龔柏華

(復(fù)旦大學(xué)法學(xué)院,上海 200438)

一、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到自由貿(mào)易港構(gòu)建的理念發(fā)展

自2013年9月29日中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正式掛牌至今，全國已經(jīng)有12個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，初步形成了中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的“雁形方陣”，并有進(jìn)一步擴(kuò)容的可能。簡(jiǎn)要回顧中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的進(jìn)程有利于深入理解中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體戰(zhàn)略的構(gòu)思及今后發(fā)展自由貿(mào)易港的理念路徑。

中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的創(chuàng)立是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策，是新形勢(shì)下推進(jìn)改革開放的重大舉措。其目的在于將自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)打造成為推進(jìn)改革和提高開放型經(jīng)濟(jì)水平的“試驗(yàn)田”，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮示范帶動(dòng)、服務(wù)全國的積極作用，促進(jìn)各地區(qū)共同發(fā)展。以海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)為基礎(chǔ)的中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)要與中國與其它國家簽訂的雙邊自由貿(mào)易協(xié)定所覆蓋區(qū)域的 “自貿(mào)區(qū)”區(qū)別開來。商務(wù)部在對(duì)外宣傳中將兩者區(qū)別，一般將前者稱為“自貿(mào)園區(qū)”，英文用“FTZ”來表示；后者稱為“自貿(mào)區(qū)”，英文為“FTA”。中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)曾起名為中國(上海)自由貿(mào)易園區(qū)，但考慮到“園區(qū)”無法真正表達(dá)中國政府要將該類區(qū)域打造成“綜合改革試驗(yàn)區(qū)”的意圖，故后改用“試驗(yàn)”區(qū)，英文翻譯中增加“試驗(yàn)(pilot)”一詞(更貼切翻譯是“先試先行”)，后面仍然沿用“zone”，即中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的英文翻譯為：China (Shanghai) Pilot Free Trade Zone：CPFTZ。以下一般情況下將中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)簡(jiǎn)稱為“中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”或“自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”。

2013年9月27日，國務(wù)院正式批復(fù)印發(fā)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知》(簡(jiǎn)稱《總體方案》或1.0版)?！犊傮w方案》在“總體要求”中指出：“試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)著我國在新時(shí)期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新、促進(jìn)貿(mào)易和投資便利化，為全面深化改革和擴(kuò)大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗(yàn)的重要使命，是國家戰(zhàn)略需要?！?015年4月20日，國務(wù)院印發(fā)廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知，基本沿襲了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案中的“總體要求”，但增加了第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)區(qū)域有關(guān)的“特殊要求”。如中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案中特別強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)內(nèi)地與港澳經(jīng)濟(jì)深度合作”，“成為粵港澳深度合作示范區(qū)、21世紀(jì)海上絲綢之路重要樞紐”；中國(天津)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案中特別強(qiáng)調(diào)“努力成為京津冀協(xié)同發(fā)展高水平對(duì)外開放平臺(tái)”；中國(廣東)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案中特別強(qiáng)調(diào)“率先推進(jìn)與臺(tái)灣地區(qū)投資貿(mào)易自由化進(jìn)程”。與此同時(shí)發(fā)布的《進(jìn)一步深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案的通知》(簡(jiǎn)稱《深化方案》或稱2.0版)也增加了“貫徹長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展”等國家戰(zhàn)略的要求。2017年3月31日，國務(wù)院公布了第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案，涉及遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西7個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。同樣，這批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在承擔(dān)前兩批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)共性任務(wù)的同時(shí)，都各有自己個(gè)性化任務(wù)。遼寧重點(diǎn)深化國資國企改革；浙江重點(diǎn)通過建設(shè)國際海事服務(wù)基地、國際油品儲(chǔ)運(yùn)基地推動(dòng)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展；河南要打造國際交通物流通道降低運(yùn)輸費(fèi)用；湖北重點(diǎn)推動(dòng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展和促進(jìn)中部地區(qū)與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略對(duì)接和有關(guān)產(chǎn)業(yè)升級(jí)；重慶重點(diǎn)推進(jìn)“一帶一路”和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶聯(lián)動(dòng)發(fā)展；四川要推動(dòng)內(nèi)陸與沿海沿邊沿江協(xié)同開發(fā)戰(zhàn)略，結(jié)合創(chuàng)新要素；陜西創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)交流合作機(jī)制，擴(kuò)大與“一帶一路”沿線國家的合作。

2018年4月13日，習(xí)近平總書記在慶祝海南建省經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年大會(huì)上宣布，黨中央決定支持海南全島建設(shè)中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)。2018年10月16日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于同意設(shè)立中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的批復(fù)》，實(shí)施范圍為海南島全島。 海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的戰(zhàn)略定位在于：“發(fā)揮海南島全島試點(diǎn)的整體優(yōu)勢(shì)，緊緊圍繞建設(shè)全面深化改革開放試驗(yàn)區(qū)、國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)、國際旅游消費(fèi)中心和國家重大戰(zhàn)略服務(wù)保障區(qū)，實(shí)行更加積極主動(dòng)的開放戰(zhàn)略，加快構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制，推動(dòng)形成全面開放新格局，把海南打造成為我國面向太平洋和印度洋的重要對(duì)外開放門戶?！?/p>

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從無到有、從有到優(yōu)，為中國的進(jìn)一步改革開放提供了不少“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)。①以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，經(jīng)歷了2013年“總體方案”(簡(jiǎn)稱“1.0版”)、2015年“深改方案”(簡(jiǎn)稱“2.0版”)、2017年“全改方案” (簡(jiǎn)稱“3.0版”)的發(fā)展路徑?！叭姆桨浮碧岢隽松虾＝ㄔO(shè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的高標(biāo)準(zhǔn)。這一方案要求：“對(duì)照國際最高標(biāo)準(zhǔn)、最好水平，深化改革開放；堅(jiān)持制度創(chuàng)新，加強(qiáng)改革的系統(tǒng)集成；進(jìn)一步加大壓力測(cè)試力度；更大力度轉(zhuǎn)變政府職能為基本原則，更加突出開放引領(lǐng)、更加注重風(fēng)險(xiǎn)防控、更加突出聯(lián)動(dòng)發(fā)展、更加突出改革舉措的系統(tǒng)集成，為其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)發(fā)展提供改革創(chuàng)新借鑒，為我國進(jìn)一步深化改革開放積累更多經(jīng)驗(yàn)?！逼渌鼛着再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)或許也將經(jīng)歷“總體、深改和全改”的漸進(jìn)路徑，并且會(huì)考慮各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的特色發(fā)展，持續(xù)深化差別化探索。

在充分肯定中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)成就的前提下，也應(yīng)看到中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在各區(qū)實(shí)踐中碰到一些共性的問題。歸納而言，可能有：第一，法制保障的滯后性。中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的做法與先立法再運(yùn)作的國際通行做法有一定差別，存在區(qū)域定位可能不明晰、擴(kuò)大開放預(yù)期可能不穩(wěn)定等問題，需要體現(xiàn)地方立法的可實(shí)施性、自主性和創(chuàng)制性；第二，部門協(xié)同的被動(dòng)性。盡管有了“綜合執(zhí)法”等改革措施，但各執(zhí)法機(jī)構(gòu)是否從“物理整合”轉(zhuǎn)化為“化學(xué)融合”，這仍有待進(jìn)一步磨合。監(jiān)管仍然存在著交叉點(diǎn)、空白點(diǎn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在地方政府行政改革需要提升“系統(tǒng)集成”的效果，要做到“三協(xié)同”即：“改革方案協(xié)同，改革落實(shí)協(xié)同，改革效果協(xié)同”。第三，改革深度的限制性。由于下文所述原因，目前改革的舉措還未涉入改革的深水區(qū)，還未啃改革難啃的骨頭。

