林萬龍

中國農(nóng)村的改革從1978年開始啟動。1978年之前,中國農(nóng)村實行人民公社制度。1978年底和1979年初,安徽鳳陽縣、肥西縣的一些極度貧困村、隊率先搞起了包工到組、聯(lián)產(chǎn)到勞、包產(chǎn)到戶等形式的責(zé)任制。由于這一變革產(chǎn)生的巨大績效,制度變革非常迅速,到1983年末,實行大包干的生產(chǎn)隊已占97.8%,家庭承包制最終取代了人民公社制度[1]。

農(nóng)村改革40年來,我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)生了巨大變化,農(nóng)民收入取得了顯著增長,農(nóng)村的基本公共服務(wù)狀況也得到了明顯改善。特別是,2003年以來,政府實施的“公共財政覆蓋農(nóng)村”戰(zhàn)略及其隨后的一系列相關(guān)政策,初步構(gòu)建了農(nóng)村基本公共服務(wù)政策體系,使農(nóng)村基本公共服務(wù)水平有了顯著提升[2]。但是,城鄉(xiāng)差距過大仍是我國目前面臨的結(jié)構(gòu)性問題之一[3],不僅長期以來所實施的城鄉(xiāng)分割和城市偏向型的發(fā)展戰(zhàn)略所導(dǎo)致的城鄉(xiāng)收入的顯著差距在農(nóng)村改革以來始終存在[4],城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)也還存在很大差距[5]。

那么,如何客觀評價過去40年我國農(nóng)村基本公共服務(wù)狀況的變化?這一問題必須結(jié)合對40年來中國農(nóng)村基本公共服務(wù)政策變遷的考察加以回答。在本文中,我將依據(jù)公共財政在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的作為,把40年來我國農(nóng)村基本公共服務(wù)供給政策和體制的變遷分為以下三個階段:政府財政明顯缺位階段(1978—2002年);公共財政逐步覆蓋階段(2003—2013年);走向城鄉(xiāng)一體化階段(2014年至今)。本文將主要結(jié)合作者已有的研究,對三階段的農(nóng)村基本公共服務(wù)政策進(jìn)行回顧和總結(jié)。

一、1978—2002年：政府財政明顯缺位階段① 在此之所以使用“政府財政”而未使用“公共財政”一詞,主要原因在于,直到1998年全國財政工作會議時,中國政府才第一次提出了“建設(shè)公共財政”的要求。

(一)政策內(nèi)容

家庭承包制實施以后,鄉(xiāng)被恢復(fù)為一級農(nóng)村政府,與此相適應(yīng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的工作也逐步走上了正常有序的軌道,但是,無論是由于路徑依賴還是由于利益剛性,農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策卻并沒有做出大的調(diào)整,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政(預(yù)算內(nèi)財政)乃至縣級財政并沒有因此而成為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的主體;相反,人民公社時期的籌資體制以另外的形式延續(xù)了下來。其突出表現(xiàn)為,稅外費用和勞務(wù)以及所謂的“制度外財政”是農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的主要籌資渠道[1]。

以1999年國務(wù)院頒布的《農(nóng)民承擔(dān)費用和勞務(wù)管理條例》為例,農(nóng)民必須承擔(dān)的稅外費用和勞務(wù)主要有以下幾條:村提留(又稱“三提”)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌(又稱“五統(tǒng)”)、農(nóng)村義務(wù)工以及在有必要的情況下向農(nóng)民收取行政事業(yè)性收費和進(jìn)行集資[6]。根據(jù)這一條例,鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的農(nóng)田水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),以及醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、優(yōu)撫等社會事業(yè)仍需要由農(nóng)戶自行籌資解決。村提留的實質(zhì)是公社時期生產(chǎn)隊層面的自我籌資,鄉(xiāng)統(tǒng)籌的實質(zhì)是公社時期公社層面的自我籌資,二者實質(zhì)上所采用的都是公社時期農(nóng)村公共產(chǎn)品物質(zhì)成本的分?jǐn)偡绞?而義務(wù)工和積累工則是公社時期人力成本分?jǐn)偡绞降霓D(zhuǎn)化。也就是說,在這一階段,與人民公社時期類似,政府財政在農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給中是缺位的;這一階段農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給政策本質(zhì)上是公社時期政策的延續(xù)。

