趙衛(wèi)華 馮建斌 張林江

（1.北京工業(yè)大學(xué) 社會(huì)學(xué)系，北京 朝陽(yáng) 100124；2.中共中央黨校/國(guó)家行政學(xué)院，北京 海淀 100091）

近年來(lái)，我國(guó)大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化、城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高。農(nóng)民工要市民化，“安居樂業(yè)”是關(guān)鍵。相比而言，在高房?jī)r(jià)的壓力之下，安居比樂業(yè)更難，黨的十九大報(bào)告提出，要多渠道解決城鎮(zhèn)居民的住房問(wèn)題。對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，住房公積金的支持無(wú)疑是多渠道保障之一。住房公積金是我國(guó)城鎮(zhèn)居民住房保障的一項(xiàng)重要制度，在推動(dòng)城鎮(zhèn)居民住房消費(fèi)中起了很大作用。當(dāng)前,城鎮(zhèn)居民的住房擁有率已經(jīng)達(dá)到了74.9%①根據(jù)第六次人口普查數(shù)據(jù)計(jì)算得出，截止到2010年全國(guó)城鎮(zhèn)19971345戶家庭中共有14950147戶家庭擁有自己的住房，住房擁有率約為74.9%，其中購(gòu)買住房占到了自有住房總數(shù)的58%（包括商品房、二手房、經(jīng)濟(jì)適用房、原公有住房）。，特別是在中小城市，農(nóng)民工進(jìn)城買房，已經(jīng)成為推動(dòng)房地產(chǎn)銷售的主要力量之一。

當(dāng)前，農(nóng)民工在城市購(gòu)買住房還缺少住房保障資金的支持，當(dāng)年為支持城鎮(zhèn)居民購(gòu)買住房而建立的住房公積金制度，是否能有效支持農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城市安居，這個(gè)問(wèn)題值得探討。不少研究認(rèn)為應(yīng)該把農(nóng)民工納入住房公積金制度，“建立和完善面向農(nóng)民工的住房公積金制度”[1]，“將農(nóng)民工納入住房公積金體系是推動(dòng)農(nóng)民工在城市生根立足的破題之舉”[2]，一些地方也在探討把農(nóng)民工納入公積金制度體系內(nèi)[3]。但是，農(nóng)民工的住房公積金覆蓋率總體非常低，其運(yùn)行方式對(duì)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)門檻還比較高，住房公積金對(duì)農(nóng)民工購(gòu)買住房的作用發(fā)揮還十分有限。

一、住房公積金制度的發(fā)展過(guò)程

住房公積金是我國(guó)住房分配貨幣化的主要形式，其建立之初是面向城鎮(zhèn)職工的一項(xiàng)住房保障制度。住房公積金建立初期，其保障對(duì)象主要是國(guó)有大中型企業(yè)的職工，以后逐漸擴(kuò)展到非單位職工。1999年國(guó)務(wù)院頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱為《條例》）規(guī)定,住房公積金是指國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及其在職職工繳存的長(zhǎng)期住房?jī)?chǔ)金。住房公積金由單位和職工個(gè)人共同繳付,實(shí)行專戶存儲(chǔ),歸職工個(gè)人所有,繳存職工購(gòu)買自住房時(shí)可以申請(qǐng)住房公積金個(gè)人住房貸款?！稐l例》首次明確將私營(yíng)企業(yè)納入到公積金范圍內(nèi)，并明確規(guī)定，建立公積金制度的目的是促進(jìn)城鎮(zhèn)住房建設(shè)，提高城鎮(zhèn)居民的居住水平，適用公積金制度的對(duì)象主要是城鎮(zhèn)單位的在職職工。2001年3月24日，國(guó)務(wù)院根據(jù)實(shí)際情況，在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)條例進(jìn)行了修改，進(jìn)一步將民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等也納入進(jìn)來(lái)，完善了相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)。隨著公積金制度的“擴(kuò)面”，更多非公企業(yè)城鎮(zhèn)戶籍職工也有了公積金，使得我國(guó)住房公積金參加人數(shù)不斷增加，參保率也在不斷攀升，根據(jù)已有數(shù)據(jù)計(jì)算得出，我國(guó)城鎮(zhèn)職工住房公積金參保率從2012年的27.37%上升到了2016年的31.54%①根據(jù)住建部《全國(guó)住房公積金2016年年度報(bào)告》及國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2017》計(jì)算得出。。在此期間，全國(guó)各地的住房公積金制度在具體的操作上也進(jìn)行了一些改革，我國(guó)的住房公積金制度逐漸完善。