為了更快地實(shí)現(xiàn)中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)原來設(shè)想的高標(biāo)準(zhǔn)、高效率的目標(biāo)，突破中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)面臨的制度、體制、機(jī)制的瓶頸，中央政府已經(jīng)謀劃在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)基礎(chǔ)上探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港。事實(shí)上，早在2017年4月公布的《全面深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》中就明確提出了要“在洋山保稅港區(qū)和上海浦東機(jī)場(chǎng)綜合保稅區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)，設(shè)立自由貿(mào)易港區(qū)。”2017年10月19日，習(xí)近平總書記在中共十九大報(bào)告中首次提出要“探索建設(shè)自由貿(mào)易港”。上海、浙江等地紛紛響應(yīng)并爭(zhēng)取成為第一批自由貿(mào)易港所在地。2018年4月13日，在海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)30周年慶祝會(huì)上，習(xí)近平總書記宣布：“黨中央決定支持海南全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，支持海南逐步探索穩(wěn)步推進(jìn)中國特色自由貿(mào)易港建設(shè)?！泵鞔_了海南將成為中國首個(gè)自由貿(mào)易港所在地。2018年9月24日，國務(wù)院批復(fù)印發(fā)《中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，指出：“為逐步探索、穩(wěn)步推進(jìn)海南自由貿(mào)易港建設(shè)，分步驟、分階段建立自由貿(mào)易港政策體系打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)?！?2018年11月5日，習(xí)近平在進(jìn)博會(huì)開幕式時(shí)說：“中國將抓緊研究提出海南分步驟、分階段建設(shè)自由貿(mào)易港政策和制度體系，加快探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港進(jìn)程。這是中國擴(kuò)大對(duì)外開放的重大舉措，將帶動(dòng)形成更高層次改革開放新格局?！?019年3月，政府工作報(bào)告中明確：“推進(jìn)海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、探索建設(shè)中國特色自由貿(mào)易港?！?019年4月26日，習(xí)近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式主旨演講中再次強(qiáng)調(diào)：“我們將新布局一批自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，加快探索建設(shè)自由貿(mào)易港。”可見，中國接下來將擴(kuò)大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)與探索自由貿(mào)易港并行推進(jìn)。

關(guān)于什么是自由貿(mào)易港目前沒有明確的法律界定，學(xué)界通常以世界海關(guān)組織(WCO)1974年生效的《關(guān)于簡(jiǎn)化和協(xié)調(diào)海關(guān)業(yè)務(wù)制度的國際公約》(簡(jiǎn)稱《京都公約》)附約中自由區(qū)的定義為參考。該公約中規(guī)定，自由區(qū)(free zone)指：“締約方境內(nèi)的一部分，進(jìn)入這一部分的任何貨物，就進(jìn)口稅費(fèi)而言，通常視為在關(guān)境之外?！雹趯?shí)踐中，自由區(qū)、自由港與自由貿(mào)易港作為同義詞混用。邏輯上講，自由區(qū)涵蓋自由港，自由港涵蓋自由貿(mào)易港；自由港應(yīng)建設(shè)在港口，港口狹義是指海港，廣義可包括空港。自由貿(mào)易港是中國特色的稱呼，是在中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)概念基礎(chǔ)上的提升。③2017年11月10日，時(shí)任國務(wù)院副總理的汪洋在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表題為《推動(dòng)形成全面開放新格局》文章，文中提到：“自由港是設(shè)在一國(地區(qū))境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。香港、新加坡、鹿特丹、迪拜都是比較典型的自由港。我國海岸線長(zhǎng)，離島資源豐富。探索建設(shè)中國特色的自由貿(mào)易港，打造開放層次更高、營商環(huán)境更優(yōu)、輻射作用更強(qiáng)的開放新高地，對(duì)于促進(jìn)開放型經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義?！雹?/p>

除海南明確將探索自由貿(mào)易港外，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“新片區(qū)”將事實(shí)上探索自貿(mào)港類似的改革開放政策。2018年11月5日，習(xí)近平在進(jìn)博會(huì)開幕式時(shí)宣布：“為了更好發(fā)揮上海等地區(qū)在對(duì)外開放中的重要作用，我們決定，一是將增設(shè)中國上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的新片區(qū)，鼓勵(lì)和支持上海在推進(jìn)投資和貿(mào)易自由化便利化方面大膽創(chuàng)新探索，為全國積累更多可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)”。2019年3月，政府工作報(bào)告中明確：“賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)，增設(shè)上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)新片區(qū)。”上海將自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“新片區(qū)”定位為“特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”，提出了新目標(biāo)：“對(duì)標(biāo)國際上公認(rèn)的競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的自由貿(mào)易區(qū)，實(shí)施具有較強(qiáng)國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的開放政策和制度，建設(shè)更具國際市場(chǎng)影響力和競(jìng)爭(zhēng)力的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。深化自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新，加快建立與國際通行規(guī)則相銜接的制度體系?！本唧w而言，這種特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)將成為“三區(qū)一基地”：一是“戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)核心區(qū)”，集聚全球高端資源，發(fā)展芯片、生物醫(yī)藥和人工智能等戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)；二是“離岸金融先行區(qū)”，建設(shè)有長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)力的離岸金融中心；三是“全球科技創(chuàng)新協(xié)同區(qū)”；四是跨國公司的大洲總部基地。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)”與海南自由貿(mào)易港有著異曲同工的功效。考察國外自由貿(mào)易港實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，國際先進(jìn)的自由貿(mào)易港無一不是特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)。

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)升級(jí)到自由貿(mào)易港一個(gè)重要的理念區(qū)別是，不再要求自由貿(mào)易港承擔(dān)“可復(fù)制、可推廣”的任務(wù)。自由貿(mào)易港應(yīng)該利用賦予其特殊的使命和特別立法，單刀直入，成為改革開放創(chuàng)新的最高地，通過“可輻射”帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到自由貿(mào)易港的法治理念轉(zhuǎn)變

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到自由貿(mào)易港的法治理念最根本的轉(zhuǎn)變應(yīng)該是：從被動(dòng)的“法律特區(qū)”試法轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)的“特區(qū)法律”立法。中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)初創(chuàng)的法治理念定位是“守法改革”；而自由貿(mào)易港的法治理念也是“給法改革”。上世紀(jì)中國改革開放初期，由于中國法律體系還不完善、加之高層采取“摸著石頭過河”的發(fā)展戰(zhàn)略⑤，所以人們普遍對(duì)于改革的合法性問題不是特別敏感?！捌品ǜ母铩痹诟母锍跗谶€情有可原，畢竟那時(shí)一切都處在重建階段，但在走進(jìn)新世紀(jì)以后，這種“破法改革”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展立場(chǎng)和觀點(diǎn)就難以為繼了。中國的法律體系日益嚴(yán)密和完善，立法權(quán)限和規(guī)則已經(jīng)基本確立，特別是以2000年《立法法》頒布作為標(biāo)志?！捌品ǜ母铩睍?huì)損害法律權(quán)威和法律秩序的統(tǒng)一性，如果繼續(xù)肯定“破法改革”就會(huì)讓民眾、基層工作部門和司法系統(tǒng)無所適從。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革試驗(yàn)從一開始就改變了“破法改革”模式。盡管當(dāng)時(shí)有不少學(xué)者提出要以“法律特區(qū)”為前提，否則無法有建樹，但這類主張最后沒有被采納。⑥之后，仍然有不少學(xué)者呼吁國家制定統(tǒng)一的中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)立法。⑦2014年2月28日，習(xí)近平總書記在中央深改組第二次會(huì)議的講話中明確提出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革的過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革?！?014年10月23日召開的黨的十八屆四中全會(huì)，對(duì)于如何處理改革與法治的關(guān)系給出了明確的思路，這個(gè)思路就是：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。”