在此可以農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)作為案例加以說明。隨著家庭承包制的實施,鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)衛(wèi)生支出占衛(wèi)生總費用的比重一直在下降。在1978年以前,鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)衛(wèi)生支出曾在我國的衛(wèi)生支出中扮演著十分重要的角色,1978年在衛(wèi)生總費用中所占的比重高達(dá)20%,1986年也還有5%,這之后就逐年下降,1995年僅占2.20%[1]。

但是,集體籌資難以為繼,財政支持并未相應(yīng)填補(bǔ)。自1978年以來,農(nóng)村(鄉(xiāng)村一級)衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費支出占財政衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費的比重基本上在下降,1978年為21.49%,1990年則降為9.99%;而農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費的絕大部分又用在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院上,對村級機(jī)構(gòu)的補(bǔ)助比重微不足道且1978年后也呈下降趨勢,見表1。

表1 農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)經(jīng)費支出狀況：1978—1990年(億元、%)

在財政支持不足的情況下,鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的主要收入來源只能依靠醫(yī)療服務(wù)收入。1998年和2004年國家衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查的調(diào)查結(jié)果(表2)充分顯示了這一點。

表2 調(diào)查地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室收入來源結(jié)構(gòu) 單位:%

其實,無論是公社時期主要通過工分分?jǐn)偟姆绞将@得,還是公社解體后主要以農(nóng)民直接支付服務(wù)費用的方式獲得,鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)(人員)服務(wù)補(bǔ)償?shù)闹饕蓝际且粯拥?即社區(qū)農(nóng)戶自籌而非財政支持。變換的是補(bǔ)償方式,前者是間接補(bǔ)償,后者是直接補(bǔ)償;不變的是補(bǔ)償實質(zhì)。這一實質(zhì)就是,農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的供給成本的承擔(dān)著是農(nóng)民,而不是國家財政。從這個意義上來說,公社解體之后的農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生政策是公社時期政策的延續(xù)。

以上分析表明,從總體制度安排上來說,人民公社時期國家財政不覆蓋、城鄉(xiāng)二元的農(nóng)村公共產(chǎn)品,在公社體制解體之后仍不覆蓋、仍然城鄉(xiāng)二元;公社解體后的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策本質(zhì)上是人民公社時期政策的延續(xù)。

(二)政策評價

1.農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的市場化傾向

在人民公社時期,雖然國家財政對農(nóng)村基本公共服務(wù)介入也不多,但人民公社體制為農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給提供了制度保障,通過集體收益的分配方式,可以實現(xiàn)基本公共服務(wù)的免費供給;但家庭承包制實施后,這一供給方式的制度保障不再存在,在國家財政沒有及時跟進(jìn)的情況下,農(nóng)戶付費享受基本公共服務(wù)、即農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的市場化傾向就成為了必然[1]。其結(jié)果是,農(nóng)戶為公共服務(wù)的直接付費占家庭支出的比重在上升,見表3。

表3 農(nóng)戶各項支出占家庭總支出的比重 單位:%

2.農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯性化,矛盾日益突出

在家庭承包制下,農(nóng)戶成為了農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資的直接承擔(dān)者,必須從其生產(chǎn)經(jīng)營收入中支付各項籌資。由于農(nóng)戶成為了有獨立經(jīng)濟(jì)利益的經(jīng)濟(jì)活動主體,籌資方式的這種變化,因而使得農(nóng)戶對負(fù)擔(dān)的敏感程度上升了,農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯性化了,成為了一個日益突出的社會問題。

