房建恩
(1.西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院,重慶 401120;2.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院,河北 保定 071001)
2018年1月2日,中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱“2018年一號(hào)文件”)全面部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,提出“完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)‘三權(quán)分置’”,宅基地“三權(quán)分置”正式在中央文件中確立。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署中規(guī)定宅基地“三權(quán)分置”,表明該政策是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機(jī)組成部分,意味著其政策目標(biāo)必須服從和服務(wù)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,必須把制度建設(shè)貫穿其中,制度供給滯后成為鄉(xiāng)村振興的最大制約[1]。目前,宅基地“三權(quán)分置”的政策部署已基本完成,但具體制度展開(kāi)尚有較大討論空間。宅基地“三權(quán)分置”政策,對(duì)于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興的重要意義尚未引起足夠重視,相關(guān)制度設(shè)計(jì)研究仍不充分。本文擬從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求出發(fā),對(duì)宅基地“三權(quán)分置”的功能進(jìn)行討論,并以此為導(dǎo)向,探討宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)現(xiàn)路徑。
宅基地“三權(quán)分置”在2018年一號(hào)文件確立前已經(jīng)在部分地區(qū)開(kāi)始試點(diǎn),并在實(shí)務(wù)界形成部分共識(shí)。2015年4月,浙江義烏在全國(guó)率先提出農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”制度體系設(shè)計(jì)[2]。2018年1月,全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議提出要完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”,落實(shí)宅基地集體所有權(quán),保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán),適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)[3]。
2018年后,學(xué)術(shù)界開(kāi)始對(duì)宅基地“三權(quán)分置”展開(kāi)探討。關(guān)于宅基地“三權(quán)分置”的研究包括:(1)宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵。宅基地“三權(quán)分置”的法律內(nèi)涵應(yīng)是“農(nóng)民集體、農(nóng)戶、社會(huì)主體三方分享宅基地權(quán)利,從而形成三個(gè)主體同時(shí)針對(duì)一宗宅基地享有三種不同權(quán)利的產(chǎn)權(quán)配置格局”[4]。(2)關(guān)于“三權(quán)分置”下宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu),多數(shù)學(xué)者使用與政策一致的概念,認(rèn)為宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)是“所有權(quán)+資格權(quán)+使用權(quán)”。有學(xué)者認(rèn)為,中央文件中宅基地“三權(quán)分置”的表述采用的不是法學(xué)上的權(quán)利概念,三種權(quán)利的名稱實(shí)際上應(yīng)為宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)和宅基地租賃權(quán)(或宅基地經(jīng)營(yíng)權(quán))①參見(jiàn)宋志紅[4]的研究。筆者贊同多數(shù)法學(xué)學(xué)者的觀點(diǎn),但為便于表述,文中涉及三種權(quán)利時(shí),均采用政策用語(yǔ)。。 (3)宅基地“三權(quán)分置”后的“三權(quán)”性質(zhì)及權(quán)能。農(nóng)民集體的所有權(quán)不變,屬于自物權(quán),落實(shí)宅基地集體所有權(quán)“前提是明確處分權(quán)、核心是明確收益權(quán)”[5]。關(guān)于資格權(quán)有“成員權(quán)說(shuō)”和“宅基地使用權(quán)說(shuō)”兩種觀點(diǎn)[6]。還有學(xué)者認(rèn)為宅基地資格權(quán)屬于財(cái)產(chǎn)權(quán),類似于德國(guó)法中人役權(quán)下的土地負(fù)擔(dān)[7]。關(guān)于宅基地使用權(quán)的性質(zhì),有學(xué)者比照承包地“三權(quán)分置”中對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的探討,提出了物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)兩種走向[8]。關(guān)于三權(quán)之間的關(guān)系,一般認(rèn)為所有權(quán)是基礎(chǔ)權(quán)利,資格權(quán)和使用權(quán)是派生權(quán)利,所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)之間有制衡對(duì)抗作用[9]。