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”的出臺(tái)和之后修改就是遵循這一“合法性”思路要求進(jìn)行的。⑧2013年8月30日即在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式掛牌之前，全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)授權(quán)國務(wù)院，在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)自2013年10月1日起暫時(shí)(3年)調(diào)整 “三資企業(yè)法”有關(guān)對(duì)國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施之外的外商投資有關(guān)行政審批的決定。對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定。2014年12月28日，全國人大常委會(huì)針對(duì)廣東、天津、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)和上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域發(fā)布了調(diào)整有關(guān)法律實(shí)施的決定。根據(jù)全國人大常委會(huì)決定的授權(quán)，國務(wù)院分別于2013年12月21日、2014年9月4日發(fā)布兩項(xiàng)決定，暫時(shí)調(diào)整相關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施。2016年7月1日，國務(wù)院決定(國發(fā)〔2016〕41號(hào))在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整《中華人民共和國外資企業(yè)法實(shí)施細(xì)則》等18部行政法規(guī)、《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》等4件國務(wù)院文件、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2015年修訂)》等4件經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的部門規(guī)章的有關(guān)規(guī)定。國務(wù)院先后于2013年12月、2014年9月、2016年7月在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整相關(guān)規(guī)定。2016年全國人大修改《中華人民共和國外資企業(yè)法》《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》和《中華人民共和國臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》相關(guān)條款，在4部法律中分別增加一條規(guī)定：“對(duì)不涉及國家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的，將相關(guān)審批事項(xiàng)改為備案管理；國家規(guī)定的準(zhǔn)入特別管理措施由國務(wù)院發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布。”這樣才結(jié)束了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“因時(shí)因地”的局部調(diào)法。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“因地調(diào)整”法律適用模式得到了立法肯定。十二屆全國人大三次會(huì)議修改的《立法法》第十三條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”。該條將上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法治實(shí)踐所開創(chuàng)的在特定區(qū)域內(nèi)對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行局部臨時(shí)性的調(diào)整，即法律“因地調(diào)整”的模式正式入法，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)下一步在更廣闊領(lǐng)域爭(zhēng)取國家立法授權(quán)提供了制度保障。

在地方立法方面，以上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)為例，自上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)成立之初，上海市政府就同步制定了《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)管理辦法》，明確了區(qū)內(nèi)管理體制以及綜合監(jiān)管和服務(wù)等內(nèi)容。2014年7月，上海市十四屆人大十四次會(huì)議審議通過了《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，這是我國第一部關(guān)于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的地方性法規(guī)。《條例》規(guī)定了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理體制、投資、貿(mào)易、金融、稅收、綜合監(jiān)管、法治環(huán)境等方面的內(nèi)容，進(jìn)一步凝聚了制度創(chuàng)新的內(nèi)容，為改革試點(diǎn)工作提供了有力的制度支撐。2016年12月29日，上海市人大決定修改《條例》并規(guī)定：“1、在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，凡法律、行政法規(guī)調(diào)整實(shí)施有關(guān)內(nèi)容的，本市有關(guān)地方性法規(guī)作相應(yīng)調(diào)整實(shí)施。2、在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，本市地方性法規(guī)的規(guī)定，凡與《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《進(jìn)一步深化中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革開放方案》不一致的，調(diào)整實(shí)施。3、上述有關(guān)地方性法規(guī)的調(diào)整實(shí)施在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)期間實(shí)行?！币陨献龇ǎ际前凑铡胺ㄖ位币?guī)則進(jìn)行操作。目前上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的《條例》正在修訂中。

在規(guī)范性文件建設(shè)方面，國家相關(guān)部委和上海市人民政府按法定職權(quán)或國務(wù)院授權(quán)，在投資與對(duì)外投資、擴(kuò)大開放、商事制度、貿(mào)易監(jiān)管、金融財(cái)稅、法治環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，出臺(tái)了若干規(guī)范性文件，保證了相關(guān)改革試點(diǎn)措施的順利推行和及時(shí)落地。

回顧上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制定“負(fù)面清單”的經(jīng)歷，也可佐證自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)當(dāng)年“守法改革”的思維路徑。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2014年版“負(fù)面清單”在其前言部分明確提到：以有關(guān)法律法規(guī)、國務(wù)院批準(zhǔn)的《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》、《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)進(jìn)一步擴(kuò)大開放的措施》、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》等為依據(jù)。因此，除特別授權(quán)外，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”不能超越這些規(guī)章的界限。但值得探討的是，2014年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”將禁止投資博彩業(yè)(含賭博類跑馬場(chǎng))和禁止投資色情業(yè)兩項(xiàng)刪除，以達(dá)到負(fù)面清單進(jìn)一步“減負(fù)”效果，理由是“根據(jù)國際通行規(guī)則，對(duì)2013年負(fù)面清單中14條對(duì)內(nèi)外資均有限制或禁止要求的管理措施，不再列入負(fù)面清單?！眴栴}是當(dāng)時(shí)作為上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”制定依據(jù)的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2011年修訂)》還明確將那兩條禁止寫在那，而且《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄(2015年修訂)》仍然保留，僅做了部門調(diào)整，將其放入“十一、其他行業(yè) 34. 危害軍事設(shè)施安全和使用效能的項(xiàng)目；35. 博彩業(yè)(含賭博類跑馬場(chǎng))；36. 色情業(yè)”。從法理上講，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)2014年版“負(fù)面清單”修改的思路是對(duì)的，但它似乎違反了當(dāng)時(shí)現(xiàn)行規(guī)定。所幸的是，2017年版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》采納了上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法理邏輯，不再專門列出“博彩業(yè)(含賭博類跑馬場(chǎng))、 色情業(yè)”作為對(duì)外資特別管理措施，并宣布將在全國范圍內(nèi)實(shí)施外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單)。2018年7月28日起全國施行更新的《外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單)》，由其統(tǒng)一列出股權(quán)要求、高管要求等外商投資準(zhǔn)入方面的特別管理措施，《外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》之外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致原則實(shí)施管理。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“負(fù)面清單”模式得到了國務(wù)院的肯定，并在全國推廣統(tǒng)一市場(chǎng)主體準(zhǔn)入的“大負(fù)面清單”。2015年10月2日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度的意見》(國發(fā)〔2015〕55號(hào))?！兑庖姟访鞔_，市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，是指國務(wù)院以清單方式明確列出在中華人民共和國境內(nèi)禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各級(jí)政府依法采取相應(yīng)管理措施的一系列制度安排。市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，各類市場(chǎng)主體皆可依法平等進(jìn)入。該市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單包括禁止準(zhǔn)入類(如色情業(yè)、賭博業(yè))和限制準(zhǔn)入類，適用于各類市場(chǎng)主體基于自愿的初始投資、擴(kuò)大投資、并購?fù)顿Y等投資經(jīng)營行為及其他市場(chǎng)進(jìn)入行為。從2015年12月1日至2017年12月31日，在部分地區(qū)(即自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在省市)試行市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，積累經(jīng)驗(yàn)、逐步完善，探索形成全國統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單及相應(yīng)的體制機(jī)制，從2018年起正式實(shí)行全國統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。2018年12月25日，經(jīng)中共中央、國務(wù)院批準(zhǔn)，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部發(fā)布了《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》。這標(biāo)志著我國全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。

當(dāng)然在強(qiáng)調(diào)重大改革于法有據(jù)的同時(shí)，我們也不能扼殺改革創(chuàng)新的能動(dòng)性。在確立“重大改革于法有據(jù)”大原則的基礎(chǔ)上，四中全會(huì)又給出了處理改革與法治關(guān)系的三種具體路徑和辦法：“實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止?！?/p>

立法要發(fā)揮引導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范、保障改革的作用。立法是對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，有了社會(huì)關(guān)系立法才能跟進(jìn)，在社會(huì)關(guān)系還不成熟的時(shí)候立法不能貿(mào)然跟進(jìn)，所以立法總是跟在實(shí)踐的后面跑。立法客觀上存在滯后性，趕不上經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的發(fā)展。這不等于說，立法部門可以消極等待。相反，各級(jí)立法機(jī)關(guān)要緊盯經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展實(shí)踐，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的形勢(shì)及時(shí)作出研判，哪些問題需要通過立法來規(guī)范，哪些問題需要通過授權(quán)先行先試，哪些法律同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)踐不適應(yīng)，這些都要及時(shí)作出調(diào)整，變過去的被動(dòng)為主動(dòng)。立法機(jī)關(guān)不能老是被動(dòng)地等著實(shí)踐部門找上門來，而應(yīng)主動(dòng)作為，發(fā)揮法律對(duì)改革和社會(huì)關(guān)系的調(diào)整作用。中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)要在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，對(duì)于需要先行先試的改革舉措，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)依法授權(quán)開展試點(diǎn)工作；對(duì)于實(shí)踐證明行之有效、具備復(fù)制推廣條件的改革舉措，要及時(shí)總結(jié)修改完善相關(guān)法律。

在立法客觀滯后的情況下，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的執(zhí)法者和實(shí)踐者可以通過法治思維尋求法制空間。在強(qiáng)調(diào)重大改革于法有據(jù)的同時(shí)，不要扼殺改革創(chuàng)新的能動(dòng)性，讓改革與法治實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。⑨