在一個大致可比的口徑下,林萬龍的計算表明,在所選的家庭承包制時期的4年中,除1993年的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平(30.8%)要比公社時期(24.8%)高以外,其他3年的負(fù)擔(dān)額均明顯低于公社時期的平均水平,4年的平均水平為22.6%[1]。需要強(qiáng)調(diào)的是,據(jù)農(nóng)業(yè)部的估計,1993年所調(diào)研的42個縣的社會負(fù)擔(dān)和勞務(wù)負(fù)擔(dān)要明顯高于全國平均水平,按照農(nóng)業(yè)部的資料[7]計算,高了5個百分點。這也就意味著:就全國來說,1993年的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平(25.8%)與公社時期的平均水平相比也并不高。在實際負(fù)擔(dān)相差并不明顯的情況下,表現(xiàn)出的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的嚴(yán)重性卻差異明顯:在家庭承包制實施的1990年代,由于農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題引發(fā)的尖銳的社會矛盾,政府把農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題上升到了“社會穩(wěn)定”的政治高度[6]。當(dāng)然,由于處于不同的歷史時期,公社時期的24.8%和家庭承包制時期的22.6%并不具有完全的可比性,但是,無論如何,上述分析表明:公社時期農(nóng)民對負(fù)擔(dān)的感受是不強(qiáng)烈甚至微弱的,而家庭承包制時期則是強(qiáng)烈的、直接的。在家庭承包制下,公共產(chǎn)品的供給者(政府部門)及公共產(chǎn)品的需求者(農(nóng)戶)成為了兩個具有一定獨立利益的主體,不規(guī)范的公共產(chǎn)品制度外籌資方式直接與農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)利益相對立,公共產(chǎn)品供求不均衡的嚴(yán)重后果因此凸現(xiàn)了出來。

二、2003—2013年：公共財政逐步覆蓋階段

(一)政策調(diào)整背景

進(jìn)入21世紀(jì)以來,中國政府對“三農(nóng)”問題日益重視,“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)生了重大變化。2003年中共十六屆四中全會上,胡錦濤總書記提出了“兩個趨勢”的論斷,認(rèn)為在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村,實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展,是帶有普遍性的趨勢。2004年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議做出了我國總體上已進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷,中國開始了對“三農(nóng)”發(fā)展的政策傾斜。

2000年開始,中國逐步推行了農(nóng)村稅費改革,嘗試從制度上減輕農(nóng)民的稅費負(fù)擔(dān)。2003年中國共產(chǎn)黨十六次代表大會之后,中國把“讓公共財政的陽光逐步照耀農(nóng)村”作為新時期財政支持“三農(nóng)”的基本指導(dǎo)思想,正式把農(nóng)村納入到我國公共財政服務(wù)范圍當(dāng)中。

作為一個重要的政策分水嶺,在2003年初的中央農(nóng)村工作會議上,中央首次提出了對“三農(nóng)”實行“多予、少取、放活”的方針①2004年隨即寫入中央一號文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》之中。,2003年,中國政府正式提出了“多予、少取、放活”的農(nóng)村工作方針②該提法第一次以國務(wù)院文件出現(xiàn),是在2003年7月23日頒布的《國務(wù)院關(guān)于克服非典型肺炎疫情影響,促進(jìn)農(nóng)民增加收入的意見》;《中共中央國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》(2003年12月31日,2003年“中央1號文件”)再次對此予以了確認(rèn)。,財政部同年提出了“公共財政覆蓋農(nóng)村”這一公共財政支出新戰(zhàn)略;與此相呼應(yīng),繼1986年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件17年之后,中共中央從2004年至2013年再次連續(xù)十年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號文件,強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問題在中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)時期“重中之重”的地位,在“多予、少取、放活”方面提出了一系列重要的發(fā)展戰(zhàn)略和具體政策。這標(biāo)志著國家與農(nóng)民之間的關(guān)系終于由長期的“取”逐步向“予”的方向轉(zhuǎn)變。

(二)政策內(nèi)容

與上述轉(zhuǎn)變相一致,中央財政加大了對“三農(nóng)”的投入力度。圖1顯示,1996—1998年間,中央財政“三農(nóng)”資金的投入始終沒有超過1 000億元,2003年提高到了2 144億元,是1998年的2.2倍;此后,2003年至2012年間保持了21.5%的較高年均增長率。

圖1 1996—2012年中央財政“三農(nóng)”支出狀況(億元)

伴隨中央財政對“三農(nóng)”投入的增加,一系列強(qiáng)化公共財政對農(nóng)村公共服務(wù)供給的政策陸續(xù)出臺,初步構(gòu)建了財政支持的農(nóng)村基本公共服務(wù)體系。主要包括:

