強(qiáng)調(diào)制度的彈性和適應(yīng)性，是由于內(nèi)外因素的強(qiáng)制性再平衡力量所引致。

3.產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政金融政策運(yùn)作機(jī)制及其適應(yīng)性調(diào)整。對(duì)于政策運(yùn)作機(jī)制及其適應(yīng)性調(diào)整方面，我們強(qiáng)調(diào)中國(guó)工業(yè)化路徑的一些特殊方面，以及這些特征之于城市化可持續(xù)發(fā)展的阻礙，緩解、消除這些阻礙正是中國(guó)宏觀調(diào)控方式變化的著力點(diǎn)。眾所周知，改革開(kāi)放后中國(guó)以嵌入國(guó)際低端產(chǎn)業(yè)鏈條的方式，在短短40多年內(nèi)躍升為國(guó)際制造大國(guó)，政府干預(yù)、廉價(jià)勞動(dòng)力使用、技術(shù)復(fù)制模仿是塑造這種規(guī)模路徑的主要手段。簡(jiǎn)言之，工業(yè)化階段的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政金融，緊緊圍繞生產(chǎn)供給展開(kāi)，目的是解決產(chǎn)品匱乏、突破低收入貧困陷阱。政府直接干預(yù)，不僅體現(xiàn)在選擇性融資支持和壓低要素成本上，而且體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條塊分割上，生產(chǎn)型財(cái)政也是為了快速實(shí)現(xiàn)資本積累、快速擴(kuò)大產(chǎn)出以滿(mǎn)足市場(chǎng)需求。這個(gè)時(shí)期，由于規(guī)模擴(kuò)張效率足以覆蓋各種各樣的扭曲成本，因此產(chǎn)業(yè)—財(cái)政—金融政策實(shí)現(xiàn)了特定條件下的良性循環(huán)。但是，1990 年代以后，中國(guó)城市化進(jìn)程加速，到2011 年城市化率突破50%，“十三五”期間將突破60%，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入結(jié)構(gòu)服務(wù)化和消費(fèi)主導(dǎo)時(shí)期。同時(shí)，城市化率突破50%以后，中國(guó)也將面臨類(lèi)似于發(fā)達(dá)國(guó)家1950—1970年代公共服務(wù)支出迅速增加的趨勢(shì)。由此也使得中國(guó)發(fā)展特征發(fā)生根本變化，宏觀政策必須做出相應(yīng)調(diào)整。

4.城市化過(guò)程中宏觀政策的結(jié)構(gòu)性、綜合性與前瞻性。第一，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展再平衡的核心是財(cái)政轉(zhuǎn)型及其制度化建設(shè)。就像發(fā)達(dá)國(guó)家二戰(zhàn)后至1970年代所經(jīng)歷的那樣，中國(guó)工業(yè)化向城市化的轉(zhuǎn)型，必然要經(jīng)歷一個(gè)財(cái)政支出中科教文衛(wèi)比重持續(xù)上升的時(shí)期，從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公共服務(wù)比重的增加，是確確實(shí)實(shí)的經(jīng)濟(jì)服務(wù)化的標(biāo)志，也是高度現(xiàn)代化的重要特征。鑒于中國(guó)工業(yè)化階段財(cái)政生產(chǎn)建設(shè)職能轉(zhuǎn)型的滯后，可以說(shuō)，公共服務(wù)支出的規(guī)則——財(cái)政收支制度化建設(shè)可能需要相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間。第二，國(guó)際收支再平衡的核心是培育內(nèi)需潛力和技術(shù)潛力。國(guó)際石油危機(jī)和廣場(chǎng)協(xié)議，是來(lái)自外部的強(qiáng)制性再平衡的典型案例，兩個(gè)事件都是發(fā)生在大規(guī)模工業(yè)化結(jié)束且向高度現(xiàn)代化（城市化）轉(zhuǎn)型的拐點(diǎn)時(shí)期，這種強(qiáng)制性使得發(fā)達(dá)國(guó)家充分認(rèn)識(shí)到了開(kāi)放風(fēng)險(xiǎn)，從而更加著力于國(guó)內(nèi)需求潛力的開(kāi)發(fā)。一方面，發(fā)達(dá)國(guó)家運(yùn)用跨國(guó)公司的核心競(jìng)爭(zhēng)力，不斷強(qiáng)化全球化資源配置的控制，以此把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)推向外部——尤其是發(fā)展中國(guó)家.另一方面，通過(guò)科教文衛(wèi)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，建立和鞏固國(guó)內(nèi)知識(shí)生產(chǎn)配置機(jī)制，積累高層次人力資本，升級(jí)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈，穩(wěn)固創(chuàng)新源頭。第三，國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)再平衡的核心是服務(wù)業(yè)和消費(fèi)的效率補(bǔ)償能力。1980 年以來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收支的制度化——尤其是公共服務(wù)支出的剛性壓力，給創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)效率改進(jìn)提出了嚴(yán)格的要求。需要特別注意的是，這種效率和公平的再平衡壓力，是在結(jié)構(gòu)服務(wù)化主導(dǎo)增長(zhǎng)的高度現(xiàn)代化時(shí)代產(chǎn)生的，本質(zhì)上意味著服務(wù)業(yè)主導(dǎo)的城市化必須具有效率補(bǔ)償能力，否則經(jīng)濟(jì)發(fā)展將面臨收不抵支的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)。

二、產(chǎn)業(yè)政策及其演變

（一）產(chǎn)業(yè)政策及其演變

隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所導(dǎo)致的人們態(tài)度的變化，發(fā)達(dá)國(guó)家干預(yù)和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)也發(fā)生了巨大變化。以1970年代經(jīng)濟(jì)減速、城市化步入成熟和社會(huì)保障制度完善為標(biāo)志，發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家一改國(guó)家“守夜人”的角色，并在總量調(diào)控觀念中納入越來(lái)越多的結(jié)構(gòu)內(nèi)容。以越來(lái)越健全的市場(chǎng)制度和社會(huì)保障制度為基礎(chǔ)，1980年代以來(lái)的新一輪自由化思潮，盡管使得金融工具的作用重新受到重視，但是經(jīng)濟(jì)干預(yù)的結(jié)構(gòu)性措施不但沒(méi)有削弱，反而進(jìn)一步加強(qiáng)了。這種狀況主要與上文所述城市化可持續(xù)的更高的效率要求有關(guān)。