上述研究對(duì)于宅基地“三權(quán)分置”政策的實(shí)現(xiàn)具有重要價(jià)值。然而這些研究成果不足以支撐政策實(shí)現(xiàn)的路徑選擇。筆者認(rèn)為,從法律內(nèi)涵上看,宅基地“三權(quán)分置”是以宅基地為客體的所有權(quán)、使用權(quán)兩項(xiàng)現(xiàn)有法定權(quán)利為基礎(chǔ),通過(guò)權(quán)能擴(kuò)展、細(xì)化和重新歸聚形成的三項(xiàng)新的權(quán)利。不應(yīng)將政策語(yǔ)境下的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)與現(xiàn)行法律語(yǔ)境下所有權(quán)、使用權(quán)混淆。在宅基地“三權(quán)分置”中,新的宅基地所有權(quán)獲得了權(quán)能擴(kuò)展機(jī)會(huì),使其能夠更充分體現(xiàn)自物權(quán)特征。宅基地資格權(quán)和使用權(quán),不能簡(jiǎn)單理解為原宅基地使用權(quán)“分離”的產(chǎn)物。宅基地“三權(quán)分置”情況下,向社會(huì)主體賦予宅基地使用權(quán)的同時(shí),原宅基地使用權(quán)人(農(nóng)戶)對(duì)宅基地的資格權(quán)其性質(zhì)仍是用益物權(quán)。社會(huì)主體獲得的宅基地使用權(quán)可以是債權(quán)也可以是物權(quán)。兩個(gè)“宅基地使用權(quán)”一物一債情況不存在法理障礙,而當(dāng)兩個(gè)“宅基地使用權(quán)”同為物權(quán)時(shí),是否有悖法理呢?其實(shí),在中國(guó)集體土地利用實(shí)踐中形成的“土地所有權(quán)——土地使用權(quán)——土地他項(xiàng)權(quán)”[10]的權(quán)利結(jié)構(gòu)并非孤例,在物權(quán)法理論傳統(tǒng)深厚的德國(guó)“次地上權(quán)制度”就是幾乎完全相同的實(shí)例①在德國(guó)物權(quán)法上,土地所有權(quán)(自物權(quán))可以創(chuàng)設(shè)地上權(quán)(用益物權(quán)),地上權(quán)人還可以與第三人約定在自己所支配的不動(dòng)產(chǎn)上設(shè)立次地上權(quán),次地上權(quán)由上級(jí)地上權(quán)派生而來(lái)[11]。,也符合物權(quán)法“所有權(quán)派生用益物權(quán),用益物權(quán)派生次級(jí)用益物權(quán)”的法理路徑[11-12]。
通過(guò)對(duì)目前政策和學(xué)術(shù)文獻(xiàn)的梳理,宅基地“三權(quán)分置” 政策的功能目標(biāo),可歸納為三個(gè)方面。
(1)促進(jìn)閑置宅基地利用。中國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地制度可以概括為“集體所有、成員使用、一戶一宅、面積限定、無(wú)償取得、長(zhǎng)期使用、限制流轉(zhuǎn)”。隨著人口增減流動(dòng),該制度必然造成大量宅基地和農(nóng)房閑置。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)查,全國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)閑置用地面積約為200萬(wàn)hm2,每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移新增農(nóng)村閑置住房5.94億m2,折合市場(chǎng)價(jià)值約4 000億元②數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國(guó)農(nóng)村發(fā)展報(bào)告(2017)》。。
(2)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。在中國(guó)當(dāng)前社會(huì)條件下,房產(chǎn)是中國(guó)居民最重要、最具價(jià)值的財(cái)產(chǎn)。然而,在城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)下,農(nóng)民的房產(chǎn)與城市居民的房產(chǎn)存在巨大的權(quán)利反差[13]。與城市住宅用地和商品房可較為自由地轉(zhuǎn)讓、互換、出租、贈(zèng)與不同,農(nóng)村宅基地和農(nóng)房受到嚴(yán)格禁限。這背離了公平正義的社會(huì)核心價(jià)值[14]。