一是農(nóng)村義務(wù)教育的“兩免一補(bǔ)”政策和農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制。“兩免一補(bǔ)”是指對義務(wù)教育階段學(xué)生免雜費、免書本費、補(bǔ)助寄宿生生活費。在2001年之前,盡管被稱為“義務(wù)教育”,但是受教育家庭必須以學(xué)雜費、書本費等形式承擔(dān)義務(wù)教育成本。2001年中央財政對中西部農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育階段貧困家庭學(xué)生開始試行免費教科書政策;2005年,這一政策推行至全國農(nóng)村貧困生家庭,并對這些家庭實施學(xué)雜費減免和寄宿生生活費補(bǔ)貼;2007年起,學(xué)雜費減免政策和免費教科書政策覆蓋至全國農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生(表4)。

表4 農(nóng)村義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策實施進(jìn)展

除此之外,2011年10月,國務(wù)院啟動農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃,中央財政每年安排160多億元專項資金,為680個國家試點縣的2600多萬農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生提供每天3元的營養(yǎng)膳食補(bǔ)助。

二是全面推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策。在1980年代初期中國農(nóng)村以集體經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)的合作醫(yī)療制度解體以后,直到2003年開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度之前,中國的絕大部分農(nóng)民不享有任何形式的醫(yī)療保險[1]。2003年,中國政府開始在部分縣開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點,2007年覆蓋了60%左右縣,2008年在全國基本推行,2010年已基本覆蓋了所有的農(nóng)村居民。

與中國1980年代之前的農(nóng)村合作醫(yī)療制度相比,新型農(nóng)村合作醫(yī)療的主要特點在于政府主導(dǎo)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療實行個人繳費和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制,一般以縣為單元建立合作醫(yī)療基金,由政府專門機(jī)構(gòu)管理,要求農(nóng)戶以戶為單位自愿參保。在2006年之前,人均籌資標(biāo)準(zhǔn)為30元,其中政府各級財政和農(nóng)戶的籌資額分別為20元/人和10元/人;以后各年逐步增加,2012年的籌資標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到250元/人,其中各級財政和農(nóng)戶的籌資額分別為200元/人和50元/人;2013年,我國再次提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療人籌資標(biāo)準(zhǔn),達(dá)到350元,其中各級政府補(bǔ)助增加到人均280元。對于中西部地區(qū),中央財政承擔(dān)財政籌資的50%;東部地區(qū)的籌資標(biāo)準(zhǔn)不低于中西部地區(qū),但是財政籌資部分主要由地方財政承擔(dān),中央財政給予少量補(bǔ)助。由此可見,政府財政補(bǔ)貼了大部分的保費(表5)。

表5 新型農(nóng)村合作醫(yī)療的籌資標(biāo)準(zhǔn)和籌資分?jǐn)?/p>

參保農(nóng)民在患病之后可以按照規(guī)定從新農(nóng)合基金獲得部分醫(yī)療費的補(bǔ)償。一般地,各地均規(guī)定有起付線,高于起付線部分的醫(yī)療費可以按照一定比例補(bǔ)償。補(bǔ)償比例類似于累計稅稅制的設(shè)計:醫(yī)療費支出越多,可獲補(bǔ)償?shù)谋壤苍礁摺Ｔ诓粩嗵岣呋I資標(biāo)準(zhǔn)的情況下,新農(nóng)合的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提高。2003年的最高補(bǔ)償額為2萬元,2012年提高到了全國農(nóng)民人均純收入的8倍以上,且不低于6萬元。

圖2 新型農(nóng)村合作醫(yī)療參合率

參合率也在不斷提高(圖2)。截止2012年,全國有2 566個市縣,8.05億人參與新型農(nóng)村合作醫(yī)療,參合率98.3%,年度籌資2 484.7億,17.45億人次受益,受益農(nóng)民人均138元。

