廖炳光

（清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院，北京 100084）

1 引言

經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于改革開放以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)的“增長(zhǎng)奇跡”有兩種基本觀點(diǎn)：新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，中國(guó)主要依靠要素稟賦特征，參與國(guó)際分工和貿(mào)易體系，發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)和實(shí)現(xiàn)了后發(fā)追趕[1]；新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，中國(guó)主要依靠制度改革，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中實(shí)現(xiàn)了要素資源的市場(chǎng)化配置，提高了經(jīng)濟(jì)效益[2]。后一種理論尤其強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)模式”的成功經(jīng)驗(yàn)之一就是采取“財(cái)政聯(lián)邦主義”[3]，通過財(cái)政分稅制、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)制度、干部晉升錦標(biāo)賽體制等一系列分權(quán)化的制度設(shè)計(jì)弱化中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系，擴(kuò)大地方政府自主權(quán)限和利益留成，強(qiáng)化了對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)[4-5]。

相比而言，土地制度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)沒有得到主流經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的充分關(guān)注。事實(shí)上，在20世紀(jì)90年代以來中國(guó)的發(fā)展中，土地制度也扮演了關(guān)鍵角色：一方面，征地制度使得地方政府可以向工業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)以低成本供地；另一方面，城市住房制度市場(chǎng)化改革和國(guó)有土地出讓制度建立后，地方財(cái)政逐漸成為依托土地開發(fā)及其相關(guān)收入的“土地財(cái)政”，21世紀(jì)以來各地的大規(guī)模城市建設(shè)更加劇了地方政府對(duì)土地儲(chǔ)備和土地融資的依賴。改革開放40多年來中國(guó)經(jīng)濟(jì)“奇跡”的一個(gè)主要成果就是城鎮(zhèn)化水平的提高：城市化率從1978年的17.9%提高到2018年的59.6%，長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)一躍成為世界級(jí)城市群，一線城市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施和生活體驗(yàn)與發(fā)達(dá)國(guó)家大城市相差無幾，對(duì)此土地制度功不可沒。城市化是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期引擎，也是社會(huì)主義現(xiàn)代化中國(guó)的未來圖景。土地制度推動(dòng)了中國(guó)過去40年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，對(duì)于未來發(fā)展同樣意義重大。

要總結(jié)土地制度在中國(guó)經(jīng)濟(jì)“起飛”中的作用，需要解釋三個(gè)問題：第一，土地制度作為發(fā)展工具的經(jīng)濟(jì)績(jī)效如何，其內(nèi)在的激勵(lì)機(jī)制能否持續(xù)？第二，作為一個(gè)社會(huì)的基本的產(chǎn)權(quán)安排，土地制度能否為社會(huì)成員提供有強(qiáng)度的產(chǎn)權(quán)保護(hù)，激勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體參與市場(chǎng)交易？第三，中國(guó)處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、從鄉(xiāng)村社會(huì)向城市化社會(huì)的雙重過渡時(shí)期，土地制度的主要功能如何從發(fā)展工具向產(chǎn)權(quán)保護(hù)過渡，為下一階段中國(guó)發(fā)展提供制度支撐。

劉守英教授的著作《土地制度與中國(guó)發(fā)展》為上述問題提供了解釋，作者長(zhǎng)期從事國(guó)內(nèi)土地問題研究，深度參與中央和地方政府土地制度改革設(shè)計(jì)和試驗(yàn)，密切追蹤各地的土地制度改革實(shí)踐。本書收錄了作者近年來有關(guān)土地問題的若干篇重要論文，分為五大主題，從一個(gè)政策實(shí)踐者和一線觀察者的角度分析了中國(guó)的土地制度改革的制度約束和可能路徑。

2 “以地謀發(fā)展”模式的興衰：土地制度的績(jī)效

作者將土地制度對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的績(jī)效概括為“以地謀發(fā)展”模式，其主要制度績(jī)效體現(xiàn)為：1981—1994年是開放土地權(quán)利啟動(dòng)了鄉(xiāng)村工業(yè)化和園區(qū)工業(yè)化，1995—2002年是以地謀發(fā)展的工業(yè)化和城市化，2003—2008年是以地生財(cái)?shù)某鞘谢?008—2016年是以地融資的城市化?！耙缘刂\發(fā)展” 模式包括兩個(gè)層面的制度安排。

第一個(gè)層面是地方政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的過程：（1）強(qiáng)制、低價(jià)的征地制度，確保地方政府以相對(duì)較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為城市國(guó)有土地，完成大規(guī)模土地非農(nóng)化；（2）政府壟斷下的國(guó)有土地有償使用制度，即在國(guó)有土地使用權(quán)招拍掛出讓制度下，政府成為建設(shè)用地級(jí)差收益的排他性獲得者；（3）規(guī)劃和用途管制，城市政府可以通過規(guī)劃調(diào)整將農(nóng)民集體土地劃入城市范圍，限制農(nóng)民對(duì)集體土地的使用權(quán)、收益權(quán)與轉(zhuǎn)讓權(quán)。