(3)推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)形成與發(fā)展。隨著城市化的快速發(fā)展,城市建設(shè)用地日益緊張。據(jù)原國(guó)土資源部最新數(shù)據(jù),截至2016年,中國(guó)城市用地6 508.7萬(wàn)hm2,村莊用地28 800.5萬(wàn)hm2,村莊用地是城市用地的4.4倍③數(shù)據(jù)來(lái)源:自然資源部土地調(diào)查成果共享應(yīng)用服務(wù)平臺(tái)《全國(guó)和省級(jí)年度土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)》(2016)。。村莊內(nèi)部用地中宅基地面積占比最高,約為62.9%④數(shù)據(jù)來(lái)源:中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院《全國(guó)城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)匯總成果分析報(bào)告》(2015年發(fā)布)。。通過(guò)宅基地“三權(quán)分置”政策促進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn),對(duì)于加快農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展,推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)形成具有重要意義。
然而,運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)“成本—收益”分析,宅基地“三權(quán)分置”在三個(gè)方面產(chǎn)生的凈收益均難以產(chǎn)生對(duì)相關(guān)主體推動(dòng)宅基地“三權(quán)分置”的有效激勵(lì)。
宅基地“三權(quán)分置”政策提供了針對(duì)宅基地的權(quán)利分置方案,集體、農(nóng)民和社會(huì)主體是否選擇這種方案,都需要“成本—收益”的精心“算計(jì)”。
首先,要計(jì)算宅基地“三權(quán)分置”產(chǎn)生的紅利。宅基地只有使用才能產(chǎn)生價(jià)值,閑置就是損失。通過(guò)產(chǎn)權(quán)交易,實(shí)現(xiàn)土地有效利用對(duì)社會(huì)總體收益增加有積極意義。一般來(lái)說(shuō),土地利用收益有以下幾個(gè)影響因素:(1)土地用途。不同用途的土地收益水平差距巨大,從目前宅基地“三權(quán)分置”后的用途看,“既不可能搞商業(yè)開(kāi)發(fā),也嚴(yán)禁城市居民下鄉(xiāng)利用宅基地建設(shè)別墅大院、私人會(huì)館”①來(lái)源于2018年中央一號(hào)文件。。(2)土地規(guī)模。土地利用具有明顯的規(guī)模效應(yīng),具有一定規(guī)模才具有利用價(jià)值。然而,目前農(nóng)村閑置宅基地基本上屬于點(diǎn)狀零散分布。意圖通過(guò)鼓勵(lì)農(nóng)戶采用出租或轉(zhuǎn)讓的方式實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的做法,難以產(chǎn)生土地規(guī)?;?。因此,要提高宅基地“三權(quán)分置”政策的社會(huì)整體效益,必須在宅基地的規(guī)?;煤陀猛緮U(kuò)展上采取積極的政策措施。
其次,要分析宅基地“三權(quán)分置”的交易成本。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō),只有選擇進(jìn)行產(chǎn)權(quán)交易才能獲得閑置宅基地收益;對(duì)于社會(huì)主體來(lái)說(shuō),城市土地使用權(quán)越來(lái)越難得,似乎也有足夠的獲得宅基地使用權(quán)的動(dòng)機(jī)。然而,在目前制度中農(nóng)民的宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán),在集體虛化背景下,農(nóng)民的宅基地使用權(quán)具有準(zhǔn)自物權(quán)性質(zhì)[15]。多數(shù)擁有閑置宅基地的農(nóng)民,并沒(méi)有迫切的變現(xiàn)壓力。相反,隨著土地權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒,農(nóng)民日漸認(rèn)識(shí)宅基地使用權(quán)的增值潛力,產(chǎn)生“惜地”情節(jié)[4]。此外,中國(guó)傳統(tǒng)文化中有強(qiáng)烈的“根”意識(shí),許多進(jìn)城幾十年的農(nóng)民仍然保留著農(nóng)村的老屋[16]。增值預(yù)期、情感利益都是農(nóng)民的交易成本。對(duì)社會(huì)主體來(lái)說(shuō),獲得宅基地使用權(quán)的交易成本可能高得無(wú)法承受。其成本主要包括:(1)信息成本。對(duì)于“熟人社會(huì)”之外的社會(huì)主體,很難掌握宅基地閑置情況。(2)談判成本。在宅基地使用權(quán)交易中,往往是“1對(duì)N”的談判場(chǎng)景,項(xiàng)目中的每一塊土地都具有唯一性,“N”中的每一個(gè)農(nóng)戶對(duì)于其宅基地使用權(quán)都擁有壟斷定價(jià)權(quán)。
宅基地“三權(quán)分置”的總體社會(huì)收益不佳而交易成本較高,因而這一政策對(duì)于宅基地的閑置狀況很難產(chǎn)生根本性改觀,宅基地“三權(quán)分置”只會(huì)小范圍、個(gè)體式出現(xiàn),政策初衷難以實(shí)現(xiàn)。
首先,從促進(jìn)閑置宅基地利用看。如果僅是滿足個(gè)體居住需求的宅基地流轉(zhuǎn),閑置宅基地的區(qū)位、公共服務(wù)配套、環(huán)境等成為制約宅基地“三權(quán)分置”的主要因素。這樣看來(lái),只有城郊區(qū)和周邊基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境相對(duì)較好的閑置宅基地才有激活可能,多數(shù)偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)閑置宅基地仍難以激活。
