■周思瑤

（廣州市教育研究院）

前 言

在我國已進入改革開放“深水區(qū)”背景下，商貿流通領域仍然持續(xù)保持繁榮，國內經(jīng)濟活力日益增強，國民經(jīng)濟應對國際風險能力也有很大提升。這一方面得益于市場規(guī)律自我調節(jié)，另一方面宏觀調控手段作為我國調節(jié)國民經(jīng)濟一只“無形的手”，通過市場監(jiān)管職能也對商貿流通領域發(fā)揮政策指導作用。但“產(chǎn)能過?！?、“去杠桿化”等經(jīng)驗教訓在近些年為商貿流通領域敲響警鐘，我們應該意識到以經(jīng)濟、法律等長效機制逐步弱化直接行政監(jiān)管，是一條深化經(jīng)濟體制改革的必由之路。

1 我國商貿流通市場監(jiān)管簡要回顧

1.1 改革開放初期我國市場監(jiān)管發(fā)展態(tài)勢

改革開放初期我國社會產(chǎn)品生產(chǎn)能力不足，缺乏足夠的流通商品，為商品流動性提供服務的商貿流通業(yè)不發(fā)達。因此改革開放初期商貿流通領域采取的宏觀調控以一種積極主動的決心，全面放開市場監(jiān)管[1]，推進商貿流通的結構調整和社會產(chǎn)品的生產(chǎn)，為廣大人民群眾提供豐富的社會產(chǎn)品，短期內有效解決了我國物資短缺問題，促進了我國商品交易繁榮發(fā)展。但監(jiān)管力度不足導致市場秩序屢次因為惡性競爭而“失靈”，例如“朔州假酒案”、“晉江假藥案”等商業(yè)缺信、假冒偽劣問題開始出現(xiàn)，為應對這些市場亂象，各級政府在商貿流通領域開始增強市場監(jiān)管力度。

1.2 WTO初期我國市場監(jiān)管發(fā)展態(tài)勢

我國于2003年成立了商務部，并于2005年推出《建立健全我國流通法律體系框架》（以下簡稱《框架》），在《框架》出臺后，行政法規(guī)發(fā)展迅速，國務院陸續(xù)制定了《直銷管理條例》《商業(yè)特許經(jīng)營管理條例》等，商務部也對快速發(fā)展的重點行業(yè)制定例如《汽車品牌銷售管理實施辦法》、《酒類流通管理辦法》等20多部部門規(guī)章，商貿流通領域法律體系建設工作有了框架性行政依據(jù)。

這一時期我國商貿流通領域呈現(xiàn)新特點，主要有：①連鎖經(jīng)營發(fā)展迅速；②商貿流通相關產(chǎn)業(yè)更加多元化；③電子商務技術快速發(fā)展并日漸成熟；④城鄉(xiāng)之間商貿流通開始納入流通體系。法律法規(guī)進步以及國民經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)化了商貿流通環(huán)境，這一時期我國陸續(xù)化解了金融風暴、次貸危機等國際大型經(jīng)濟事件對我國國內市場的不利影響力，有效地擴大了內需。

1.3 新時期我國市場監(jiān)管發(fā)展態(tài)勢

新時期我國市場監(jiān)管法律體系進一步完善，在生產(chǎn)者權益方面完善了《商標法》《專利法》《反不正當競爭法》《反壟斷法》《知識產(chǎn)權法》以及一系列企業(yè)法等法律體系；在公共權益方面完善了《價格法》《產(chǎn)品質量法》《環(huán)境保護法》《侵權責任法》等；在行政權益方面出臺了各行業(yè)管理法以及行政法律體系，力求做到市場監(jiān)管有法可依。

當前時期我國市場監(jiān)管重要內容是總結產(chǎn)能過剩所引發(fā)的經(jīng)濟結構側改革經(jīng)驗教訓，充分驗證了缺乏有力的市場監(jiān)管，商貿流通領域過度自由發(fā)展容易引發(fā)結構性風險，產(chǎn)業(yè)結構滯后、脫實向虛等實際問題會對社會經(jīng)濟產(chǎn)生危害。依靠頻繁制定短期政策進行市場監(jiān)管，不利于推進商貿流通領域內部法律體系完善，對形成良性循環(huán)市場環(huán)境幫助有限。