2005年，由建設(shè)部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于住房公積金管理若干問(wèn)題的指導(dǎo)意見》中首次提出要將農(nóng)民工納入進(jìn)來(lái)，住房公積金進(jìn)一步從城鎮(zhèn)戶籍職工擴(kuò)展到農(nóng)民工，這一舉措旨在通過(guò)繳存公積金提高農(nóng)民工的住房消費(fèi)能力，提升其在城市購(gòu)買住房的比例，形成農(nóng)民工市民化的“推力”[4]。這是國(guó)家第一次在政策上明確農(nóng)民工繳存公積金的權(quán)利，是農(nóng)民工進(jìn)入城鎮(zhèn)住房保障體系的重要標(biāo)志。2006年，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》中再次明確指出，“有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個(gè)人可繳存公積金，用于農(nóng)民工購(gòu)買或租賃自住住房”。至此，公積金從制度上來(lái)說(shuō)可以保障農(nóng)民工了，但其功能的發(fā)揮卻存在事實(shí)上的障礙。

二、“單位嵌入型”住房公積金對(duì)農(nóng)民工的排斥性

嵌入性理論（Embeddedness）是新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)中的重要理論，最早由英國(guó)經(jīng)濟(jì)史學(xué)家、哲學(xué)家卡爾·波蘭尼（Polanyi）提出，他認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)關(guān)系是嵌入于社會(huì)關(guān)系與制度之中的”，這一邏輯成為其整個(gè)理論體系的起點(diǎn)與核心。新制度主義認(rèn)為，任何制度的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都嵌入在更大的制度、結(jié)構(gòu)甚至文化因素之中。如果對(duì)制度嵌入性缺乏深入細(xì)致的研究,我們就無(wú)法對(duì)國(guó)家如何適當(dāng)干預(yù)提供學(xué)理上的指導(dǎo)[5]。

格蘭諾維特(Granovetter)對(duì)嵌入性概念進(jìn)行了更深入的闡釋和應(yīng)用，用于探討經(jīng)濟(jì)活動(dòng)如何嵌入在社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)之中。由于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)組成部分，因此這里的嵌入性是所謂的“結(jié)構(gòu)嵌入性”?；谇度胄砸暯呛徒?jīng)濟(jì)制度的社會(huì)建構(gòu)性理念，新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)逐漸將關(guān)注的焦點(diǎn)由社會(huì)網(wǎng)絡(luò)轉(zhuǎn)向了對(duì)經(jīng)濟(jì)組織的制度化過(guò)程，逐步將分析領(lǐng)域擴(kuò)大到了諸如金融、貨幣、市場(chǎng)以及國(guó)家等宏觀制度層面，實(shí)現(xiàn)了新經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)研究從“網(wǎng)絡(luò)嵌入性”到“制度嵌入性”的研究視角的轉(zhuǎn)變和研究領(lǐng)域的拓展[6]。從嵌入性理論來(lái)說(shuō)，研究任何一項(xiàng)制度，必須重視研究“制度之間的關(guān)聯(lián)性特征”，要分析農(nóng)民工的住房公積金制度，也必須對(duì)這一制度進(jìn)行定位，再分析這種制度與更大制度體系之間的關(guān)聯(lián)性，分析其嵌入在一種怎樣的制度環(huán)境中。

住房公積金是我國(guó)住房保障制度改革從實(shí)物轉(zhuǎn)向貨幣的一個(gè)環(huán)節(jié)，它依托于單位制度,是一種“單位嵌入型”的住房福利。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)企業(yè)以“低工資”“高福利”為特征，住房是單位福利中非常重要的一部分，一般國(guó)有單位會(huì)提供免費(fèi)或者租金非常低廉的住房。職工工資中不包含住房的內(nèi)容，同時(shí)沒有住房信貸市場(chǎng)，所以無(wú)論是當(dāng)時(shí)公房的私有化還是購(gòu)買增量的新房，職工的購(gòu)買能力是不足的[7]。公積金制度建立很大程度上是為了解決廣大職工住房購(gòu)買力不足問(wèn)題，是我國(guó)住房分配貨幣化的制度基礎(chǔ)，助推了城鎮(zhèn)居民住房市場(chǎng)化。在從實(shí)物分房向貨幣化分房的改革過(guò)程中,公積金制度對(duì)于提高職工的住房購(gòu)買能力起了重要作用。