其次,從增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入看。宅基地產(chǎn)權(quán)交易成本高,而且交易后的宅基地用途受限,農(nóng)民通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)能夠獲得的財(cái)產(chǎn)性收益有限。
最后,從推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)看。由于農(nóng)村閑置宅基地與在用宅基地雜糅間布,如果不能對(duì)閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃、調(diào)換、整理,就無(wú)法形成一定規(guī)??砷_(kāi)發(fā)利用的整宗土地,宅基地“三權(quán)分置”在推動(dòng)集體建設(shè)用地入市,形成城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)方面的功能亦將落空。
綜上,如果不重新定位宅基地“三權(quán)分置”政策的功能目標(biāo),這一制度恐怕難以產(chǎn)生有意義的社會(huì)效果。只有將宅基地“三權(quán)分置”的功能置于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重新定位,才能為農(nóng)村宅基地制度改革注入信心和動(dòng)力。
宅基地“三權(quán)分置”政策是中共中央、國(guó)務(wù)院在《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》中首次提出的,應(yīng)該在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中重新定位宅基地“三權(quán)分置”的功能。“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?!笔青l(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求,宅基地“三權(quán)分置”政策與其中每個(gè)方面都有密切聯(lián)系。但從聯(lián)系緊密程度看,產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居與生活富裕三方面的目標(biāo)足以展示鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求對(duì)宅基地“三權(quán)分置”政策功能定位上提出的具體要求。
鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺離不開(kāi)土地利用政策的支持。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺,不僅僅是農(nóng)業(yè)的興旺,更重要的是一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。必須在鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位前提下,大力發(fā)展農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè),這就需要產(chǎn)業(yè)空間。在嚴(yán)格土地用途管制下,集體建設(shè)用地是唯一可能的用地供給。閑置宅基地通過(guò)改造和整理能夠?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間支持。由于城市建設(shè)用地供給緊張,城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地成本已經(jīng)占到企業(yè)運(yùn)行總成本很高比例[17],比較而言,農(nóng)村建設(shè)用地資源相對(duì)充裕,產(chǎn)業(yè)用地成本低,為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展造就了一定競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。如果能夠通過(guò)農(nóng)村土地利用制度創(chuàng)新,吸引各類要素向農(nóng)村地區(qū)流動(dòng),必將有利于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對(duì)于鄉(xiāng)村生態(tài)和居住環(huán)境提出了生態(tài)宜居的要求,宅基地“三權(quán)分置”必須有利于提升農(nóng)村人居環(huán)境。在大量宅基地閑置的空心村,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的人均成本高,基礎(chǔ)設(shè)施薄弱,農(nóng)民對(duì)居住條件滿意度低,居住環(huán)境有較大提升空間。宅基地“三權(quán)分置”,將閑置宅基地利用起來(lái),通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃對(duì)農(nóng)房進(jìn)行修葺、改建并完善和提升基礎(chǔ)功能配套設(shè)施,可大幅提高鄉(xiāng)村宜居水平。