三是全面實施農(nóng)村低保政策。在2006年之前,中國中央財政對農(nóng)村最低生活保障沒有資金支持。2007年起,中國政府決定在全國范圍內(nèi)建立農(nóng)村低保制度,雖然低保資金仍主要由地方財政承擔(dān),但中央財政對困難地區(qū)予以了一定的補(bǔ)助。這一政策的受益者是被民政部門認(rèn)定為低保對象的絕對貧困人口,對這部分人口收入與低保線之間的差額給予直接現(xiàn)金補(bǔ)貼。2009年,全國農(nóng)村低保對象達(dá)到4 310萬人,基本實現(xiàn)了應(yīng)保盡保,平均保障標(biāo)準(zhǔn)為每人每月84.9元;但由于財力的差異,各地保障標(biāo)準(zhǔn)并不一致。

2006年,全國已有23個省份,2 400多個縣初步建立了當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村低保制度,農(nóng)村低保對象達(dá)到1 500多萬人;2012年底,全國有2 814.9萬戶、5 344.5萬人得到了農(nóng)村低保,全年共發(fā)放農(nóng)村低保資金718億元,月平均標(biāo)準(zhǔn)172.3元/人(表6)。

表6 農(nóng)村低保政策進(jìn)展情況

四是開始構(gòu)建新型農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。與農(nóng)村醫(yī)療領(lǐng)域的狀況類似,在1980年代初期中國農(nóng)村以集體經(jīng)濟(jì)制度為基礎(chǔ)的社區(qū)養(yǎng)老制度解體以后,直到2009年開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度之前,中國的絕大部分農(nóng)民沒有任何形式的養(yǎng)老保障,而主要依賴于家庭養(yǎng)老。2009年起,中國政府開始開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點,以保障農(nóng)村居民老年基本生活。

新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資機(jī)制,實行社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合,參加新農(nóng)保的農(nóng)村居民應(yīng)當(dāng)按規(guī)定繳納養(yǎng)老保險費,地方可以根據(jù)實際情況增設(shè)繳費檔次;政府對符合領(lǐng)取條件的參保人全額支付新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金,其中中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)給予全額補(bǔ)助,對東部地區(qū)給予50%的補(bǔ)助。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣,計劃于2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。2009年下半年,國務(wù)院決定開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點,2011年啟動城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點。2012年,國務(wù)院決定在全國所有縣級行政區(qū)全面開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險工作。覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會養(yǎng)老保障體系基本建立,是我國社會保障事業(yè)發(fā)展的重要里程碑。截至2012年9月底,兩項養(yǎng)老保險的參保人數(shù)達(dá)到4.49億人,加上企業(yè)職工養(yǎng)老保險,總計覆蓋人數(shù)超過7億人。

五是建立并逐步強(qiáng)化了直接補(bǔ)貼政策體系。從中央財政層面上來說,中國開始對農(nóng)戶進(jìn)行直接補(bǔ)貼主要是從2001年開始的。2001年之前,中國政府對農(nóng)民的補(bǔ)貼政策不僅項目和金額少,而且以間接補(bǔ)貼為主①例如,作為一項重要的補(bǔ)貼政策,2001年之前中國對種糧農(nóng)民的糧食生產(chǎn)補(bǔ)貼是通過補(bǔ)貼國有的糧食流通企業(yè)來實現(xiàn)的,是一種典型的間接補(bǔ)貼。。中國政府新的“三農(nóng)”發(fā)展戰(zhàn)略中的一項重要政策是農(nóng)民直接補(bǔ)貼,即直接以農(nóng)戶家庭為受益對象的財政補(bǔ)貼。從廣義的角度來說,既包括對農(nóng)戶的直接現(xiàn)金補(bǔ)貼,也包括以減免或報銷部分支出形式給予農(nóng)戶的補(bǔ)貼。表7顯示了廣義角度的中央財政各項主要的補(bǔ)貼政策及其啟動年份?？梢钥闯?在中國,農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼政策是個龐雜的政策體系,范圍逐步擴(kuò)大,涉及面很廣,既包括農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼等生產(chǎn)性補(bǔ)貼,還包括對醫(yī)療衛(wèi)生、義務(wù)教育、扶貧等公共服務(wù)的補(bǔ)貼,并于近些年延伸到了對家電購置等生活領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)貼。

