仝志輝 陳淑龍

集體經(jīng)濟是我國農(nóng)村經(jīng)濟制度的主要形式。憲法規(guī)定:社會主義經(jīng)濟制度的基礎是生產(chǎn)資料的社會主義公有制。農(nóng)村中的生產(chǎn)、供銷、信用、消費等各種形式的合作經(jīng)濟是社會主義勞動群眾集體所有制經(jīng)濟。集體經(jīng)濟是促進農(nóng)村經(jīng)濟全面發(fā)展和實現(xiàn)共同富裕的基礎,也是增強農(nóng)村基層組織凝聚力、號召力和戰(zhàn)斗力的重要保證。發(fā)展壯大集體經(jīng)濟不僅是一個經(jīng)濟問題,更是事關黨在農(nóng)村執(zhí)政基礎和執(zhí)政地位的政治問題。陳錫文認為,涉及億萬農(nóng)民切身利益的農(nóng)村改革,雖然產(chǎn)生過爭論,但并沒有引發(fā)社會的不安和動蕩,根本原因是在整個改革過程中,黨領導農(nóng)民群眾始終堅持了農(nóng)村土地集體所有制。農(nóng)村土地的集體所有制,是我國建立社會主義制度后農(nóng)村的基礎性制度,也是農(nóng)村集體經(jīng)濟的制度基礎[1]。正是因為始終保有這個制度基礎,才使得農(nóng)村集體經(jīng)濟雖有興衰起落,但仍一直存在,并成為新時代鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

在40年的發(fā)展中,農(nóng)村集體經(jīng)濟實力不斷增長。截至2016年底,全國農(nóng)村集體資產(chǎn)(不包括土地資產(chǎn))總額3.1萬億元,村均555.4萬元,比2015年同比增長12.5%①2018年6月19日,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新聞辦公室舉行新聞發(fā)布會,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部副部長、中央農(nóng)辦副主任韓俊介紹上述數(shù)字。。如此巨量的集體經(jīng)濟資產(chǎn)在改革開放40年中乃至未來的發(fā)展中,如何實現(xiàn)保值增值,實現(xiàn)經(jīng)濟、政治、社會等功能意義十分重大。當前農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資和經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革被作為農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的兩大重點任務全面推進。2018年,已有超過13萬個村組完成改革,確認集體成員超過1億人。目前北京、上海、浙江三省市已經(jīng)基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革,先行試點的29個縣也積累了很多可復制可推廣的經(jīng)驗。中央明確到2021年底要基本完成這項改革,2018年,在改革開放40周年之際,農(nóng)業(yè)農(nóng)村部繼續(xù)擴大改革試點覆蓋面,已確定吉林、江蘇、山東3個省開展整省試點,河北省石家莊市等50個地市開展整市試點,天津市武清區(qū)等150個縣(市、區(qū))開展整縣試點,目前中央試點單位共涉及1 000個縣左右,約占全國總數(shù)的1/3②李婕.十三萬村組完成集體產(chǎn)權改革,人民日報·海外版,2018-06-20。。集體經(jīng)濟發(fā)展的制度和政策基礎正在逐步夯實,在當前改革深入推進之際,梳理改革開放40年來集體經(jīng)濟的歷史變遷,對于在改革中利用歷史經(jīng)驗、精細操作改革具有重要意義。

改革開放40年來,農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境面臨的一個巨大變化是城鄉(xiāng)關系的開放。因此,我們可以在城鄉(xiāng)關系的變化中理解集體經(jīng)濟的發(fā)展。集體經(jīng)濟按照城鄉(xiāng)關系可以分為兩大類:村集體經(jīng)濟、城鎮(zhèn)集體經(jīng)濟。要理解集體經(jīng)濟發(fā)展,必須將其放置在一定的制度環(huán)境之中。它不僅受到農(nóng)村土地政策和其它相關政策的影響,更受到國家宏觀政策中城鄉(xiāng)關系偏“城”、工農(nóng)關系偏“工”、土地使用與開發(fā)中偏“公”等三個不平等關系的影響。陳錫文認為農(nóng)村改革進展,大體上是如下路徑:不斷深化和拓展:改革商品流通體制——改革資源要素配置機制——改革城鄉(xiāng)二元分割的體制——確立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的體制機制[1]。這個路徑是農(nóng)村經(jīng)濟不斷市場化發(fā)展的路徑,與集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實路徑和趨勢相互佐證。在集體經(jīng)濟資產(chǎn)增值保值的基礎上推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的一個重要動力。

集體經(jīng)濟的內(nèi)涵豐富,一方面,集體資產(chǎn)包含三類資產(chǎn):資源性、非經(jīng)營性和經(jīng)營性資產(chǎn)。另一方面,不同階段的集體經(jīng)濟發(fā)展市場化程度不同,潛力不同,發(fā)展模式有差異。本文通過城鄉(xiāng)關系、土地政策等理解集體經(jīng)濟的發(fā)展環(huán)境和作用發(fā)揮,以這條脈絡簡化集體經(jīng)濟40年變遷的分析,將40年的變遷過程分為四個階段,客觀描述集體經(jīng)濟發(fā)展的不同形式和主要特征,總結其發(fā)展的成功經(jīng)驗和教訓。文章最后將對集體經(jīng)濟進行作用和功能定位,提出集體經(jīng)濟自身發(fā)展的問題,提出在新時代中國特色社會主義思想指導下進一步推動集體經(jīng)濟發(fā)展的若干建議。