宅基地使用權(quán)是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)性權(quán)益,對(duì)農(nóng)民增收具有重要意義。目前農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入僅占1%,還有較大增長(zhǎng)空間[18]。宅基地以及農(nóng)房的出租和宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收益的主要形式。而實(shí)踐中,這兩種收益對(duì)于農(nóng)民增收貢獻(xiàn)較低。
宅基地“三權(quán)分置”政策必須著眼于能夠持續(xù)釋放紅利的制度設(shè)計(jì),增加農(nóng)民的長(zhǎng)期收益。除了宅基地使用權(quán)的租賃、轉(zhuǎn)讓收益外,另外兩種間接來(lái)自于宅基地的收益更應(yīng)得到重視:(1)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的工資性收益。利用閑置宅基地等建設(shè)用地資源吸引產(chǎn)業(yè)發(fā)展,可以為農(nóng)民提供就業(yè)崗位,使其獲得工資性收益。(2)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的分紅型收益。在制度設(shè)計(jì)中,可以將閑置宅基地進(jìn)行統(tǒng)一整理,形成整宗建設(shè)用地,在項(xiàng)目發(fā)展中,采用土地入股、聯(lián)合開(kāi)發(fā)等形式,將農(nóng)民的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為對(duì)企業(yè)的股權(quán),使農(nóng)民獲得長(zhǎng)期收益。
綜上,宅基地“三權(quán)分置”與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求具有密切聯(lián)系,必須將宅基地“三權(quán)分置”的功能目標(biāo)放在鄉(xiāng)村振興的宏觀背景下考慮。宅基地“三權(quán)分置”的功能目標(biāo)應(yīng)包括:(1)提高農(nóng)村建設(shè)用地的綜合利用效益,特別是為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間支持,促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺;(2)通過(guò)對(duì)農(nóng)村宅基地綜合規(guī)劃利用,提高宅基地的居住保障水平,改善鄉(xiāng)村居住環(huán)境和居住條件,促進(jìn)生態(tài)宜居;(3)增加農(nóng)民來(lái)自于宅基地的直接或間接收益,促進(jìn)農(nóng)民生活富裕。
鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下宅基地“三權(quán)分置”的政策功能,在于通過(guò)提高農(nóng)村宅基地的綜合利用效益,促進(jìn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這個(gè)目標(biāo)不是單個(gè)農(nóng)戶通過(guò)推動(dòng)宅基地使用權(quán)的分置所能實(shí)現(xiàn)的。因此,宅基地“三權(quán)分置”不是簡(jiǎn)單的權(quán)利拆分,而應(yīng)圍繞政策的功能目標(biāo)協(xié)調(diào)處理“三權(quán)”關(guān)系,并通過(guò)對(duì)《土地管理法》《宅基地管理辦法》等相關(guān)立法的調(diào)整予以明確,實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)分置”的法律表達(dá)。
首先,在《土地管理法》中規(guī)定農(nóng)戶可流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán),并且取消宅基地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓以及轉(zhuǎn)讓范圍僅限于集體內(nèi)部的限制,集體以外成員通過(guò)流轉(zhuǎn)取得宅基地使用權(quán)的依法予以保護(hù),從而形成農(nóng)民集體、農(nóng)戶和社會(huì)主體分別享有宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)①建議在立法中舍棄“宅基地資格權(quán)”的稱謂,仍沿用現(xiàn)行立法中宅基地使用權(quán)的概念。(政策語(yǔ)言中的資格權(quán),其性質(zhì)為用益物權(quán))和宅基地使用權(quán)(次級(jí)用益物權(quán)或債權(quán))的“三權(quán)分置”局面。建立宅基地權(quán)利登記制度,對(duì)各項(xiàng)權(quán)利依法進(jìn)行登記。
其次,在《土地管理法》等相關(guān)立法中通過(guò)權(quán)能列舉,明確各主體對(duì)宅基地的權(quán)利。明確農(nóng)民集體對(duì)宅基地的所有權(quán)權(quán)能包括:宅基地分配權(quán)、宅基地使用監(jiān)督權(quán)、閑置宅基地托管或回收權(quán)、閑置宅基地整理開(kāi)發(fā)權(quán)等。明確農(nóng)戶對(duì)宅基地的使用權(quán)權(quán)能,包括對(duì)宅基地的占有、使用、收益和一定程度的處分權(quán)。明確社會(huì)主體對(duì)宅基地的使用權(quán)權(quán)能,包括對(duì)宅基地的占有、使用、收益、抵押、出資、流轉(zhuǎn)等權(quán)能。