住房公積金制度按照“個(gè)人存儲(chǔ)、單位資助”的原則進(jìn)行歸集。住房公積金由在職職工個(gè)人及其所在單位按職工個(gè)人工資和職工工資總額的一定比例逐月交納,歸個(gè)人所有,存入個(gè)人公積金賬戶。同時(shí)規(guī)定各單位原則上可以有償使用本單位職工結(jié)余的公積金,用于住宅建設(shè)。各企事業(yè)單位也得以享受房改貸款,建造或購(gòu)置住房分配給職工。因此公積金制度的實(shí)施和運(yùn)作還是離不開職工的工作單位[8]。無(wú)論住房公積金的繳納還是使用，在實(shí)際操作中單位都起著至關(guān)重要的作用。無(wú)論是作為一種住房保障政策還是一種政策性住房金融[9]，絕大多數(shù)人都是通過(guò)單位這一中介獲得住房公積金的支持的。

公積金制度雖然擴(kuò)大到非公企業(yè)和農(nóng)民工，但是其享有的前提條件是單位，要依托于單位來(lái)惠及個(gè)人。如2005年，建設(shè)部等聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于住房公積金管理若干具體問(wèn)題的指導(dǎo)意見》提出有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用進(jìn)城務(wù)工人員，單位和職工可繳存住房公積金；進(jìn)城務(wù)工人員購(gòu)買自住住房時(shí)，可按規(guī)定提取本人及其配偶住房公積金賬戶內(nèi)的存儲(chǔ)余額，也可申請(qǐng)住房公積金貸款。2006年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于解決農(nóng)民工問(wèn)題的若干意見》中提出有條件的地方，城鎮(zhèn)單位聘用農(nóng)民工，用人單位和個(gè)人可繳存住房公積金，用于農(nóng)民工購(gòu)房或租賃自住住房。因此，從參保的渠道看，單位這一中介仍然是進(jìn)行公積金繳存和使用的條件。

由于住房公積金繳納必須依托于單位，而不同類型單位繳納公積金的動(dòng)力是不同的。在公有制企業(yè)中，住房公積金承接了過(guò)去單位體制下實(shí)物分房的職能，是職工住房分配貨幣化的表現(xiàn)方式，所以公有制企業(yè)給職工繳存公積金是有制度延續(xù)性的，其繳納的積極性較高。而非公有制企業(yè)，特別是中小型的私營(yíng)企業(yè)，先天就是靠低福利獲取市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)的，他們沒有過(guò)實(shí)物分房的歷史，也沒有解決職工住房的外在壓力。在這種情況下，非公企業(yè)為員工繳納住房公積金的積極性則明顯偏低。這背后的邏輯在于，公有制企業(yè)的勞動(dòng)報(bào)酬通常以福利形式呈現(xiàn)出來(lái)，而非公有制企業(yè)的勞動(dòng)報(bào)酬往往以工資形式呈現(xiàn)，一般稱為“福利工資化”。因此，對(duì)于公有制企業(yè)而言，公積金制度意味著單位由實(shí)物分配體制下的無(wú)限責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿欧峙潴w制下的有限責(zé)任，屬于減負(fù)的改革；就非公有制企業(yè)而言，公積金制度則意味著勞動(dòng)力使用成本的增加，屬于增負(fù)的內(nèi)容，因此背后不同的意義對(duì)積極性的影響是不同的[10]。鑒于公積金繳納必須依托于單位，如果單位不愿意為員工繳納公積金，則員工就不能擁有公積金。

單位是否給農(nóng)民工繳納公積金決定了農(nóng)民工能否享有公積金，具體來(lái)說(shuō)又可以分為幾種不同的情況，第一，單位福利好壞是最重要的決定因素，福利好的單位有能力給員工繳納公積金，福利差的單位則沒有能力給員工繳納公積金。農(nóng)民工學(xué)歷低，一般是非正規(guī)就業(yè)，很難進(jìn)入有公積金的單位，就業(yè)單位的福利通常比較差，不能給員工提供公積金。第二，在單位層面，一般都有不同的用工方式，如正式員工、合同制員工、臨時(shí)工、勞務(wù)派遣工等，不同類型員工享受的單位福利也不同。正式員工福利比較好，有公積金，其他類型職工的福利則比較差，沒有公積金。農(nóng)民工在單位處于邊緣地位，很多都是臨時(shí)工、勞務(wù)派遣工，單位不愿意給他們繳納住房公積金。因此，他們?cè)趩挝坏倪吘壍匚粵Q定了他們很難享有住房公積金。第三，還有一些單位內(nèi)部存在戶籍歧視，對(duì)于城鎮(zhèn)戶籍員工和非城鎮(zhèn)戶籍員工給予不同的福利待遇，單位為城鎮(zhèn)戶籍員工繳納公積金，而農(nóng)村戶籍則不繳納公積金。這些不同形式的福利差別不利于農(nóng)民工享有公積金。