第二個(gè)層面是土地資本化的運(yùn)作過程：（1）土地財(cái)政，即地方政府的收入來源越來越依賴土地開發(fā)過程，預(yù)算內(nèi)收入依賴營(yíng)業(yè)稅和土地稅收，預(yù)算外收入依賴土地出讓金；（2）土地金融，即地方政府依托土地儲(chǔ)備中心等融資平臺(tái)對(duì)國(guó)有土地進(jìn)行抵押融資，為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)募集資金和提供杠桿。

“以地謀發(fā)展”模式理論的主要貢獻(xiàn)在于從土地制度的視角解釋了中國(guó)城市化的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。已有研究指出了分稅制以后地方政府行為的公司化取向[6-7]，但限于材料的深度和廣度，缺乏對(duì)地方政府的土地開發(fā)行為做出完整的制度分析。本書提出：現(xiàn)有土地制度上形成了“以地招商引資—稅收增加和人口聚集—城市擴(kuò)張—房地產(chǎn)價(jià)格抬升—土地出讓收入增加、土地抵押與貸款以新還舊—經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的增長(zhǎng)動(dòng)力機(jī)制，其中土地是發(fā)動(dòng)機(jī)，金融是杠桿，財(cái)政收入增加是結(jié)果。在這套土地—財(cái)政—金融聯(lián)動(dòng)循環(huán)的“三位一體”的城市化模式中[8]，地方政府法團(tuán)化和相互競(jìng)爭(zhēng)確保了這一制度的內(nèi)在活力和績(jī)效最大化?！耙缘刂\發(fā)展”模式與西方城市化中“增長(zhǎng)機(jī)器”“城市政體”等理論模型相比，都指出了土地開發(fā)主體的利益最大化取向，但中國(guó)城市化的主導(dǎo)者是地方政府而不是私營(yíng)部門，其根源在于地方政府對(duì)城市土地的排他性支配權(quán)。

“以地謀發(fā)展”模式理論的局限在于其提出的是一種城市化模式的“理想類型”，對(duì)政府、農(nóng)民、企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系過于強(qiáng)調(diào)單向的利益邏輯和地方政府的主導(dǎo)權(quán)。在作者看來，產(chǎn)權(quán)的主要功能在于其影響人的行為選擇，即社會(huì)所存在與設(shè)定的各種制約對(duì)個(gè)人行為所具有的激勵(lì)特征。但在處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)并非一成不變：權(quán)利界定和產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的過程合二為一；隨著不同權(quán)利的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的變化，政府需要經(jīng)常修改或者重新界定產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)[9]。從政治學(xué)的觀點(diǎn)來看，產(chǎn)權(quán)不僅僅是法律和社會(huì)傳統(tǒng)的產(chǎn)物，而且是由相互競(jìng)爭(zhēng)的利益集團(tuán)通過政治行動(dòng)和談判所塑造之物[10]。實(shí)地研究證明了地方政府在土地開發(fā)中與農(nóng)民、村社集體、國(guó)企、投資商等主體進(jìn)行博弈導(dǎo)致了“土地談判”（Land Bargains）的廣泛存在，不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件導(dǎo)致不同的土地制度安排、土地控制權(quán)和土地收益分配模式[11]；在城市中心地區(qū)、郊區(qū)、鄉(xiāng)村三個(gè)不同地域，地方政府主導(dǎo)的征地和土地開發(fā)計(jì)劃會(huì)遭遇到不同形式的社會(huì)反抗，導(dǎo)致不同的產(chǎn)權(quán)博弈結(jié)果[12]。

對(duì)于“以地謀發(fā)展”模式的出路，作者建議重點(diǎn)推進(jìn)國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)制度和土地融資制度改革，包括探索國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式、完善國(guó)有土地融資制度、借鑒臺(tái)灣地區(qū)的區(qū)段征收法、有區(qū)別地試點(diǎn)土地財(cái)產(chǎn)稅制度等。作者認(rèn)識(shí)到土地成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“發(fā)動(dòng)機(jī)”的根源在于法律賦予地方政府對(duì)土地的壟斷權(quán)，后者促成了地方政府以土地啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的特殊激勵(lì)結(jié)構(gòu)，因此必須采取釜底抽薪的辦法來改變決定政府行為的激勵(lì)機(jī)制。

