田傳浩，方 麗

（1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310086；2.佛羅里達(dá)州立大學(xué)，佛羅里達(dá) 塔里哈希 32306）

1 引言

財(cái)稅制度是影響土地市場(chǎng)運(yùn)作的重要制度環(huán)境，累退稅性質(zhì)的稅收制度安排會(huì)使得土地通過市場(chǎng)機(jī)制向大土地所有者處轉(zhuǎn)移。與土地規(guī)模相關(guān)的累退稅意味著土地面積越大，單位面積土地上的稅賦負(fù)擔(dān)越輕。從另一個(gè)角度來看，土地面積越大，單位面積土地上的財(cái)政補(bǔ)貼越高，起到了與累退稅同樣的效果。這種累退稅性質(zhì)的財(cái)稅制度安排扭曲了政府和市場(chǎng)的關(guān)系，不僅是理解中國歷史上土地市場(chǎng)與地權(quán)配置關(guān)系的重要制度背景，也有助于重新理解中國目前一些地區(qū)推行的農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶補(bǔ)貼政策。

土地私有制在中國有著悠久的歷史，戰(zhàn)國時(shí)期已經(jīng)普遍存在，到了秦國商鞅變法，私有土地合法化，私人正式取得了政府認(rèn)可的土地所有權(quán)[1]。即使在均田制實(shí)施的數(shù)百年里，也不是將所有的土地國有化，仍然有一部分田地屬于私有，可以繼承、轉(zhuǎn)讓，如桑田[2]。隨著土地私有制度的確立，土地租賃、買賣、抵押市場(chǎng)也逐步興起，秦漢時(shí)期已經(jīng)出現(xiàn)了土地買賣的契券，到了明清時(shí)期，土地產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)非常精細(xì)化，出現(xiàn)了田骨（田底權(quán)）與田皮（田面權(quán)）的分離，土地市場(chǎng)也非?；钴S。

不論是豪強(qiáng)掠奪，還是市場(chǎng)交易，在土地初始分配均等的情況下，都不可避免地出現(xiàn)地權(quán)集中（土地兼并）。對(duì)中國歷史上的土地市場(chǎng)與地權(quán)配置的研究已經(jīng)吸引了大量的學(xué)者關(guān)注，主要的爭(zhēng)論在于歷史上的地權(quán)配置狀況、地權(quán)集中所產(chǎn)生的后果以及地權(quán)配置變化的原因。一些學(xué)者指出，“權(quán)力戲弄權(quán)利”所帶來的強(qiáng)取豪奪是地權(quán)集中的主要原因[3-4]；另一些學(xué)者則認(rèn)為，土地私有制和土地市場(chǎng)的發(fā)育導(dǎo)致了地權(quán)集中[5]。近年來對(duì)于發(fā)展中國家土地買賣市場(chǎng)的研究也表明，由于多重市場(chǎng)失靈，土地通過買賣市場(chǎng)從小農(nóng)場(chǎng)主向大農(nóng)場(chǎng)主轉(zhuǎn)移，土地所有權(quán)趨于集中[6]，這與中國歷史上的經(jīng)驗(yàn)相呼應(yīng)。

在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)中，土地是最主要的生產(chǎn)和生活資料，也是財(cái)政稅收的主要來源，因此，地權(quán)配置的不平等導(dǎo)致了土地稅收的流失，并且加重了平民土地所有者（往往也是小土地所有者）的稅賦。人民因避役而棄產(chǎn)逃亡或待產(chǎn)投靠權(quán)貴，史不經(jīng)書。很顯然，財(cái)稅制度影響了地權(quán)配置。趙岡和陳仲毅[1]、侯家駒[2]都指出財(cái)稅制度在地權(quán)配置中起到了重要的作用。