總之，雖然農(nóng)民工繳納公積金在制度上沒有障礙，但是從實(shí)際運(yùn)行情況來(lái)看，“嵌入”在單位體制之內(nèi)的公積金制度對(duì)于農(nóng)民工來(lái)說(shuō)存在事實(shí)上的排斥性。就業(yè)單位的不穩(wěn)定性、就業(yè)身份的非正規(guī)性、職業(yè)福利的身份歧視性使得他們難以享有單位的住房公積金福利。真正能夠享受住房公積金的農(nóng)民工的比例是比較低的。

三、農(nóng)民工擁有公積金的基本情況

雖然農(nóng)民工繳納公積金沒有制度障礙，但是從實(shí)際情況來(lái)看，能夠享受公積金的農(nóng)民工比例仍然比較低。從住房公積金的運(yùn)行現(xiàn)狀看。2017年5月，住建部印發(fā)《全國(guó)住房公積金2016年年度報(bào)告》，報(bào)告顯示，2016年,住房公積金實(shí)繳單位238.25萬(wàn)個(gè)，實(shí)繳職工13064.50萬(wàn)人，在繳存單位中，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)占42.00%，城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)、民辦非企業(yè)單位和其他類型單位占58.00%；在繳存職工中，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)占57.14%，城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、外商投資企業(yè)、民辦非企業(yè)單位和其他類型單位占 42.86%，比上年提高 6.79%[11]。但是，從職工的構(gòu)成看，在我國(guó)城鎮(zhèn)就業(yè)職工中，國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)職工大約只占就業(yè)人口的15.99%，其他各類非公企業(yè)就業(yè)人員的比例則達(dá)到了84.01%[12]。84%多的非公企業(yè)職工，在公積金繳存職工中其占比只有42.86%。由此可見，雖然公積金制度擴(kuò)展到了非公企業(yè)，但其覆蓋率是比較低的，特別是農(nóng)民工，在這一制度上更是處于不利地位。農(nóng)民工繳納公積金雖然從制度上來(lái)說(shuō)沒有障礙，但是實(shí)際上，這種“單位嵌入型”的公積金繳納方式阻礙了農(nóng)民工進(jìn)入住房公積金的保障體系。

下面通過(guò)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)2017年全國(guó)流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)具體分析農(nóng)民工參加住房公積金的基本情況。①該調(diào)查采用分層、多階段及與規(guī)模成比例的PPS 抽樣方法，按照隨機(jī)原則在全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)流動(dòng)人口較為集中的流入地抽取樣本點(diǎn)，總樣本量為169000人。本文將農(nóng)民工定義為具有農(nóng)業(yè)戶籍身份,居住在城市地區(qū)，完全或主要從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的勞動(dòng)者。就住房公積金繳納時(shí)間而言，一般規(guī)定連續(xù)繳納6個(gè)月以上才可以申請(qǐng)貸款，也有一些城市規(guī)定連續(xù)繳納12個(gè)月以上才可以申請(qǐng)，因此為了保證分析對(duì)象符合這一年限規(guī)定，本研究在數(shù)據(jù)分析時(shí)剔除了流入本地時(shí)間為2016年的樣本，基本將流動(dòng)時(shí)間為半年以內(nèi)的樣本剔除在外。此外，考慮到住房公積金制度的繳費(fèi)年齡為18-60歲之間，分析前也將這個(gè)年齡段之外的樣本進(jìn)行剔除，最終獲得總樣本量為124081個(gè)。

數(shù)據(jù)顯示，在流動(dòng)人口中，非農(nóng)戶籍的流動(dòng)人口繳納公積金的比例是34.4%，而農(nóng)民工（農(nóng)業(yè)戶籍）繳存公積金的比例只有9.9%，戶籍對(duì)農(nóng)民工參加公積金的影響非常顯著（df=2，sig〈0.001）。