筆者認(rèn)為，作者對(duì)“以地謀發(fā)展”模式帶來的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)判斷準(zhǔn)確，但在具體對(duì)策上還有待細(xì)化，原因有二。第一，現(xiàn)實(shí)中土地制度與財(cái)政分稅制、干部考核晉升制度、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)制度等制度安排互相支撐和強(qiáng)化，共同決定地方政府追求土地利益最大化的行為。土地制度改革必須置于國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的大背景之下，以實(shí)現(xiàn)作者所說的“使地方政府從經(jīng)營(yíng)者退回到服務(wù)者的角色”。第二，改革“以地謀發(fā)展” 模式的前提是必須找到城市建設(shè)融資的替代財(cái)源，這就涉及到中國(guó)的稅收體制要從間接稅為主向直接稅為主的制度過渡。這一過程也是政府權(quán)利讓渡的過程，如果改革過程太迅速將帶來極大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。中國(guó)未來幾年最大的戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)就是在還沒有找到替代方案之前，就輕率拋棄“土地財(cái)政”[13]。未來“以地謀增長(zhǎng)”模式的改革出路需要分區(qū)域分階段，考慮不同群體對(duì)稅收改革的承受能力，推動(dòng)向直接稅為主的稅收體制過渡，最終實(shí)現(xiàn)作者所說的“使土地問題回歸常態(tài)”。

3 農(nóng)民土地權(quán)利的殘缺：成員權(quán)集體所有制的鎖定效應(yīng)

本書的另一個(gè)主要貢獻(xiàn)在于指出了：現(xiàn)行土地制度下農(nóng)民的土地權(quán)利不僅容易受到外部行政權(quán)的侵犯，在內(nèi)部也存在由成員權(quán)集體所有制帶來的產(chǎn)權(quán)模糊和產(chǎn)權(quán)殘缺。簡(jiǎn)單理解，成員權(quán)集體所有制就是村莊社區(qū)的集體資產(chǎn)（包括土地）、各項(xiàng)福利和其他收益按照平均主義的原則，在有明確邊界的村莊集體成員群體內(nèi)部進(jìn)行分配，同時(shí)根據(jù)集體成員家庭人口的增減定期或不定期對(duì)集體資產(chǎn)和收入進(jìn)行分配調(diào)整。在作者看來，成員權(quán)集體所有制的形成有兩層根源：一是黨的執(zhí)政合法性、中國(guó)特色社會(huì)主義制度和基本經(jīng)濟(jì)制度決定了土地公有制是被鎖定的，農(nóng)村土地集體所有制和城市土地國(guó)有制不可修改；二是在農(nóng)民的觀念層面，成員權(quán)觀念被強(qiáng)化成農(nóng)民根深蒂固的東西；農(nóng)民現(xiàn)在認(rèn)可的集體所有制就是份子權(quán)，但是承認(rèn)份子權(quán)最后的結(jié)果就是產(chǎn)權(quán)要排他就很難。

作者認(rèn)為，由于成員權(quán)集體所有制妨礙了產(chǎn)權(quán)排他性功能的行使，農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)（包括土地轉(zhuǎn)讓權(quán)、收益權(quán)、抵押權(quán)等）也就無法實(shí)現(xiàn)，從而制約了農(nóng)村“三塊地”的經(jīng)濟(jì)績(jī)效最大化。針對(duì)這一問題，現(xiàn)有的土地制度改革進(jìn)行了探索。

首先，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變已成為承包地制度的頂層設(shè)計(jì)①2019年《農(nóng)村土地承包法》修正案規(guī)定“耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)30年”，對(duì)全國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)登記工作也將在2019年年底基本完成。。盡管部分地區(qū)還存在新增人口對(duì)重新分配承包地的壓力，但整體來看，承包地的“三權(quán)分置”改革強(qiáng)化了經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能和穩(wěn)定性，相對(duì)弱化了承包權(quán)的成員資格屬性，降低了集體成員對(duì)不定期重新調(diào)整承包地的預(yù)期。這一改革方向與“農(nóng)二代”基本不返鄉(xiāng)不務(wù)農(nóng)的趨勢(shì)相符合。湄潭等地多年的改革經(jīng)驗(yàn)也證明，“生不增、死不減”的承包地制度會(huì)倒逼新增人口和勞動(dòng)力外出謀生，通過融入城鎮(zhèn)化和工業(yè)化而減輕對(duì)農(nóng)村土地的壓力[14]。

