譚麗萍，徐小黎

（自然資源部咨詢研究中心，北京 100034）

改革開放以來，快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化有力地刺激了我國經(jīng)濟(jì)、社會、文化的發(fā)展。但快速城鎮(zhèn)化是一把雙刃劍，一系列負(fù)面問題伴隨著城鎮(zhèn)化率的提高不斷出現(xiàn)，如土地城市化快于人口城市化、偏重城市數(shù)量和規(guī)模而忽略資源和環(huán)境的保護(hù)、偏重城市發(fā)展而忽略鄉(xiāng)村生存等[1]。其中，鄉(xiāng)村問題已經(jīng)成為嚴(yán)峻的社會問題，“耕地污染”“空心村”“留守兒童和老人群體增大”“鄉(xiāng)村教育、文化凋敝”[2-3]等現(xiàn)象普遍存在且不斷加劇。這些極大地降低了農(nóng)民群眾的幸福感，阻礙了我國全面建成小康社會的步伐。

面對我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中鄉(xiāng)村凋敝的慘痛教訓(xùn)，必須清醒地認(rèn)識到，鄉(xiāng)村振興迫在眉睫，且不應(yīng)只是城市發(fā)展的簡單延續(xù)，需認(rèn)真分析總結(jié)多年來的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，取其精華，棄其糟粕，將生態(tài)文明建設(shè)融入到鄉(xiāng)村發(fā)展的每一個(gè)環(huán)節(jié)[4]，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展。習(xí)近平同志提出“堅(jiān)持新發(fā)展理念”“堅(jiān)持人與自然和諧共生”的基本方略和“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，均明確了新時(shí)代的發(fā)展方式必須是可持續(xù)的；新時(shí)代的發(fā)展內(nèi)涵，必須以鄉(xiāng)村發(fā)展為主要內(nèi)容；新時(shí)代的美麗中國，必須以美麗鄉(xiāng)村為基本前提。

2017年10月，習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出了“實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要“按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求”實(shí)施鄉(xiāng)村振興。2018年1月，中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》對鄉(xiāng)村振興工作的思路、政策、要求、任務(wù)等做出了長期、全面的部署，并提出了“推進(jìn)鄉(xiāng)村綠色發(fā)展”。2018年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年）》印發(fā)，明確了鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的具體實(shí)施方向與工作重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)了將綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山、培育文明鄉(xiāng)風(fēng)的重要性。當(dāng)前鄉(xiāng)村發(fā)展面臨的問題與一系列中央文件精神均表明，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)，推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，是民心所向，更是時(shí)代發(fā)展所需。

1 鄉(xiāng)村振興中重視生態(tài)文明建設(shè)的意義

1.1 生態(tài)文明建設(shè)是鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容

鄉(xiāng)村振興的總要求中“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明”，均是從生態(tài)文明建設(shè)的角度對農(nóng)村環(huán)境提出目標(biāo)和要求。生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，人與自然和諧共生，建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，改善農(nóng)民的居住和生活水平，是鄉(xiāng)村振興的環(huán)境基礎(chǔ)。保護(hù)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，融入先進(jìn)潮流文化，豐富鄉(xiāng)村農(nóng)耕文明，滿足農(nóng)民的文化需求，是鄉(xiāng)村振興的精神基礎(chǔ)。因此，鄉(xiāng)村全面振興不僅僅是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活富裕，還必須將生態(tài)文明建設(shè)作為主要的方向和內(nèi)容。

1.2 生態(tài)文明建設(shè)是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要路徑

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，各地政府均在思考如何促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展以提高經(jīng)濟(jì)收入，一些地方在加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的同時(shí)，獲得了附加的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。如，浙江麗水踐行“綠水青山就是金山銀山”，將優(yōu)質(zhì)自然資源和良好生態(tài)環(huán)境打造成生態(tài)產(chǎn)品，并成功實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值。相對于城市，鄉(xiāng)村在自然環(huán)境方面具有先天優(yōu)勢，資源稟賦高且開發(fā)強(qiáng)度小，目前轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)價(jià)值的途徑尚不順暢，有著極高的生態(tài)價(jià)值挖掘潛力。以生態(tài)文明建設(shè)為引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化，將是鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要路徑。