2 商貿流通市場監(jiān)管的客觀作用

2.1 規(guī)范行業(yè)管理水平

地方政府在國家、省部級單位有關規(guī)定下對本地商貿流通市場依據(jù)各行業(yè)相關法規(guī)開展日常監(jiān)管，保障行業(yè)按照行業(yè)法規(guī)公平參與市場競爭。推進相關部門分類管理制度的建設工作，監(jiān)督企業(yè)按照公司章程合法經(jīng)營，打擊市場上“三無產(chǎn)品”，確保行業(yè)安全生產(chǎn)、居民放心消費，推進企業(yè)落實經(jīng)濟結構改革精神?？梢娫诋斍敖?jīng)濟環(huán)境下，各級政府在商貿流通領域市場監(jiān)管工作面臨的任務更加復雜、艱巨、有時代性。

2.2 加強市場監(jiān)控和應急機制建設

在地方政府沒有立法權的前提下，仍然要確保各地方市場經(jīng)濟在生活必需品、生產(chǎn)資料、流通企業(yè)、應急商品方面的供給與監(jiān)控，并且要求地方政府及市場監(jiān)管部門具備一定經(jīng)濟眼光，能夠了解、分析本地市場運行動態(tài)，在突發(fā)經(jīng)濟事件或物資不足情況下形成可執(zhí)行的保障預案。因此必須在法律法規(guī)框架下制定出對本地情況切實有效的地方政策，為本地區(qū)商貿流通領域規(guī)范和發(fā)展發(fā)揮積極作用，為宏觀調控提供法律依據(jù)。

2.3 整治、規(guī)范前沿性商貿流通領域秩序

一些有關國計民生的行業(yè)，例如食品、藥品安全，歷來是商貿流通市場監(jiān)管工作重點；再如商業(yè)欺詐、經(jīng)濟詐騙等“爆雷”行為，是近年來頻發(fā)的市場監(jiān)管重點整治工作領域；而保護知識產(chǎn)權則是推進我國經(jīng)濟領域技改、提高企業(yè)市場競爭力關鍵性工作。

以上三項市場重點工作是當前我國市場經(jīng)濟環(huán)境改善、建立良性市場秩序的主要工作事項，從各類產(chǎn)經(jīng)新聞上也體現(xiàn)出我國近年來地方政府推進流通市場監(jiān)管工作主要內容，主抓商貿流通行業(yè)重點領域市場監(jiān)管是當前國內外市場經(jīng)濟普遍關注的前沿性問題，也是落實中央戰(zhàn)略意圖的關鍵舉措。

2.4 加快我國經(jīng)濟運轉效率

商貿流通領域在現(xiàn)代經(jīng)濟中有著不可置疑的市場影響力，它深度連接三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品在生產(chǎn)與消費之間的運行效率，關聯(lián)著縮短商品流通時間、去化庫存社會消費品、加快經(jīng)濟運行節(jié)奏、刺激投資性生產(chǎn)、拉動全社會消費、新增就業(yè)崗位等六大重任。

從我國商貿流通日益網(wǎng)絡化、信息化的發(fā)展經(jīng)驗可以看出，商貿流通行業(yè)確實擔負起了以上六大重任。黨中央、國務院領導曾經(jīng)在講話中指出“現(xiàn)代化的大流通帶動現(xiàn)代化的大生產(chǎn)”、“流通是現(xiàn)代經(jīng)濟的血脈和神經(jīng)”，可見商品流通行業(yè)在國民經(jīng)濟中的經(jīng)濟地位，而有效市場監(jiān)管更有利于提高商品流通行業(yè)整體運營效率，是體現(xiàn)市場競爭力的戰(zhàn)略性問題[2]。