其次，在集體建設(shè)用地領(lǐng)域，沿海和發(fā)達(dá)地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了土地股份制的探索。作者發(fā)現(xiàn)，即使在農(nóng)村集體土地、廠房等資產(chǎn)轉(zhuǎn)為股權(quán)后，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村集體組織內(nèi)部的矛盾仍然十分突出，對(duì)于“誰(shuí)是集體成員、誰(shuí)不是集體成員”的界定存在爭(zhēng)議。在最早面對(duì)這一問題的佛山市南海區(qū)，集體經(jīng)濟(jì)越發(fā)展壯大，分紅收益越高，越可能引起處于集體邊界的“爭(zhēng)議群體”（如外嫁女、返城知青、退伍軍人等）對(duì)集體土地股權(quán)的訴求。2008年，南海區(qū)啟動(dòng)了農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)和股權(quán)固化改革：一方面通過“兩確權(quán)”完成了對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)確認(rèn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員身份確認(rèn)，另一方面根據(jù)固定時(shí)點(diǎn)將全部集體資產(chǎn)一次性固化到戶，同時(shí)對(duì)有股權(quán)訴求的特殊人群?jiǎn)为?dú)進(jìn)行有償股權(quán)配置或貨幣補(bǔ)償，減輕改革壓力[15]?！澳虾＝?jīng)驗(yàn)” 可以看作是對(duì)成員權(quán)集體所有制的一次成功破題，主要經(jīng)驗(yàn)是地方政府在股權(quán)固化操作中滿足了“外嫁女”和其他特殊群體的股權(quán)訴求，巨額的集體土地收益為此提供了財(cái)力支撐。但是這一辦法并非一勞永逸，新增“外嫁女”的集體土地股權(quán)訴求在珠三角地區(qū)仍然爭(zhēng)議不斷，在現(xiàn)實(shí)中對(duì)成員權(quán)紐帶和資產(chǎn)股份制紐帶的徹底分割仍然面臨著農(nóng)民觀念層面的障礙。

最后，宅基地是農(nóng)村“三塊地”中成員權(quán)集體所有制影響最深刻的一個(gè)領(lǐng)域。作者認(rèn)為，當(dāng)前宅基地制度的特征是：第一，基于成員權(quán)的福利分配原則，表現(xiàn)為宅基地以“一戶一宅”和“無償取得”面向集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員分配；第二，基于村莊邊界的社區(qū)封閉性，集體成員只有宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法通過宅基地交易和轉(zhuǎn)讓獲得宅基地。

宅基地制度的初衷是為農(nóng)村居民提供福利性的住房保障，但在高速城市化背景下這一功能定位已經(jīng)與社會(huì)現(xiàn)實(shí)嚴(yán)重脫節(jié)，具體表現(xiàn)為：第一，東部沿海地區(qū)和城中村內(nèi)的宅基地和農(nóng)房的財(cái)產(chǎn)屬性日益凸顯，大量的房屋出租轉(zhuǎn)讓和小產(chǎn)權(quán)房為原住村民帶來了財(cái)產(chǎn)性收入，甚至成為其主要收入來源；第二，在中西部?jī)?nèi)地，隨著“農(nóng)二代”離鄉(xiāng)又離土的趨勢(shì)不可逆，其居住需求主要由城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村的租房市場(chǎng)來滿足，內(nèi)地宅基地和農(nóng)房大量空置閑置。然而，無論是中央的頂層設(shè)計(jì)還是地方試點(diǎn)中，宅基地制度仍然立足于保障農(nóng)民的成員權(quán)②十八屆三中全會(huì)后啟動(dòng)的宅基地制度試點(diǎn)改革基本放棄了探索宅基地有償使用制度。2018年中央1號(hào)文件提出“要保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)”；2019年新修訂的《土地管理法》關(guān)于宅基地的條款也維持了“一戶一宅”和“戶有所居”的福利分配原則；全國(guó)土地制度改革試點(diǎn)區(qū)之一的浙江省德清縣出臺(tái)的宅基地管理辦法中也明確了集體成員的宅基地資格權(quán)、以戶為單位的分配原則，以及宅基地根據(jù)家庭成員變動(dòng)開放資格證申請(qǐng)等內(nèi)容。。造成這一制度困境的根源就是成員權(quán)觀念的固化及其帶來的利益固化：宅基地財(cái)產(chǎn)屬性的增強(qiáng)更是強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)集體成員權(quán)制度的支持；在宅基地?zé)o法對(duì)新增人口實(shí)現(xiàn)“一戶一宅”分配的地區(qū)，部分村民甚至將成員權(quán)作為私自擴(kuò)建宅基地和住宅的合法依據(jù)。