變化、調(diào)整的原因是，面對(duì)由創(chuàng)新和適應(yīng)性所引領(lǐng)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，任何國(guó)家都不可能無(wú)視產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的壓力和挑戰(zhàn)，國(guó)家對(duì)生產(chǎn)過(guò)程的直接或間接干預(yù)——即所謂產(chǎn)業(yè)政策，也因此成為任何經(jīng)濟(jì)過(guò)程的必要構(gòu)成因素?；趦?nèi)外部結(jié)構(gòu)條件變化的事實(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家面對(duì)的問(wèn)題不是要不要產(chǎn)業(yè)政策的問(wèn)題，而是如何使得產(chǎn)業(yè)政策更好發(fā)揮作用的問(wèn)題。二戰(zhàn)后至1970年代，是發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的第一階段——這個(gè)時(shí)期中，作為集體協(xié)調(diào)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的日本自不待言，通過(guò)運(yùn)用補(bǔ)貼、低息和關(guān)稅保護(hù)等措施，選擇性支持工業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；“計(jì)劃指導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的法國(guó)以及“社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”的德國(guó)，為了提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，在這個(gè)時(shí)期中也實(shí)施了直接的產(chǎn)業(yè)扶持政策法[4]。1980年代以來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的干預(yù)進(jìn)入第二階段，不僅制定了明晰的產(chǎn)業(yè)高級(jí)化促進(jìn)方案，而且根據(jù)知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，由第一階段對(duì)特定產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)，轉(zhuǎn)移到更加系統(tǒng)的對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境的干預(yù)。干預(yù)重點(diǎn)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)條件的創(chuàng)造，以及新技術(shù)可能性向市場(chǎng)機(jī)會(huì)轉(zhuǎn)化的創(chuàng)造[5]。這方面的典型例子是1990 年代克林頓政府“信息高速公路”政策的支持，以及歐盟1990年以來(lái)一系列產(chǎn)業(yè)政策框架的設(shè)計(jì)。發(fā)生這種變化的主要原因，在于結(jié)構(gòu)服務(wù)化和知識(shí)生產(chǎn)分配主導(dǎo)下效率持續(xù)改進(jìn)的壓力，核心是高質(zhì)量生活水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的維持問(wèn)題。產(chǎn)業(yè)政策趨于強(qiáng)化的原因有三。一是在結(jié)構(gòu)服務(wù)化的背景下，成本的提升以及服務(wù)業(yè)對(duì)制造業(yè)的替代，不僅要求服務(wù)業(yè)高端化以便鞏固知識(shí)生產(chǎn)配置的基礎(chǔ)，而且要求制造業(yè)具有更強(qiáng)的吸收、轉(zhuǎn)化知識(shí)的創(chuàng)新能力，最終促進(jìn)整體生產(chǎn)率的持續(xù)改善，由此，政府必須在教育、研發(fā)支持方面提供資金和組織協(xié)調(diào)。二是1980年代以來(lái)，新一輪全球化加劇了國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，經(jīng)濟(jì)資源的全球配置能力決定了國(guó)內(nèi)生活質(zhì)量提高的能力，由此，需要政府力量增進(jìn)對(duì)全球知識(shí)、技術(shù)和金融的控制和利用。三是不僅是上述產(chǎn)業(yè)技術(shù)能力的促進(jìn)，產(chǎn)業(yè)組織方面政府更得提供制度供給和資金支持，以便推動(dòng)小企業(yè)發(fā)展，這涉及就業(yè)穩(wěn)定及創(chuàng)新潛力的培育問(wèn)題。

（二）產(chǎn)業(yè)政策：從產(chǎn)品供給轉(zhuǎn)向要素升級(jí)

2012年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力正逐步向服務(wù)業(yè)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)轉(zhuǎn)換，產(chǎn)業(yè)政策也由以往針對(duì)特定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)換為注重創(chuàng)新環(huán)境營(yíng)造，這種變化與知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)業(yè)大融合趨勢(shì)保持一致。服務(wù)業(yè)的要素化趨勢(shì)從根本上改變了經(jīng)濟(jì)過(guò)程和經(jīng)濟(jì)聯(lián)系[6][7]，產(chǎn)業(yè)政策也不得不圍繞服務(wù)業(yè)高端化制定實(shí)施。

1.直接干預(yù)所造成的產(chǎn)業(yè)組織問(wèn)題——分割和雙重性。與其他國(guó)家依托市場(chǎng)規(guī)則和指導(dǎo)性計(jì)劃對(duì)私人企業(yè)的間接干預(yù)方式不同，中國(guó)在工業(yè)化階段——尤其是1990年代進(jìn)入重化工業(yè)加速期以來(lái)，建立了一種針對(duì)大型企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)提供支持的選擇性融資體制，并且導(dǎo)致了嚴(yán)重的產(chǎn)業(yè)組織扭曲。于是就出現(xiàn)這樣的市場(chǎng)分割現(xiàn)象：一方面，大型工業(yè)企業(yè)和國(guó)有控股企業(yè)以其資本集中的制度支持優(yōu)勢(shì)，獲得了勞動(dòng)生產(chǎn)率的快速提高，同時(shí)由于資本的過(guò)度集中，資本生產(chǎn)率呈現(xiàn)快速下降；另一方面，主要作為就業(yè)吸收池子的小企業(yè)，勞動(dòng)生產(chǎn)率不及大企業(yè)的一半，而且由于缺乏資金支持和創(chuàng)新能力，具有內(nèi)在不穩(wěn)定性[8]。中國(guó)大企業(yè)與小企業(yè)之間存在的效率雙重性，在發(fā)達(dá)國(guó)家也存在，區(qū)別在于中國(guó)大企業(yè)所具有的資本驅(qū)動(dòng)特征，由于大企業(yè)不具有普遍的創(chuàng)新能力，大企業(yè)內(nèi)部化——資金和人力資本的集中，不僅不能給外圍小企業(yè)提供技術(shù)溢出效應(yīng)，而且與小企業(yè)爭(zhēng)奪資金和人才，因此大企業(yè)發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)化集聚效應(yīng)比發(fā)達(dá)國(guó)家更弱。