1.3 生態(tài)文明建設(shè)是提升農(nóng)民生活幸福感的關(guān)鍵抓手

農(nóng)民生活幸福感的提升，來自于物質(zhì)生活水平的提高、居住環(huán)境質(zhì)量的改善，更來自于文化生活的豐富和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。一直以來，由于基礎(chǔ)實(shí)施匱乏、文化資源短缺，農(nóng)村的居住體驗(yàn)普遍低于城市，農(nóng)民生活幸福指數(shù)無從提高。在生態(tài)文明建設(shè)的引領(lǐng)下，加強(qiáng)鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)與修復(fù)力度、增加農(nóng)民收入途徑、豐富鄉(xiāng)村文化生活等方式多管齊下，有利于多維度增加農(nóng)民幸福度。

1.4 鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)是我國生態(tài)文明建設(shè)的一部分

在我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)快速城鎮(zhèn)化的今天，鄉(xiāng)村依然是國家重要的資源和文化來源地。而且，由于國家階段性的政策影響，城鄉(xiāng)之間在物質(zhì)、精神和文化方面均存在明顯的差距。在國家大力推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展政策的背景下，鄉(xiāng)村建設(shè)與城鎮(zhèn)建設(shè)應(yīng)當(dāng)齊頭并進(jìn)，互相補(bǔ)充。加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，必然離不開鄉(xiāng)村的廣大土壤。而且，鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)潛力更大，在法律和制度建設(shè)方面也可為我國生態(tài)文明建設(shè)提供大量的參考樣本。

2 鄉(xiāng)村振興中生態(tài)文明建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

從“新農(nóng)村建設(shè)”到“美麗鄉(xiāng)村”，中國農(nóng)村的生態(tài)文明建設(shè)內(nèi)涵不斷深化，要素趨向全面，重要性逐漸顯化。“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略在此基礎(chǔ)上提出了更高的要求，其根本要求為“生態(tài)宜居”。為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要認(rèn)真應(yīng)對七大“挑戰(zhàn)”。

2.1 生態(tài)文明理念強(qiáng)化

生態(tài)文明建設(shè)需要全民參與、共同實(shí)現(xiàn)。以不同方式進(jìn)行生態(tài)文明宣傳教育，可以在鄉(xiāng)村營造愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好氛圍，形成農(nóng)民群眾尊重自然、愛護(hù)自然，農(nóng)民與自然和諧相處、積極參與生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)象。目前，農(nóng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)起步相對較晚，生態(tài)文明意識整體較低。部分地方政府官員，對生態(tài)文明建設(shè)的長遠(yuǎn)意義了解不全面，更不能準(zhǔn)確理解生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的辯證關(guān)系，宣傳工作不扎實(shí)，部分老百姓缺乏綠色的生活價(jià)值觀[5]，企業(yè)漠視綠色生產(chǎn)方式。在面臨生存和發(fā)展壓力的情況下，生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)常需要為經(jīng)濟(jì)建設(shè)讓路墊背[6]，直接影響了鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.2 農(nóng)村原生態(tài)風(fēng)貌和文化保護(hù)

我國疆域遼闊，各地氣候、地理?xiàng)l件差異較大，自然環(huán)境風(fēng)格迥異，動植物種類豐富。五千年的歷史車輪留在村落上的印記尤為明顯，很多地方還保留著古村落、古建筑、古習(xí)俗等有形及無形的財(cái)富[7]，這本身就是研究歷史和民族文化的不可復(fù)制和替代的資源。然而，鄉(xiāng)村凋敝必然造成無數(shù)村落的建筑文化、傳統(tǒng)習(xí)俗等隨之消失。而且在鄉(xiāng)村振興過程中，部分地方政府為了提升村容村貌，采取全拆全搬遷、推山削坡的方式，在新區(qū)域蓋起規(guī)格統(tǒng)一的樓房，甚至一味模仿城市或國外的鄉(xiāng)村風(fēng)格，忽視鄉(xiāng)土植物及生態(tài)平衡的保護(hù)，引入不適應(yīng)氣候、不合地宜的植物種類，不僅破壞了當(dāng)?shù)靥赜械淖匀伙L(fēng)光，也毀滅了傳統(tǒng)村落珍貴的歷史文化和地域文明[8]。