作者認(rèn)為，如果宅基地制度改革停留在保障占有權(quán)和使用權(quán)，就等于不改革；同時(shí)，宅基地成員權(quán)制度改革可以采取與承包地制度“生不增死不減”和集體建設(shè)用地股權(quán)固化同樣的思路推進(jìn)，即以一個(gè)時(shí)點(diǎn)為界，集體合法成員一次性獲取均等的宅基地，新立戶者有償取得宅基地。這一方案在現(xiàn)實(shí)中能否行得通呢？作者在北京市鄭各莊發(fā)現(xiàn)：村集體主導(dǎo)盤活宅基地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民“集中上樓”，每戶農(nóng)戶平均可分得3～4套公寓，另外為新生及合理遷入的村民預(yù)留福利房120套。即使如此，未來新出生人口、結(jié)婚進(jìn)入人口以及由人口變動(dòng)帶來的分家仍會(huì)成為遺留問題[16]。筆者對(duì)廣州市花都區(qū)朱村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：在村民回遷到集中安置區(qū)過程中，村集體采取按戶一次性分配全部安置房，每戶平均分得3～4套；村集體雖然不為未來集體成員預(yù)留安置房，但《村集體資產(chǎn)管理辦法》中規(guī)定，新增集體成員可以無償參與集體土地和物業(yè)出租出讓以及政府征地補(bǔ)償款的分配。這兩個(gè)村莊的案例反映了，集體可以以某一時(shí)點(diǎn)為界對(duì)宅基地（福利房）進(jìn)行“一刀切”的分配到戶，但也為未來新增集體成員保留了無償參與集體福利（預(yù)留福利房或其他集體收入）分配的通道。在農(nóng)民的成員權(quán)觀念和利益如此根深蒂固的條件下，要同時(shí)實(shí)現(xiàn)宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)固化，必定會(huì)遇到極大的難度。

4 面向“城鄉(xiāng)中國(guó)”階段的土地制度改革

“城鄉(xiāng)中國(guó)”是作者近年來關(guān)于中國(guó)發(fā)展階段的一個(gè)重要理論判斷：中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程需要經(jīng)歷鄉(xiāng)土中國(guó)、城鄉(xiāng)中國(guó)和城市中國(guó)三個(gè)階段；在農(nóng)村人口的“代際革命”的促成下，中國(guó)已經(jīng)從以農(nóng)為本、以土為生、以村而治、根植于土的“鄉(xiāng)土中國(guó)”，向鄉(xiāng)土變故土、告別過密化農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的“城鄉(xiāng)中國(guó)”的轉(zhuǎn)變；“城鄉(xiāng)中國(guó)”階段的主要任務(wù)是實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村兩個(gè)文明之間的共生、共融、共榮[17]。本書分析的另一個(gè)重要問題就是：“城鄉(xiāng)中國(guó)”發(fā)展階段需要什么樣的土地制度來支撐城鄉(xiāng)共融和鄉(xiāng)村振興的局面？

社會(huì)學(xué)家費(fèi)孝通認(rèn)為，在“鄉(xiāng)土中國(guó)”的傳統(tǒng)社會(huì)中存在著城鄉(xiāng)之間的雙向有機(jī)聯(lián)系，近代以來鄉(xiāng)村精英的流失造成了城鄉(xiāng)關(guān)系的危機(jī)和鄉(xiāng)村衰敗[18]。中華人民共和國(guó)成立后，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)長(zhǎng)期處于“單向城市化”模式：農(nóng)村的資本、勞動(dòng)力和土地等要素通過一系列城鄉(xiāng)二元制度安排向城市單向流動(dòng)。改革開放以來，城鄉(xiāng)二元土地制度支撐了高速工業(yè)化和城市化，同時(shí)也造成了農(nóng)民的土地權(quán)利和城市權(quán)利的缺失，農(nóng)民市民化進(jìn)程滯后，鄉(xiāng)村衰敗日益加劇。作者認(rèn)為，在“城鄉(xiāng)中國(guó)”階段，城鄉(xiāng)互動(dòng)將取代單向城市化，人口在城鄉(xiāng)之間的對(duì)流，資本下鄉(xiāng)的加快，鄉(xiāng)村發(fā)展用地需求的增加，以及土地在城鄉(xiāng)之間的配置和資本化加快都將成為常態(tài)；城鄉(xiāng)要素配置不暢和城鄉(xiāng)發(fā)展不平等的最大障礙是城鄉(xiāng)二元土地制度；“城鄉(xiāng)中國(guó)”階段必須建立城鄉(xiāng)土地平權(quán)的制度安排，為城市要素（資本、技術(shù)和人才）下鄉(xiāng)和活化鄉(xiāng)村提供便利。在農(nóng)村“三塊地”中，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地平權(quán)的關(guān)鍵在于集體建設(shè)用地和宅基地的制度改革，即實(shí)現(xiàn)“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市”和“農(nóng)民對(duì)宅基地完整的用益物權(quán)”。

4.1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革

長(zhǎng)期以來，在城鄉(xiāng)二元土地制度下，農(nóng)民喪失了土地發(fā)展權(quán)和大部分土地增值收益。2019年新修訂的《土地管理法》破除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙①2019年新《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，土地所有權(quán)人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用，并應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)?！保湟饬x在于“實(shí)現(xiàn)兩種所有制土地的同地同權(quán)，這是決定中國(guó)從城鄉(xiāng)中國(guó)階段邁入城市中國(guó)的最重要改革，將對(duì)中國(guó)發(fā)展模式的可持續(xù)性和中國(guó)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)起決定性作用”。