盡管存在大企業(yè)的集中現(xiàn)象，但與發(fā)達(dá)國(guó)家比較起來(lái)，中國(guó)制造業(yè)卻呈現(xiàn)出分散化的典型特征。一些研究者認(rèn)為，中國(guó)制造行業(yè)大多數(shù)屬于分散型市場(chǎng)結(jié)構(gòu)[9][10]，表現(xiàn)為應(yīng)該集中的集中度不夠，分布廣泛的小企業(yè)又被排斥在選擇性金融之策之外。中國(guó)工業(yè)化高速增長(zhǎng)時(shí)期的產(chǎn)出擴(kuò)張，大小企業(yè)效率差異的雙重性問(wèn)題不會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重問(wèn)題。一是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力抑制了成本上升，基于初級(jí)要素的小企業(yè)不存生很大的生存壓力；二是小企業(yè)主要集中于傳統(tǒng)工業(yè)和傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)部門(mén)，主要滿(mǎn)足物品的規(guī)模生產(chǎn)與需求，在低收入階段向中等收入階段提升過(guò)程中不會(huì)遇到市場(chǎng)的制約。但是，隨著城市化和服務(wù)化發(fā)展，城市化成本上升給制造業(yè)小企業(yè)帶來(lái)成本壓力，而隨著消費(fèi)需求多樣化和消費(fèi)質(zhì)量升級(jí)，小企業(yè)不得不面臨技術(shù)升級(jí)的問(wèn)題。在知識(shí)信息時(shí)代，服務(wù)業(yè)小企業(yè)發(fā)展更需要以整體經(jīng)濟(jì)效率促進(jìn)為基礎(chǔ)，初級(jí)要素驅(qū)動(dòng)的傳統(tǒng)模式不再適用。

這場(chǎng)討論受到了租界當(dāng)局、軍警和衛(wèi)道士們的圍攻，《民國(guó)日?qǐng)?bào)·覺(jué)悟》的主編邵力子先生受到處罰，魏金枝寄去的文章忽然不登出來(lái)了，他寫(xiě)信去追問(wèn)，邵力子回信中表示很尷尬，勸他不要再討論這個(gè)問(wèn)題，免得他受罰。這場(chǎng)戀愛(ài)的爭(zhēng)論就此終結(jié)。魏金枝很不滿(mǎn)意，就寫(xiě)了一篇新詩(shī)《大風(fēng)歌》，“想將一股大風(fēng)，把一切阻礙人世間的障礙一氣吹得精光?！笨上н@詩(shī)篇目前還沒(méi)有找到。

2.直接干預(yù)所造成的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題—脫實(shí)向虛。由于工業(yè)化自身特有的“供給—成本”特征[11]，城市化階段的高成本可能導(dǎo)致制造業(yè)空心化，這種現(xiàn)象在新興工業(yè)化國(guó)家的轉(zhuǎn)型時(shí)期尤為突出。受到成本困擾的制造業(yè)空心化，有兩種可能。一是迫使具有技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)向國(guó)外轉(zhuǎn)移，這是以跨國(guó)公司形式進(jìn)行全球資源配置的過(guò)程；二是迫使過(guò)剩的生產(chǎn)能力內(nèi)部消化，特別是在缺乏國(guó)際技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)能力的情況下，大部分過(guò)剩生產(chǎn)能力只能通過(guò)“三去一降一補(bǔ)”消化，這是中國(guó)正在經(jīng)歷的情景。

脫實(shí)向虛是中國(guó)經(jīng)濟(jì)步入新常態(tài)和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換下發(fā)生的問(wèn)題，也是干預(yù)路徑依賴(lài)的反應(yīng)，并對(duì)制造業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、制造業(yè)與服務(wù)業(yè)協(xié)同升級(jí)帶來(lái)了阻礙[12]，在內(nèi)生動(dòng)力缺乏的情況下，原有以資本驅(qū)動(dòng)和大企業(yè)集中為依托的工業(yè)化模式發(fā)生了突然轉(zhuǎn)向，進(jìn)入城市化階段的債務(wù)循環(huán)。本質(zhì)上，這是以生產(chǎn)供給為中心的干預(yù)方式的變種，只是干預(yù)的目標(biāo)進(jìn)一步轉(zhuǎn)向了土地要素，并以土地供給這種增量調(diào)控方式形成對(duì)價(jià)格的操縱，在“產(chǎn)業(yè)—財(cái)政—金融”政策三角中打入一個(gè)稅收楔子，這個(gè)楔子的存在扭曲了成本與收益的平衡，最終導(dǎo)致了脫實(shí)向虛問(wèn)題。