一、改革開放以來集體經(jīng)濟的四個發(fā)展階段

貫穿改革以來農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展歷史進程的基本線索有兩條:一是黨中央關于集體經(jīng)濟發(fā)展的文件,二是集體經(jīng)濟不同時期的主體面貌和發(fā)展模式。首先要梳理1979—2018年的中央領導和中央有關部門的有關重要講話和文件,自上而下分析中央發(fā)展集體經(jīng)濟的政策和指示精神;其次要通過全國各地重要的集體經(jīng)濟發(fā)展探索案例進行自下而上的總結,發(fā)現(xiàn)集體經(jīng)濟實現(xiàn)發(fā)展的動向。在這樣的分析基礎上,同時結合國際國內(nèi)的宏觀經(jīng)濟形勢,改革開放40年的集體經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出較為明顯的四個變遷階段。

表1 中國農(nóng)村經(jīng)濟集體經(jīng)濟的階段性變化

(一)第一階段,1978—1984年

在這一階段,針對人民公社時期集體經(jīng)濟出現(xiàn)的問題,黨中央果斷決策推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,喚醒了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率大幅度提高,糧食產(chǎn)量激增。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制得到迅速推廣。到1983年底,全國農(nóng)村基本上實行了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。到1984年,中央將土地承包期規(guī)定為15年不變[2]。

雙層經(jīng)營是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)營體制。家庭經(jīng)營在這一階段是由農(nóng)戶承包集體所有的土地,各家各戶分別經(jīng)營,但是只是集體經(jīng)濟的基礎形式,換言之,家庭經(jīng)營也是集體經(jīng)濟的表現(xiàn)形式。這是與人民公社體制下集體經(jīng)濟形式的重要不同。與家庭經(jīng)營同時存在的是集體經(jīng)濟組織從事的統(tǒng)一經(jīng)營。村集體經(jīng)濟組織在生產(chǎn)隊和生產(chǎn)大隊的基礎上繼續(xù)存在,實行統(tǒng)一經(jīng)營,但是,并不主要進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn),而是轉為為家庭經(jīng)營的各家各戶提供產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的各種服務。

這一階段,農(nóng)村集體經(jīng)濟的特點,主要是土地和生產(chǎn)性固定資產(chǎn)基本均分到戶;只有部分村集體還保留少量機動地,以及林地、園地、魚塘等,這些土地的發(fā)包可以成為村集體一部分收入的來源。雙層經(jīng)營體制中的統(tǒng)一經(jīng)營,恰恰就是依靠農(nóng)戶承包費、少量機動地和其它集體所有的資源,來為農(nóng)戶提供服務。這一階段確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本模式,即以家庭承包制為基礎,家庭經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營相結合的雙層經(jīng)營體制。家庭經(jīng)營和統(tǒng)一經(jīng)營皆為集體經(jīng)濟的表現(xiàn)形式,統(tǒng)一經(jīng)營的主要含義是為家庭經(jīng)營提供服務。這一階段確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟的基本模式主要指的是在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部,統(tǒng)一經(jīng)營和家庭經(jīng)營的相互關系問題,集體經(jīng)濟壯大的源泉被設定為承包農(nóng)戶向集體繳納承包費,以及運用機動地和其它資源為農(nóng)戶提供服務所得的利潤。但是,可想而知,由于集體包含的農(nóng)戶數(shù)量有限,農(nóng)戶繳納的承包費和所需的農(nóng)業(yè)服務的總量有限,集體經(jīng)濟發(fā)展的空間極其有限。

社辦企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的雛形,承接了改革開放的經(jīng)營性集體資產(chǎn)。1983年,社隊企業(yè)總資產(chǎn)1 008億元,比1978年增長了104.5%,年均增長15.5%,高于全國社會總產(chǎn)值平均8%的增長速度。解決了部分農(nóng)業(yè)剩余勞動力,引發(fā)了第一波投資辦企業(yè)的熱潮[3]。

(二)第二階段,1984—2001年

20世紀80年代中期以后,我國國民經(jīng)濟結構從以農(nóng)業(yè)為主體轉向了以工業(yè)為主體。這意味著須由農(nóng)業(yè)提供剩余才能啟動和推進的工業(yè)化第一階段已經(jīng)結束,經(jīng)濟結構已開始向工業(yè)化的中期階段轉變。但國家的宏觀經(jīng)濟政策卻依然停留在工業(yè)化初期階段,既沒有為農(nóng)業(yè)提供與工業(yè)平等發(fā)展的完善的政策支持,更遲遲沒有使工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)成為現(xiàn)實。結果,農(nóng)業(yè)的發(fā)展滯后導致集體經(jīng)濟發(fā)展空間受限,陷于徘徊,加上發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟的政策不明確,集體經(jīng)濟發(fā)展的問題日漸突出。