2.3 耕地資源保護(hù)

耕地是我國最寶貴的資源，在保障糧食安全的同時(shí)，也承擔(dān)著社會安全、生態(tài)安全的功能。當(dāng)前，一些農(nóng)民因多種原因放棄了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，優(yōu)質(zhì)耕地淪為撂荒地，國土資源部《中國土地礦產(chǎn)海洋資源統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（2016）顯示，我國優(yōu)質(zhì)耕地僅占耕地總量的2.9%[9]。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村耕地撂荒面積預(yù)計(jì)超過666.7萬hm2，其中全年撂荒超過200萬hm2[10]。另外，在農(nóng)村發(fā)展過程中，建設(shè)用地占用耕地的勢頭更強(qiáng)[11]，部分地方政府為支持產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，默許或支持違法建設(shè)濫用耕地甚至基本農(nóng)田的行為[12]（比如占用耕地進(jìn)行大規(guī)模畜禽養(yǎng)殖、建房屋、工廠等），導(dǎo)致各地的耕地資源遭到了不同形式的侵占和破壞。

2.4 生態(tài)農(nóng)業(yè)體系打造

生態(tài)農(nóng)業(yè)提倡綠色無污染、持續(xù)可循環(huán)，考慮作物搭配和休養(yǎng)輪耕，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個(gè)較高層次。在農(nóng)村推廣生態(tài)農(nóng)業(yè)，可以降低化肥農(nóng)藥的使用量、增強(qiáng)土壤肥力、節(jié)約水資源，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，最終提供綠色、高效、生態(tài)、安全的農(nóng)產(chǎn)品。目前在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，由于規(guī)模較小、農(nóng)民知識儲備不足、生產(chǎn)技術(shù)落后和追求經(jīng)濟(jì)利益等原因，過度依賴化肥農(nóng)藥、土壤質(zhì)量下降、灌溉浪費(fèi)嚴(yán)重及產(chǎn)品質(zhì)量低下等問題遍布田間。真正的生態(tài)農(nóng)業(yè)尚未被普遍推廣，現(xiàn)有的生態(tài)農(nóng)業(yè)分布零散且未形成產(chǎn)業(yè)鏈[13]，或名為生態(tài)農(nóng)業(yè)，實(shí)際并非“生態(tài)”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為鄉(xiāng)村振興的核心產(chǎn)業(yè)，如何解決生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展困境，直接影響“產(chǎn)業(yè)興旺”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.5 農(nóng)村人居環(huán)境整治

美麗、便捷的農(nóng)村環(huán)境是把農(nóng)民群體留在鄉(xiāng)村、建設(shè)美好家園的要素之一，是農(nóng)民幸福生活的決定因子之一，也是鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)的基礎(chǔ)條件。然而，目前農(nóng)村的環(huán)境整體不容樂觀，基礎(chǔ)設(shè)施遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，如：廁所條件太差，人畜糞污不能有效處理，生活垃圾隨意倒放，作物秸稈等廢棄物燃燒處理，交通道路不便利，健身器材等休閑設(shè)備配備不足……這些環(huán)境短板導(dǎo)致很多人選擇逃離農(nóng)村到城市生活，加速了空心村的形成，也導(dǎo)致大規(guī)模的鄉(xiāng)村凋敝[14]，鄉(xiāng)村振興因此缺乏良好的本底環(huán)境和基層的建設(shè)力量。