3.產(chǎn)業(yè)政策與要素升級(jí)。中國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期遇到的上述困難，既有大規(guī)模工業(yè)化共性因素的作用，也有國(guó)內(nèi)特殊性因素的影響。從共性因素來(lái)說(shuō)，工業(yè)化階段主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇依據(jù)是發(fā)揮其對(duì)產(chǎn)出增長(zhǎng)的最大誘致效應(yīng)，以此實(shí)現(xiàn)盡可能快速的趕超。支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的誘致效應(yīng)主要集中于物質(zhì)生產(chǎn)部門(mén)之間，并呈現(xiàn)出工業(yè)化階段特有的縱向一體化。此時(shí)，服務(wù)業(yè)是作為工業(yè)的輔助部門(mén)存在，消費(fèi)也是僅僅作為需求市場(chǎng)存在。但是到了后工業(yè)化階段，隨著結(jié)構(gòu)服務(wù)化對(duì)制造業(yè)的替代，縱向一體化的誘致機(jī)制遭到破壞，發(fā)展機(jī)會(huì)存在于服務(wù)業(yè)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)之中，因此具有了要素升級(jí)促進(jìn)功能。就特殊因素而言，中國(guó)采取的是市場(chǎng)換技術(shù)和勞動(dòng)力比較優(yōu)勢(shì)策略，應(yīng)用技術(shù)創(chuàng)新和基礎(chǔ)創(chuàng)新兩個(gè)環(huán)節(jié)都是缺失的，即國(guó)外創(chuàng)新替代了國(guó)內(nèi)創(chuàng)新?？傮w來(lái)看，工業(yè)化階段的產(chǎn)業(yè)政策解決的是物資匱乏問(wèn)題，但是卻不適合城市化高質(zhì)量發(fā)展的要求，體現(xiàn)在轉(zhuǎn)型時(shí)期的兩個(gè)脫節(jié)。一是城市化高成本擠出部分低成本制造業(yè)，服務(wù)業(yè)對(duì)制造業(yè)的替代削弱了規(guī)模型產(chǎn)業(yè)政策基礎(chǔ)；二是隨著經(jīng)濟(jì)動(dòng)力從供給端轉(zhuǎn)向消費(fèi)需求端和公共服務(wù)支出端，中國(guó)原有投資驅(qū)動(dòng)的擴(kuò)張將失去基礎(chǔ)，效率來(lái)源相應(yīng)從復(fù)制模仿的規(guī)模經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)換到服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)，需要高端要素的積累，但是這與原有低成本比價(jià)優(yōu)勢(shì)策略矛盾。

可以想見(jiàn)，城市化階段的產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)該圍繞服務(wù)業(yè)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)進(jìn)行，完成產(chǎn)品供給向要素升級(jí)和知識(shí)積累的轉(zhuǎn)換。這種需求端思路之所以在中國(guó)有著特別的含義，主要是因?yàn)橹袊?guó)特殊的發(fā)展路徑。一般而言，發(fā)達(dá)國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展中遵循了“重商主義（商業(yè)）—工業(yè)化—高度城市化”路徑，從一開(kāi)始，海外貿(mào)易和金融等服務(wù)行業(yè)就具有知識(shí)密集高效率特征，并且孕育了商業(yè)規(guī)范和企業(yè)家精神，工業(yè)化即在這種商業(yè)傳統(tǒng)中發(fā)展起來(lái)，并為更高級(jí)發(fā)展階段——以知識(shí)生產(chǎn)配置為核心的結(jié)構(gòu)服務(wù)化奠定了基礎(chǔ)。不同于這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)線性升級(jí)序列，中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展遵循了“農(nóng)業(yè)—工業(yè)化—結(jié)構(gòu)服務(wù)化”路徑，直接干預(yù)的工業(yè)化就是由這個(gè)特殊性決定的。高速追趕的主導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)政策，重視物質(zhì)資本積累、壓低服務(wù)成本，特別是在復(fù)制模仿技術(shù)路徑下，高端服務(wù)業(yè)發(fā)展的路徑被切斷。因此，新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)政策的重心是重塑結(jié)構(gòu)服務(wù)化路徑。長(zhǎng)期來(lái)看，科教文衛(wèi)等高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，在推動(dòng)知識(shí)與高端人力資本要素再生產(chǎn)的同時(shí)，也以其知識(shí)溢出效應(yīng)促進(jìn)制造業(yè)效率提高，這就是為什么要強(qiáng)調(diào)服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的內(nèi)在原因。產(chǎn)業(yè)政策核心從物質(zhì)資本積累轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)高端化和要素升級(jí)，意味著以服務(wù)業(yè)發(fā)展推動(dòng)制造業(yè)發(fā)展，而這正是知識(shí)化、信息化時(shí)代產(chǎn)業(yè)大融合的要求，也是我們強(qiáng)調(diào)服務(wù)業(yè)和消費(fèi)必須具有效率補(bǔ)償能力的原因所在。

第一，不同于工業(yè)化階段投資誘致機(jī)制，城市化階段，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)當(dāng)適應(yīng)結(jié)構(gòu)服務(wù)化和要素升級(jí)的需求，以服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化推動(dòng)制造業(yè)升級(jí)。隨著中國(guó)制造業(yè)結(jié)構(gòu)向深加工度化邁進(jìn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的誘致機(jī)制將擺脫工業(yè)部門(mén)主導(dǎo)的局面，進(jìn)入制造業(yè)與服務(wù)業(yè)協(xié)調(diào)運(yùn)作的階段，信息化和知識(shí)密集度的提升，迫使產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)發(fā)生轉(zhuǎn)變，以服務(wù)業(yè)高端化促進(jìn)知識(shí)積累和創(chuàng)新是其主要特征。因此，從技術(shù)方面來(lái)看，這個(gè)階段的產(chǎn)業(yè)政策盡管仍然強(qiáng)調(diào)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)選擇，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)轉(zhuǎn)向如何促進(jìn)服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及其效率的補(bǔ)償效應(yīng)。

第二，產(chǎn)業(yè)政策與公共服務(wù)政策的協(xié)調(diào)和融合。城市化過(guò)程中產(chǎn)業(yè)政策向服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的傾斜及其對(duì)知識(shí)積累和要素升級(jí)的強(qiáng)調(diào)，這種變化迫使產(chǎn)業(yè)政策與社會(huì)政策的協(xié)調(diào)性提高。鑒于發(fā)展方式從產(chǎn)品供給向要素升級(jí)的轉(zhuǎn)型，可以說(shuō)沒(méi)有公共政策的有效實(shí)施，就不可能有知識(shí)密集產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，即公共政策成為產(chǎn)業(yè)政策有效性的基礎(chǔ)，這也是大眾高消費(fèi)城市化階段為什么強(qiáng)調(diào)政策選擇再平衡的要義。實(shí)際上，在服務(wù)業(yè)比重增加并逐步替代制造業(yè)的條件下，誘致效應(yīng)也逐漸轉(zhuǎn)移到人力資本再生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)上來(lái)，為了使得這種誘致效應(yīng)變成城市化的內(nèi)生動(dòng)力，制定產(chǎn)業(yè)政策時(shí)需要綜合考慮公共產(chǎn)品提供能力服務(wù)。