和第一階段一樣,集體經(jīng)濟發(fā)展的制度基礎是農(nóng)村土地制度。1993年,中共中央發(fā)布一號文件,規(guī)定在原定的耕地承包期到期之后,再延長30年不變,開啟第二輪農(nóng)村土地承包。第二輪承包,不僅僅是承包期限的延長,還具有兩個重要特點:一是強調(diào)“增人不增地,減人不減地”,基本杜絕了土地的調(diào)整;二是嚴格控制“機動地”。1997年8月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關系的通知》,強調(diào)各地“原則上不應留‘機動地'”。上述兩項規(guī)定意在堵住村集體通過土地發(fā)包獲取不規(guī)范收入的做法,但也客觀上限制了村集體經(jīng)濟發(fā)展所需要的資源,成為相當多的村集體陷入“空殼”的原因。

在這一階段中,帶給集體經(jīng)濟發(fā)展亮色的是集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,也構成這一階段集體經(jīng)濟發(fā)展的突出特征。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得以發(fā)展受益于城鄉(xiāng)關系的開放、生產(chǎn)要素市場的逐步市場化,如土地使用、資金多渠道等集技術引進、人才和勞動力流動等方面的制度突破。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速發(fā)展離不開市場化的推進,同時在該階段后期亦受到國家政策的限制,發(fā)展受到抑制。許多地區(qū)靠發(fā)展集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),將企業(yè)收益用于村莊公共基礎設施和福利事業(yè),并給承包農(nóng)戶提供服務。集體所有制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收入來源不再依賴對集體所有的農(nóng)地資源的利用和通過為農(nóng)服務賺取利潤,而是運用集體建設用地自辦或和城市外來資本合作興辦第二、第三產(chǎn)業(yè)。這一階段,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得了迅速發(fā)展。1984—1988年,中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從606.5萬個增加至1 888.16萬個,年均增加69.6%;職工人數(shù)由5 208.1萬人增加到9 545.5萬人;企業(yè)總產(chǎn)值從1 709.9億元增加至6 495.66億元,年均增長44.9%[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開辟了集體經(jīng)濟發(fā)展的非農(nóng)化和市場化路徑。但到了1980年代中后期,為防止經(jīng)濟過熱,遏制通貨膨脹,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始了治理整頓,發(fā)展速度在1989年和1999年開始連續(xù)放緩。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的經(jīng)營方式在發(fā)展初期采用由集體直接派出企業(yè)領導人進行經(jīng)營,后逐步采用承包制,在1990年代中期開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權制度改革,集體企業(yè)絕大多數(shù)轉為民營。集體企業(yè)改制之后,借助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得集體收入的農(nóng)村集體經(jīng)濟實力也迅速下降。

這一階段的集體經(jīng)濟的興衰發(fā)展與城鄉(xiāng)關系上的城市發(fā)展導向和工業(yè)化導向密不可分,是集體經(jīng)濟的土地財產(chǎn)權的“犧牲”成就了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化。首先,在改革的動態(tài)調(diào)整中,集體資產(chǎn)的重要資源是土地,土地開發(fā)政策更偏向于城市,高房價引導了農(nóng)村各類生產(chǎn)要素向城市流動,擁有稀缺資源的地區(qū)和與市場結合緊密的行業(yè)先富。1986年出臺的《土地管理法》,明確了“國家為了公共利益的需要,可以依法對集體的土地實行征用”,采取“城市土地國有、農(nóng)村和城市郊區(qū)土地集體所有的”城鄉(xiāng)土地分治,促使國家經(jīng)濟快速發(fā)展、實現(xiàn)了高速工業(yè)化,但是發(fā)展的背后是集體經(jīng)濟的土地低價被征收。1998年的《土地管理法》中更是提出:“任何單位個人進行建設,需要使用土地時,必須依法申請使用國有土地”。集體土地的土地財產(chǎn)權受到損害。集體經(jīng)濟的資產(chǎn)變相損失較大。

需要重點加以認識的是,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅猛發(fā)展是市場長期“供給”不足而導致的需求爆發(fā)的結果?！胺灿挟a(chǎn)品即有銷路”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利用簡單地生產(chǎn)設備和廉價的勞動力可以迅速滿足消費者的低端需求。與國有企業(yè)相比,集體經(jīng)濟的主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)面臨資金、資源短缺影響,原材料、燃料、設備等未能列入國家計劃,發(fā)展生產(chǎn)只能采取“資金靠自籌、技術靠退休、設備靠換舊”的辦法,因此生產(chǎn)產(chǎn)品面臨的風險較大。一旦面對宏觀調(diào)控,國企依賴政府和金融機構的優(yōu)先支持更容易躲避風險,農(nóng)村集體經(jīng)濟的反應則較滯后。資金鏈斷裂等原因迅速導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)倒閉潮的出現(xiàn),加劇城鄉(xiāng)發(fā)展差距。這一時期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的兩次衰退恰逢宏觀調(diào)控和亞洲金融危機,內(nèi)部和外部的沖擊加速了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的退潮,也影響了農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展。