對(duì)“于法有據(jù)”命題可以探討其內(nèi)涵和外延。⑩這兒的“法”是否包括規(guī)范性文件，特別是不公開的規(guī)范性文件？早在中國加入世界貿(mào)易組織(WTO)時(shí)，中國政府就承諾，涉及貿(mào)易的規(guī)范性文件，如果是“不公布”，那就對(duì)其可“不執(zhí)行”。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)是否可將“不公布、不執(zhí)行”的理念，推展到投資等其他領(lǐng)域？眾所周知，“紅頭文件”存在著“公開不規(guī)范、獲取不方便、檢索不科學(xué)”等問題。幾年來，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度改革并未真正觸碰這個(gè)問題。2018年5月初，在上海市政府辦公廳支持下，原上海市法制辦(現(xiàn)并入市司法局)建立了全市聯(lián)通、面向社會(huì)的“行政規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫”。按其邏輯，除非涉及國家機(jī)密等的規(guī)范性文件，否則就應(yīng)該上網(wǎng)公開。問題是如果既不屬于涉密又未在網(wǎng)上公開的規(guī)范性文件，在訴訟、仲裁中是否有證據(jù)效力？如果真正貫徹了“不公開、不執(zhí)行”法治理念，則答案就很明顯了。還有，就是如何理解“于法有據(jù)”的“據(jù)”？這兒的“據(jù)”應(yīng)為法律依據(jù)，可以是法律禁止性規(guī)定，也可以是法律允許性規(guī)定。但在實(shí)踐行為中，往往會(huì)出現(xiàn)一種情況，某種行為(如創(chuàng)新等屬于法律私主體的行為)既不屬于法律禁止性規(guī)定、也不屬于法律允許性規(guī)定，即出現(xiàn)了“法律沉默”，此時(shí)相關(guān)權(quán)力部門該如何處置？在傳統(tǒng)保守的理念下，相關(guān)權(quán)力部門就將它定義為“不可為”，因?yàn)闆]有明確的法律授權(quán)。如果相關(guān)權(quán)力部門能從積極作為角度，配合對(duì)行為是否符合改革開放的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)宗旨來分析，也可以推斷出該行為“可為”的結(jié)論。筆者認(rèn)為，可以這樣理解“于法有據(jù)”：除了法律有明確規(guī)定(允許或禁止)為“據(jù)”外，確認(rèn)法律沒有規(guī)定也是一種“據(jù)”，即法律無禁止性規(guī)定。如果上述邏輯成立，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)權(quán)力部門就可主動(dòng)發(fā)揮改革的先試先行的功能，做出有利于開放、有利于改革的規(guī)定或解釋。這需要司法和執(zhí)法部門采取目的解釋、善意解釋、習(xí)慣解釋等司法能動(dòng)行為為改革開放釋放法制空間。事實(shí)上，黨的文件和政府報(bào)告中已經(jīng)釋放了這種“善意”。十九大報(bào)告明確提到要“賦予自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更大改革自主權(quán)”。2019年3月的政府工作報(bào)告更是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“賦予自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更大改革創(chuàng)新自主權(quán)。”這也是習(xí)近平總書記提出的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)要“大膽試、大膽闖、自主改”的要義所在。

“于法有據(jù)”的問題需要法理研究的深入支撐，如法律沉默是表明允許還是反對(duì)？這就會(huì)引出下文“負(fù)面清單”背后 “法無禁止即可為”的法理論證。這一法理思想最好能有權(quán)威司法案例支撐才會(huì)更具說法力。目前在司法實(shí)踐引用“法無禁止即可為”法理作為判案依據(jù)的已經(jīng)不少，但往往是僅提及“法無禁止即可為”，而并未展開說理。筆者查閱到在中國銀行(香港)有限公司訴于世光保證合同糾紛案中，法院指出：“本案被告以個(gè)人身份提供對(duì)外擔(dān)保，目前內(nèi)地……并未禁止個(gè)人對(duì)外擔(dān)保，對(duì)個(gè)人對(duì)外擔(dān)保也無明確法律規(guī)定要求批準(zhǔn)和登記。法無明文禁止即許可，故原、被告簽訂的保證合同不違背我國內(nèi)地法律和公共利益，依法應(yīng)認(rèn)定有效?！弊再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)法院應(yīng)該積極“先試先行”，為自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革開放創(chuàng)新提供司法保駕護(hù)航的功能。

《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)條例》第五條規(guī)定：“充分激發(fā)市場(chǎng)主體活力，法律、法規(guī)、規(guī)章未禁止的事項(xiàng)，鼓勵(lì)公民、法人和其他組織在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)積極開展改革創(chuàng)新活動(dòng)”。這條盡管未直接規(guī)定“非禁即可”，但是否可推導(dǎo)為“非禁即可”，由于目前缺乏自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)司法實(shí)踐，只能留在想象空間中。

在立法滯后的情況下，中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)司法部門可通過“司法解釋”的方法，為符合自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革試驗(yàn)精神的做法，進(jìn)行有效擴(kuò)大解釋。例如在首例涉上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)申請(qǐng)承認(rèn)與執(zhí)行外國仲裁裁決案 (西門子公司訴黃金置地公司)中，上海相關(guān)法院就大膽地將“涉及自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)”作為重要“涉外因素”來解釋，從而視其為“可以認(rèn)定為涉外民事關(guān)系的其他情形。”該案已經(jīng)被最高法院作為“一帶一路”典型案例起到事實(shí)上的“判例約束”的作用。雖然法院相關(guān)推理需要更完善(如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“境內(nèi)關(guān)外”概念的理解)，但這種司法解釋助力上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的做法是值得嘗試的。

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新活動(dòng)中，如何對(duì)待創(chuàng)新失敗或失誤，這關(guān)涉到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)公務(wù)人員的創(chuàng)新積極性和安全問題。這就引出了如何構(gòu)建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制。關(guān)于該機(jī)制在2006年深圳就出臺(tái)的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》中就涉及試錯(cuò)容錯(cuò)的規(guī)定，屬于國內(nèi)首創(chuàng)。2013年6月19日上海出臺(tái)的《上海市人大常委會(huì)關(guān)于促進(jìn)改革創(chuàng)新的決定》，同樣包含了試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制。2015年以來，湖北、湖南、江西、浙江等地都頒布了有關(guān)試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制的規(guī)范性文件。天津、廣東、福建自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的條例中也都有關(guān)于試錯(cuò)容錯(cuò)機(jī)制的表述。2016年李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中提出建立健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)試錯(cuò)機(jī)制，為改革營造良好環(huán)境。2017年7月19日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議強(qiáng)調(diào):“建立健全改革容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，形成允許改革有失誤、但不允許不改革”。2018年3月，河南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在投資項(xiàng)目領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)提出“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制，“鼓勵(lì)創(chuàng)新、允許試錯(cuò)、合理容錯(cuò)、勇于擔(dān)當(dāng)”原則。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)《條例》修改稿中擬增加容錯(cuò)條款：“各行政機(jī)關(guān)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行的改革創(chuàng)新中出現(xiàn)失誤，但是符合改革方向、決策程序未相關(guān)規(guī)定，主動(dòng)采取措施挽回?fù)p失的，對(duì)相關(guān)單位和個(gè)人不作負(fù)面評(píng)價(jià)，免于或減輕相關(guān)責(zé)任?！钡珪r(shí)至今日，各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)并沒有試驗(yàn)形成一套行之有效的“容錯(cuò)糾錯(cuò)”措施。2017年1月9日，最高人民法院發(fā)布《關(guān)于為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)提供司法保障的意見》?！兑庖姟饭?2條，涉及正確行使刑事、民事、行政等審判職能作用，依法支持自貿(mào)區(qū)企業(yè)的創(chuàng)新，鼓勵(lì)探索新的經(jīng)營模式，探索審判程序的改革與創(chuàng)新等內(nèi)容。2018年8月1日，最高法發(fā)布關(guān)于為海南全面深化改革開放提供司法服務(wù)和保障的意見(法發(fā)〔2018〕16號(hào))，依法審理涉及知識(shí)產(chǎn)權(quán)證券化、知識(shí)產(chǎn)權(quán)信用擔(dān)保、競(jìng)猜型體育彩票和大型國際賽事即開彩票等新類型案件，為自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港改革創(chuàng)新提供優(yōu)質(zhì)、高效的司法服務(wù)。但目前仍未見有關(guān)“容錯(cuò)糾錯(cuò)”機(jī)制的典型案例。