從區(qū)域看,東部是人口流入大省，流動(dòng)人口的比例高，參加公積金的人數(shù)也多，在參加公積金的農(nóng)民工中，大約89.5%集中在東部地區(qū)，中西部都比較少。另一方面，東部地區(qū)農(nóng)民工參與公積金的機(jī)會(huì)也比中西部大，在東部，12.6%的農(nóng)民工參加了住房公積金；而在中部，這一比例只有3.9%，在西部，這一比例是4.5%?？傮w上來(lái)看，東部地區(qū)農(nóng)民工參加住房公積金的比例更高些。

更進(jìn)一步看，整個(gè)東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，市場(chǎng)化程度較高，社會(huì)保障的規(guī)范性程度高，農(nóng)民工的住房公積金覆蓋面更寬一些。擁有公積金的農(nóng)民工主要集中于珠三角、長(zhǎng)三角和京津冀三個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)。在所有參加住房公積金的農(nóng)民工中，珠三角占 40.4%，長(zhǎng)三角地區(qū)占 36.1%，京津冀占10.2%，這三個(gè)區(qū)域合計(jì)占了86.7%，其他地區(qū)合計(jì)占13.3%。三個(gè)區(qū)域中，農(nóng)民工參加公積金的機(jī)會(huì)也有所不同。珠三角地區(qū)農(nóng)民工中參加住房公積金的比例是15.7%，高于長(zhǎng)三角地區(qū)（11.3%）和京津冀地區(qū)（11.8%）。

從城市行政級(jí)別來(lái)看，不同行政級(jí)別的城市農(nóng)民工參加住房公積金的情況不同。參加住房公積金的農(nóng)民工主要集中在省會(huì)及以下城市，地級(jí)市及以下城市占比最高，占49.0%，其次是省會(huì)城市，34.4%，直轄市占比是16.6%。但從參加公積金的機(jī)會(huì)來(lái)看則相反，農(nóng)民工參加公積金的比例最高的是直轄市，占12.3%，其次是省會(huì)城市，占11.1%，地級(jí)市及以下最低，占比9.8%。因此，城市等級(jí)越高，農(nóng)民工的住房公積金權(quán)益越能得到保障。

從城市規(guī)模來(lái)看，不同人口規(guī)模的城市農(nóng)民工參與公積金的情況也不同。在參加住房公積金的農(nóng)民工中，大約70%以上的人集中在超大城市、特大城市和大城市，其中超大城市占比21.1%、特大城市占比11.3%、大城市占比37.8%，中小城市的占比29.8%。在不同規(guī)模城市中農(nóng)民工參加住房公積金的比例由高到低依次是超大城市（13.8%）、大城市（12.5%）、中小城市（8.9%）、特大城市（7.3%）。

從農(nóng)民工參加公積金的性別差異看，男性參加公積金的比例高于女性。男性參加住房公積金的比例是11.6%，女性是9.5%。在參加住房公積金的所有農(nóng)民工中，男性所占比例也高于女性，前者是56.4%，后者是43.6%。不同性別農(nóng)民工在參加住房公積金方面有顯著差異（df=2，sig〈0.001）。

參加住房公積金的農(nóng)民工主要集中在25-34和35-44歲這兩個(gè)年齡段，其中25-34歲占57.8%，35-44歲的占24.2%，這兩個(gè)年齡段合計(jì)占82%，其他年齡段合計(jì)所占比例為18%。其中，不同年齡段的農(nóng)民工參加住房公積金的比例有較大差異，年齡較輕者參加公積金的比例較高，其中25-34歲的農(nóng)民工中參加住房公積金的比例相對(duì)最高（15.4%），其次是15-24 歲（10.7%），35 歲以上各組參加公積金的比例都低于平均水平。

從教育程度看，在所有參加住房公積金的農(nóng)民工中，不同學(xué)歷者占比差別不大，其中大專及以上占38.3%，高中及中專占30.6%，初中及以下學(xué)歷的為31.1%。但從參加機(jī)會(huì)看，則是受教育程度越高，參與公積金的比例越高。大專及以上學(xué)歷的農(nóng)民工參加公積金的比例是39.4%，高中及中專學(xué)歷的農(nóng)民工參加公積金的比例是15.2%，初中及以下學(xué)歷的農(nóng)民工參加公積金的比例是4.8%。受教育程度對(duì)能否享有住房公積金影響非常顯著（df=4，sig〈0.001）。