據(jù)林萬龍、茹玉的統(tǒng)計,2003年至2012年,中國中央財政對農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼增加了36.3倍(以名義價格計算),年均增長率高達(dá)49.5%,由此可見中國政府對農(nóng)戶的補(bǔ)貼力度增長之快,其中主要的增長轉(zhuǎn)折點發(fā)生在2007年[8]。從補(bǔ)貼用途來說,2003年主要是生產(chǎn)性補(bǔ)貼,2005年后公共服務(wù)補(bǔ)貼比例有了較大增加;2010年后公共服務(wù)補(bǔ)貼的比例已經(jīng)超過了生產(chǎn)性補(bǔ)貼。2003年,農(nóng)民直接補(bǔ)貼占中央財政“三農(nóng)”支出的比例僅為5.8%,2012年則達(dá)到31.9%?？梢?對農(nóng)戶的直接補(bǔ)貼已經(jīng)成為中國中央財政支持農(nóng)民的重要手段。中央財政直接補(bǔ)貼對農(nóng)戶實際收入①按照中國的統(tǒng)計口徑,農(nóng)民人均純收入是指生產(chǎn)性純收入,它等于總收入(包含部分政府補(bǔ)貼)減去生產(chǎn)性支出。因此,以減免或報銷農(nóng)戶部分消費性支出(主要是公共服務(wù)和生活設(shè)施支出)作為補(bǔ)貼形式所給予農(nóng)戶的補(bǔ)貼并不構(gòu)成統(tǒng)計意義上的農(nóng)民人均純收入,但確實提高了農(nóng)戶的實際收入水平。的貢獻(xiàn)率在2003年為0.50%,2012年則達(dá)到了5.22%。

表7 中國2001年以來主要的農(nóng)民直接補(bǔ)貼政策概覽

(三)政策評價

對這一階段中國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給政策的評價,必須從正反兩個方面來看。首先必須看到,新階段的供給政策實現(xiàn)了公共財政對農(nóng)村的覆蓋,這是巨大進(jìn)步。在人民公社體制解體、農(nóng)村公共產(chǎn)品的社區(qū)供給體系崩潰而政府公共服務(wù)體系長期缺位之后,自2003年以來中央政府采取的一系列的“三農(nóng)”支持政策,是“公共財政覆蓋農(nóng)村”戰(zhàn)略的具體體現(xiàn)。這些政策使我國農(nóng)村的基本公共服務(wù)體系和社會安全網(wǎng)絡(luò)得以構(gòu)筑,是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府公共服務(wù)職能的體現(xiàn),也是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府應(yīng)承擔(dān)的基本職責(zé)。與之前的政府財政缺位情況下農(nóng)村基本公共服務(wù)市場化供給趨勢的狀況相比,新階段的政策變化是一個巨大的進(jìn)步。

但是,公共財政對農(nóng)村公共服務(wù)的投入力度仍然不足。從投入來看,盡管2003年以來中央財政“三農(nóng)”投入額有較快增長(圖3),但是,必須看到,近10年以來中央財政收入和支出規(guī)模也有大幅度的增加。如果以“三農(nóng)”支出占中央財政總支出的比重來衡量中央財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度,那么,我們可以看到,這一比重在1996年為16%,2003年卻下降到了13%,直到2008年才回復(fù)到1996年的水平;即便到了2012年,也仍只有19%,略高于1996年的水平。

更為重要的是,公共產(chǎn)品供給的政策體系仍然是城鄉(xiāng)二元而非城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的。如果我們仔細(xì)考察新階段的農(nóng)村公共產(chǎn)品政策,會發(fā)現(xiàn)這些政策大都是以“城鄉(xiāng)兩個區(qū)域、城鄉(xiāng)居民兩個群體”這一城鄉(xiāng)二元思路設(shè)計的,由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)的基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)是兩張分割的“網(wǎng)”,而不是一張統(tǒng)籌的、有效銜接的“網(wǎng)”。

