陳怡竹

（重慶三峽學(xué)院公共管理學(xué)院，重慶 404100）

土地征收是城市化進(jìn)程中的必然現(xiàn)象。至今，土地征收仍然是中國(guó)社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一，也是《土地管理法》修改的重中之重。近年來(lái)，學(xué)界對(duì)土地征收的研究主要從三個(gè)方面展開(kāi)：一是從“公共利益”限定角度出發(fā)開(kāi)展源頭性規(guī)制研究，二是從征收程序入手展開(kāi)過(guò)程性規(guī)制研究，三是以補(bǔ)償安置為主的結(jié)果性規(guī)制研究。在這三方面中，土地征收的源頭性規(guī)制和結(jié)果性規(guī)制的最終實(shí)現(xiàn)，均需借助于征收程序的力量[1]。因此，一個(gè)合理、有效的征收程序制度對(duì)土地征收的順利完成和公平正義的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。被征收人參與制度是征收程序制度的核心，決定著整個(gè)征收程序制度的合理性和有效性。當(dāng)前，被征收人參與制度不管是理論研究還是具體實(shí)踐，都缺乏足夠重視。

1 被征收人的范圍

誰(shuí)可以參與到土地征收程序中去？即參與的主體范圍或資格，是土地征收中被征收人參與制度首先需要解決的問(wèn)題。根據(jù)財(cái)產(chǎn)法原理，被征收人就是對(duì)被征收土地?fù)碛袡?quán)利的人，一般包括所有權(quán)人、使用權(quán)人、抵押權(quán)人、地役權(quán)人和繼承權(quán)人等。

在中國(guó)，被征收人的范圍取決于土地征收制度的具體設(shè)置。從中華人民共和國(guó)成立至今，被征收人的主體范圍經(jīng)歷了一個(gè)由大到小再到大的變化過(guò)程①鄒愛(ài)華[2]研究發(fā)現(xiàn)：從中華人民共和國(guó)成立到改革開(kāi)放之前，對(duì)土地征收擁有知情權(quán)的人為土地所有權(quán)人和使用權(quán)人；從改革開(kāi)放初期到1998年，知情權(quán)權(quán)利主體僅為土地所有權(quán)人；1998年以后，知情權(quán)權(quán)利主體包括土地所有權(quán)人和使用權(quán)人，還包括抵押權(quán)、租賃權(quán)和繼承權(quán)的權(quán)利主體。就參與權(quán)而言，1958年以前，能夠參與土地征收的權(quán)利主體為土地所有權(quán)人和使用權(quán)人；1958—1998年，該權(quán)利主體僅限于土地所有權(quán)人；1998年以后，該權(quán)利主體包括土地所有權(quán)人和使用權(quán)人；2002年以后，該權(quán)利主體除土地所有權(quán)人和使用權(quán)人外，還包括其他權(quán)利人。?，F(xiàn)行法律法規(guī)將被征收人主要區(qū)分為所有權(quán)人、使用權(quán)人和其他權(quán)利人（也稱(chēng)為其他利害關(guān)系人）三類(lèi)。

1.1 所有權(quán)人

中國(guó)土地實(shí)行公有制，即國(guó)家所有與農(nóng)村集體所有，土地征收僅僅是國(guó)家針對(duì)農(nóng)村集體土地進(jìn)行征收。誰(shuí)是農(nóng)村集體土地所有權(quán)人？根據(jù)2019年8月26日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議修改后的《土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“最新修改的《土地管理法》”）第十一條、《物權(quán)法》第六十條和《關(guān)于供銷(xiāo)合作社能否享有集體土地所有權(quán)問(wèn)題的復(fù)函》的規(guī)定，村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織可以代表相應(yīng)農(nóng)民集體行使所有權(quán)。

1.2 使用權(quán)人

誰(shuí)是農(nóng)村集體土地使用權(quán)人？對(duì)此法律沒(méi)有明確規(guī)定，但一般認(rèn)為，可以根據(jù)農(nóng)村集體土地的不同功能與用途將集體土地區(qū)分為承包經(jīng)營(yíng)性用地、宅基地、自留山、自留地、集體建設(shè)用地等用地形式，通過(guò)合法方式使用這些土地而形成的用益物權(quán)的主體即農(nóng)村集體土地使用權(quán)人。