從職業(yè)看，各類單位負(fù)責(zé)人、辦事人員和有關(guān)人員及專業(yè)技術(shù)人員中參加住房公積金的比例較高，而商業(yè)服務(wù)業(yè)人員、農(nóng)、林、牧、漁、水利業(yè)生產(chǎn)人員、生產(chǎn)工人、運(yùn)輸工人和有關(guān)人員及其他不便分類人員中參加住房公積金的比例較低。此外，相關(guān)分析顯示被調(diào)查農(nóng)民工的職業(yè)類型與是否參加住房公積金之間存在顯著的相關(guān)性（df=14，sig〈0.001）。

從行業(yè)看，參加住房公積金比例較高的主要是金融業(yè)（49.4%）、公共管理、社會(huì)保障和社會(huì)組織（47.9%）、信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)（40.5%）、科研和技術(shù)服務(wù)（38.9%）、采礦業(yè)（36.3%）、衛(wèi)生和社會(huì)工作（35.2%）、水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理（32.2%）及教育（30.2%）。其余行業(yè)如建筑業(yè)、住宿餐飲業(yè)、批發(fā)零售、居民服務(wù)等傳統(tǒng)行業(yè)中農(nóng)民工參加住房公積金的比例均比較低。行業(yè)類型與是否參加住房公積金之間存在顯著的相關(guān)性（df=38，sig〈0.001）。

住房公積金一定程度上能夠提高農(nóng)民工在城市的住房消費(fèi)能力。數(shù)據(jù)分析顯示，有住房公積金的農(nóng)民工中有26.2%在流入地購(gòu)買了住房，而沒有住房公積金的農(nóng)民工在流入地購(gòu)買住房的只有17.1%，可見有無(wú)公積金的農(nóng)民工購(gòu)房比例差距是非常明顯的，“是否參加住房公積金”與“是否在流入地購(gòu)買住房”兩個(gè)變量之間存在顯著的相關(guān)性（df=2，sig〈0.001）。住房公積金對(duì)改善農(nóng)民工住房條件有明顯的促進(jìn)作用，有住房公積金的農(nóng)民工更可能在流入地購(gòu)買住房。研究表明在一二線城市務(wù)工的農(nóng)民工實(shí)現(xiàn)在務(wù)工地購(gòu)房的可能性較小，而在三四線城市務(wù)工的農(nóng)民工則基本具備了這一能力[13]。在具備一定住房消費(fèi)能力或者房?jī)r(jià)收入比較為合理的情況下，公積金在實(shí)際提高農(nóng)民工住房購(gòu)買力上還是有重要作用的。

四、住房公積金的存廢之爭(zhēng)及政策建議

住房公積金制度最初增強(qiáng)了城鎮(zhèn)單位職工的住房購(gòu)買力，此后，國(guó)家開始利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作。隨著城鎮(zhèn)居民住房問(wèn)題的改善，公積金的政策目標(biāo)開始轉(zhuǎn)向外來(lái)常住人口尤其是農(nóng)民工住房問(wèn)題[14]。但是，隨著城鎮(zhèn)居民住房自有率的大幅度提高和住房市場(chǎng)的形成，關(guān)于公積金制度合理性的爭(zhēng)論卻逐漸增多，甚至存廢之爭(zhēng)也逐漸出現(xiàn)。

（一）對(duì)于住房公積金的批評(píng)

對(duì)于公積金的批評(píng)，概括起來(lái)集中在以下幾個(gè)方面：

第一，效率不高。認(rèn)為住房公積金是一種強(qiáng)制儲(chǔ)蓄，收益率低，增加了交易成本。相當(dāng)于政府剝奪了部分收入的資金運(yùn)用自主權(quán)，進(jìn)而通過(guò)行政化委托代理的組織（住房公積金管理中心）來(lái)運(yùn)用這部分資金，加大了社會(huì)的交易成本[15]，也降低了資金配置的效率[16]。資金使用途徑較為狹窄，大量資金處于閑置狀態(tài)，造成了嚴(yán)重的資金浪費(fèi)[17]。