舉例來說,新型農(nóng)村合作醫(yī)療政策在賦予農(nóng)民基本醫(yī)療保障的同時,這種保障是以戶籍制度為基礎(chǔ)的:農(nóng)戶必須在戶籍所在地參保,在戶籍所在地就診方可享受醫(yī)療補(bǔ)償或者可享受比外地就診更高的醫(yī)療補(bǔ)償,這種政策設(shè)計顯然不利于在城市就業(yè)的農(nóng)村流動人口。我們的研究顯示,目前的新農(nóng)合制度設(shè)計在實際運(yùn)作中,對農(nóng)村流動人口的醫(yī)療保障程度不足,事實上將大量流動人口排除在了這一制度的受益之外;縣級統(tǒng)籌的管理制度,在基金的風(fēng)險防控和應(yīng)對人口流動方面顯得過于僵化;“屬地”化而非“屬人”化的財政補(bǔ)貼機(jī)制也使得公共服務(wù)對“人”的瞄準(zhǔn)性顯得不足[9]。所有這一切,歸結(jié)為一點就是:固化和分割的管理體系難以適用人口的流動,它使中國的公共醫(yī)療保障體系呈現(xiàn)出了“碎片化”的現(xiàn)象[10]。這一狀況使得部分流動人口和失地農(nóng)民難以應(yīng)對各類致病風(fēng)險,加大了發(fā)展能力和發(fā)展機(jī)會喪失的潛在危險。

圖3 中央財政“三農(nóng)”支出占中央財政總支出的比重

三、2014年至今：走向城鄉(xiāng)一體化階段

(一)標(biāo)志性政策

之所以把2014年作為走向城鄉(xiāng)一體化基本公共服務(wù)的標(biāo)志性年份,是因為2014年2月,國務(wù)院常務(wù)會議決定,在已基本實現(xiàn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險全覆蓋的基礎(chǔ)上,依法將這兩項制度合并實施,在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度,并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險保持基本一致。同月,國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的意見》(國發(fā)〔2014〕8號),決定將新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并實施,在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。

這一并軌“可以視為中央首次在福利問題上消除城鄉(xiāng)區(qū)別,打破城戶籍制度”①王振耀:中央首次在福利問題上打破城鄉(xiāng)戶籍制度,搜狐新聞,http:∥news.sohu.com/20140207/n394579358.shtml。,矯正了長期以來按照“城鄉(xiāng)兩個區(qū)域、城鄉(xiāng)居民兩個群體”這一城鄉(xiāng)二元思路設(shè)計農(nóng)村基本公共服務(wù)政策的思維,標(biāo)志著農(nóng)村基本公共服務(wù)政策體系進(jìn)入了走向城鄉(xiāng)一體化階段。到目前為止,全國31個省、自治區(qū)和直轄市都已經(jīng)建立了城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度,在社會養(yǎng)老保險制度方面消除了城鄉(xiāng)差距。

(二)城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)政策體系的逐步推開

統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本醫(yī)療保險制度。2016年1月,國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見(國發(fā)〔2016〕3號),要求各省份將現(xiàn)有的城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療合并為城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險。截止到2016年9月30日,已有2/3的省份對建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度進(jìn)行了總體規(guī)劃部署或已全面實現(xiàn)整合①第一財經(jīng):城鄉(xiāng)居民醫(yī)保整合塵埃落定人社部統(tǒng)管大勢所趨,http:∥www.yicai.com/news/5131157.html。。

進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制。2015年11月,國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制的通知(國發(fā)〔2015〕67號),要求在整合農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制和城市義務(wù)教育獎補(bǔ)政策的基礎(chǔ)上,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”政策。對城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)生免除學(xué)雜費、免費提供教科書,對家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生補(bǔ)助生活費(統(tǒng)稱“兩免一補(bǔ)”);統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費基準(zhǔn)定額;鞏固完善農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育學(xué)校校舍安全保障長效機(jī)制;鞏固落實城鄉(xiāng)義務(wù)教育教師工資政策。2016年7月,國務(wù)院又發(fā)布了關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化改革發(fā)展的若干意見(國發(fā)〔2016〕40號),提出要以縣為單位,努力辦好鄉(xiāng)村教育,科學(xué)推進(jìn)學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),實施消除大班額計劃,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)師資配置,改革鄉(xiāng)村教師待遇保障機(jī)制,改革教育治理體系,改革控輟保學(xué)機(jī)制,改革隨遷子女就學(xué)機(jī)制,加強(qiáng)留守兒童的關(guān)愛和保護(hù)。