(三)第三階段,2001—2012年

2001年,我國加入WTO,農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)一方面面臨更大的市場化競爭壓力,但也獲得了進入全球化市場的重大機遇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村辦企業(yè)利用勞動密集型的優(yōu)勢,借助低廉的勞動力價格優(yōu)勢和關稅下調(diào)的機遇,集體經(jīng)濟發(fā)展開始進入上升通道。同時,國外先進的的管理制度和技術開始被農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所借鑒,優(yōu)質(zhì)的企業(yè)得以生存并壯大,大部分規(guī)模小、設備落后和職工素質(zhì)相對低下的集體經(jīng)濟組織被淘汰,集體經(jīng)濟抵御風險能力增強,對集體經(jīng)濟的體制機制影響非常深遠。2003年人均GDP已超過1 000美元,農(nóng)業(yè)占GDP比重已降至15%以內(nèi),工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重已超過3∶1,這些指標均達到或超過了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)起步階段的國際參照值,中國初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的條件[3]。面對前一階段城鄉(xiāng)關系出現(xiàn)的嚴重問題和失衡態(tài)勢,有賴于不斷增長的綜合國力,黨和國家高層開始提出一系列關于鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展關系變化的新認識和新判斷,不斷進步的理論指導實踐不斷發(fā)展。

黨中央在發(fā)展戰(zhàn)略上“兩個趨向”的論斷為新型城鄉(xiāng)關系奠定基調(diào),政策強農(nóng)惠農(nóng)力度不斷加大。2004年9月,十六屆四中全會提出:“縱觀一些工業(yè)化國家發(fā)展的歷程,在工業(yè)化初始階段,農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是帶有普遍性的趨向;但在工業(yè)化達到相當程度以后,工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村,實現(xiàn)工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與農(nóng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展,也是帶有普遍性的趨向。兩個趨向的提出預示著發(fā)展集體經(jīng)濟的潛在機遇。

國家在2006年開展新農(nóng)村建設運動,農(nóng)業(yè)稅費和“三提五統(tǒng)”被取消,絕大部分沒有集體鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),也沒有機動地可以獲取承包費的集體經(jīng)濟組織失去了為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務的必要財力,集體經(jīng)濟為農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務的“統(tǒng)一經(jīng)營”在多數(shù)村莊名存實亡。中央在推進集體經(jīng)濟中倡導舉辦農(nóng)業(yè)服務業(yè)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)這兩種形式后,于2008年通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出,“統(tǒng)一經(jīng)營要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作,形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務體系的方向轉變”。毫無疑問,這種統(tǒng)一經(jīng)營與之前的集體統(tǒng)一經(jīng)營開始有了質(zhì)的區(qū)別。

2008年10月,黨的十七屆三中全會提出了“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權,現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”,“發(fā)展集體經(jīng)濟、增強集體組織服務功能”。加上2007年出臺的《物權法》等一系列法律、政策,進一步推動了土地承包經(jīng)營權的流轉。各地有關政策中對包括村集體經(jīng)濟組織推動或組織流轉達到一定規(guī)模的,給予一定的獎勵,這一政策推動了以村為單位、以村兩委為主導的土地流轉合作社(有些地方也叫土地股份合作社)產(chǎn)生,客觀上加速了土地流轉,也為村集體經(jīng)濟組織帶來部分收入。

這一階段中,城郊地區(qū)和城中村借助征地補償,壯大了集體經(jīng)濟實力。隨著立法的完善和市場化補償機制的完善和創(chuàng)新,農(nóng)民集體在土地補償過程中的博弈性從弱到強,特別是北上廣深等地區(qū)開始整村拆遷甚至市場化運作物業(yè)經(jīng)濟和園區(qū)經(jīng)濟,入股園區(qū)企業(yè)等方式,為集體經(jīng)濟的保值增值提供了穩(wěn)健安全的發(fā)展模式,讓集體村一方面“暴富”的同時有了可持續(xù)富裕的可能。在此階段,集體經(jīng)濟按照區(qū)域位置、地方政策和集體實施個體的不同,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)和村級集體經(jīng)濟出現(xiàn)了新形勢新變化新模式,強集體強村強鎮(zhèn)開始出現(xiàn)。城市化進程加速,東部地區(qū)部分集體村經(jīng)濟實力大增,但中西部因為資源等限制,集體經(jīng)濟發(fā)展仍較為落后,空心村、負資產(chǎn)村比例較多。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展被作為國家戰(zhàn)略,新農(nóng)村建設在全國范圍展開。一方面,政府繼續(xù)通過集體土地的出讓獲得高溢價。在這一時期,雖然地方政府通過合法低價征收集體土地進而出讓土地,但地方政府成為土地增值的主要獲得者。1999—2009年,國有土地出讓收入成交價款與地方財政收入之比從0.092∶1提高到0.437∶1,部分地區(qū)比例更高達0.6∶1,形成了“土地財政”[4]。2008年金融危機暴發(fā),政府快速推出4萬億財政刺激計劃,實現(xiàn)了經(jīng)濟觸底后的迅速回升,但M2規(guī)模的大幅攀升提升了城市地產(chǎn)的價格,加劇了集體經(jīng)濟的原出讓土地資源損失程度。另一方面,隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的高速推進,地方用地量也大增,地方政府的財力大增,集體土地的價值開始被市場高度認可,集體土地出讓方與政府和土地開發(fā)商的博弈加大。北上廣深等發(fā)達地區(qū)開始逐漸加大貨幣化和房屋補償力度,開始為農(nóng)民建立社會保障制度,解決就業(yè),甚至出現(xiàn)了股份合作、商業(yè)合作等補償方式。這一階段的后期,各地補償標準普遍大幅度提高,但最根本的征地方式和城鄉(xiāng)土地二元制度并未任何改變。當然,現(xiàn)有的集體經(jīng)濟土地資源價值出現(xiàn)極大的提升,土地資源成為集體經(jīng)濟發(fā)展的極為重要的資產(chǎn),為第四階段的集體產(chǎn)權制度改革和集體資產(chǎn)發(fā)展奠定了物質(zhì)基礎。