最后,立法中應(yīng)明確“三權(quán)”關(guān)系,在“三權(quán)分置”中,防止“三權(quán)”之間相互妨礙。要落實(shí)集體對(duì)宅基地的所有權(quán)作為基礎(chǔ)權(quán)利的地位,農(nóng)戶、社會(huì)主體行使和流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)受集體監(jiān)督,重視集體在閑置宅基地置換、整理、開(kāi)發(fā)中的作用,同時(shí)設(shè)計(jì)自愿有償?shù)那爸脳l件、民主程序等防止集體所有權(quán)對(duì)農(nóng)戶和社會(huì)主體宅基地使用權(quán)可能造成的侵害。要將保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的核心,尊重農(nóng)民意愿,保障農(nóng)民基本居住需求。要將保護(hù)社會(huì)主體的宅基地使用權(quán)作為宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵,通過(guò)權(quán)能的充實(shí)和保護(hù)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)主體參與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性。
立法確定宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)后,更需要通過(guò)對(duì)相關(guān)法律實(shí)踐的規(guī)范和指導(dǎo),充分實(shí)現(xiàn)宅基地“三權(quán)”的權(quán)能。
單個(gè)農(nóng)戶對(duì)宅基地使用權(quán)的處分,無(wú)法形成宅基地的集約利用,無(wú)法滿足鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的用地需求。無(wú)論是權(quán)利依據(jù)、動(dòng)機(jī)激勵(lì)還是信息能力,在宅基地“三權(quán)分置”各主體中,農(nóng)民集體在整合零散宅基地方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。宅基地“三權(quán)分置”功能的實(shí)現(xiàn)應(yīng)著眼于落實(shí)農(nóng)民集體宅基地所有權(quán)。
(1)明確集體所有權(quán)主體。集體對(duì)宅基地?fù)碛兴袡?quán),這是基本的制度要求。但長(zhǎng)期以來(lái),集體所有的土地存在主體虛位問(wèn)題[19]。目前,《民法總則》已經(jīng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人資格,應(yīng)通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織立法和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革,充分保障集體所有權(quán)的主體地位和行權(quán)能力。浙江義烏的宅基地“三權(quán)分置”探索成功的重要經(jīng)驗(yàn)之一就是強(qiáng)化集體權(quán)利。
(2)集體宅基地所有權(quán)行使方面。目前由于主體虛位,集體對(duì)宅基地所有權(quán)的權(quán)能虛化。從政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)需求考慮,應(yīng)強(qiáng)化集體宅基地所有權(quán)的權(quán)能:①監(jiān)督權(quán),在集體成員取得宅基地使用權(quán)后,集體有權(quán)對(duì)農(nóng)民使用宅基地的行為進(jìn)行合理必要監(jiān)督;②收回權(quán),對(duì)于因繼承等原因超出規(guī)定面積,或因移居不再屬于本集體成員等原因造成宅基地閑置的,集體可引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)戶按照自愿有償原則流轉(zhuǎn)或向集體退回宅基地,在對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行合理補(bǔ)償后,集體有權(quán)取得宅基地使用權(quán);③托管權(quán),對(duì)于閑置的宅基地,集體可在農(nóng)戶授權(quán)后,對(duì)宅基地進(jìn)行托管,此情況下,托管權(quán)并非所有權(quán)的權(quán)能表現(xiàn),只是一種債權(quán)性權(quán)利。作為宅基地所有權(quán)權(quán)能的托管權(quán)主要有兩種情形:①意定托管時(shí),集體享有優(yōu)先權(quán);②無(wú)意定托管時(shí),可以通過(guò)集體協(xié)商方式,形成集體閑置宅基地整體托管方案,決定由集體對(duì)所有閑置宅基地行使集中托管權(quán)。
(3)擴(kuò)展集體對(duì)宅基地的開(kāi)發(fā)權(quán)。①根據(jù)意定或法定托管,集體有權(quán)對(duì)受托管理的宅基地或農(nóng)房進(jìn)行統(tǒng)一管理、使用、經(jīng)營(yíng)。②集體有權(quán)對(duì)農(nóng)民自愿退出的宅基地進(jìn)行整理,并在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上通過(guò)合理補(bǔ)償或調(diào)換實(shí)現(xiàn)集中連片,形成集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,集體可以在符合規(guī)劃的前提下對(duì)土地進(jìn)行開(kāi)發(fā)。根據(jù)2018年中央一號(hào)文件精神,這些建設(shè)用地可用于農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施建設(shè)。