自由貿(mào)易港在法治理念上應(yīng)該超越于自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)。自由貿(mào)易港建設(shè)不再主要承擔(dān)“試驗(yàn)”任務(wù)，而是承擔(dān)主動(dòng)對(duì)標(biāo)達(dá)標(biāo)國際先進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行高水平建設(shè)的示范任務(wù)。因此，建設(shè)自由貿(mào)易港必須立法先行，為自由貿(mào)易港這一特殊功能區(qū)專門立法，使之享有“豁免適用”相關(guān)法律的特權(quán)和相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管體系。因此，國家要對(duì)自由貿(mào)易港及其他特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)的立法授權(quán)早作安排。2019年3月15日十三屆全國人大二次會(huì)議寫入了啟動(dòng)“海南自由貿(mào)易港法”立法調(diào)研、起草工作相關(guān)內(nèi)容，這標(biāo)志著海南自由貿(mào)易港法正式提上國家立法日程。事實(shí)上，學(xué)界也早有各種呼吁，如制定《自由貿(mào)易港發(fā)展促進(jìn)法》，要求“建設(shè)自由貿(mào)易港必須立法先行”。也有學(xué)者認(rèn)為，中國不同的自由貿(mào)易港應(yīng)各具特色，發(fā)揮不同的功能，因此無法用一部基本法去適應(yīng)形式多樣的自由貿(mào)易港。但主流觀點(diǎn)及政府的共識(shí)應(yīng)該是，自由貿(mào)易港要有更大建樹，一定要“立法”現(xiàn)行。

三、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到自由貿(mào)易港 “負(fù)面清單”模式的深化

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)制度創(chuàng)新的最大亮點(diǎn)應(yīng)該歸為“負(fù)面清單”模式帶來的審批制度的改革。但中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“負(fù)面清單”后面的法治理念還沒有真正落實(shí)，即通過宣布“非禁即可”的窮盡性的“負(fù)面清單”來展示“透明度”帶來的法制可預(yù)見性、一致性和穩(wěn)定性。自由貿(mào)易港應(yīng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”的實(shí)踐基礎(chǔ)上，大膽地宣布“非禁即可”的窮盡性“負(fù)面清單”的管理模式。

“負(fù)面清單”是英文“負(fù)面的”(Negative)和“清單”( list或listings)簡(jiǎn)單疊加的直譯。它源自于《北美自由貿(mào)易協(xié)定》(NAFTA)下的“不符措施清單”(non-conforming measures)。《北美自由貿(mào)易協(xié)定》創(chuàng)設(shè)了學(xué)者歸納的“準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單”的投資規(guī)則模式。美國主導(dǎo)的《北美自由貿(mào)易協(xié)定》規(guī)定了彼此投資進(jìn)入的國民待遇(即學(xué)者所稱的“準(zhǔn)入前國民待遇”)，但考慮到其他國家不可能同意完全的國民待遇，所以當(dāng)事國允許經(jīng)過談判保留“不符合投資準(zhǔn)入國民待遇的措施”。這兒的“措施”類似廣義的“法律”。為了便于掌握，要求將不符措施以列表形式列出，所以這張表就為“不符措施清單”。由于該表的內(nèi)容是從“例外”入手的、規(guī)定的內(nèi)容是“禁止或限制”性的，在投資者角度看屬于不利的“負(fù)面”內(nèi)容，所以又俗稱“負(fù)面清單”。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)首試外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”，全國人大在之后調(diào)整相關(guān)外資三法時(shí)，肯定了“負(fù)面清單”的做法，但按“法言法語”將外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”寫為“外資準(zhǔn)入的特別管理措施”，后面用括號(hào)“負(fù)面清單”來通俗表述。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”及以后全國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)適用的統(tǒng)一“負(fù)面清單”在體例上與《北美自由貿(mào)易協(xié)定》等國際雙邊或區(qū)域安排中的“不符措施清單”又有所不同，這需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)解析才能做開放程度的比較。

上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“負(fù)面清單”最早是高仿全國通用的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，并以此為基礎(chǔ)做了分類調(diào)整、內(nèi)容精簡(jiǎn)。而全國通用的《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》又借鑒和認(rèn)可了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“負(fù)面清單”理念，并在2018年宣布也成為《外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單》，將原來在其中設(shè)立的“鼓勵(lì)類”獨(dú)立出來，單獨(dú)成為一張《鼓勵(lì)外商投資產(chǎn)業(yè)目錄》。

2018年版自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”與2018年全國外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”已經(jīng)沒有重大差別，前者有45項(xiàng)“負(fù)面”措施，而后者有48項(xiàng)。隨著2019年新版“負(fù)面清單”出現(xiàn)，兩者之間將無實(shí)質(zhì)性差別。應(yīng)該說，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”的“先試先行”任務(wù)基本完成其歷史使命。如果按照當(dāng)年上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”是要“先試先行”正在談判的中美雙邊投資協(xié)定的“負(fù)面清單”，則又屬于“未完成式”。

2018年12月推出的各市場(chǎng)主體都適用的《市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單(2018年版)》，則是借鑒了前述“負(fù)面清單”的原理，并擴(kuò)大適用到“內(nèi)外資”市場(chǎng)準(zhǔn)入一致的范圍，即除非在“負(fù)面”單子中對(duì)“外資”、“國企”、“民企”有特別規(guī)定，否則就適用中外資無差別待遇。目前這張單子中的“負(fù)面”內(nèi)容仍然過多，需要通過實(shí)踐來“減負(fù)”。《外商投資法》第27條規(guī)定：“外商投資準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，按照內(nèi)外資一致的原則實(shí)施管理?！边@兒所說的“內(nèi)外資一致”還需要靠這張全國“大負(fù)面清單”來實(shí)施。

“負(fù)面清單”實(shí)際上是原則的“例外清單”，其思維模式是通過窮盡“例外”，從而使得“原則”的外延變得周全，便于操作。從法理上來講，就是遵循“除非法律禁止的，否則就是法律允許的”解釋邏輯，源自英文原文“All is permissible unless prohibited”。國內(nèi)法理學(xué)家將它簡(jiǎn)化為“除非禁止即自由”，主要是從法律私主體(法人、自然人)的憲法權(quán)利來講(對(duì)公權(quán)力采用“法無授權(quán)不可為”的法理邏輯)。而在涉外經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域引用該法律解釋邏輯主要是從國民待遇及例外的角度看，因而轉(zhuǎn)譯為“法無禁止即可為”。這兒的“可為”包括外資有權(quán)進(jìn)入相關(guān)市場(chǎng)投資，還包括在市場(chǎng)準(zhǔn)入后的行為自由(除非有禁止或限制規(guī)定)。這也是商務(wù)部主張的外資投資整個(gè)生命周期的“國民待遇”(《外商投資法》立法中的第三稿曾經(jīng)列舉了“設(shè)立、取得、擴(kuò)大等”)?！胺o禁止即可為”可進(jìn)一步簡(jiǎn)化為“非禁即可”。在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)踐中也有改稱為“非禁皆可”的。一般意思上兩者可做同義詞。但要嚴(yán)格意義上區(qū)分，“非禁皆可”可能更有政府傾向的含義?！胺墙钡?，政府未必都希望其進(jìn)入。在引進(jìn)外資工作中，政府不希望過多“重復(fù)”引入同類低層次的項(xiàng)目，盡管這些項(xiàng)目在法律上仍然屬于“非禁”范圍。這兒“非禁”僅指法律層面，未包括其他社會(huì)道德規(guī)范的約束力，如“自殺”盡管我國法律未禁止，但絕非政府所鼓勵(lì)的。