(四)第四階段,2012至今

這一階段集體經(jīng)濟發(fā)展的突出特點是,市場在資源配置中起決定性作用,鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅協(xié)調(diào)推進,政府直接參與的力度加大,開始撬動更多資源投向農(nóng)林。集體經(jīng)濟發(fā)展模式與市場經(jīng)濟發(fā)展以及城鄉(xiāng)要素流動更加緊密相關,集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度更加明晰。

第一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在集體經(jīng)濟發(fā)展中的影響開始增強。如北京市探索的鎮(zhèn)級統(tǒng)籌發(fā)展模式,由相關村組建鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司,聯(lián)合運作,以鎮(zhèn)級土地聯(lián)營公司作為市場主體進行集體土地開發(fā)。通過制度設計,保障鎮(zhèn)域內(nèi)各村土地發(fā)展權共享和收益平衡。“聯(lián)營公司”為入市主體,保證集體土地所有權不變,民主決策、充分授權,企業(yè)管理、規(guī)范運作。堅持“業(yè)態(tài)引領、用途引導、節(jié)約集約”原則,綜合制定了增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法,實現(xiàn)多方共贏。借助“園區(qū)平臺”,通過行政審批權獲得對土地等核心資源的壟斷權力;通過招商引資發(fā)揮市場集聚效應,通過“園區(qū)+集體所有制”承擔經(jīng)濟發(fā)展主體的角色,鎮(zhèn)域政府的權力、設計、績效三者空前地互為推動,產(chǎn)生出新的活力[5]。這種統(tǒng)合治理模式滲入城鄉(xiāng)建設的各個層面,使得政府的能量和作用遠遠超出傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的角色定位。

第二,農(nóng)村集體經(jīng)濟土地開發(fā)試點范圍擴大。國土部、住建部聯(lián)合發(fā)布了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》,宣布將北京、上海、沈陽、南京、杭州、合肥、廈門、鄭州、武漢、廣州、佛山、肇慶、成都等13個城市納入試點。這意味著政府開始分階段地向農(nóng)村集體經(jīng)濟轉移土地紅利,為構建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供可復制的經(jīng)驗支撐。在此之前,海淀區(qū)東升鎮(zhèn)和大興區(qū)集體經(jīng)營性土地入市模式已經(jīng)試點成功。理論基礎源自北京市農(nóng)村工作委員會印發(fā)的《北京市鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌利用集體產(chǎn)業(yè)用地試點民主決策程序及實施主體組建運行管理暫行辦法》。試點實施主體由試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責組建,即由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)管理機構負責指導,以相應的村經(jīng)濟合作社為團體成員,組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地股份聯(lián)營專營公司,經(jīng)營管理集體產(chǎn)業(yè)用地。

第三,集體經(jīng)濟發(fā)展具有了再起飛的理論和政策基礎。當前集體經(jīng)濟分化嚴重,東部地區(qū)特別是北上廣深等一線城市的農(nóng)村集體經(jīng)濟正進入一個由工業(yè)和農(nóng)業(yè)融合階段向現(xiàn)代服務業(yè)階段轉變的全新發(fā)展階段,農(nóng)村勞動力也正處在由第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)向第三產(chǎn)業(yè)轉變的快速時期,特別是部分農(nóng)民已轉成居民,產(chǎn)權意義上的農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)的股權所有者變成了居民,表明發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟的發(fā)展進入了前所未有的階段。

集體經(jīng)濟在改革開放的近40年中興衰交替,終于開始進入深度的市場化階段。1992年7月,鄧小平指出農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展會有兩個飛躍,第一個飛躍是廢除人民公社,實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責任制;第二個飛躍就是發(fā)展集體經(jīng)濟。社會主義經(jīng)濟以公有制為主體,農(nóng)業(yè)也一樣,最終要以公有制為主體?，F(xiàn)今,鄧小平所提出的實現(xiàn)“第二次飛躍”的條件是否逐漸成熟,集體經(jīng)濟的再起飛是否具備了現(xiàn)實可能性?這個問題由來已久,在改革開放40年后回答這個問題不再突兀。2012年以來,以習近平為總書記的黨中央在集體經(jīng)濟發(fā)展方面出臺了若干政策,農(nóng)村集體經(jīng)濟有了再起飛的可能性。

習近平提出三權分置思想,并提出落實集體土地所有權,這進一步鞏固了集體經(jīng)濟發(fā)展的制度基礎。三權分置思想下的土地流轉實踐也為集體經(jīng)濟發(fā)展提供了新的空間。2013年3月,在十二屆全國人大一次會議的江蘇團會議上,習近平在聽取相關匯報后指出,“改革開放從農(nóng)村破題,大包干是改革開放的先聲。當時中央文件提出要建立統(tǒng)分結合的家庭承包責任制,但實踐的結果是,‘分'的積極性充分體現(xiàn)了,但‘統(tǒng)'怎么適應市場經(jīng)濟、規(guī)模經(jīng)濟,始終沒有得到很好的解決”。“農(nóng)村合作社就是新時期推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、適應市場經(jīng)濟和規(guī)模經(jīng)濟的一種組織形式。今后要著力解決農(nóng)業(yè)比較效益低的問題,真正使務農(nóng)不完全依靠國家補貼也能致富”。這充分體現(xiàn)了“統(tǒng)”與“分”的辯證思想,批評了農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展存在的重“分”輕“統(tǒng)”的問題[6]。