保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)的核心在于保障農(nóng)民的居住權(quán)和收益權(quán)。
首先,居住保障功能是宅基地制度的核心,農(nóng)村宅基地使用權(quán)的性質(zhì)猶如居住權(quán)[15]。通過(guò)立法和行政手段對(duì)集體處分和管理宅基地的行為進(jìn)行約束,充分保障農(nóng)民居住權(quán),原則上,在集體內(nèi)宅基地及其上的農(nóng)房是農(nóng)民唯一住房的,集體不得收回或托管;經(jīng)過(guò)集體成員民主決策確實(shí)需要托管或收回閑置宅基地的,在項(xiàng)目進(jìn)行前,應(yīng)通過(guò)置換、新建等作出妥善安排,確保農(nóng)民居住需求。此外,集體還應(yīng)當(dāng)安排必要的機(jī)動(dòng)用地或機(jī)動(dòng)住房用于集體衍生人口未來(lái)的居住需求。
其次,能否獲得理想的收益又是宅基地“三權(quán)分置”的關(guān)鍵。農(nóng)民對(duì)宅基地及農(nóng)房的收益包括直接收益和間接收益。直接收益主要是集體在對(duì)宅基地進(jìn)行托管或收回時(shí)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行的補(bǔ)償。間接收益包括:(1)工資性收入,通過(guò)集體閑置宅基地整理,形成產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地,引入投資、創(chuàng)辦企業(yè)后,參與宅基地“三權(quán)分置”的農(nóng)民享有優(yōu)先獲得雇傭的權(quán)利;(2)分紅,在集體對(duì)宅基地“三權(quán)分置”中形成的建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)時(shí),采用“確人確股不確地(房)”的方式,通過(guò)登記,明確農(nóng)民對(duì)宅基地的使用權(quán)(資格權(quán)),并以此作為農(nóng)民取得土地開(kāi)發(fā)收益分紅的依據(jù)。
社會(huì)主體是否愿意參與宅基地“三權(quán)分置”,取決于他們的收益和風(fēng)險(xiǎn)。如果不從產(chǎn)業(yè)發(fā)展考慮,而將社會(huì)主體對(duì)宅基地的使用限定在居住功能,其收益不僅滿足不了社會(huì)主體的營(yíng)利要求,也不足以支撐農(nóng)民集體和農(nóng)戶的利益要求。此外,如果不明確社會(huì)主體宅基地使用權(quán)的性質(zhì),將難以控制社會(huì)主體參與宅基地“三權(quán)分置”的風(fēng)險(xiǎn)。為保護(hù)社會(huì)主體的宅基地使用權(quán),應(yīng)當(dāng)在《土地管理法》等立法中明確:(1)社會(huì)主體宅基地使用權(quán)的性質(zhì)??梢愿鶕?jù)宅基地使用權(quán)的不同產(chǎn)生方式分別確定為物權(quán)性使用權(quán)與債權(quán)性使用權(quán)[4]。建立宅基地使用權(quán)登記制度,無(wú)論以何種方式取得的宅基地使用權(quán)均可以進(jìn)行登記,債權(quán)性宅基地使用權(quán)也可以通過(guò)登記獲得類似物權(quán)性的保護(hù)[20]。(2)社會(huì)主體宅基地使用權(quán)依法受到保護(hù),宅基地所有權(quán)人和宅基地資格權(quán)人(原使用權(quán)人)不得侵害社會(huì)主體依法或者依照約定取得的宅基地使用權(quán)。(3)適度放寬宅基地用途限制,宅基地使用權(quán)人在符合法律規(guī)定、符合規(guī)劃的前提下,可以適度靈活地采用改造、改建、整理、開(kāi)發(fā)等手段實(shí)現(xiàn)宅基地利用效益最大化。(4)賦予宅基地使用權(quán)抵押功能,修改《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等相關(guān)立法中的禁止性規(guī)定。
宅基地“三權(quán)分置”作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策體系中的具體政策安排之一,其功能定位應(yīng)支撐和回應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求。將宅基地“三權(quán)分置”作為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地供給的重要制度安排,為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供發(fā)展空間和資源支持,其核心是要充分落實(shí)農(nóng)民集體對(duì)宅基地的所有權(quán),通過(guò)主體強(qiáng)化、權(quán)能擴(kuò)展等措施實(shí)現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地的充分利用。應(yīng)妥善處理農(nóng)民宅基地資格權(quán)、社會(huì)主體宅基地使用權(quán)與集體宅基地所有權(quán)之間的關(guān)系,既要防止因集體的強(qiáng)勢(shì)推進(jìn)造成的農(nóng)民權(quán)利受損,也要消除集體和農(nóng)民宅基地權(quán)利對(duì)社會(huì)主體宅基地使用權(quán)取得和行使的憂慮。