3 商貿流通市場監(jiān)管現(xiàn)存問題

3.1 已有行業(yè)法規(guī)和部門規(guī)章配套性與實用性不強

近些年有關商貿流通領域市場監(jiān)管的法律法規(guī)建設取得很大成就，但難稱完善與健全。在具體使用這些法規(guī)應對商貿流通監(jiān)管領域時，能夠與現(xiàn)實情況接軌之處較少，面臨諸多監(jiān)管層面的難題。

各地方政府監(jiān)管部門試圖通過部門規(guī)章與行業(yè)法規(guī)進行配套，例如通過擬定具體執(zhí)行內容比較精細、準確的部門規(guī)章、管理辦法等舉措來彌補法律在實際執(zhí)行中一些空缺現(xiàn)象[3]，但這些部門規(guī)章的法律地位低于國家法規(guī)，而且擁有監(jiān)管權限的各個部門本著自身監(jiān)管領域重點抓局部監(jiān)管，均按照部門規(guī)章施政，會偶爾出現(xiàn)不協(xié)調、抵觸現(xiàn)象，各方操作起來均面臨一定困難，有時則會互相增加行政負擔與施政成本，如一些部門出臺的針對性處罰條例與經(jīng)貿部門出臺的暫行管理辦法，往往在商貿流通領域中的根源性問題上無法達成一致，或者能深入反映問題卻無法聯(lián)合解決問題。

3.2 監(jiān)管處罰手段有限且治標不治本

由于目前大多數(shù)商貿流通領域的行業(yè)監(jiān)管手段都是按照部門規(guī)章執(zhí)行行政處罰，一般行政處罰手段罰款區(qū)間是1-5萬元，而行政罰款、沒收違法所得、扣押違法生產(chǎn)工具等手段的強制執(zhí)行權力又歸屬于司法、執(zhí)法等部門，市場監(jiān)管部門擁有的最有效處罰權力只有停業(yè)整頓等行業(yè)處罰手段，執(zhí)法也面臨一定困難。此外，違法行為行政罰款額度不足以震懾違法企業(yè)，經(jīng)常有違法企業(yè)發(fā)現(xiàn)并利用各部門監(jiān)管權分散的矛盾，為追求經(jīng)濟利益故意違法，并主動找到某部門避重就輕“求罰”，以獲得對其它部門違法違規(guī)行為處罰豁免權。這些違法企業(yè)違法成本不高，而違法企業(yè)逃避刑事處罰必然優(yōu)先選擇行政處罰，這就產(chǎn)生監(jiān)管漏洞，削弱了商貿流通領域市場監(jiān)管執(zhí)法的有效性。

從近些年商貿領域流通市場實際成果來看，最大收獲還是來自于非常規(guī)化的“運動式監(jiān)管”，即多部門聯(lián)合進行集中整治活動。此類監(jiān)管類似于司法部門“嚴打”，即出現(xiàn)問題或問題嚴重后不得不進行補救性質的監(jiān)管，沒有遵守市場監(jiān)管“防患于未然”的可持續(xù)發(fā)展原則，例如假冒偽劣問題、食品安全問題、突發(fā)社會事件問題等，無法從根本上預防和規(guī)范市場秩序，而且聯(lián)合整治監(jiān)管成本非常高，各擁有監(jiān)管權力的部門都分攤了一定壓力。

3.3 多頭監(jiān)管缺乏系統(tǒng)性和權威性

目前我國商貿流通市場采取分權監(jiān)管體系，雖然避免了內外勾結、權力集中導致腐敗，但監(jiān)管部門眾多也導致許多行業(yè)領域內缺乏有力的直管部門統(tǒng)一行使行政或刑事處罰權，粗略統(tǒng)計，在某商貿流通企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中，經(jīng)貿部門、工商部門、消防部門、衛(wèi)生部門、產(chǎn)業(yè)部門、質監(jiān)部門、環(huán)保部門、物價部門、城市執(zhí)法部門均擁有監(jiān)管權和執(zhí)法權，每個部門都缺乏市場監(jiān)管的權威性，監(jiān)管標準和監(jiān)管依據(jù)也都局限于本部門規(guī)章，很難達成法律高度上的統(tǒng)一認識，對違法單位也主要體現(xiàn)在行政處罰上，很少運用法律依據(jù)提起公訴。