第二，缺乏公平性。認(rèn)為不同地區(qū)、行業(yè)和單位的繳存基數(shù)及比例都存在差別，住房公積金成了“第二工資”，單位繳存與個(gè)人收入相對(duì)應(yīng)，加大了收入差距，并且會(huì)導(dǎo)致“馬太效應(yīng)”[18]。在使用上，住房公積金存在“劫貧濟(jì)富”的嫌疑。高收入者的住房壓力較小，卻可以通過(guò)購(gòu)房而使用住房公積金，住房壓力較大的中低收入者，卻因無(wú)力購(gòu)房而無(wú)法充分享受住房公積金的保障作用，無(wú)法實(shí)現(xiàn)平等的互助互利[19]。“強(qiáng)制性儲(chǔ)蓄、低存低貸、存貸不匹配”的公積金信貸政策，也有劫貧濟(jì)富的效應(yīng)，在一定程度上加劇了收入分配不公和擴(kuò)大了收入差距[20]。

第三，使命已完成。有學(xué)者認(rèn)為住房公積金已經(jīng)完成了其歷史使命，鑒于公積金制度的諸多弊端，建議取消住房公積金。如有學(xué)者從公積金的性質(zhì)出發(fā)，認(rèn)為從籌資來(lái)源和目標(biāo)看，公積金制度既不是社會(huì)救助也不是社會(huì)福利，從運(yùn)行機(jī)理看，它也不是社會(huì)保險(xiǎn)，公積金制度應(yīng)該是用人單位的福利。主張將管理權(quán)下放到用人單位，改強(qiáng)制性公積金為自愿性公積金制度。認(rèn)為住房公積金制度作為一項(xiàng)改革的配套措施，在20世紀(jì)90年代發(fā)揮了重要作用，但隨著住房制度由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式轉(zhuǎn)變的完成，公積金制度的歷史任務(wù)也應(yīng)完結(jié)[21]。

但是也有不少學(xué)者認(rèn)為，住房公積金制度應(yīng)該繼續(xù)完善并覆蓋更多的群體，包括農(nóng)民工。有學(xué)者指出，依據(jù)人們收入水平和住房條件的轉(zhuǎn)變，公積金制度的政策功能也在逐步變化。在早期階段，公積金主要是為了解決廣大工薪階層的住房問(wèn)題，之后，為了促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康穩(wěn)定發(fā)展，拓寬保障性住房建設(shè)資金的來(lái)源，加快解決中低收入家庭的住房問(wèn)題，開展了利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作。隨著這一群體住房問(wèn)題的改善，公積金的政策目標(biāo)將轉(zhuǎn)向外來(lái)常住人口尤其是農(nóng)民工住房問(wèn)題[22]。

筆者認(rèn)為，效率不高、不公平不能作為取消的理由，因?yàn)椴粏问枪e金，中國(guó)的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度等各類社會(huì)保險(xiǎn)制度都是依托于單位而享有的保障，都存在不同程度的效率問(wèn)題和逆向分配問(wèn)題，即單位越好、工資越高，社會(huì)保障水平也越高，但這些制度弊端不是取消制度的理由。至于完成歷史使命的說(shuō)法，則屬于立場(chǎng)問(wèn)題。如果基于住房公積金建立的初衷，站在城市居民住房保障的角度上，則在原城市居民住房自有率高達(dá)91.2%，19.7%的家庭擁有兩套以上住房，戶均住房1.1套的情況下[23]，住房公積金的確完成了其歷史使命。但是，如果把住房公積金制度放在當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的大背景下，則城鎮(zhèn)居民的住房問(wèn)題不是解決了，而是任務(wù)更艱巨了。在房?jī)r(jià)高漲的今天，2億多進(jìn)城農(nóng)民工要順利融入城市、實(shí)現(xiàn)市民化，住房問(wèn)題是非常關(guān)鍵的問(wèn)題，則住房公積金制度就不是取消而是如何完善以惠及城市新市民的問(wèn)題。目前，最需要住房公積金支持的農(nóng)民工也是最難以獲得住房公積金貸款的群體，這恰恰是住房公積金亟待發(fā)展、改革和完善之處。

目前，高房?jī)r(jià)是推動(dòng)城鎮(zhèn)化成本不斷提高的主要力量。在眾多農(nóng)民工市民化的排斥因素中，城鎮(zhèn)住房所具有的排斥效應(yīng)正在日益凸顯，已成為大城市排斥流動(dòng)者的主導(dǎo)因素[24]。在原城市居民住房問(wèn)題基本解決的情況下，把住房公積金的保障擴(kuò)大到農(nóng)民工（流動(dòng)人口）群體，是解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的重要手段之一。農(nóng)民工住房問(wèn)題的解決需要社會(huì)保障，住房公積金作為一種住房保障制度，應(yīng)該考慮如何繼續(xù)發(fā)揮其共濟(jì)作用，支持農(nóng)民工在城市的住房消費(fèi)，使其能夠更好地融入城市。因此，打破“單位嵌入型”住房公積金制度對(duì)農(nóng)民工的排斥性，為農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房問(wèn)題的解決提供必要的金融支持，是推動(dòng)農(nóng)民工市民化的長(zhǎng)效機(jī)制之一。