1.3 其他權(quán)利人

除上述所有權(quán)人和使用權(quán)人外，對(duì)在土地征收中還享有權(quán)利的人，不同的立法對(duì)其稱(chēng)謂不一，在《征收土地公告辦法》中將其稱(chēng)為“其他權(quán)利人”，在最新修改的《土地管理法》中將其稱(chēng)為“其他利害關(guān)系人”。對(duì)此，“其他權(quán)利人”與“其他利害關(guān)系人”哪一種稱(chēng)謂更妥當(dāng)、更準(zhǔn)確，理論界鮮有研究。筆者認(rèn)為，將對(duì)被征土地?fù)碛袡?quán)利的人區(qū)分為“所有權(quán)人”、“使用權(quán)人”和“其他權(quán)利人”，在邏輯上結(jié)構(gòu)完整而嚴(yán)密，且采用“其他權(quán)利人”稱(chēng)謂更傾向于強(qiáng)調(diào)其與征收行為的直接聯(lián)系和權(quán)利變動(dòng)的直接性；而“其他利害關(guān)系人”是相對(duì)于“利害關(guān)系人”而言的，且會(huì)更進(jìn)一步涉及直接利害關(guān)系人或間接利害關(guān)系人問(wèn)題，這無(wú)疑增加了實(shí)踐中認(rèn)定與操作的難度。所以，筆者更傾向于采用“其他權(quán)利人”這一稱(chēng)謂。

哪些主體屬于其他權(quán)利人？立法未作釋明或列舉，理論上除所有權(quán)人、使用權(quán)人外，凡是合法權(quán)益會(huì)受土地征收行為直接影響的主體，均應(yīng)屬于其他權(quán)利人，包括通過(guò)轉(zhuǎn)包、出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、入股、合營(yíng)等土地流轉(zhuǎn)方式獲得土地權(quán)益的各類(lèi)法律主體。

2 被征收人參與的價(jià)值與功能

所謂被征收人參與，是指土地被征收人積極、主動(dòng)、深度、全面、及時(shí)加入到土地征收活動(dòng)中，對(duì)土地征收活動(dòng)施加能動(dòng)、有效、深刻影響的介入行為。被征收人的參與，表明其不是單純的既定政策接受者，而是土地征收行為的能動(dòng)影響者。參與就意味著知曉、表達(dá)、聆聽(tīng)和決策。被征收人的有效參與，對(duì)減少征地糾紛、促進(jìn)社會(huì)公平正義有著深遠(yuǎn)影響。

2.1 體現(xiàn)人之尊嚴(yán)價(jià)值

被征收人和其他公民一樣，雖為國(guó)家和社會(huì)的主人，但在長(zhǎng)期的“全能政府”條件下，一切都依賴(lài)政府，人的主體意識(shí)逐漸淡薄[3]。對(duì)于深受“官貴民輕”傳統(tǒng)觀念影響的被征收人而言，征地過(guò)程中的參與，可以讓他們感受到“主人”般的禮遇，喚醒其主體意識(shí)，并可以激活他們的責(zé)任意識(shí)和使命感。被征收人有效參與制度，最大的魅力在于使擁有決策權(quán)的行政機(jī)關(guān)必須平等地對(duì)待被征收人，尊重他們，聆聽(tīng)他們，相信他們，與他們共同分析征收是否妥當(dāng)，共同協(xié)商決定補(bǔ)償、安置方案。被征收人有效參與，可以實(shí)現(xiàn)其深藏于心的對(duì)尊嚴(yán)、平等的渴望，使人之尊嚴(yán)價(jià)值得以彰顯，這也正是憲法規(guī)定的“國(guó)家尊重和保障人權(quán)” 的具體體現(xiàn)。