事實(shí)上，集體建設(shè)用地入市的試點(diǎn)工作在各地已開展多年②例如，廣東省政府于2003年出臺(tái)《關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的通知》，2010年10月開始實(shí)施《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》，以地方立法的形式規(guī)范了全省內(nèi)的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)權(quán)。，其促進(jìn)農(nóng)民增收、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大和村莊福利水平改善的作用也得到了經(jīng)驗(yàn)證實(shí)③例如，在開展集體建設(shè)用地入市試點(diǎn)的佛山市南海區(qū)，2009年全區(qū)村組兩級(jí)集體資產(chǎn)達(dá)到237億元，村組兩級(jí)用于公共事業(yè)投入為33.3億元；2008—2012年，集體土地租金收入從22.6億元增加到30.2億元，村組兩級(jí)分紅從16.8億元增加到26.7億元，農(nóng)民人均分紅收入從2 347元增加到3 516元，帶動(dòng)城鄉(xiāng)收入比從2.33∶1縮小到2.18∶1（南海區(qū)政府提供數(shù)據(jù)）。。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的制度績(jī)效在于促進(jìn)城市更新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和城鄉(xiāng)一體化。作者認(rèn)為，城市及周邊地區(qū)“三舊”（舊村莊、舊廠房、舊城鎮(zhèn)）存量集體建設(shè)用地規(guī)模龐大，激活這部分存量能夠突破制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地瓶頸，騰出產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市化的新空間：一方面可以通過改變建筑密度、容積率和完善配套設(shè)施、增加綠地面積等挖掘城市資源潛力，優(yōu)化城市功能布局，另一方面可以通過淘汰落后產(chǎn)能，騰出空間引進(jìn)檔次更高的項(xiàng)目或者企業(yè)，就地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。廣東等地的“三舊改造”經(jīng)驗(yàn)證明：完善集體建設(shè)用地制度可以激發(fā)村民的積極性，將零星分散的土地集中起來統(tǒng)一開發(fā)，提高單位土地面積產(chǎn)出；通過城市更新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的村莊已經(jīng)和城市連成一片，在基礎(chǔ)設(shè)施、外在環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上基本消除了城鄉(xiāng)差異，實(shí)現(xiàn)了高質(zhì)量的城鄉(xiāng)一體化。因此，正式的法律制度需要對(duì)已經(jīng)入市的存量集體建設(shè)用地提供一個(gè)合法化渠道①目前，涉及農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓轉(zhuǎn)讓的條例仍在修訂起草中，相關(guān)政策尚未明確可供入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是存量土地還是增量土地，對(duì)事實(shí)上已經(jīng)入市的存量集體建設(shè)用地的合法化對(duì)于城鄉(xiāng)一體化意義重大。，更好地促進(jìn)城市更新和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。

另一方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市如何與現(xiàn)有的空間規(guī)劃制度相銜接也是一個(gè)不可回避的問題。新《土地管理法》將允許入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地限定在“土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途”范圍內(nèi)。但對(duì)于部分增量集體建設(shè)用地（例如征地返回的集體留用地），地方政府、規(guī)劃部門和村民三方之間往往難以達(dá)成一致，造成具體地塊開發(fā)條件的“控制性詳細(xì)規(guī)劃”（包括地塊用途和各項(xiàng)限定性指標(biāo)）頻繁調(diào)整或者難以落地實(shí)施。農(nóng)民參與集體土地規(guī)劃條件設(shè)計(jì)的可行渠道仍需進(jìn)一步探索和論證。

4.2 城鄉(xiāng)宅基地制度改革

城鄉(xiāng)二元土地制度改革的另一個(gè)難點(diǎn)就是宅基地制度。作者認(rèn)為，當(dāng)前宅基地制度是一項(xiàng)“強(qiáng)成員權(quán)弱財(cái)產(chǎn)權(quán)”的產(chǎn)權(quán)安排，農(nóng)民對(duì)宅基地享有依成員權(quán)資格無償取得的分配權(quán)、占有權(quán)和房屋所有權(quán)，但沒有收益權(quán)、出租權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。現(xiàn)行宅基地制度的弊端包括：現(xiàn)實(shí)中宅基地大量入市，與法律規(guī)定相沖突；宅基地的無償取得和一戶一宅的分配制度難以實(shí)施；宅基地的無序擴(kuò)張不利于城市健康發(fā)展等。宅基地制度改革的基本方向應(yīng)該是強(qiáng)化宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性，將宅基地的用益物權(quán)擴(kuò)大到占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，使其真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。