總體而言，已有關(guān)于地權(quán)配置的研究缺乏對(duì)財(cái)稅制度的關(guān)注，僅有少數(shù)學(xué)者注意到了財(cái)稅制度對(duì)土地市場(chǎng)的影響；其二，幾乎沒有學(xué)者將目前中國實(shí)施的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼政策與歷史上的土地累退稅聯(lián)系起來，事實(shí)上這些政策在本質(zhì)上都是土地規(guī)模的累退稅，對(duì)土地市場(chǎng)與地權(quán)配置的影響機(jī)制相同，而且都是政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)作的不當(dāng)干預(yù)。只是前者針對(duì)的是土地所有權(quán)，而后者針對(duì)的是土地經(jīng)營權(quán)。

2 土地市場(chǎng)與地權(quán)配置的文獻(xiàn)述評(píng)

土地市場(chǎng)是目前世界范圍內(nèi)配置土地資源的重要方式。而地權(quán)配置的均等性程度，對(duì)經(jīng)濟(jì)效率、收入平等，乃至對(duì)一個(gè)國家的長期經(jīng)濟(jì)增長[7]，都有著重要的意義，因此長期以來受到了學(xué)術(shù)界的關(guān)注[7-9]。在人多地少的地區(qū)，較為均等的地權(quán)配置有利于提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營效率與緩解貧困[10]。中國從歷史上來看大多時(shí)間都屬于人多地少的國家，近代以后人口的快速增長進(jìn)一步提高了人地比例，農(nóng)地不僅僅作為生產(chǎn)資料存在而同時(shí)承擔(dān)了保障功能，這使得地權(quán)配置問題更加重要。

中國古代及近現(xiàn)代史上的地權(quán)配置，由于涉及階級(jí)斗爭(zhēng)、農(nóng)民戰(zhàn)爭(zhēng)及朝代更迭，自20世紀(jì)20年代開始吸引了大量學(xué)者的關(guān)注[11-14]。早期的研究認(rèn)為，中國歷史上的土地私有制和土地市場(chǎng)促進(jìn)了土地集中（土地兼并），如錢穆指出，“正因?yàn)橥恋厮接?，耕者有其田，才有了自由買賣，才開始兼并，才使貧者無立錐之地。”[15]這些研究結(jié)論大多基于歷史上的二手文獻(xiàn)記載得到，畢竟從漢朝開始，對(duì)于土地兼并的擔(dān)心就不絕于文。

與早期的學(xué)者相比，秦暉[3]、趙岡[13]、劉正山[4]、田傳浩等[16]學(xué)者利用了黃冊(cè)、魚鱗圖冊(cè)、滿鐵調(diào)查數(shù)據(jù)等經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，并且利用基尼系數(shù)、洛倫茲曲線等方式來測(cè)度地權(quán)配置的不平等程度，從而可以更好地檢驗(yàn)歷史上的地權(quán)配置狀況。研究發(fā)現(xiàn)，由于分家析產(chǎn)制度和人口增長，中國歷史上的地權(quán)配置并不存在無限集中的趨勢(shì)，在同一個(gè)朝代也不存在開始平均、后來集中的趨勢(shì)[13，17]，在某些地區(qū)的某些時(shí)點(diǎn)上，土地分配的不平等程度也并不高，甚至可以說是非常平均[3-4]。但是魚鱗圖冊(cè)所能夠利用的數(shù)據(jù)，大多在明朝中后期和清朝，對(duì)于更早時(shí)間的地權(quán)配置情況，難以通過此種數(shù)據(jù)加以檢驗(yàn)。更重要的是，由于地權(quán)配置是多重因素共同導(dǎo)致的結(jié)果（市場(chǎng)機(jī)制、分家析產(chǎn)等），而分家析產(chǎn)是降低地權(quán)配置不平等程度的。因此，如果從時(shí)間序列上來看，中國歷史上的地權(quán)配置基尼系數(shù)沒有發(fā)生明顯的下降，就意味著市場(chǎng)機(jī)制一定促進(jìn)了地權(quán)的集中。