2.2 促進(jìn)學(xué)習(xí)與合作

盧梭曾強(qiáng)調(diào)，參與的主要功能是教育功能[4]，即參與的過(guò)程就是溝通、學(xué)習(xí)、合作過(guò)程。一場(chǎng)特定的參與活動(dòng)，就是一場(chǎng)各種價(jià)值、訴求和知識(shí)的聚集活動(dòng)，人們可以通過(guò)參與行動(dòng)分享自己的知識(shí)、表達(dá)自己的價(jià)值和利益需求，與此同時(shí)也會(huì)了解他人的立場(chǎng)和訴求。通過(guò)參與過(guò)程中的交流溝通，參與者在真正了解對(duì)方或他人態(tài)度和主張后，更容易理解和支持對(duì)方或別人，更有可能調(diào)整和修正自己的利益訴求，努力尋求雙方的價(jià)值共識(shí)和利益結(jié)合點(diǎn)，最終形成合作。土地征收中被征收人的參與，同樣遵循知識(shí)與訴求匯聚、共同學(xué)習(xí)、了解他人、反思自我、尋求合作的實(shí)踐規(guī)律。事實(shí)上，土地征收中被征收人大多缺乏對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、行政決策和行政決定的精準(zhǔn)認(rèn)知，參與有助于消除被征收人在這些方面的知識(shí)欠缺和對(duì)規(guī)則的疑慮，可以促進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)、行政決策和行政決定的順利執(zhí)行。

2.3 限制恣意與防止腐敗

如果土地征收中缺少被征收人的參與，行使土地征收權(quán)的行政機(jī)關(guān)在自身利益驅(qū)使下，容易恣意行事，容易導(dǎo)致超范圍征收、暴力征收、補(bǔ)償不足、分配不規(guī)范等不尊重集體土地權(quán)利的社會(huì)問(wèn)題和官員腐敗問(wèn)題。程序的對(duì)立物是恣意，作為土地征收程序核心組成部分的被征收人參與制度，直面征收權(quán)之恣意并對(duì)其予以限制。被征收人參與，有助于土地征收機(jī)關(guān)的征收行為實(shí)現(xiàn)合法、及時(shí)、公開(kāi)、透明，可以減少暗箱操作，防止各種腐敗滋生，對(duì)土地征收權(quán)的合法行使起到積極監(jiān)督作用。

2.4 保障權(quán)益與維護(hù)穩(wěn)定

土地征收直接涉及被征收人的切身利益，被征收人參與的直接目的在于防止行政機(jī)關(guān)單方面作出對(duì)自己不利行為以維護(hù)自身權(quán)益。土地征收中，被征收人獲取信息、表達(dá)訴求、提出建議，爭(zhēng)取合法利益，最好的方式是親自參與。被征收人參與制度作為程序制度，首要任務(wù)就是追求實(shí)現(xiàn)實(shí)體法權(quán)益，參與有助于實(shí)體權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。依照王紹光的解釋?zhuān)F(xiàn)行被征收人參與制度，屬于體制內(nèi)參與渠道，這種參與越充分越有效，被征收人就越不容易選擇請(qǐng)?jiān)?、抗議等體制外參與方式，體制外參與方式最大風(fēng)險(xiǎn)是不可控，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定威脅巨大[5]。被征收人在體制內(nèi)的有效參與，有助于其心甘情愿接受參與結(jié)果，減少集體上訪或暴力抗?fàn)幮袨?，因?yàn)椤叭藗円坏﹨⒓映绦颍敲淳秃茈y抗拒程序所帶來(lái)的后果，除非程序的進(jìn)行明顯不公正”[6]。

3 被征收人參與的現(xiàn)狀及分析

3.1 被征收人參與的時(shí)間起點(diǎn)

從中華人民共和國(guó)成立后的立法歷史上看，以征收審批機(jī)關(guān)作出征收決定為標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)被征收人參與的時(shí)間起點(diǎn)經(jīng)歷了一個(gè)反復(fù)的過(guò)程①根據(jù)1953年《征地辦法》第五條、第八條規(guī)定，被征收人只能在征收審批機(jī)關(guān)作出征收決定之后方可參與；直到1982年，根據(jù)新的《征地條例》第七條規(guī)定，被征收人可以在征收審批機(jī)關(guān)作出征收決定之前進(jìn)行參與；到1998年，根據(jù)《土地管理法》第四十八條及《征用土地公告辦法》第四條、第六條規(guī)定，被征收人只能在征收審批機(jī)關(guān)作出征收決定之后方可參與。。2004年至今，根據(jù)《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》第十一條規(guī)定，被征收人可以在征收審批機(jī)關(guān)作出征收決定之前進(jìn)行參與。最新修改的《土地管理法》仍然確認(rèn)了被征收人可以在征收審批機(jī)關(guān)作出征收決定之前進(jìn)行參與的做法。