從現(xiàn)實(shí)來看，部分傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的“農(nóng)二代”與宅基地的粘度在下降，為宅基地的有償使用和退出、結(jié)余指標(biāo)的流轉(zhuǎn)以及村莊邊界的開放創(chuàng)造了條件[19]。這一變遷過程與農(nóng)村承包地領(lǐng)域的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸分離、經(jīng)營(yíng)權(quán)成規(guī)模流轉(zhuǎn)的過程非常相似。在可預(yù)見的未來，鄉(xiāng)村的各項(xiàng)公共建設(shè)仍然有大量的用地需求，隨著“農(nóng)二代”對(duì)鄉(xiāng)村宅基地居住功能需求的降低，建立宅基地有償使用和退出機(jī)制以及賦予宅基地使用權(quán)完整的用益物權(quán)，可以盤活閑置宅基地，為鄉(xiāng)村振興提供存量用地支持。

宅基地制度改革的另一個(gè)重要意義在于為以進(jìn)城農(nóng)民為主體的城市外來人口提供居住權(quán)保障。在農(nóng)民的各項(xiàng)城市權(quán)利中，居住權(quán)是最基本的權(quán)利，但又是缺失最嚴(yán)重的[20]。在城市房?jī)r(jià)偏高的情況下，進(jìn)城農(nóng)民實(shí)際上是依托城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村中集體建設(shè)用地和宅基地上的出租農(nóng)房來解決住房問題的。但是由于法律缺失，這一租房市場(chǎng)長(zhǎng)期處于“灰色地帶”，地方政府隨時(shí)可能依據(jù)行政決策對(duì)其進(jìn)行整頓清理。

新《土地管理法》為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地參與城市租賃房、廉租房、共有產(chǎn)權(quán)房掃清了法律障礙，但卻忽略了城市范圍內(nèi)存量宅基地對(duì)于解決進(jìn)城農(nóng)民住房問題的潛力②2019年9月，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》對(duì)于“鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的規(guī)定中，將宅基地用途限于“發(fā)展農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等”，以及“滿足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等方面。，宅基地與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的不同權(quán)問題顯化。值得注意的是，2018年啟動(dòng)的“利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)”中，一些城市在試點(diǎn)方案中明確宅基地在一定條件下可以參與建設(shè)租賃住房并向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓或出租③例如，《廣州市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)實(shí)施方案》規(guī)定：“行政村范圍內(nèi)2009年12月31日前形成，通過騰退、按規(guī)定在本村范圍內(nèi)通過調(diào)劑、綜合整治等方式節(jié)余出來的空閑宅基地，在優(yōu)先保障本村宅基地分配和村、鎮(zhèn)公共設(shè)施用地后有節(jié)余的情況下，可以申請(qǐng)納入利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)”；《佛山市利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房管理辦法（試行）》規(guī)定：“房屋租賃企業(yè)或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可利用宅基地上房屋、村民公寓或村集體自有居住用途物業(yè)，實(shí)施統(tǒng)一改造……用于住房租賃”。。下一步的宅基地制度改革，可以考慮賦予城市范圍內(nèi)存量宅基地使用權(quán)出租、轉(zhuǎn)讓、抵押等權(quán)利，調(diào)動(dòng)市場(chǎng)力量和村集體參與建設(shè)和經(jīng)營(yíng)集體土地租賃房的積極性，增加原住村民的資產(chǎn)性收入，同時(shí)也為進(jìn)城農(nóng)民提供一個(gè)相對(duì)體面和穩(wěn)定的居所。存量宅基地制度改革可以促進(jìn)城中村農(nóng)房的集中有序出租和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，隨著城中村環(huán)境的提升和政府監(jiān)管成本的降低，地方政府隨意驅(qū)趕外來人口、侵犯其居住權(quán)利的可能性也將變小。

4.3 農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易體系的完善

最后，要補(bǔ)充一點(diǎn)作者并未詳細(xì)論述的問題，即完善的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易體系對(duì)于城鄉(xiāng)土地平權(quán)的保障。從各地農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地入市的經(jīng)驗(yàn)來看，由地方政府主導(dǎo)建立的一套完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易體系（包括相關(guān)組織機(jī)構(gòu)、地方性法律和規(guī)則以及具體操作流程等）對(duì)于集體土地的權(quán)利和價(jià)值的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要④成都、重慶、佛山等地的土地制度改革中，地方政府的主要角色是：（1）確定改革的次序和具體推進(jìn)方案，確保改革方案與其它制度銜接并且具備可操作性，對(duì)改革進(jìn)行組織和社會(huì)動(dòng)員；（2）政府作為獨(dú)立第三方主體，制定和明確農(nóng)地入市交易的各項(xiàng)規(guī)則和細(xì)節(jié)，監(jiān)督土地產(chǎn)權(quán)交易過程公平、公開、公正進(jìn)行，確保土地增值收益真正落到農(nóng)民手中。。從佛山市南海區(qū)的試驗(yàn)來看，保障農(nóng)村集體建設(shè)用地入市的幾項(xiàng)關(guān)鍵制度安排分別包括產(chǎn)權(quán)的登記和確權(quán)、規(guī)劃、基準(zhǔn)地價(jià)體系、交易平臺(tái)、土地相關(guān)的稅收體系等。在成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中，政府成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，建立農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)交易體系，動(dòng)員了更多的社會(huì)資金進(jìn)入農(nóng)村[21]。此外，重慶的“地票制度”、德清的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押融資制度、廣東省農(nóng)村集體資產(chǎn)交易平臺(tái)等支撐性制度都有助于保障集體建設(shè)用地順利入市，對(duì)于逐步實(shí)現(xiàn)“同地、同價(jià)、同權(quán)”的城鄉(xiāng)一體化土地供應(yīng)市場(chǎng)有重要作用，也為城市要素參與鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造了條件。