第三，生產(chǎn)供給轉(zhuǎn)向規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)供給。中國(guó)工業(yè)化階段的數(shù)量型擴(kuò)張與低生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的并存，不僅由較低的收入水平?jīng)Q定，而且由消費(fèi)市場(chǎng)的巨大規(guī)模決定，這種狀況由中國(guó)工業(yè)化初始條件所決定，屬于特殊的發(fā)展現(xiàn)象，因此與歐美日的工業(yè)化高標(biāo)準(zhǔn)和創(chuàng)新路徑不同。城市化階段的高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)該從需求支出端主導(dǎo)的角度去理解，供給端適應(yīng)需求端的變化，是理解為什么要提高生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵。

三、宏觀政策：從短期需求轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)再平衡

（一）財(cái)政政策政策及其轉(zhuǎn)型

1.跨期再平衡與財(cái)政政策。這里的跨期再平衡涉及公共支出結(jié)構(gòu)的變化，與傳統(tǒng)需求管理方式不同。凱恩斯主義者的補(bǔ)償性財(cái)政政策，雖然主張以整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的預(yù)算平衡——即以繁榮時(shí)期的財(cái)政盈余彌補(bǔ)蕭條時(shí)期的財(cái)政赤字，但是這種平衡最終被發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政支出中內(nèi)生的剛性壓力打破，這種壓力的增加不僅與壟斷企業(yè)的力量有關(guān)，而且與生活質(zhì)量提高的要求有關(guān)。特別是1980年代之后，隨著發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障水平的提高和知識(shí)生產(chǎn)投入的增加，凱恩斯主義財(cái)政政策操作空間趨緊，短期調(diào)節(jié)的手段傾向于金融政策。

但這并不意味著財(cái)政政策不再重要。恰恰相反，1980 年代以后的財(cái)政政策逐漸趨于長(zhǎng)期性、跨期性，直接作用于經(jīng)濟(jì)社會(huì)再平衡這個(gè)更加基礎(chǔ)和關(guān)鍵的領(lǐng)域，可以說(shuō)這是由高度現(xiàn)代性的經(jīng)濟(jì)特征決定的。如，馬克盧普（2007）在論述美國(guó)知識(shí)生產(chǎn)配置過(guò)程的重要性時(shí)，曾指出生產(chǎn)率邊際分析的謬誤在于只注重短期、不注重儲(chǔ)備，展開(kāi)來(lái)說(shuō)就是：由于教育投入產(chǎn)生未來(lái)的社會(huì)收益大于私人收益，這種外部性的獲得和維持需要政府協(xié)調(diào)和參與，否則教育投資可能?chē)?yán)重不足，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，公共目標(biāo)的成本收益計(jì)算更加重要[13]。這就是通常意義上的財(cái)政政策再平衡的一個(gè)重要問(wèn)題。

結(jié)構(gòu)服務(wù)化下財(cái)政政策的長(zhǎng)期性和跨期特征，更加綜合地表現(xiàn)在財(cái)政政策對(duì)知識(shí)技術(shù)階層再生產(chǎn)的支持上，并通過(guò)以下連接關(guān)系推動(dòng)發(fā)展：第一，財(cái)政支出中社會(huì)保障比重的增加，及其較高水平的維持，有利于低階層貧困的緩解和中等階層的穩(wěn)固，進(jìn)而有利于家庭消費(fèi)結(jié)構(gòu)高端化——科教文衛(wèi)支出的提高，最終保持知識(shí)技術(shù)階層的擴(kuò)大再生產(chǎn)；第二，這個(gè)階層的擴(kuò)展從兩方面為企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持：一是通過(guò)消費(fèi)品味多樣化，促進(jìn)制造業(yè)技術(shù)進(jìn)步和高端服務(wù)業(yè)的發(fā)展；二是通過(guò)高層次人力資本積累，疏通服務(wù)業(yè)與制造業(yè)協(xié)同發(fā)展，即經(jīng)由知識(shí)生產(chǎn)配置過(guò)程的建立，促進(jìn)需求端引致即需求—供給相互作用所蘊(yùn)含的創(chuàng)新潛力。

針對(duì)財(cái)政政策這種長(zhǎng)期化趨勢(shì)，1980年代以來(lái)發(fā)生了較多的爭(zhēng)論，核心是社會(huì)公平是否以犧牲效率為代價(jià)。通過(guò)對(duì)資本主義國(guó)家福利制度的演進(jìn)歷史、以及福利制度發(fā)展與增長(zhǎng)關(guān)系的系統(tǒng)研究，Lindert（2004）給出了否定答案，他認(rèn)為歐洲福利制度沒(méi)有顯著抑制增長(zhǎng)，高預(yù)算福利國(guó)家經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)[15]。其中的原因是，高預(yù)算、高福利有助于改善就業(yè)結(jié)構(gòu)和提升人力資本，并且在稅制設(shè)計(jì)方向并沒(méi)有給企業(yè)帶來(lái)足以削弱其創(chuàng)新潛力的重負(fù)。這種判斷也不否認(rèn)效率持續(xù)改進(jìn)這個(gè)大前提，特別是在結(jié)構(gòu)服務(wù)化下，財(cái)政收支體系的建設(shè)必須想方設(shè)法保持經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、公平和效率的動(dòng)態(tài)平衡，我們認(rèn)為，這種再平衡是根本。