在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)引進(jìn)外商工作實(shí)踐中可能碰到了“非禁即可”行不通的尷尬局面?！胺墙搿钡帧拔幢乜勺觥薄＿@主要是在“證照改革”過程中，“照”基本放開，屬于“非禁”，所以可“入”；但“入”了未必能營運(yùn)，因?yàn)楹芸赡苓€有后道(實(shí)際上先前就存在)的“許可”制度，所以“非禁”未必“即可”，而只能“即入”。這兒首先要明確“非禁即可”中的“可”并非“許可證”意義上的“可”，而是“permissible”(允許的)一種狀態(tài)或姿態(tài)。如果外企得不到應(yīng)該申請(qǐng)的“許可”，則仍然屬于“禁”的“負(fù)面”范圍。這兒的“禁”可以包含“禁止類和限制類”，是“負(fù)面清單”中的“負(fù)”的內(nèi)容。如果只簡(jiǎn)單提出“非禁即入”，可能企業(yè)前期“入”的資源白費(fèi)，因?yàn)椤叭搿?拿到營業(yè)執(zhí)照)但實(shí)踐上可能無法“可”(拿不到許可證)。改革的關(guān)鍵在于增強(qiáng)“透明度”，申照的同時(shí)被告知“許可”的要求。這在過去非互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代無法做到“同時(shí)并列地先告知”，而在當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代完全可以通過“網(wǎng)上鏈接”而同時(shí)“一網(wǎng)打盡”。這樣政府就能理直氣壯地提“非禁即可”的口號(hào)。目前，“非禁即入”口號(hào)好像還是在全國的市場(chǎng)主體準(zhǔn)入“負(fù)面清單”的背景下提，而沒有在外資準(zhǔn)入特別管理措施“負(fù)面清單”的背景下提。如果“負(fù)面清單”是仿照高標(biāo)準(zhǔn)國際做法的話，后者還有個(gè)禁止倒退的“齒鎖原則”。李總理在博鰲亞洲論壇2019年年會(huì)開幕式主旨演講中已經(jīng)表態(tài)：“我們的負(fù)面清單只做減法、不做加法”。

另外，“負(fù)面清單”到底是一張“列舉清單”還是一張“窮盡清單”？如果僅是一張“列舉清單”，其改革意義就不大，盡管有“便利化”的作用(如上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)另行細(xì)化的《金融服務(wù)負(fù)面清單》、《跨境貿(mào)易服務(wù)負(fù)面清單》)，但無法實(shí)現(xiàn)“透明度”意義上的“可預(yù)見性、一致性和穩(wěn)定性”的期待目標(biāo)。目前自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“負(fù)面清單”采取的模式是在“說明部分”再開大口子：一類是行業(yè)口子如“文化、金融”，而且后面還用了個(gè)“等”這一不窮盡詞；另一類是大原則的口子，如“國家安全”，并且還有“等”字。從這個(gè)角度看，目前的“負(fù)面清單”無法聲稱是“窮盡清單”。當(dāng)然考慮到“不可知因素”，政府需要為將來施政留有空間。在《北美自由貿(mào)易協(xié)定》模式下的“不符措施清單”，也允許列附件二“未來可以實(shí)行新的限制性措施的部門和活動(dòng)領(lǐng)域，不論目前不符措施是否存在于這些部門和領(lǐng)域中?！碑?dāng)然這些需要控制范圍，并要有解釋邏輯和機(jī)制，最后還需要有爭(zhēng)議解決機(jī)制配套。 目前國家正在推進(jìn)“全國一張清單”管理模式，提出“一單盡列，單外無單”的目標(biāo)。這就要確保合法有效的管理措施應(yīng)列盡列、全部納入，違規(guī)設(shè)立的準(zhǔn)入許可、隱性準(zhǔn)入門檻和地方自行制定的準(zhǔn)入類負(fù)面清單要堅(jiān)決清理取消。

黨的19大報(bào)告中明確提出“全面實(shí)行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度。” 2019年《政府工作報(bào)告》提出要進(jìn)一步縮減市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單，推動(dòng)“非禁即入”普遍落實(shí)。2019年4月26日，習(xí)近平出席第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式主旨演講中宣布：“中國已實(shí)施準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理模式，未來將繼續(xù)大幅縮減負(fù)面清單，推動(dòng)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)全方位對(duì)外開放，并在更多領(lǐng)域允許外資控股或獨(dú)資經(jīng)營”。

目前，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的負(fù)面清單是否為“窮盡清單”沒有得到任何官方的直接回答。如果自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)政府機(jī)構(gòu)認(rèn)定“負(fù)面清單”內(nèi)容有錯(cuò)，外資是否有提出行政復(fù)議的機(jī)制？“遇有疑義從其輕”的解釋邏輯是否可適用？這些目前在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)都無答案，這可能需在自由貿(mào)易港法治設(shè)計(jì)中做先行回答。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的“負(fù)面清單”的意義在于通過“非禁即可”的“大道至簡(jiǎn)”方式向外資簡(jiǎn)單明了地預(yù)告知，創(chuàng)新地推動(dòng)中國外資審批制為主轉(zhuǎn)向備案制為主，推進(jìn)政府管理由注重事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管。在審批制管理模式下，在外資準(zhǔn)入階段，商務(wù)等主管部門首先對(duì)其投資主體資格、投資領(lǐng)域行業(yè)、投資方式、投資金額、擬設(shè)立公司的合同章程等的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查、認(rèn)可，是一種事前管理的模式。而在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)采取“負(fù)面清單”后的備案制管理模式下，對(duì)負(fù)面清單以外的領(lǐng)域，在外資準(zhǔn)入階段，商務(wù)等主管部門只對(duì)其投資主體資格、投資領(lǐng)域行業(yè)等基本信息進(jìn)行備案，投資管理由事先審批轉(zhuǎn)為注重事中、事后監(jiān)管，外資企業(yè)設(shè)立由工商一口受理。

事中事后監(jiān)管要求全面構(gòu)建市場(chǎng)主體自律、業(yè)界自治、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管“四位一體”的綜合監(jiān)管體系，防止虛報(bào)、瞞報(bào)、謊報(bào)問題。同時(shí)在誠信的基礎(chǔ)上，推行“告知承諾制”。將來自由貿(mào)易港“負(fù)面清單”改革的法治理念應(yīng)更追求提高政府行政透明度?！柏?fù)面清單”的內(nèi)容減負(fù)會(huì)到達(dá)一定的極限，有些“負(fù)面”措施是各國政府施政必須保留的，也是外資應(yīng)該理解和認(rèn)同的。外資可能更看重的是法治的“透明度”?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎?；燈光是最好的警察”。提高行政透明度、形成符合國際規(guī)則的信息公開機(jī)制，是“負(fù)面清單”應(yīng)有的法治理念要義。以透明促規(guī)范、促監(jiān)督、促廉潔，打造“透明自貿(mào)港”。2019年《政府工作報(bào)告》指出要“提高政策透明度和執(zhí)行一致性”；“規(guī)則越簡(jiǎn)約透明，監(jiān)管越有力有效”。

四、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到自由貿(mào)易港“法治化”營商環(huán)境的提升

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)從直觀效果來看是構(gòu)建地方的營商環(huán)境，但營商環(huán)境實(shí)際上是“營商理念、營商環(huán)境和營商機(jī)會(huì)”三位一體中的中間環(huán)節(jié)。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)建設(shè)的營商理念可歸納為“開放、改革、創(chuàng)新”這三大理念。各自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的方案中反復(fù)強(qiáng)調(diào)，設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)是中國全面深化改革和擴(kuò)大開放的重要舉措。如海南自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)方案中明確：“對(duì)標(biāo)國際先進(jìn)規(guī)則，持續(xù)深化改革探索，以高水平開放推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展”。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，要推動(dòng)形成全面開放新格局。2019年《政府工作報(bào)告》提出要“以高水平開放帶動(dòng)改革全面深化?！弊再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)就是開放的破冰船，改革的挖掘機(jī)；是開放促改革、創(chuàng)新促發(fā)展的試驗(yàn)場(chǎng)。

如果說自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)強(qiáng)調(diào)“改革、開放”，則自由貿(mào)易港建設(shè)在此基礎(chǔ)上，還要著重強(qiáng)調(diào)“創(chuàng)新”。創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新引領(lǐng)是自由貿(mào)易港占據(jù)引領(lǐng)地位的法寶。創(chuàng)新包括制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新兩大方面。特別是后者，要從偏重追隨創(chuàng)新到扶持原始創(chuàng)新發(fā)展。自由貿(mào)易港應(yīng)該發(fā)揚(yáng)“四敢”精神：敢干前無古人的工作，敢走與眾不同的新路，敢抓“無中生有”的項(xiàng)目，敢破不合時(shí)宜的制度。自由貿(mào)易港的創(chuàng)新理念得以貫徹，才能真正實(shí)現(xiàn)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的局面。2019年《中國政府工作報(bào)告》中43次提到“創(chuàng)新”，可見對(duì)創(chuàng)新的重視。2019年4月26日，習(xí)近平在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式發(fā)表主旨演講中強(qiáng)調(diào)：“創(chuàng)新就是生產(chǎn)力，企業(yè)賴之以強(qiáng)，國家賴之以盛。我們要順應(yīng)第四次工業(yè)革命發(fā)展趨勢(shì)，共同把握數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化發(fā)展機(jī)遇，共同探索新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，探尋新的增長(zhǎng)動(dòng)能和發(fā)展路徑?！?/p>