在城市文明主導(dǎo)的全球化時(shí)代，世界級(jí)城市群集中了一國(guó)的主要資源，城鄉(xiāng)不對(duì)等將可能更加嚴(yán)重。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的要素互動(dòng)，扭轉(zhuǎn)前一階段農(nóng)村的人力、資本和土地向城市的單向集中，破除阻礙城鄉(xiāng)要素互通的二元制度，土地制度改革還有艱巨的任務(wù)。

5 結(jié)論

總的來說，本書立足于當(dāng)前中國(guó)土地制度的重大現(xiàn)實(shí)問題，采取了“產(chǎn)權(quán)理論—制度分析—案例研究—政策建議”的研究路徑，深入分析了土地制度的績(jī)效、制度約束、“城鄉(xiāng)中國(guó)”階段的改革前景，是近年來土地制度研究領(lǐng)域難得的一本高質(zhì)量著作。筆者認(rèn)為本書的主要學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)有三方面：

首先，本書對(duì)土地制度與中國(guó)未來發(fā)展的判斷可以用三個(gè)關(guān)鍵詞來概括：增長(zhǎng)、權(quán)利和市場(chǎng)。作者認(rèn)為：改革開放以來中國(guó)土地制度的主要績(jī)效就是充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“發(fā)動(dòng)機(jī)”，其動(dòng)力基礎(chǔ)在于一套以地方政府為中心的激勵(lì)機(jī)制。但是，這套模式在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展階段面臨成本過高、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)劇增等帶來的不可持續(xù)性，對(duì)其改革可以沿著“權(quán)利”和“市場(chǎng)”兩個(gè)維度展開。一方面，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民權(quán)利的保護(hù)，推動(dòng)集體土地的所有權(quán)和使用權(quán)“兩權(quán)分離”，重點(diǎn)賦予農(nóng)民對(duì)集體建設(shè)用地和宅基地完整的使用權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán)，增加農(nóng)民的資產(chǎn)性收益。另一方面，在“城鄉(xiāng)中國(guó)”階段，要按照“市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”的原則，全面推動(dòng)城鄉(xiāng)土地平權(quán)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)并逐步將宅基地也納入這一市場(chǎng)，為鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化提供資本積累，讓城市要素下鄉(xiāng)面對(duì)一個(gè)產(chǎn)權(quán)明晰的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共融。

其次，與新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)權(quán)理論的對(duì)話。作者對(duì)土地制度的分析有四方面的理論啟示：（1）產(chǎn)權(quán)的權(quán)利束比所有權(quán)重要，改革以來土地制度變革的主要方向一直是所有權(quán)和使用權(quán)分離；（2）有效的產(chǎn)權(quán)保護(hù)可以帶來顯著的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，例如國(guó)有土地出讓制度激勵(lì)了城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的投資；（3）隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件變遷，任何一種產(chǎn)權(quán)安排必然會(huì)出現(xiàn)缺陷，例如成員權(quán)集體所有制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不兼容；（4）土地產(chǎn)權(quán)改革的長(zhǎng)期方向應(yīng)該是建立權(quán)利平等、開放的社會(huì)秩序，充分保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利和城市權(quán)利，最終消除城鄉(xiāng)居民之間的身份性差別和權(quán)利不平等。

最后，將田野調(diào)查和案例研究的方法運(yùn)用于經(jīng)濟(jì)制度分析中。田野調(diào)查可以掌握一手資料，案例分析則能深入揭示社會(huì)轉(zhuǎn)型期土地制度在基層社會(huì)具體運(yùn)作和變遷的邏輯。作者踐行了“不調(diào)查研究就沒有發(fā)言權(quán)”和“走進(jìn)真實(shí)世界的經(jīng)濟(jì)學(xué)”的研究理念，忠實(shí)地觀察、記錄、分析和還原了中國(guó)土地制度的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)①正如作者指出：“農(nóng)民心里怎么想的實(shí)際上不需要誰(shuí)去代言，讓農(nóng)民自己說出來就是了。研究者應(yīng)該做的不過是把農(nóng)民怎么說的原封不動(dòng)記錄下來，這就功莫大焉，再多一點(diǎn)也就是分析一下農(nóng)民為什么如此說、如此想而已”（第57頁(yè)）。。