3.2 被征收人參與的主要內(nèi)容

土地征收主要涉及土地征收權(quán)的啟動(dòng)（即要不要征地）、征收范圍、如何補(bǔ)償與安置等內(nèi)容。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，被征收人不能參與土地征收權(quán)是否啟動(dòng)和征收土地面積的決定，只能參與征地補(bǔ)償和安置辦法的確定[2]。

根據(jù)最新修改的《土地管理法》的規(guī)定，明確將“為了公共利益的需要”寫(xiě)入征收條款，并在修改后的第四十七條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)當(dāng)開(kāi)展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)進(jìn)行公告，聽(tīng)取被征收的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見(jiàn)。”可見(jiàn)，最新立法精神在于適當(dāng)允許被征收人參與到土地征收權(quán)的啟動(dòng)和征收面積的確定上去，征收實(shí)踐中若能如此，這便形成了被征收人真正意義上的全程參與。

3.3 被征收人參與的主要方式

根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法實(shí)施條例》第二十五條、《征用土地公告辦法》第四、七、九、十三、十四條等規(guī)定，被①征收人在土地征收過(guò)程中參與的主要方式有：獲取征收補(bǔ)償方案、表達(dá)不同意見(jiàn)、參加聽(tīng)證會(huì)、舉報(bào)、查詢支付清單、查詢征地公告等。

3.4 被征收人參與的效果

如前所述，被征收人雖然可以在征收審批機(jī)關(guān)作出征收決定之前進(jìn)行參與，但土地征收權(quán)的啟動(dòng)無(wú)需與被征收人直接見(jiàn)面，土地征收權(quán)的啟動(dòng)缺乏來(lái)自相對(duì)方的直接監(jiān)督，在此增加了土地征收機(jī)關(guān)錯(cuò)征亂征的制度風(fēng)險(xiǎn)。曾經(jīng)發(fā)生在無(wú)錫的150名農(nóng)民起訴國(guó)土資源部行政不作為案就揭示了此風(fēng)險(xiǎn)的真實(shí)存在[7]。

就被征收人參與方式而言，雖然《征用土地公告辦法》要求征收機(jī)關(guān)作出告知，但告知的信息要求較為簡(jiǎn)單，對(duì)征地性質(zhì)、補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)確定依據(jù)與理由未要求公告，即使如此單一的信息公告要求也會(huì)被一些征收機(jī)關(guān)“偷工減料”，使被征收人無(wú)法了解必要的真實(shí)信息。更為嚴(yán)重的問(wèn)題在于，公告僅是既定結(jié)果的告示，不是為了聽(tīng)取意見(jiàn)、建議后作最后決定的前提，因此，很難在此告知基礎(chǔ)上生成溝通、合作。雖然被征收人可以依法要求舉行聽(tīng)證會(huì)，但聽(tīng)證會(huì)的筆錄在法律上依然不具有約束力，聽(tīng)證會(huì)蛻變?yōu)橐环N純粹的形式[8]?？梢?jiàn)，被征收人的參與深度不夠，還處于表面參與階段。實(shí)踐中，因被征收人參與不足，導(dǎo)致征收機(jī)關(guān)與被征收人之間信息傳遞不流暢、心理預(yù)期失衡，引發(fā)了被征收人強(qiáng)烈不滿甚至出現(xiàn)大量暴力抗?fàn)幮袨閇9]。

根據(jù)汪暉等人的調(diào)研，在773個(gè)被調(diào)查的征地農(nóng)戶中，曾參與談判的有364戶，僅占47%，反映出土地征收中被征收人參與度不高，但研究同時(shí)發(fā)現(xiàn)，在參與過(guò)談判的被征收人中，有近九成的被征收人表示與征收機(jī)關(guān)談判是有效果的[10]。這表明談判協(xié)商是非常有價(jià)值的參與形式，屬于深度參與，這正是完善被征收人參與制度可行方向。