2.轉(zhuǎn)型時(shí)期宏觀政策的逆效率調(diào)節(jié)問(wèn)題。相機(jī)抉擇的宏觀調(diào)控政策，與選擇性融資的產(chǎn)業(yè)支持密切聯(lián)系，這種圍繞工業(yè)化產(chǎn)出增加的經(jīng)濟(jì)策略，既是基于已經(jīng)建立起來(lái)的制度框架的邊際調(diào)整，又是對(duì)具有穩(wěn)定、可預(yù)期經(jīng)濟(jì)環(huán)境穩(wěn)定一種微調(diào)和適應(yīng)，原則上不適用于結(jié)構(gòu)條件變化的轉(zhuǎn)型情景。面對(duì)結(jié)構(gòu)服務(wù)化這種新的發(fā)展階段，原有干預(yù)主義的制度框架必定是僵化的，改革的滯后將造成宏觀政策逆效率調(diào)節(jié)問(wèn)題。

1990年代中期以后，中國(guó)城市化進(jìn)程發(fā)生了加速趨勢(shì)，1997 年消費(fèi)信貸啟動(dòng)、1999 年住房改革、1998年《土地管理法》修訂以及2002年土地市場(chǎng)化出讓制度的確立，這些事件對(duì)工業(yè)化與城市化的互動(dòng)產(chǎn)生了積極影響，但是由于針對(duì)的是初級(jí)生產(chǎn)要素的集聚和使用，加之城市化處于規(guī)?；瘮U(kuò)張進(jìn)程之中，導(dǎo)致了工業(yè)化粗放型增長(zhǎng)的不利因素不斷累積，這是造成現(xiàn)階段宏觀政策困境的歷史原因，這種政策困境是由財(cái)政轉(zhuǎn)型的一種必然性所致。

中國(guó)的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政與政府干預(yù)的工業(yè)化模式有關(guān)。財(cái)政支出的壓力主要表現(xiàn)為對(duì)大型企業(yè)發(fā)展的支持，同時(shí)，由于實(shí)行了市場(chǎng)換技術(shù)的發(fā)展方式，財(cái)政在支出主要不是為了促進(jìn)科教文衛(wèi)等廣義人力資本升級(jí)，而是為了培育加工制造的中低技能勞動(dòng)力，因此，工業(yè)化階段勞動(dòng)生產(chǎn)率的快速增長(zhǎng)在為工業(yè)稅收（增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅和城市維護(hù)建設(shè)稅之和）提供保障的基礎(chǔ)上，也比較容易實(shí)現(xiàn)對(duì)相對(duì)狹義的財(cái)政支出的覆蓋。但是，一旦增長(zhǎng)減速和結(jié)構(gòu)服務(wù)化進(jìn)程提速，這種良性狀態(tài)將被打破，即隨著服務(wù)業(yè)對(duì)制造業(yè)的替代，原有圍繞工業(yè)稅建立的財(cái)政政策將受到?jīng)_擊，并迫使稅收渠道發(fā)生轉(zhuǎn)變，在實(shí)體經(jīng)濟(jì)不能提供效率支持的條件下，導(dǎo)致稅收以壟斷租金抽取的形式獲得——典型如土地財(cái)政和土地金融。

從工業(yè)稅制向土地財(cái)政再向土地金融的政策演變，是在公共服務(wù)支出壓力逐漸增加的城市化過(guò)程中產(chǎn)生的，脫實(shí)向虛的發(fā)生，很大程度上也與實(shí)體經(jīng)濟(jì)無(wú)法提供足夠的效率支撐有關(guān)。根本的問(wèn)題是，政策操作依然是短期邊際調(diào)控的思維，無(wú)法與結(jié)構(gòu)服務(wù)化所要求的效率補(bǔ)償這種新的跨期要求相容。一方面，幾乎是與土地財(cái)政和土地金融的發(fā)展趨勢(shì)相重疊，中國(guó)工業(yè)化向城市化的轉(zhuǎn)型為公共服務(wù)提出了更高的要求，類(lèi)似于發(fā)達(dá)國(guó)家1970 年代的轉(zhuǎn)型，直到財(cái)政支出制度化體系—包括社會(huì)保障制度完善和財(cái)政收支制度完善—建成這段時(shí)期，必將是財(cái)政政策發(fā)揮核心作用的時(shí)期；另一方面，經(jīng)濟(jì)減速的新常態(tài)，給財(cái)政支出效率以及稅基的穩(wěn)固提出了更高要求，沒(méi)有內(nèi)生增長(zhǎng)動(dòng)力的支持，財(cái)政壓力便無(wú)法緩解。但是現(xiàn)階段財(cái)政金融政策的逆效率問(wèn)題，給這種任務(wù)提出了更大挑戰(zhàn)。

3.財(cái)政政策向福利與效率再平衡的轉(zhuǎn)型。上述逆效率問(wèn)題，是財(cái)政政策和金融政策操作滯后于發(fā)展階段的表現(xiàn)。不同于大規(guī)模工業(yè)化階段的傳統(tǒng)思路，我們面對(duì)的是一個(gè)財(cái)政結(jié)構(gòu)（公共服務(wù)比重快速增加）的新格局，更為重要的是，結(jié)構(gòu)服務(wù)化過(guò)程基本上是以類(lèi)似的結(jié)構(gòu)調(diào)整所左右，單純的邊際調(diào)節(jié)和熨評(píng)周期的政策目標(biāo)已經(jīng)不再適用。如果說(shuō)相機(jī)抉擇的政策可以邊際微調(diào)和糾偏的話(huà)，那么，納入結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策一旦失誤，就可能帶來(lái)結(jié)構(gòu)扭曲和長(zhǎng)期效率損失，最終將會(huì)積累成為可持續(xù)增長(zhǎng)的障礙。

需要強(qiáng)調(diào)的是，鑒于結(jié)構(gòu)服務(wù)化過(guò)程中政策中心的改變—即從以往生產(chǎn)供給為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐亟Y(jié)構(gòu)升級(jí)為中心，中國(guó)城市化階段的財(cái)政政策必須在公共服務(wù)支出水平提升方面加大力度，這不僅是促進(jìn)消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)和服務(wù)業(yè)高端化的必要前提，也是長(zhǎng)期中福利/效率再平衡的保證，結(jié)構(gòu)服務(wù)化過(guò)程的效率補(bǔ)償和可持續(xù)發(fā)展，就是從這個(gè)方面來(lái)理解的。