2013年,十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》除賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉的權利外,承包經(jīng)營權可以抵押、擔保,并且允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。2015年通過的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》進一步提出“三權分置”的主張,即落實集體所有權,穩(wěn)定農(nóng)戶承包權,放活土地經(jīng)營權。十八大報告提出:“壯大集體經(jīng)濟實力”;十八屆三中全會也提出要“發(fā)展壯大集體經(jīng)濟”。

習近平在2017年12月28日至29日召開的中央農(nóng)村工作會議上指出,要走中國特色社會主義的鄉(xiāng)村振興之路。這表明,城鄉(xiāng)關系已經(jīng)出現(xiàn)新的變化。國家的經(jīng)濟實力和農(nóng)村發(fā)展的已有基礎,使得黨和國家都已經(jīng)具備了提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的底氣。集體經(jīng)濟作為鄉(xiāng)村振興的重要載體,具備了重大發(fā)展的機遇。

2018年9月29日,中央全面深化改革領導小組第五次會議審議了《關于引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予集體資產(chǎn)股份權能改革試點方案》。要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下,促使承包權和經(jīng)營權分離,形成所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置、經(jīng)營權流轉的格局。積極發(fā)展農(nóng)民股份合作、賦予集體資產(chǎn)股份權能改革試點,一項重要基礎工作是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟組織成員權利。要探索集體所有制有效實現(xiàn)形式,發(fā)展壯大集體經(jīng)濟。

2018年11月26日,習近平主持召開政治局會議,審議《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》和《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》。提出要發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟,提升黨組織凝聚服務群眾的能力。集體經(jīng)濟在經(jīng)濟功能之外的政治功能作用正受到前所未有的重視。中央政策對集體經(jīng)濟的支持逐漸加大,發(fā)展集體經(jīng)濟的理論障礙基本得以排除。

各級政府、農(nóng)民和市場化主體,在該階段創(chuàng)造了大量對全局改革具有重要借鑒和參考意義的集體經(jīng)濟發(fā)展的寶貴理論和實踐經(jīng)驗,但改革面臨的阻力巨大,集體經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題仍然較多,必須依靠黨和國家的頂層規(guī)劃設計推動。

二、集體經(jīng)濟發(fā)展中存在的問題

改革開放40年來,特別是黨的十八大以來中國集體經(jīng)濟發(fā)展取得了長足發(fā)展,集體經(jīng)濟收入和規(guī)模發(fā)生了更加可喜變化,農(nóng)村居民的集體經(jīng)濟獲得感不斷提高。面對農(nóng)村集體經(jīng)濟在部分地區(qū)取得重大成就的同時,對集體經(jīng)濟在中西部多數(shù)村莊逐步弱化的事實,我們也不容否認。有學者認為,這是由于在歷史上曾經(jīng)受過挫折而自信不足,在堅持發(fā)展集體經(jīng)濟實踐中受現(xiàn)實困境的影響而定力不足。這主要是通過對村莊層面的發(fā)展變遷進行觀察和概括的結果。但也應該說,我們在多數(shù)時間里對于發(fā)展集體經(jīng)濟主要是有對其重要地位的明確,但是并無具體發(fā)展上的指導。2012年以后,對于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟才有了政策和財政扶持上的全面加強的局面。目前存在的問題主要有以下幾個方面。

第一,經(jīng)營性收入偏低、區(qū)域間差異較大。大部分地區(qū)集體經(jīng)濟底子薄,經(jīng)營性收入少,可持續(xù)發(fā)展困難,缺乏可靠穩(wěn)定的路徑。國務院發(fā)展研究中心對全國2 749個行政村的調(diào)查和對一些地區(qū)的典型調(diào)查也印證了上述判斷。村級集體可用資金的來源總體上可分為經(jīng)營性收入和非經(jīng)營性收入兩個部分,而經(jīng)營性收入的多少是衡量村級集體經(jīng)濟經(jīng)濟實力強弱的主要標志。當前村級集體經(jīng)濟的收入來源基本局限于廠房、倉庫、市場店面等物業(yè)的租賃收入以及土地等資源的發(fā)包收入,只有很少的村有投資入股分紅收益和直接的生產(chǎn)經(jīng)營性收益。2 749個村莊的調(diào)查顯示,農(nóng)村集體經(jīng)濟收入來源中,村農(nóng)業(yè)承包收入占到總收入的38.1%,占比較大;廠房、土地及其他財產(chǎn)租賃費收入占到10.2%;財政性補貼收入也占村級收入的重要位置,比例為16.4%;村辦企業(yè)收入占到17%,村級農(nóng)林牧副漁業(yè)直接收入占比較少,只有3.9%;集體留用的土地征用補償費占到總收入的4.1%,其余為8.4%[7]。一些實地調(diào)查和研究資料也表明,即便是在集體經(jīng)濟收入比較高的蘇南、浙江、廣東、北京等地,其收入來源主要靠城市化、工業(yè)化進程中集體土地的出租、出讓或開發(fā),以及少量集體性資產(chǎn)或物業(yè)的出租,真正直接的經(jīng)營性、生產(chǎn)性的集體經(jīng)濟收入以及逐步減少。同時東部地區(qū),特別是一線城市的集體經(jīng)濟收入占比非常高,2016年東部地區(qū)集體經(jīng)濟收入2.36萬億元,占國內(nèi)集體經(jīng)濟收入比高達76.1%①數(shù)據(jù)來源于農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司關于2016年農(nóng)村集體經(jīng)濟組織運行情況的報告。。僅北京地區(qū)集體經(jīng)濟收入高達6 063億元②數(shù)據(jù)來源于北京市農(nóng)經(jīng)辦三資平臺。,占全國的五分之一,區(qū)域呈現(xiàn)強者更強,弱者更弱的局面。