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)本質(zhì)上是人才驅(qū)動(dòng)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)嘗試了一些創(chuàng)新人才政策，如2018年1月公安部和上海市人民政府共同推出了“上海出入境聚英計(jì)劃(2017—2021)”。海南的《百萬人才進(jìn)海南行動(dòng)計(jì)劃(2018-2025年)》。自由貿(mào)易港要從過去強(qiáng)調(diào)“引資”轉(zhuǎn)向更偏重“引智”的戰(zhàn)略。

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)營商環(huán)境建設(shè)要建立在“三化”原則上，早期表述是“國際化、市場(chǎng)化、法治化”，而現(xiàn)在調(diào)整為“法治化、國際化、便利化”，“法治化”處于首要地位。2019年2月25日，習(xí)近平主持召開中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議指出：“法治是最好的營商環(huán)境?！薄案母镩_放40年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作離不開法治，改革開放越深入越要強(qiáng)調(diào)法治。” 2019年《政府工作報(bào)告》明確要“打造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境”。

“法治化”不能懸浮于口號(hào)，而要在具體的社會(huì)關(guān)系中體現(xiàn)。以自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)引進(jìn)外資為例，其“法治化”要處理好三對(duì)關(guān)系：第一，舊法與新法的關(guān)系。在改革開放大變局背景下，如何處理好舊法與新法的關(guān)系，直接關(guān)系到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的法治環(huán)境。立法部門要明確法律的溯及力問題；司法部門釋法要貫徹新法優(yōu)于舊法的邏輯。隨著《外商投資法》的生效，外商投資法與之前的“三資法”的關(guān)系就將成為現(xiàn)實(shí)問題。《外商投資法》第42條明確規(guī)定：“本法自2020年1月1日起施行，《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《外資企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》同時(shí)廢止?！钡诙?，舊人與新人的關(guān)系。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)一些政府主導(dǎo)的招商引資都由主要領(lǐng)導(dǎo)人拍板決定，為了吸引投資，領(lǐng)導(dǎo)人自然會(huì)給出許多誘人的承諾。可是一旦領(lǐng)導(dǎo)人變更了，這個(gè)承諾還算不算數(shù)？領(lǐng)導(dǎo)的承諾是不是法律意義上的契約？繼任者有沒有義務(wù)繼續(xù)遵守和履行承諾？有些承諾是明確寫入投資人與政府簽署的合同當(dāng)中的，但是在合同履行中，政府基于換屆、政策調(diào)整等原因可能出現(xiàn)隨意變更合同約定，合同的穩(wěn)定性得不到保證，投資人的利益自然也就得不到保證。長(zhǎng)此以往，損害的不僅僅是投資人的利益，更是政府的公信力。第三，政策與法律的沖突。長(zhǎng)期以來打造營商環(huán)境都是政策引領(lǐng)的。隨著我國的法治不斷健全和完善，相應(yīng)的法律規(guī)范出臺(tái)，原有的一些政策同法律發(fā)生了沖突。這種情況下，根據(jù)原有政策作出的承諾和約定還算不算數(shù)？如果不算，誰來承擔(dān)由此造成的損失？2016年11月中共中央國務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)的意見》稱：“大力推進(jìn)法治政府和政務(wù)誠信建設(shè)，地方各級(jí)政府及有關(guān)部門要嚴(yán)格兌現(xiàn)向社會(huì)及行政相對(duì)人依法作出的政策承諾，認(rèn)真履行在招商引資、政府與社會(huì)資本合作(PPP)等活動(dòng)中與投資主體依法簽訂的各類合同，不得以政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等理由違約毀約，因違約毀約侵犯合法權(quán)益的，要承擔(dān)法律和經(jīng)濟(jì)責(zé)任。”《意見》還提出：“因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要改變政府承諾和合同約定的，要嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并對(duì)企業(yè)和投資人因此而受到的財(cái)產(chǎn)損失依法予以補(bǔ)償。對(duì)因政府違約等導(dǎo)致企業(yè)和公民財(cái)產(chǎn)權(quán)受到損害等情形，進(jìn)一步完善賠償、投訴和救濟(jì)機(jī)制，暢通投訴和救濟(jì)渠道。”

地方政府隨意改變對(duì)外商投資者的承諾，可能會(huì)引發(fā)投資者與東道國政府的投資仲裁案。外國投資者訴中國政府的投資仲裁案已經(jīng)有：馬來西亞伊佳蘭公司訴中國案；韓國安城公司訴中國案；德國Hela Schwarz GmbH公司訴中國案?！锻馍掏顿Y法》第二十四條規(guī)定：“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門制定涉及外商投資的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)符合法律法規(guī)的規(guī)定；沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)的，不得減損外商投資企業(yè)的合法權(quán)益或者增加其義務(wù)，不得設(shè)置市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出條件，不得干預(yù)外商投資企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。”第二十五條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)履行向外國投資者、外商投資企業(yè)依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同。因國家利益、社會(huì)公共利益需要改變政策承諾、合同約定的，應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序進(jìn)行，并依法對(duì)外國投資者、外商投資企業(yè)因此受到的損失予以補(bǔ)償?！狈ㄖ位w現(xiàn)在規(guī)則意識(shí)與契約精神之中。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及今后的自由貿(mào)易港營商環(huán)境核心價(jià)值觀是規(guī)則意識(shí)與契約精神。目前，一些自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)仍然存在規(guī)則不明、邊界不清，企業(yè)難辦事的情況。一些為政者出于創(chuàng)收的政績(jī)壓力，“朝令夕改”，致使商家合同作廢，投資付諸東流的事例并不鮮見。招商時(shí)“以言代法”，許諾優(yōu)惠條件，落地后無法兌現(xiàn)。如果契約變形、體制不合，企業(yè)會(huì)用“退出”來宣示對(duì)營商環(huán)境的不滿。法治興，營商者才有恒信。

“國際化”是當(dāng)初設(shè)立自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的直接原因。上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)當(dāng)年設(shè)立的重要原因就是“先行先試”正在形成的國際高標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則。當(dāng)時(shí)，國際上正在形成所謂英文字母開頭的四個(gè)“T”的高標(biāo)準(zhǔn)國際貿(mào)易和投資規(guī)則，即：TPP《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》(現(xiàn)改為CPTPP)；TTIP《跨大西洋貿(mào)易和投資伙伴關(guān)系協(xié)定》；TISA《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》和BIT《雙邊投資協(xié)定》(特別是中美BIT)。以CPTPP為例，其涵蓋傳統(tǒng)貨物貿(mào)易和現(xiàn)代服務(wù)貿(mào)易，從電子商務(wù)到快遞服務(wù)；從投資、金融到競(jìng)爭(zhēng)、國企。既有代表創(chuàng)新要素的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，又有體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境與勞工保護(hù)；強(qiáng)調(diào)政府合作與能力建設(shè)、競(jìng)爭(zhēng)與商業(yè)便利、發(fā)展、中小企業(yè)問題、監(jiān)管協(xié)調(diào)，透明度與反腐、爭(zhēng)端解決這些或傳統(tǒng)或當(dāng)代的新議題。其中尤以電子商務(wù)、競(jìng)爭(zhēng)、國有企業(yè)、勞工和環(huán)境等五個(gè)新領(lǐng)域?yàn)橥怀?，因?yàn)閲H貿(mào)易和投資實(shí)踐早已提出了現(xiàn)實(shí)需求而WTO卻遲遲未能制定相應(yīng)規(guī)則。CPTPP不僅涵蓋了WTO所有內(nèi)容，而且擴(kuò)展到投資領(lǐng)域，同時(shí)在一些新領(lǐng)域制定了規(guī)則。2018年《政府工作報(bào)告》指出“推進(jìn)與國際先進(jìn)水平對(duì)標(biāo)達(dá)標(biāo)”；“加強(qiáng)與國際通行經(jīng)貿(mào)規(guī)則對(duì)接，建設(shè)國際一流營商環(huán)境。”19大報(bào)告提出要“瞄準(zhǔn)國際標(biāo)準(zhǔn)提高水平。”