中國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型在于城市化水平的提升和發(fā)展動(dòng)力重塑，迫切需要公共服務(wù)支出能力的提高的。原有的生產(chǎn)型財(cái)政已經(jīng)不能適應(yīng)福利/效率再平衡的可持續(xù)發(fā)展要求，政府在教育、研發(fā)、社會(huì)保障制度建設(shè)方面增加公共支出，以促進(jìn)要素升級(jí)并實(shí)行產(chǎn)業(yè)政策與財(cái)政政策聯(lián)動(dòng)。

（二）金融問(wèn)題及其治理

1.政府直接直接干預(yù)的發(fā)展模式，在工業(yè)化向城市化轉(zhuǎn)型時(shí)期將導(dǎo)致抑制經(jīng)濟(jì)潛力的一系列矛盾，集中表現(xiàn)為政策扭曲所帶來(lái)不利影響。對(duì)于這一點(diǎn)，通常的理解是，太適應(yīng)于工業(yè)化的制度安排，反而成為城市化階段的最大阻礙，包括兩點(diǎn)：一是中國(guó)工業(yè)化階段的財(cái)政收支模式不能適應(yīng)城市化的發(fā)展要求；二是直接干預(yù)的制度慣性導(dǎo)致弱化了規(guī)則和監(jiān)管力度，導(dǎo)致金融市場(chǎng)混亂，并進(jìn)一步加劇資源配置扭曲，這兩點(diǎn)可以看作轉(zhuǎn)型時(shí)期脫實(shí)向虛問(wèn)題的推手，城市化的加速和公共支出剛性壓力是主要原因。

1990年代末期中國(guó)開(kāi)始了城市化加速時(shí)期，城市化率從1998 年的30%提高到2011 年的51%，2019年將突破60%。但是，這種快速的城市化卻從兩個(gè)方面對(duì)于原有財(cái)政體制帶來(lái)了壓力，一方面是城市數(shù)量和規(guī)?；瘮U(kuò)張所需的建設(shè)資金的增加，另一方面是科教文衛(wèi)等公共服務(wù)支出的快速增加，兩種壓力使得原有工業(yè)化稅收制度不能滿(mǎn)足城市化資金需求。1994 年分稅制改革給地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配帶來(lái)了累積性沖擊，1998年住房制度改革為地方政府土地商業(yè)化提供了持續(xù)激勵(lì)，2002年以來(lái)隨著土地招拍掛等一系列制度創(chuàng)新的出現(xiàn)，“土地財(cái)政”這種特殊的資源配置方式逐步形成，最終導(dǎo)致近10年來(lái)土地金融的發(fā)展及其一系列危害，土地壟斷供給、房地產(chǎn)和貨幣供給的循環(huán)快速形成，并取代了工業(yè)化階段外匯儲(chǔ)備這個(gè)貨幣供給基礎(chǔ)，最終導(dǎo)致脫實(shí)向虛和房地產(chǎn)泡沫的膨脹。

債務(wù)壓力削弱了國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)的效率，違背了城市化過(guò)程中福利和效率動(dòng)態(tài)平衡的基本要求。壓力出現(xiàn)在家庭、政府和企業(yè)三個(gè)市場(chǎng)主體中，并借助影子銀行得以強(qiáng)化。銀行理財(cái)、非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款、民間借貸等形式的影子銀行或銀行的影子，其快速成長(zhǎng)與土地金融和房地產(chǎn)價(jià)格膨脹有著緊密聯(lián)系，內(nèi)生于土地財(cái)政的無(wú)效率的貨幣循環(huán)的基本情況是：（1）貨幣循環(huán)的閉合。制造業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)的飽和，導(dǎo)致儲(chǔ)蓄、投資和有效率實(shí)體經(jīng)濟(jì)的減速，在城市化資金需求的迅速上升的情況下，原有工業(yè)化稅收體制失靈。同時(shí)，中國(guó)制造業(yè)和服務(wù)業(yè)之間效率補(bǔ)償?shù)穆?lián)系一直較弱，長(zhǎng)期中服務(wù)業(yè)只是作為工業(yè)發(fā)展的低成本輔助性、支持性行業(yè)存在，缺乏促進(jìn)知識(shí)和人力資本要素升級(jí)的功能和措施，從而削弱了收入稅、消費(fèi)稅的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，為了彌補(bǔ)工業(yè)化稅收制度下的資金缺口，地方政府不得不求助于債務(wù)和融資平臺(tái)。地方政府的賣(mài)地沖動(dòng)逐步形成了不同于工業(yè)化的另一套誘致機(jī)制：財(cái)政收支缺口—土地招拍掛—影子銀行信用—房地產(chǎn)價(jià)格上升—消費(fèi)借貸—政府和家庭債務(wù)膨脹，在缺乏稅收來(lái)源的情況下，經(jīng)濟(jì)持續(xù)這個(gè)循環(huán)。（2）脫實(shí)向虛進(jìn)一步加劇貨幣循環(huán)。房地產(chǎn)價(jià)格的上漲不僅提升了實(shí)體經(jīng)濟(jì)城市租金成本，而且提升了生活成本及相應(yīng)勞動(dòng)力成本，最終從土地價(jià)格上漲、勞動(dòng)力價(jià)格上漲和消費(fèi)下降三個(gè)方面，抑制了實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。更為嚴(yán)重的問(wèn)題是，由于中國(guó)制造業(yè)創(chuàng)新能力普遍缺失，市場(chǎng)中的制造業(yè)和服務(wù)業(yè)將因?yàn)楦叱杀径?，而處于終端地位的效率低下的實(shí)體行業(yè)僵尸企業(yè)，僵尸企業(yè)的存在又為債務(wù)膨脹帶來(lái)巨大壓力，強(qiáng)化了債務(wù)循環(huán)。