按照行政處罰本著“一罰不再罰”原則，各個部門之間行政處罰標準也不一，部門之間施政處罰缺乏統(tǒng)一性，例如監(jiān)管標準混亂就容易導致監(jiān)管體系運行中政出多門或職能交叉重疊；對企業(yè)執(zhí)業(yè)經(jīng)營進行分段監(jiān)管就容易導致某些監(jiān)管環(huán)節(jié)缺位，出現(xiàn)疏漏問題多方“踢皮球”；行政處罰交叉重疊容易增加各部門執(zhí)法成本而導致矛盾，大大削弱執(zhí)法有效性。

經(jīng)貿部門是法理意義上的商品流通行業(yè)主要監(jiān)管部門，但是商貿流通企業(yè)監(jiān)管的核心權力如市場準入標準、資質認證、營業(yè)與退出機制等卻是由工商部門進行負責，經(jīng)貿部門可行使的監(jiān)管權或者與其他部門權限交叉重疊，或不處于源頭性監(jiān)管地位，對行業(yè)監(jiān)管缺乏具體行使監(jiān)管權著力點，不利于發(fā)揮主要監(jiān)管職能。

3.4 商貿流通監(jiān)管主管部門建設有待加強

我國現(xiàn)在多部門擁有市場監(jiān)管權限，但這不意味著各部門市場監(jiān)管機構都擁有良好的建設水平，責權問題依然是困擾這些部門機構制度建設的主要問題[4]。市場監(jiān)管在各部門中屬于“偏責”，不容易引起政府或部門重視，市場監(jiān)管執(zhí)行人員在各部門單位中地位不高，而且經(jīng)常編制不滿或一人多責，監(jiān)管普遍性和有效性都不能得到保障。而且各部門監(jiān)管機構普遍缺乏經(jīng)費，行使監(jiān)管權時容易產(chǎn)生成本攤派、以罰代管、內外勾結、權力尋租、推卸責任等現(xiàn)象。

由于實際執(zhí)行監(jiān)管屬于基層工作，編制不滿、一人多責問題就常常顯得比較突出，各部門監(jiān)管機構崗位負責人十分有限，但基層監(jiān)管工作任務覆蓋面既廣又雜，而且基層監(jiān)管工作人員日常事務也比較分散精力，不利于增強基層市場監(jiān)管工作質量。

3.5 不可忽視的地區(qū)壟斷現(xiàn)象

許多地方政府為保護本地企業(yè)生存和發(fā)展，對于外來企業(yè)市場競爭采取保護策略，這雖然是一個全球商貿流通領域都難以根除的“市場幽靈”。對于外來企業(yè)正常經(jīng)營采取地方保護、“關門打狗”，會對商貿流通行業(yè)產(chǎn)生直接或間接的負面影響，增加外部商品在商貿流通市場上的經(jīng)營門檻，給外地商品流入本地變相增加困難[5]，不利于形成全國性統(tǒng)一市場以及推行擴大內需政策，阻礙商貿流通行業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展要求。

商貿流通領域應避免這種有違現(xiàn)代市場公平競爭的現(xiàn)象，市場監(jiān)管無法為商貿流通領域打破地方保護主義障壁，容易引發(fā)市場秩序混亂、不正當競爭、產(chǎn)業(yè)結構停滯不前等現(xiàn)象，因此加強商貿流通市場監(jiān)管勢在必行。

4 構建和完善商貿流通監(jiān)管體系的措施

4.1 借鑒國際主要發(fā)達國家商貿流通市場監(jiān)管經(jīng)驗

從各主要經(jīng)濟發(fā)達國家市場管制目標來看，多以通過宏觀調控結合市場監(jiān)管手段來創(chuàng)造公平、自由競爭市場環(huán)境，其中主要特征大致有三點：①商貿流通行業(yè)的管制機構具有權威性，宏觀調控與法律法規(guī)在內容和目的上高度一致[6]。②對于商貿流通產(chǎn)業(yè)行政管理與立法管制力度特別強，違法犯罪成本高昂，市場法制化程度很高。③管制機構既包括政府管制機構也包括商會、行協(xié)、消費者維權組織的行業(yè)自律行為。④市場監(jiān)管注重公平機制，對中小企業(yè)有扶持性質的優(yōu)惠政策，保護弱勢群體利益。