自由貿(mào)易港可能要接受更新更高的國際規(guī)則的運(yùn)用。目前跨境電子商務(wù)/數(shù)字貿(mào)易規(guī)則已成為WTO成員下一個(gè)重要的協(xié)議區(qū)。2019年1月25日，中國在瑞士達(dá)沃斯電子商務(wù)非正式部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，與澳大利亞、日本、新加坡、美國、歐盟、俄羅斯、巴西、尼日利亞、緬甸等76個(gè)WTO成員簽署了《關(guān)于電子商務(wù)的聯(lián)合聲明》，正式確認(rèn)有意在WTO現(xiàn)有協(xié)定和框架基礎(chǔ)上，啟動(dòng)與貿(mào)易有關(guān)的電子商務(wù)議題談判。目前對(duì)于電子商務(wù)沒有廣為接受的權(quán)威定義。目前主要WTO成員對(duì)WTO電子商務(wù)協(xié)定談判的內(nèi)容和方式仍存在較大分歧。中國將WTO電子商務(wù)協(xié)定談判的內(nèi)容界定在傳統(tǒng)的線上線下聯(lián)動(dòng)的相關(guān)問題上。以美國為主導(dǎo)的《美國墨西哥加拿大協(xié)定》(USMCA)中有關(guān)數(shù)字貿(mào)易的內(nèi)容，可以基本反映美國的訴求：(1)禁止將關(guān)稅和其他歧視性措施應(yīng)用于以電子方式分發(fā)的數(shù)字產(chǎn)品(電子書、視頻、音樂、軟件和游戲等)；(2)確保供應(yīng)商不受限制使用電子認(rèn)證或電子簽名，從而促進(jìn)數(shù)字交易；(3)保證可執(zhí)行的消費(fèi)者保護(hù)，包括隱私和未經(jīng)請(qǐng)求的通信適用于數(shù)字市場(chǎng)；(4)限制政府要求披露專有計(jì)算機(jī)源代碼和算法的能力，以更好地保護(hù)數(shù)字供應(yīng)商的競(jìng)爭(zhēng)力。這些要求中國是否能夠接受，其風(fēng)險(xiǎn)在哪，這些都需要自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)乃至自由貿(mào)易港實(shí)踐來回答。

便利化是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)最直接的要求，也是這輪自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“可復(fù)制、可推廣”經(jīng)驗(yàn)主要來源地。2013年12月，WTO第九屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在巴厘島通過了《貿(mào)易便利化協(xié)定》(TFA)。該協(xié)定于2014年11月在世貿(mào)組織總理事會(huì)特別會(huì)議上通過，中國于2015年9月成為第16個(gè)接受議定書的成員。該協(xié)定已于2017年2月22日正式生效。與便利化直接相關(guān)的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐就是國際貿(mào)易“單一窗口”。這種制度使外貿(mào)企業(yè)能夠通過一個(gè)入口，向有關(guān)政府部門一次性提交貨物進(jìn)出口或轉(zhuǎn)運(yùn)所需要的單證或電子數(shù)據(jù)，并接收審查狀態(tài)和結(jié)果信息，以解決重復(fù)申報(bào)和提交單證的問題。建設(shè)國際貿(mào)易“單一窗口”，是自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)監(jiān)管制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容，也是遵循國際通行規(guī)則、降低企業(yè)成本費(fèi)用、提高貿(mào)易便利化水平的重要途徑。便利化還體現(xiàn)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)各種“便民”措施。2019年3月起，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)所在地浦東新區(qū)企業(yè)辦事實(shí)行“一網(wǎng)通辦”，實(shí)現(xiàn)100%全程網(wǎng)上辦理。自正式實(shí)施“一網(wǎng)通辦”以來，浦東新區(qū)涉企事項(xiàng)實(shí)際辦理時(shí)間已經(jīng)比法定時(shí)限壓縮約87%，意味著企業(yè)等待時(shí)間減少了三分之二以上。其他自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也在積極推行網(wǎng)上審批和服務(wù)，加快實(shí)現(xiàn)一網(wǎng)通辦、異地可辦，使更多事項(xiàng)不見面辦理，確需到現(xiàn)場(chǎng)辦的“最多跑一次”。在推行“便利化”的時(shí)候，我們要防止“口號(hào)式”、形式化的改革，更不宜提倡不遵守法治精神的口號(hào)，如“5+2，白+黑”的工作時(shí)間口號(hào)。便利化還要與安全化結(jié)合起來推行。便利化要求便捷和快速；安全化強(qiáng)調(diào)管理和把關(guān)。如果兩者沖突仍然要以安全為主、便利化為次。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)需要試驗(yàn)的是兩者最佳結(jié)合點(diǎn)在哪。實(shí)際就如同探索高鐵提速模式那樣，既要跑得快，又要管得住。將來自由貿(mào)易港在嘗試離岸貿(mào)易、離岸金融更是需要這種“便利化與安全化”的平衡制度。

結(jié) 語

中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的實(shí)踐，自2013年9月29日中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)掛牌成立以來，至今五年有余。我們?cè)诳偨Y(jié)中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“可復(fù)制、可推廣”具體經(jīng)驗(yàn)時(shí)，不應(yīng)忽視自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)肩負(fù)著的是制度性改革“試驗(yàn)”任務(wù)，而這種“試驗(yàn)”的核心就是推動(dòng)法治理念的變化?！胺ㄖ位笔秦灤┯谧再Q(mào)試驗(yàn)區(qū)試驗(yàn)整個(gè)過程的關(guān)鍵詞，其順序排位從“國際化、市場(chǎng)化、法治化”的末尾悄然轉(zhuǎn)變?yōu)榻裉斓摹胺ㄖ位?、國際化、便利化”的首位，是法治意識(shí)的提高，是對(duì)實(shí)踐認(rèn)識(shí)的反饋。我們一方面要充分肯定中國自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在過往試驗(yàn)期間在法治理念方面的革新努力，但我們另一方面還要清醒意識(shí)到自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)在過往試驗(yàn)期間在法治理念創(chuàng)新還存有不足，需要在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)今后的試驗(yàn)中繼續(xù)“大膽試，大膽闖，自主改”，更需要引出自由貿(mào)易港，通過特區(qū)立法而達(dá)到質(zhì)的突破。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)到自由貿(mào)易港理應(yīng)有個(gè)法治理念的突破。

小智治事，中智治人，大智立法。

注釋：

① 國務(wù)院已經(jīng)批轉(zhuǎn)了五批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)。

② A ‘free zone’ is defined as ‘a(chǎn) part of the territory of a Contracting Party where any goods introduced are generally regarded, insofar as import duties and taxes are concerned, as being outside the Customs territory’.

③ 龔柏華.上海自由貿(mào)易港“境內(nèi)關(guān)外”概念和機(jī)制辨析.[J].海關(guān)與經(jīng)貿(mào)研究.2018.2.

④ http://cpc.people.com.cn/n1/2017/1110/c64094-29637658.html .2019年-5-1.

⑤ 李小健.在法治下推進(jìn)改革 在改革中完善法治——從“摸著石頭過河”到“凡屬重大改革都要于法有據(jù). [J].中國人大.2018.12.

⑥ 季衛(wèi)東.“金融改革與‘法律特區(qū)’——關(guān)于上海自貿(mào)區(qū)研究的一點(diǎn)芻議”. [J].東方法學(xué).2014.1.

⑦ 李猛.中國自貿(mào)區(qū)國家立法問題研究.[J].理論月刊.2017.1.

⑧ 龔柏華.中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”模式法律分析.世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究.2013.11. 第23-33。

⑨ 劉作翔.論重大改革于法有據(jù):改革與法治的良性互動(dòng)——以相關(guān)數(shù)據(jù)和案例為切入點(diǎn).東方法學(xué).2018.1.。

⑩ 陳金釗.對(duì)“重大改革都要于法有據(jù)”之“法”的理解.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào).2015.5.