4 完善被征收人參與的路徑選擇——協(xié)商與反饋

一直以來(lái)，土地征收程序中行政機(jī)關(guān)始終居于整個(gè)程序的主導(dǎo)地位，形成了行政主導(dǎo)型土地征收程序制度。在這一程序制度中，被征收人的參與多為被動(dòng)、表面參與，無(wú)法在程序內(nèi)對(duì)自身利益的變動(dòng)施加具有約束力的影響。這一參與機(jī)制使得被征收人參與積極性不高，容易導(dǎo)致被征收人與征收機(jī)關(guān)之間的對(duì)立，被征收人在出現(xiàn)矛盾后不相信程序制度、不遵循程序安排，相反更樂(lè)于采取上訪維權(quán)等群體性行為，甚至采取暴力抗?fàn)幮袨?。?duì)此，賀雪峰給出了另一種解釋?zhuān)核J(rèn)為這些群體上訪、暴力抗?fàn)幮袨楦瓷喜皇潜徽魇杖瞬辉竿恋乇徽魇?，?shí)際上農(nóng)民是非常希望土地被征收的，問(wèn)題癥結(jié)在于農(nóng)民希望爭(zhēng)取更多的補(bǔ)償，集體上訪、激烈對(duì)抗可以增加談判籌碼，加上政府維穩(wěn)的政治壓力，使得這部分人往往能成功獲取高額補(bǔ)償，這反過(guò)來(lái)又激勵(lì)更多農(nóng)民采取類(lèi)似行動(dòng)，所以形成了補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，拆遷沖突卻不減反增現(xiàn)象[11]。這種解釋不無(wú)道理，但遺憾的是未能揭示化解征地沖突的解決之道。對(duì)此，從完善被征收人參與機(jī)制入手，形成征收機(jī)關(guān)與被征收人雙方協(xié)商——合作的深層次參與機(jī)制，才是從根源上解決問(wèn)題的可行之道。

4.1 遵循正當(dāng)法律程序理念

學(xué)界對(duì)正當(dāng)法律程序的研究表明，正當(dāng)法律程序具有工具主義價(jià)值，即程序有助于得到好結(jié)果實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義；同時(shí)，正當(dāng)法律程序還具有功能主義價(jià)值，即正當(dāng)法律程序致力于對(duì)人道、參與、自由、公開(kāi)、公平、理性和及時(shí)等目標(biāo)的追求，能使參與者獲得主體認(rèn)同和尊嚴(yán)感[12]。隨著人們對(duì)正當(dāng)法律程序工具主義價(jià)值和功能主義價(jià)值認(rèn)識(shí)的逐漸深入，正當(dāng)法律程序理念及制度在中國(guó)立法和司法實(shí)踐中得到了廣泛認(rèn)可和確立。

在土地征收中遵循正當(dāng)法律程序理念構(gòu)建參與程序，可以增強(qiáng)參與者對(duì)決策結(jié)果的接受性。究其原因在于：一是正當(dāng)法律程序通過(guò)對(duì)征收權(quán)行使行為邊界的限制，并賦予被征收人程序性權(quán)利，從而有助于實(shí)現(xiàn)公私利益平衡；二是程序本身對(duì)雙方均有約束性，對(duì)程序的參與各方而言：“具體言行一旦進(jìn)入程序并成為程序上的過(guò)去，即使可以重新解釋?zhuān)珔s不能推翻撤回。經(jīng)過(guò)程序認(rèn)定的事實(shí)關(guān)系和法律關(guān)系，都被一一貼上封條，成為無(wú)可動(dòng)搖的真正的過(guò)去”[13]。三是人們基于正當(dāng)法律程序公開(kāi)性、參與性、中立性、對(duì)等性、及時(shí)性、約束性等特性，會(huì)更加容易相信正當(dāng)法律程序中產(chǎn)生的結(jié)果具有權(quán)威性、正當(dāng)性[14]。