主要發(fā)達國家商貿流通行業(yè)市場監(jiān)管各具特色，頗有值得借鑒參考之處，例如：①法國：拿破侖時代的《商法典》主要強化商貿流通企業(yè)市場準入制度和審批制度，它的管轄范圍涵蓋生產(chǎn)、流通和服務業(yè)所有領域，嚴禁不符合法律規(guī)范的流通企業(yè)進入流通市場，至今仍是本國商業(yè)活動源頭性法律。②美國：市場監(jiān)管法律法規(guī)體系以保護消費者利益為核心，采取商務部下屬部門——各州以下地方政府的二級行政管理體制，各州擁有立法權，規(guī)范商貿流通的法律規(guī)章相對完善。③德國：致力于監(jiān)管商貿流通企業(yè)的經(jīng)營行為，從營業(yè)時間、貨物搭配、價格體系、付款方式等均有不同程度的規(guī)定和限制。④日本：商貿流通法律法規(guī)則重點扶持中小企業(yè)，限制大型企業(yè)利用規(guī)模優(yōu)勢擾亂商貿流通行業(yè)市場，壓榨中小企業(yè)和供應商的不正當競爭行為。

4.2 重視立法管制的市場作用

鑒于商貿流通對于國民經(jīng)濟的影響力，提高市場監(jiān)管法制化程度成為當前政府要解決的緊迫任務[7]。當前各項有關商貿流通領域的法律體系對市場監(jiān)管重在指導意義，而實際落實到具體違法事件當中很難做到行政處罰與刑事處罰并舉，對于違法行為的震懾力不足，因此有必要進一步推進商貿流通領域法律體系的完善。

從監(jiān)管平權的市場監(jiān)管體系運行方面所積累的行政經(jīng)驗上來看，有必要突出商貿流通主管部門刑事處罰權限，在行政處罰平權基礎上突出市場監(jiān)管法律法規(guī)主體地位，重點對市場亂象、不正當競爭現(xiàn)象給予刑事犯罪打擊，以強制手段保障市場公平競爭環(huán)境，保護優(yōu)質企業(yè)市場競爭力，依法維護消費者權益，促進知識型流通企業(yè)發(fā)展[8]。

4.3 深化體制改革，促進政府職能轉變

從國情出發(fā)是我國深化行政管理體制改革基本要求，應在當前市場監(jiān)管體系基礎上進行優(yōu)化改革，例如樹立經(jīng)貿部門法律監(jiān)管主體地位、強化經(jīng)貿部門對商貿流通市場規(guī)劃和管理權限、增加經(jīng)貿部門按照市場變化情況組織宏觀調控的責任等方面，很有必要推進體制改革的研究[9]。

推進聯(lián)席決策機制是改革和完善政府決策機制重要舉措，樹立經(jīng)貿部門帶頭作用，有利于多部門信息互聯(lián)互通、問題協(xié)調并達成一致的監(jiān)管意見。在統(tǒng)一監(jiān)管與分行業(yè)監(jiān)管方面做到權利結構合理調節(jié)，做到聯(lián)合決議、共同決策，推進內部民主制建設，完善對商貿流通市場宏觀調控，同時也有利于提高政府各部門職業(yè)素質和監(jiān)管水平。

推進政府職能由行政轉向服務，重點在于加強政策服務與政策引導功能，鼓勵企業(yè)之間公平競爭，優(yōu)化市場環(huán)境。商貿流通企業(yè)門檻不高，建議在工商部門監(jiān)管企業(yè)準入、退出的審批機制下，由經(jīng)貿部門再“把一次關”，對于不符合商貿流通領域執(zhí)業(yè)標準、運營經(jīng)驗不足、企業(yè)實力不足的投資項目和重大經(jīng)營項目實行穿透核查，防止能力不足的企業(yè)入圍。當前我國商貿流通領域的主要國情是規(guī)范市場而非活躍市場，因此保證商貿流通主管部門留有一道審批權限，也最大限度地保存了主管部門應有的政府職能。