2.金融政策的轉(zhuǎn)型。根據(jù)金融功能學(xué)說(shuō)，金融體系的6項(xiàng)基本功能是：清算和支付功能；融通資金和股權(quán)細(xì)化功能；促使經(jīng)濟(jì)資源跨時(shí)間、地域和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；風(fēng)險(xiǎn)管理功能；信息提供和協(xié)調(diào)功能；激勵(lì)功能。其中，資源轉(zhuǎn)移和資金融通這兩個(gè)功能與儲(chǔ)蓄和投資直接相關(guān)，其他幾項(xiàng)涉及風(fēng)險(xiǎn)和資源有效配置問(wèn)題。實(shí)際上，內(nèi)生于結(jié)構(gòu)服務(wù)化過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，使得金融政策不得不在（短期）穩(wěn)定和（長(zhǎng)期）資源配置效率促進(jìn)方面進(jìn)行平衡。理解這種再平衡的關(guān)鍵是資產(chǎn)性多樣化和金融創(chuàng)新的內(nèi)在不穩(wěn)定性。

第一，金融政策與產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)性要求。根據(jù)前文所述，財(cái)政政策的長(zhǎng)期化和制度化所產(chǎn)生的剛性支出壓力，將不斷給結(jié)構(gòu)服務(wù)化過(guò)程提出效率改進(jìn)要求，面對(duì)這種要求，金融政策的正常反應(yīng)是發(fā)揮資源配置效率、適應(yīng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化進(jìn)行結(jié)構(gòu)和功能的調(diào)整與更新。這種納入了結(jié)構(gòu)變化和適應(yīng)性的金融政策，也因此具有了長(zhǎng)期性和綜合性特征，尤其是在小企業(yè)發(fā)展環(huán)境趨于惡化的條件下，金融政策的適應(yīng)性調(diào)整更加重要。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)性部分，結(jié)構(gòu)服務(wù)化下小企業(yè)外部環(huán)境的惡化由兩個(gè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源：一是在制造業(yè)部門(mén)，受到不可避免的集中化和壟斷力量的沖擊，制造業(yè)小企業(yè)需要不斷更新技術(shù)設(shè)備，或者為了滿(mǎn)足大企業(yè)采購(gòu)的要求，或者為了滿(mǎn)足消費(fèi)者生活質(zhì)量提高的要求，否則就無(wú)法生存。二是在信息化異質(zhì)性的條件下，知識(shí)密集型和創(chuàng)新型小企業(yè)的成長(zhǎng)，需要更加完善的風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保機(jī)制。面對(duì)這些變化和新要求，直接金融市場(chǎng)的完善、直接金融與間接金融之間的協(xié)調(diào)以及金融政策的前瞻性，就顯得更加重要。

第二，金融政策與財(cái)政政策的協(xié)調(diào)性要求。這兩個(gè)政策工具在結(jié)構(gòu)服務(wù)化時(shí)代的協(xié)調(diào)性，已經(jīng)突破傳統(tǒng)上的松緊組合方式，主要是受到低儲(chǔ)蓄率和資產(chǎn)多樣化的影響，金融政策不僅需要注意短期的穩(wěn)定性，還要注重跨期的配置效率問(wèn)題。發(fā)達(dá)國(guó)家居民家庭儲(chǔ)蓄率下降伴隨著資產(chǎn)多樣化這樣一種趨勢(shì)，核心是強(qiáng)制性社會(huì)保障體系建設(shè)對(duì)私人儲(chǔ)蓄的替代，同時(shí)還伴有家庭儲(chǔ)蓄向證券投資的分流。就家庭和財(cái)政而言，資產(chǎn)多樣化不僅涉及家庭當(dāng)期收益和財(cái)富的增加，而且涉及跨期的家庭投資收益與財(cái)政收支平衡，穩(wěn)定的金融市場(chǎng)以及金融體系的合理化建設(shè)也因此具有特別的重要性。

第三，金融創(chuàng)新的內(nèi)在不穩(wěn)定性和監(jiān)管。金融監(jiān)管的加強(qiáng)，與結(jié)構(gòu)服務(wù)化時(shí)代創(chuàng)新機(jī)制的變化有關(guān)，服務(wù)業(yè)主導(dǎo)和消費(fèi)主導(dǎo)的城市化，為金融創(chuàng)新提供了土壤，本質(zhì)上不同于以真實(shí)產(chǎn)出為標(biāo)志的制造業(yè)部門(mén)的創(chuàng)新。發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障體系的制度化釋放了消費(fèi)潛力，但是為了迎合這種趨勢(shì)而產(chǎn)生的衍生金融工具，也積聚了內(nèi)生性風(fēng)險(xiǎn)。由于制造業(yè)比重較低，通過(guò)投資需求和生產(chǎn)率提升平滑風(fēng)險(xiǎn)、消除泡沫的機(jī)制受到削弱，結(jié)構(gòu)服務(wù)化下風(fēng)險(xiǎn)累積的沖擊，將會(huì)具有更強(qiáng)的持續(xù)性和泡沫化傾向，次貸危機(jī)就是明顯的例證。這種情況下，迫不得已的金融措施就是更加嚴(yán)密的監(jiān)管。

四、結(jié)論

鑒于直接干預(yù)的工業(yè)化模式在轉(zhuǎn)型時(shí)期積累的困難和僵化，尋求制度對(duì)新階段的適應(yīng)性自然成為重要的發(fā)展任務(wù)，把干預(yù)和宏觀調(diào)控方式從以往以產(chǎn)品供給為中心，轉(zhuǎn)向增加有效制度供給。導(dǎo)致理論和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐發(fā)生深刻變化的，是中國(guó)發(fā)展階段以及相應(yīng)結(jié)構(gòu)條件的變化，產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策和金融政策由于公共服務(wù)支出壓力而更加具有長(zhǎng)期性、綜合性和前瞻性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)再平衡不得不在謀求效率和福利的雙重改進(jìn)中進(jìn)行?？傮w趨勢(shì)是，以制度規(guī)范和規(guī)則供給培育小企業(yè)發(fā)展環(huán)境，以財(cái)政金融政策支持民生和結(jié)構(gòu)服務(wù)化的效率補(bǔ)償效應(yīng)，保持城市化發(fā)展的創(chuàng)新活力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)性。