4.2 完善參與機(jī)制

美國(guó)學(xué)者謝莉·阿恩斯坦（SHERRY R ARNSTEIN）提出了參與的八階梯模式，從低到高分別是：操縱、訓(xùn)導(dǎo)、告知、咨詢、展示、合作、授權(quán)和公眾控制8個(gè)層次[15]。操縱、訓(xùn)導(dǎo)層面僅僅是掌權(quán)者對(duì)參與者的教育、訓(xùn)導(dǎo)，屬于假參與；告知、咨詢層面掌權(quán)者會(huì)將信息通知給參與者，但信息是單向流動(dòng)，參與者幾乎沒(méi)有機(jī)會(huì)施加影響，屬于表面參與；展示層面會(huì)傳遞信息并聽(tīng)取意見(jiàn)，但掌權(quán)者仍然享有最后決定權(quán)，屬于高層次表面參與；合作、授權(quán)和公眾控制層面，參與者不但被聆聽(tīng)，還能與掌權(quán)者展開(kāi)談判，施加影響且能被決策所吸收，屬于深度參與、真正參與。英國(guó)對(duì)話設(shè)計(jì)公司總裁安德魯·亞克蘭在謝莉·阿恩斯坦理論基礎(chǔ)上，提出了五階梯參與理論，即處在最底部的是信息交流，然后從低到高分別是咨詢、參與、協(xié)作和授權(quán)決策[16]。王紹光認(rèn)為，公眾參與機(jī)制有4個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，即信息公開(kāi)、聽(tīng)取民意、吸取民智和實(shí)行民決，信息公開(kāi)是公眾參與的起點(diǎn)和基礎(chǔ)，聽(tīng)取民意和吸取民智都呈現(xiàn)出政府與參與者之間的雙向互動(dòng)，但政府仍然掌握主動(dòng)權(quán)，實(shí)行民決是允許參與者分享提議權(quán)和決定權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)世界里，理想的民決并不存在[5]。由此可見(jiàn)，學(xué)者們認(rèn)為公眾參與是分層次、分階段的，信息的雙向交流、充分協(xié)商是公眾參與內(nèi)在要求，而最高層次的分享決策權(quán)式的參與較難實(shí)現(xiàn)。

從上述公眾參與理論研究可見(jiàn)，在現(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)較為深層的有效參與，在制度構(gòu)建上必須充分體現(xiàn)信息公開(kāi)、協(xié)商討論、及時(shí)反饋三個(gè)要素?；仡櫘?dāng)前土地征收程序制度，信息公開(kāi)要素已有《土地管理法》《土地管理法實(shí)施條例》《土地調(diào)查條例》《征收土地公告辦法》等法律法規(guī)作出了規(guī)范，協(xié)商討論要素主要體現(xiàn)在聽(tīng)證制度中，而及時(shí)反饋要素缺乏明確規(guī)范。

4.2.1 完善信息公開(kāi)制度

根據(jù)正當(dāng)法律程序理念，土地征收中信息公開(kāi)：首先，需要及時(shí)公開(kāi)，但在最新修改的《土地管理法》中，僅作公告要求，未作及時(shí)要求，略顯不妥，應(yīng)明確強(qiáng)調(diào)公開(kāi)的及時(shí)性；其次，需要全面公開(kāi)，即在現(xiàn)行信息公告內(nèi)容要求基礎(chǔ)上，可增加以下信息：公共利益說(shuō)明及依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和安置方案確定的具體依據(jù)和理由、被征土地詳細(xì)信息、被征收人享有的具體權(quán)利及說(shuō)明（包括被征收人異議權(quán)和聽(tīng)證權(quán)行使方式和具體時(shí)間）等[17]；再次，需要及時(shí)送達(dá)，目前土地征收公告送達(dá)方式并不能保證每個(gè)被征收人都能及時(shí)獲悉相關(guān)信息，對(duì)此可借鑒人民法院法律文書(shū)的送達(dá)方式，送達(dá)后需取得相應(yīng)送達(dá)回執(zhí)；最后，需要設(shè)置便捷查詢平臺(tái)，可以采用紙質(zhì)檔案查詢或電子信息查詢方式，不管哪種方式，均需做到準(zhǔn)確、全面、便捷。