第二,內(nèi)生動力發(fā)展不足,激勵機制缺乏。通過對北京、河南和山西等地的村鎮(zhèn)進行調(diào)研發(fā)現(xiàn)。因激勵機制不足和集體資產(chǎn)資本使用用途管制嚴格,村干部擔心集體資產(chǎn)流失帶來連帶責任,村干部求穩(wěn)怕虧心理嚴重。許多村、鎮(zhèn)存在大量沉睡資產(chǎn),但項目開發(fā)卻趨于單一化。以某直轄市某區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)計為例,該區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟相關賬戶可利用資金達277億元,各村分布不均勻,有的村資金高達20億元,部分村資金則極少。征地補償款的應用比較狹窄,僅147億元進行了投資使用,其中80億元用于委托貸款;部分資金進行了創(chuàng)新性的使用,如10億元規(guī)模資金投資入股區(qū)內(nèi)知名企業(yè)和某科技園使用。高達130億元資金在賬戶上沒有開發(fā)利用,造成了資金浪費③數(shù)據(jù)來源于北京市海淀區(qū)農(nóng)經(jīng)站統(tǒng)計。。鎮(zhèn)級政府為防止腐敗,對集體經(jīng)濟的存款進行強制代管理,制定了嚴格的使用要求。這雖然減少了村級集體經(jīng)濟的亂支出風險,亦導致村干部發(fā)展集體經(jīng)濟積極性不足。部分村集體干脆直接存在銀行了事。同時,集體經(jīng)濟資金的使用效率不高,存在一哄而上、重復建設、面子工程現(xiàn)象。相對于資金的投入,收入低于預期。應深入探索如何激勵鎮(zhèn)村干部發(fā)展集體經(jīng)濟的熱情,將集體資產(chǎn)效用最大化,實現(xiàn)增值保值。

第三,集體經(jīng)濟發(fā)展體制機制方面仍然存在問題。主要表現(xiàn)在:集體經(jīng)濟組織缺乏法律地位、集體經(jīng)濟組織成員權不明晰、集體經(jīng)濟組織治理結構不完善、集體經(jīng)濟組織缺乏穩(wěn)定發(fā)展機制。具體的如:集體股份合作社無法辦理工商登記,無平等的法人主體地位,不利于市場競爭和后續(xù)經(jīng)營;集體經(jīng)濟組織法人財產(chǎn)權缺失,集體經(jīng)營性資產(chǎn)不能完全落實到股份合作社社名下;集體經(jīng)濟土地征收制度導致的“財富剪刀差”問題,集體建設土地無法直接入市,與國有土地不同價同權問題。雖然在部分發(fā)達地區(qū),鎮(zhèn)域集體經(jīng)濟的發(fā)展給農(nóng)村集體帶來了一定的分紅收入。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權主體由于界定不清,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織多數(shù)仍然政企不分、政社不分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、政府代行集體經(jīng)濟組織職能,容易侵害廣大農(nóng)民的基本財產(chǎn)權益。

三、集體經(jīng)濟發(fā)展建議

部分發(fā)達地區(qū)特別是一線城市的鎮(zhèn)域一級集體經(jīng)濟通過政府參與規(guī)劃設計和開發(fā),建立起來一批產(chǎn)權較為清晰、管理較為現(xiàn)代、人才較為充足和產(chǎn)業(yè)較為明晰的集體“園區(qū)”和物業(yè)經(jīng)濟體,具備了一定的可復制基礎。分析這些可復制的鎮(zhèn)域一級的集體經(jīng)濟發(fā)展園區(qū)成功的經(jīng)驗,對比失敗的村、鎮(zhèn)兩級集體經(jīng)濟發(fā)展失敗的案例,提出如下發(fā)展建議。

(一)加快推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革

研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法,以法律推動集體成員確認、責任財產(chǎn)界定等重點難點問題;規(guī)范組織機構設置和運行制度、資產(chǎn)財務管理制度、法律責任制度、監(jiān)管制度等。有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。在尊重農(nóng)民意愿的前提下,探索將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化到本集體經(jīng)濟組織成員的具體方式和途徑。探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序。不同的村鎮(zhèn)資產(chǎn)按照不同資產(chǎn)屬性進行不同改革。資源性資產(chǎn)要依法承包到戶,實行確權登記頒證,由農(nóng)戶自主經(jīng)營。擁有非資源性的經(jīng)營性資產(chǎn)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,主要分布在沿海發(fā)達地區(qū)和大中城市郊區(qū),而這類地區(qū)都正在快速城鎮(zhèn)化。因此對這部分資產(chǎn)實行股份合作制改革,將它們折股到戶,按股分紅。