2.6 周邊企業(yè)污染治理

在城市發(fā)展過程中，一些企業(yè)搬遷到農(nóng)村及周邊地區(qū)，在減輕對城市環(huán)境污染的同時(shí)，也解決了農(nóng)村當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)問題，增加了地方政府財(cái)政收入。但部分企業(yè)規(guī)模較小或環(huán)保意識不強(qiáng)，生產(chǎn)技術(shù)相對落后，引發(fā)農(nóng)村空氣污染、水污染和土壤污染等問題，最終影響農(nóng)民身體健康[15]。這類工業(yè)生產(chǎn)方式，以毀掉綠水青山的代價(jià)獲得金山銀山，以危害人們健康的前提獲得經(jīng)濟(jì)收入，未能踐行“人與自然協(xié)同發(fā)展”“以人為本”等綠色發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的理念，也不利于企業(yè)在國內(nèi)、國際市場中長遠(yuǎn)發(fā)展，影響了鄉(xiāng)村振興總體要求“生態(tài)宜居”和“產(chǎn)業(yè)興旺”的實(shí)現(xiàn)。

2.7 能源資源節(jié)約利用

能源和資源作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本要素，支撐著現(xiàn)代社會產(chǎn)業(yè)鏈的快速運(yùn)轉(zhuǎn)。節(jié)約一切可以利用的能源資源，提高其利用效率，也是踐行新發(fā)展理念、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，在農(nóng)村建設(shè)的過程中，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下或生產(chǎn)技術(shù)存在短板，浪費(fèi)能源資源的現(xiàn)象普遍存在[16]，如清潔能源及基礎(chǔ)設(shè)施未普及、農(nóng)村住宅閑置（《農(nóng)村綠皮書：中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢分析與預(yù)測（2018～2019）》報(bào)告顯示2018年農(nóng)村宅基地空置率為10.7%[17]）、村村通公路的高投入低效果等現(xiàn)象層出不窮。從長遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)村振興之路的可持續(xù)性在下降。

3 鄉(xiāng)村振興中加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的策略

只有真正將生態(tài)文明建設(shè)貫穿到整個(gè)鄉(xiāng)村振興中，才可全面、到位地實(shí)現(xiàn)中央政策要求。為有效解決鄉(xiāng)村目前存在的主要問題，為保障鄉(xiāng)村振興走綠色發(fā)展道路，建議自然資源管理工作結(jié)合部門職能做好六個(gè)“支持”。

3.1 以生態(tài)國土理念支持鄉(xiāng)村綠色振興政策落地生效

以生態(tài)視角修訂完善自然資源相關(guān)政策法規(guī)，并在各級自然資源部門組織生態(tài)國土相關(guān)政策的指導(dǎo)培訓(xùn)，提高和規(guī)范工作人員的生態(tài)文明意識，保證鄉(xiāng)村振興中基層的政策制定符合生態(tài)文明的理念。以生態(tài)思路推進(jìn)自然資源管理工作，尊重、珍惜農(nóng)村本色風(fēng)光、資源和文化遺產(chǎn)，在保護(hù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行開發(fā)，保證鄉(xiāng)村生態(tài)文化永久傳承。以生態(tài)理念規(guī)范農(nóng)村文化建設(shè)工作，通過條幅廣播、書籍報(bào)紙、文藝作品等媒介手段促進(jìn)農(nóng)民群眾了解生態(tài)國土，使“綠水青山就是金山銀山”的理念深入農(nóng)民心中，共同助力鄉(xiāng)村振興中的生態(tài)文明建設(shè)。

3.2 以國土空間用途管制支持鄉(xiāng)村生態(tài)全要素管控

加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃在鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃編制中的引導(dǎo)作用，提高鄉(xiāng)村規(guī)劃的實(shí)效性，編制考慮鄉(xiāng)村現(xiàn)狀和發(fā)展需求的規(guī)劃，提升鄉(xiāng)村規(guī)劃的針對性。核實(shí)鄉(xiāng)村所在區(qū)域的國土空間規(guī)劃格局，明確該區(qū)域的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入條件及允許的開發(fā)規(guī)模、布局和強(qiáng)度，嚴(yán)格執(zhí)行國土空間用途管制，在保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。探索重構(gòu)、優(yōu)化“生產(chǎn)-生活-生態(tài)空間”，在保證“三生空間”用途轉(zhuǎn)化符合法律規(guī)定的前提下，推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)全面發(fā)展。