保障農(nóng)村流動人口享受公共服務(wù)的權(quán)益。2014年7月,國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(國發(fā)〔2014〕25號),提出要全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序放開中等城市落戶限制,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度,建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計制度,建立居住證制度,居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧泳蜆I(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。

(三)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給

2017年10月,習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中,首次提出了“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”。報告第一次提出了“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”,把“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！弊鳛槌青l(xiāng)融合發(fā)展的總要求,更加強(qiáng)調(diào)了我國新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進(jìn)程中城鄉(xiāng)發(fā)展的有機(jī)聯(lián)系和相互促進(jìn),把鄉(xiāng)村的發(fā)展與城鎮(zhèn)的發(fā)展作為了一個有機(jī)整體,不再僅限于從鄉(xiāng)村本身思考鄉(xiāng)村的發(fā)展問題,體現(xiàn)了我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展思路從“城鄉(xiāng)二元”到“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、再到“城鄉(xiāng)一體”、最終到“城鄉(xiāng)融合”的根本轉(zhuǎn)變,確立了全新的城鄉(xiāng)關(guān)系,是我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)展思路的與時俱進(jìn)。

2018年1月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出,到2020年,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化水平應(yīng)進(jìn)一步提高;到2035年,要基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。可以預(yù)見,伴隨鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實施,城鄉(xiāng)一體、城鄉(xiāng)融合的基本公共服務(wù)政策體系將逐步建立,新中國成立以來長期存在的城鄉(xiāng)分割的基本公共服務(wù)政策體系格局將徹底消除。

四、評述性結(jié)論

中國的農(nóng)村改革已經(jīng)歷40年歷程。40年來,農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展,始終朝著市場化方向前進(jìn),而農(nóng)村基本公共服務(wù)政策則經(jīng)歷了更為曲折的變遷。本文的分析顯示,由于所謂的“路徑依賴”(Path dependence),在農(nóng)村改革啟動之后的相當(dāng)長時期內(nèi),農(nóng)村基本公共服務(wù)政策的實質(zhì)仍然是人民公社時期政策的延續(xù),即“農(nóng)民的事情農(nóng)民辦”,政府財政并沒有在公社解體后相應(yīng)承擔(dān)起提供農(nóng)村基本公共服務(wù)的職責(zé)。這一狀況直到2003年“公共財政覆蓋農(nóng)村”戰(zhàn)略實施之后,才發(fā)生了一定程度的變化,從2003年起之后的10年左右時間,中國基本構(gòu)筑起了包括義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村低保、新型養(yǎng)老保險等重要制度在內(nèi)的,以公共財政支持為主的農(nóng)村基本公共服務(wù)體系。這無疑是一個巨大的進(jìn)步,但仍然留存了顯著的城鄉(xiāng)二元痕跡,其主要特征就是城鄉(xiāng)分割的基本公共服務(wù)體系。不得不說,這一特征仍然是人民公社時期政策體系的延續(xù)。2014年以來,以城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險制度并軌為標(biāo)志,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)政策體系的一體化工作開始啟動,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策體系開始構(gòu)建,舊體制的遺跡終于開始了徹底的消除。

上述三階段的變遷,既是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然,也體現(xiàn)了黨和政府在不斷調(diào)整與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民需求不相一致的體制政策方面的巨大靈活性。這是中國農(nóng)村改革乃至中國改革開放40年來的一個顯著特征。但是,即便如此,我們也應(yīng)清醒地看到,雖然農(nóng)村基本公共服務(wù)供給水平在顯著提升,供給政策在逐步完善,但城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給水平的相對差距卻仍在拉大。我的另外一項研究顯示,1978—2003年間,城鄉(xiāng)居民人均純收入的相對差距在拉大,而城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的相對差距大體在縮小;而2003—2016年間,情況剛好相反,隨著城鄉(xiāng)居民人均純收入相對差距的縮小,基本公共服務(wù)的相對差距則有拉大的趨勢①林萬龍:城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化問題研究,國家社會科學(xué)基金重大項目“構(gòu)建一體化的新型城鄉(xiāng)關(guān)系研究”(編號:15azd020)專題研究報告,2018年,未刊稿。。這表明,在提升農(nóng)村基本公共服務(wù)水平、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面,仍然任重而道遠(yuǎn)。