4.4 增強商貿流通領域的信用體系建設

當前我國對社會信用體系的重視，客觀上增強了商貿流通企業(yè)現(xiàn)代化進程[10]。商貿流通行政主管部門應針對本領域企業(yè)構建信用監(jiān)測及評價體系，推進社會信用體系建設。該數(shù)據(jù)庫應全面反映各商貿流通企業(yè)歷史沿革、關聯(lián)企業(yè)、股權結構、資產(chǎn)負債情況、經(jīng)營狀況、財務狀況、法務情況等市場情況。對于缺乏契約精神、不遵守公平競爭秩序的企業(yè)，不應僅僅將企業(yè)法人、實際控制人列入失信人名單，對于企業(yè)本身也要列入“失信企業(yè)”，調整它的信用評級制度。

商貿流通領域信用體系建設也是一項多部門的系統(tǒng)性工作，商貿主管部門應加強與工商、質監(jiān)等部門信息共享工作，以形成具有權威性的、共享程度高的信息化數(shù)據(jù)庫。信用體系建設對于商貿流通領域也是一只“無形的手”，對于商貿流通企業(yè)同時兼有震懾與促進作用，保障商貿流通市場守法經(jīng)營、有序競爭，為商貿流通市場監(jiān)管提供法外助力。

4.5 發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自律作用

商貿流通行業(yè)協(xié)會屬政府領導下的行業(yè)機構，雖然不享有執(zhí)法權，但在制定行業(yè)通用規(guī)則和行業(yè)技術指標方面發(fā)揮著市場調節(jié)作用，也有利于形成第三方視角下的行業(yè)監(jiān)督機制，增進企業(yè)自律，居間協(xié)調企業(yè)與政府關系。應進一步發(fā)揮商貿流通領域行業(yè)協(xié)會咨詢服務機制，為有關部門提供企業(yè)在行業(yè)、經(jīng)濟、法律等方面內部信息，作為有關部門執(zhí)法技術依據(jù)。

增強行業(yè)協(xié)會市場地位也有利于削減地方保護主義不利影響，如通過完善行業(yè)通用規(guī)則形成企業(yè)執(zhí)業(yè)標準，有利于各方及時了解各地區(qū)商貿流通市場行業(yè)動態(tài)，為外埠企業(yè)在本地爭取公平競爭環(huán)境，突破市場限制和地區(qū)封鎖，為商貿流通企業(yè)公平競爭、多贏局面提供咨詢與調解服務，也有利于增強市場的宏觀調控力度，在突發(fā)事件造成緊缺情況時，可通過外埠企業(yè)緊急提供應急商品等建議為主管部門提供更豐富的物資保障預案。

結 語

商貿流通領域市場化進程并不會因為監(jiān)管問題而停止它的發(fā)展進程，相對于“無形的手”，更多的還是市場規(guī)律在推動它前進和發(fā)展，但監(jiān)管問題不可忽視。俗話說“九龍不治水”，分散的監(jiān)管權限、單一主體的監(jiān)管機制畢竟無法長期適應越來越現(xiàn)代化的商貿流通行業(yè)?？傮w來看商貿流通監(jiān)管仍然屬于以法制體系為主導的管理體系，有必要在行業(yè)源頭性法律框架下將基本的執(zhí)行法規(guī)、監(jiān)管制度和責任構成盡量完善，以形成覆蓋行業(yè)各方面的法律執(zhí)行依據(jù)。此外單一監(jiān)管主體也不能夠形成深化政治體制改革的客觀要求，應該推進政府主導、行業(yè)自律、第三方監(jiān)督的監(jiān)管體系，這對我國商貿流通行業(yè)監(jiān)管體系的影響意義十分深遠。