3.3 以永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線支持鄉(xiāng)村優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)

基本農(nóng)田是耕地中的精華，非特殊情況不容侵占。防治土壤污染，切實(shí)提高鄉(xiāng)村地區(qū)耕地質(zhì)量總體水平，確保永久基本農(nóng)田質(zhì)量不下降，為打造真正的生態(tài)農(nóng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)的本底條件。加強(qiáng)永久基本農(nóng)田的保護(hù)宣傳工作，通過法律規(guī)范、責(zé)任到人、科技創(chuàng)新等途徑保證永久基本農(nóng)田長期發(fā)揮較強(qiáng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能和優(yōu)質(zhì)的生態(tài)服務(wù)功能。協(xié)調(diào)永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線與生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界3條紅線之間的沖突，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，更好地保護(hù)耕地。

3.4 以綠色礦山建設(shè)等生態(tài)修復(fù)工程支持鄉(xiāng)村環(huán)境改善

分析不同農(nóng)村地區(qū)的典型生態(tài)問題，根據(jù)各鄉(xiāng)村的自然環(huán)境基礎(chǔ)條件編制應(yīng)對策略。在鄉(xiāng)村核心地區(qū)，配合主管部門開展農(nóng)村土地綜合整治和農(nóng)用地整治，重點(diǎn)對損毀的土地進(jìn)行復(fù)墾利用，對閑置的建設(shè)用地整理后調(diào)整入市。在周邊礦產(chǎn)開發(fā)區(qū)，開展綠色礦山建設(shè)，對礦山環(huán)境進(jìn)行修復(fù)治理，提高礦山區(qū)域土地質(zhì)量，減少采礦等行為對鄉(xiāng)村的污染。在生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，重點(diǎn)恢復(fù)受損的生態(tài)系統(tǒng)，提高其滋養(yǎng)農(nóng)村環(huán)境的功能，并通過優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化來促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.5 以能源資源節(jié)約利用支持鄉(xiāng)村振興效率提升

將可持續(xù)、可循環(huán)的理念注入鄉(xiāng)村發(fā)展建設(shè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)，執(zhí)行最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，嚴(yán)控農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)厲打擊土地浪費(fèi)行為，在法律政策允許的范圍內(nèi)，采取多手段盤活農(nóng)村閑置用地，提高土地的利用效率。在條件成熟的鄉(xiāng)村，加強(qiáng)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，合理、逐步推廣沼氣、太陽能、燃?xì)獾惹鍧嵞茉?，逐漸消除煤炭等能源的低效利用。鼓勵高科技向農(nóng)村地區(qū)的各個(gè)產(chǎn)業(yè)中普及，轉(zhuǎn)變資源利用方式，大幅度提高能源、礦產(chǎn)資源的利用效率。從降低浪費(fèi)率、推廣新能源、提高利用率等三方面共同支持鄉(xiāng)村高效振興。

3.6 以自然資源督察支持鄉(xiāng)村文明建設(shè)工作扎實(shí)推進(jìn)

根據(jù)自然資源管理總體部署，全面提升自然資源督察機(jī)構(gòu)效能，拓展工作重點(diǎn)，將生態(tài)文明建設(shè)作為自然資源督察的重要方向。積極深入基層，及時(shí)發(fā)現(xiàn)濫用自然資源、破壞生態(tài)環(huán)境、違反國土空間規(guī)劃等等不利于鄉(xiāng)村振興的行為并嚴(yán)肅查處，保護(hù)農(nóng)村資源環(huán)境，加強(qiáng)鄉(xiāng)村建設(shè)用地保障。定期了解鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)中的自然資源管理政策執(zhí)行情況，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和問題，為自然資源管理部門制定、完善政策提供建議。以綜合督察與專項(xiàng)督察相結(jié)合，以基本督察和重點(diǎn)督察相結(jié)合，依法保障鄉(xiāng)村生態(tài)文明建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)。