4.2.2 完善協(xié)商討論制度

依據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)范，聽(tīng)證會(huì)制度可以視為被征收人與征收機(jī)關(guān)展開(kāi)協(xié)商討論的制度平臺(tái)，但聽(tīng)證會(huì)不可能隨時(shí)隨地舉行，如果將雙方協(xié)商討論僅僅寄予聽(tīng)證會(huì)形式，協(xié)商討論將會(huì)受到極大限制，很難實(shí)現(xiàn)協(xié)商目的。對(duì)此，一些地方開(kāi)展了征收機(jī)關(guān)與被征收人之間談判協(xié)商的探索。如汪暉等的研究表明，構(gòu)建談判機(jī)制可以很好地助推被征收人的有效參與[10]。談判可以包含協(xié)商、交涉、商量、磋商和討論等一切形式，強(qiáng)調(diào)雙方共同商量以便取得一致意見(jiàn)。在土地征收中，因?yàn)橥恋乇旧硖匦?，被征收人與征收機(jī)關(guān)雙方僅就土地能談的空間較小，但對(duì)于差異性很大的住房及建筑物，很難制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，雙方談判空間較大，通過(guò)談判實(shí)現(xiàn)合作的可能性很高。因此，設(shè)置談判制度，是很有價(jià)值的制度建構(gòu)。

4.2.3 設(shè)置及時(shí)反饋制度

正當(dāng)法律程序特別強(qiáng)調(diào)程序參與人針對(duì)自身利益變動(dòng)事項(xiàng)能施加有效影響，如何反映參與人實(shí)施的影響行為是否有效，最好方式是設(shè)置反饋機(jī)制?！胺答伿侨〉脜⑴c實(shí)效和建立公眾對(duì)參與的信心的關(guān)鍵，沒(méi)有反饋，參與效果會(huì)大為減損”[18]。一般認(rèn)為，反饋包括告知進(jìn)程和結(jié)果，其最集中的體現(xiàn)是說(shuō)明理由。土地征收中征收機(jī)關(guān)該如何做出反饋？一是對(duì)被征收人提出的意見(jiàn)、建議準(zhǔn)確記錄，并進(jìn)行考量；二是對(duì)這些意見(jiàn)和建議作出答復(fù)，并告知對(duì)方采納或不采納該建議的理由；三是如果需要根據(jù)對(duì)方意見(jiàn)、建議修訂相關(guān)方案，應(yīng)將修訂后的方案重新公告。同時(shí)還需注意，反饋應(yīng)該遵循及時(shí)性要求。

4.3 構(gòu)建權(quán)力維護(hù)與權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

4.3.1 征收權(quán)依法行使之保障

在目前的行政主導(dǎo)型土地征收程序里，征收機(jī)關(guān)征收權(quán)明顯優(yōu)于被征收人參與權(quán)，但這并不等于說(shuō)征收權(quán)的行使暢通無(wú)阻，享有征收權(quán)力的征收機(jī)關(guān)也有非常無(wú)奈的時(shí)候。在《地權(quán)的邏輯（Ⅱ）》里有這樣一個(gè)故事：某地土地征收中，有一個(gè)釘子戶，為一棵拳頭粗的小樹(shù)要160萬(wàn)元的賠償，說(shuō)他的樹(shù)可以治療癌癥，盡管如此理由很難站住腳，但他誓死捍衛(wèi)，先后8次給國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人上訪寫(xiě)信，每次信訪都批示讓地方政府調(diào)查處理，最后政府無(wú)奈只好用很高代價(jià)打發(fā)了事[19]。這里的問(wèn)題是為何釘子戶無(wú)限要價(jià)又能頻頻得手，其原因主要在于穩(wěn)定壓倒一切，地方政府怕出事，最后寧愿花錢(qián)買(mǎi)平安。這恰恰又助推了更多的釘子戶或暴力抗?fàn)幮袨槌霈F(xiàn)，如果最后滿足了少數(shù)人不正當(dāng)需求，實(shí)質(zhì)就一定是公共利益受損。所以，制度安排上需要維護(hù)征收權(quán)的強(qiáng)制性特性，使其能該出手時(shí)就出手，不能被少數(shù)追逐暴利者所要挾。最新修改的《土地管理法》中明確規(guī)定“個(gè)別確實(shí)難以達(dá)成協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)在申請(qǐng)征收土地時(shí)如實(shí)說(shuō)明”，意味著即便出現(xiàn)個(gè)別刁難者不簽協(xié)議，土地征收行為也將繼續(xù)向前推進(jìn)，從而助于征收機(jī)關(guān)征收權(quán)的依法行使。