長(zhǎng)期以來(lái)，很多農(nóng)民工因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定的工資收入和其他可抵押資產(chǎn)，在生產(chǎn)生活中獲得金融支持一直比較困難，在住房消費(fèi)方面更是如此。當(dāng)前農(nóng)民工住房消費(fèi)需求很強(qiáng)，并有一定的消費(fèi)能力，但非常缺乏必要的金融支持。很多人是通過(guò)向親戚朋友借債購(gòu)買住房。農(nóng)民工難以獲得商業(yè)貸款或者為之承擔(dān)的成本較高，住房公積金這樣的政策性金融就成為一種較好的住房消費(fèi)金融支持[25]。住房公積金能增強(qiáng)農(nóng)民工的支付能力和融資能力，能有效改善農(nóng)民工的住房條件[26]。因此，完善住房公積金制度，是推動(dòng)農(nóng)民工住房條件改善的一個(gè)重要途徑。

（二）提高農(nóng)民工住房公積金保障可及性的政策建議

由于“單位嵌入型”住房公積金制度對(duì)農(nóng)民工事實(shí)的排斥性，要使住房公積金能夠更好地支持農(nóng)民工的住房消費(fèi)，順利實(shí)現(xiàn)市民化，建議如下：

第一，從“單位嵌入型”轉(zhuǎn)向“社會(huì)嵌入型”保障，增強(qiáng)可及性。大多數(shù)農(nóng)民工就業(yè)單位不穩(wěn)定或者沒有就業(yè)單位、收入來(lái)源不穩(wěn)定或者不規(guī)律（如很多個(gè)體戶收入有淡季、旺季），無(wú)法依托單位而享有住房公積金。如果住房公積金制度能夠像城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)或者城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)那樣，不依賴于單位而享有，則就有可能提高農(nóng)民工住房公積金的可及性。中國(guó)人具有很強(qiáng)的儲(chǔ)蓄動(dòng)機(jī)，很多農(nóng)民工都是通過(guò)省吃儉用攢錢蓋房、買房或者用于其他大額開支。如果住房公積金能夠采用“儲(chǔ)蓄保障”模式，每個(gè)農(nóng)民工可以擁有一個(gè)公積金賬戶，只要在公積金賬戶積累一定數(shù)額的存款，就有資格獲得相應(yīng)比例的“低息住房貸款”，則住房公積金就能夠很好地發(fā)揮其資金共濟(jì)作用，支持農(nóng)民工的住房消費(fèi)。這樣將大大擴(kuò)展公積金對(duì)農(nóng)民工的覆蓋率，增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工住房消費(fèi)的金融支持。

第二，創(chuàng)新住房公積金的運(yùn)作方式，增強(qiáng)繳納和使用的靈活性。創(chuàng)新繳存和還款的具體方式。目前，公積金都是按月由單位統(tǒng)一繳存，單位不穩(wěn)定或者沒有單位的農(nóng)民工，無(wú)法參加該項(xiàng)制度，如果能夠采取按年或者季度或者更加靈活的繳存方式，則會(huì)有更多農(nóng)民工加入該體系。這將進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金的住房金融功能和住房保障功能，提高農(nóng)民工住房公積金的可及性。

擴(kuò)大公積金的使用范圍?，F(xiàn)在，住房公積金還是區(qū)域統(tǒng)籌，異地使用還存在不少障礙。在人口流動(dòng)比較普遍的情況下，異地使用公積金很有必要。我國(guó)人口流動(dòng)的基本趨勢(shì)是從農(nóng)村和中小城市流向大城市，從經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。在大城市，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，勞動(dòng)用工比較規(guī)范，農(nóng)民工擁有公積金的可能性也大，而在中小城市，農(nóng)民工擁有公積金的可能性則更小。很多農(nóng)民工是在大城市打工，到中小城市買房安家。如果能破除公積金異地使用的阻礙，建立全國(guó)統(tǒng)一的住房公積金賬戶，農(nóng)民工可以異地繳存、提取公積金，則會(huì)大大提高農(nóng)民工的住房消費(fèi)能力。