(二)以經(jīng)濟性功能為基礎拓展和培育集體經(jīng)濟的多種功能

習近平注重集體經(jīng)濟的多種功能。一是政治功能,他認為:“社隊集體經(jīng)濟是農(nóng)村社會主義經(jīng)濟的重要支柱,只能加強,不能消弱”。二是經(jīng)濟功能。“加強集體經(jīng)濟實力是堅持社會主義方向,實現(xiàn)共同富裕的重要保證”。三是社會功能。認為集體經(jīng)濟是解決貧困問題的必由之路,可以在廣泛領域內(nèi)幫助政府實施多項農(nóng)村社會發(fā)展計劃。四是文化功能。集體經(jīng)濟實力是農(nóng)村精神文明的堅強后盾,活躍農(nóng)村文化生活的物質(zhì)基礎[8]。

習近平對于如何發(fā)展集體經(jīng)濟實力,首要的是從產(chǎn)業(yè)結構轉型升級角度開始的。認為“集體經(jīng)濟組織正在由過去的單一農(nóng)業(yè)型,加快向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向轉變”,“大部分鄉(xiāng)村繼續(xù)搞好種養(yǎng)加工,開發(fā)利用當?shù)刭Y源,興辦集體林果業(yè)、養(yǎng)殖業(yè),進而搞深加工”。其次,提出要實行農(nóng)工商一體經(jīng)營,增強服務能力,并隨著集體經(jīng)濟實力的增強,逐步擴展服務內(nèi)容,由單項向多項直到系列化服務發(fā)展。三是對于集體經(jīng)濟實力和“統(tǒng)”的功能發(fā)揮弱化的問題和狀況,從指導思想、產(chǎn)業(yè)結構、干部素質(zhì)、政策扶持等方面進行了分析,提出要建立扶持集體經(jīng)濟的政策體系。要加強領導,通過組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟委員會等方式,增強鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的機能。從財政、稅收、貸款等方面加大對集體性質(zhì)企業(yè)的扶持力度。

(三)優(yōu)化鎮(zhèn)域和村集體經(jīng)濟合作模式,完善治理和監(jiān)督機制

隨著農(nóng)村城市化的進程的加快,部分地區(qū)打破村域范圍的界限,開始以村村聯(lián)合、鎮(zhèn)村聯(lián)合進行統(tǒng)籌開發(fā)。作為城市體系的一個組成部分,農(nóng)村治理體系長期服從于城市戰(zhàn)略定位。村集體自主性發(fā)展受制于“頂層設計”。村干部獨立發(fā)展村域集體經(jīng)濟的空間較小,導致村級集體經(jīng)濟發(fā)展較為遲緩。鎮(zhèn)域經(jīng)濟具有更健全的腐敗監(jiān)督機制、人才、較好的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展機會識別能力。由于農(nóng)村集體土地不能直接開發(fā),鎮(zhèn)一級集體經(jīng)濟組織在發(fā)展集體經(jīng)濟方面具有比單純的村集體更得天獨厚的優(yōu)勢。但鎮(zhèn)級集體組織直接對村一級集體經(jīng)濟管理還缺乏明確的組織功能定位和法理性依據(jù)。因此首先必須理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織四者之間的關系,設計出一套完善的鎮(zhèn)、村兩級合作、分配和監(jiān)督機制,杜絕侵占,進而發(fā)揮各自的優(yōu)勢,提高集體經(jīng)濟的產(chǎn)出。

(四)因地制宜,不宜強行推進,以穩(wěn)健性產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主

雖然部分集體經(jīng)濟村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠城市化的快速發(fā)展驅動形成的區(qū)域、政策、資金和人才等優(yōu)勢,集體資產(chǎn)規(guī)模迅速發(fā)展,但當前大多數(shù)不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟資產(chǎn)主要靠政府撥付。截止2016年底,集體沒有經(jīng)營收益或者經(jīng)營收益在5萬以下的村有41.8萬個,占總數(shù)的74.9% 。同時,集體經(jīng)濟的產(chǎn)權改革等制度進展不一,為防止集體資產(chǎn)流失,應逐漸推進政企分開和產(chǎn)權等制度改革,按照不同發(fā)展階段,因地施策,穩(wěn)妥推進集體經(jīng)濟發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)濟可以定位為具有一定壟斷性的半公共產(chǎn)品的提供者角色。在國資、外資和民企等競爭格局情況下,采取差異化方式發(fā)展,以穩(wěn)健的住房租賃、土地租賃服務和產(chǎn)業(yè)園區(qū)平臺經(jīng)濟服務住房需求人口和其他經(jīng)濟發(fā)展類型企業(yè)。經(jīng)驗路線以市場風險小、收益較穩(wěn)為主。在發(fā)展經(jīng)驗不足的情況下,盡量避免參與高度競爭性的領域和產(chǎn)業(yè)。