4.3.2 被征收人參與權(quán)之救濟(jì)

實(shí)踐中，涌現(xiàn)出更多的是被征收人參與權(quán)得不到保障的情形。為更好保障被征收人的參與權(quán)，除完善前述參與機(jī)制外，構(gòu)建被征收人參與的救濟(jì)機(jī)制，也是極其重要的方面。

參與權(quán)作為被征收人的程序性權(quán)利，對(duì)于征收機(jī)關(guān)而言就是必須履行的程序性義務(wù)，如果征收機(jī)關(guān)違反程序性義務(wù)，也是違法，違法必有制裁。針對(duì)征收機(jī)關(guān)違反程序性義務(wù)而實(shí)施的制裁，即為程序性制裁。目前，學(xué)界和實(shí)務(wù)界已廣泛接受了程序性制裁理論。陳瑞華認(rèn)為程序性制裁是在程序范圍內(nèi)針對(duì)程序性違法而確立的程序法律后果，對(duì)程序性違法行為實(shí)施者具有懲罰作用，對(duì)于受害者具有權(quán)利救濟(jì)作用[20]。因此，在被征收人參與權(quán)制度構(gòu)建上，明確程序性違法后果，可以有效保障被征收人參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。程序性違法后果通常表現(xiàn)為宣布已經(jīng)實(shí)施的行為無(wú)效、程序中止或終止程序?！墩魇胀恋毓孓k法》等十四條規(guī)定，被征收人在征收機(jī)關(guān)未公告時(shí)，有權(quán)拒絕辦理征地登記、補(bǔ)償或安置手續(xù)。拒絕簽字、拒絕辦理手續(xù)實(shí)質(zhì)上可以中止征收程序的推進(jìn)，實(shí)為一種程序性違法后果。據(jù)此，可以在被征收人參與的各個(gè)環(huán)節(jié)明確這樣的制裁后果：征收機(jī)關(guān)違反法定程序義務(wù)，被征收人可以拒絕簽字、拒絕辦理手續(xù)，征收程序暫時(shí)中止、不得繼續(xù)實(shí)施。

除明確規(guī)定程序性違法后果外，構(gòu)建暢通的行政救濟(jì)機(jī)制，即允許被征收人提起行政復(fù)議或行政訴訟，也是被征收人參與權(quán)的重要救濟(jì)制度。

另外，補(bǔ)償、安置程序前置，強(qiáng)調(diào)只有在補(bǔ)償、安置協(xié)議達(dá)成后才可繼續(xù)實(shí)施其他征收行為，也將對(duì)土地征收機(jī)關(guān)形成強(qiáng)大的壓力和約束，從而保障被征收人參與權(quán)之實(shí)現(xiàn)。令人欣慰的是，在最新修改的《土地管理法》第四十七條已明確設(shè)置了補(bǔ)償、安置程序的前置程序。

5 結(jié)語(yǔ)

在土地征收制度中，公益目的、征收程序、補(bǔ)償安置三位一體，其中公益目的與補(bǔ)償安置一直受到社會(huì)各界高度關(guān)注，但以被征收人參與制度為核心的征收程序制度未引起足夠重視。目前，最新修改的《土地管理法》對(duì)被征收人參與制度乃至整個(gè)征收程序制度有所涉獵，但相關(guān)規(guī)范仍未能實(shí)現(xiàn)行政主導(dǎo)型土地征收程序向公眾參與型土地征收程序的轉(zhuǎn)變，被征收人參與制度的完善仍然任重而道遠(yuǎn)。