農(nóng)地市場(chǎng)是嵌入性的。更準(zhǔn)確地說，農(nóng)地市場(chǎng)的運(yùn)作有其制度基礎(chǔ)，同時(shí)受到其他要素市場(chǎng)運(yùn)作的影響，因此，農(nóng)地市場(chǎng)對(duì)于地權(quán)配置的影響更多地是經(jīng)驗(yàn)問題[17]。近年來的理論和經(jīng)驗(yàn)研究表明，雖然家庭農(nóng)場(chǎng)在經(jīng)營方面比雇工農(nóng)場(chǎng)更有優(yōu)勢(shì)，但是由于大多數(shù)發(fā)展中國家都存在的信貸市場(chǎng)失靈，大的農(nóng)場(chǎng)主可以利用在產(chǎn)品銷售和信貸方面的優(yōu)勢(shì)從而使得土地通過市場(chǎng)向大農(nóng)場(chǎng)主轉(zhuǎn)移[6-7]。對(duì)于傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國中國而言，財(cái)稅制度是影響土地市場(chǎng)運(yùn)行的非常重要的制度背景，然而，只有少數(shù)學(xué)者曾經(jīng)指出財(cái)稅制度對(duì)土地市場(chǎng)也會(huì)產(chǎn)生影響[2]。

侯家駒先生指出，漢朝的田賦征收方式是以一頃為單位，耕地不足百畝之家者，亦須交納一百畝之田賦，……，“田雖三十，而以頃畝出稅”（恒寬：《鹽鐵論·未通》）。這種累退制的稅收制度安排，使得大規(guī)模農(nóng)場(chǎng)更有利，從而“或多或少地鼓勵(lì)人民兼并土地，以擴(kuò)大其擁有土地之面積”[2]。

已有的研究已經(jīng)對(duì)土地市場(chǎng)和地權(quán)配置之間的關(guān)系做了大量的研究，但是大多缺乏對(duì)財(cái)稅制度的關(guān)注，因此本文希望能夠在這方面有所貢獻(xiàn)。

3 土地累退稅、土地市場(chǎng)與地權(quán)配置的歷史案例

中國土地私有產(chǎn)權(quán)制度成立非常早。雖然從早期來看，這些私人產(chǎn)權(quán)并不能得到很好的保障，尤其是不能對(duì)抗國家和權(quán)貴[18]，但總體而言，土地私有制的確立毋庸置疑[1]。從產(chǎn)權(quán)的角度來看，土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)該包括使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)與繼承權(quán)。但是不同時(shí)期對(duì)這些產(chǎn)權(quán)有不同的限制，而且對(duì)平民的土地產(chǎn)權(quán)保障強(qiáng)度也不一致。比如還授，意味著某些土地不能繼承，在人死亡之后要還給國家。同時(shí)，秦漢時(shí)期豪強(qiáng)可以通過自己的權(quán)力強(qiáng)制兼并普通農(nóng)戶的土地，如西漢蕭何賤買與強(qiáng)買人民“田宅數(shù)千萬”，淮南王劉安之太子劉遷、之弟劉賜，東漢竇憲、侯覽等，民間富豪也有掠奪普通農(nóng)戶土地的案例，除此之外，國家可以對(duì)農(nóng)戶和土地任意征稅而不需要人民的同意，這些都意味著普通農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)得不到有效保障①一些學(xué)者據(jù)此認(rèn)為不存在土地私有制，他們可能是以現(xiàn)代憲政國家的土地私有制來比較秦漢時(shí)期的土地制度。更有學(xué)者指出，因?yàn)橥恋囟愘x任意加派而無需人民的同意，因此這種制度是土地國有制[19]。。

中國歷史上以農(nóng)業(yè)為主，土地是最主要的生產(chǎn)、生活資料，也是最重要的稅收來源，耕種土地的農(nóng)戶不僅要承擔(dān)土地上的稅賦，還要承擔(dān)勞役負(fù)擔(dān)?！扒貜U井田之制，隳十一之法，任民所耕，不計(jì)多少，于是始舍地而稅人，征賦二十倍于古”（《文獻(xiàn)通考》，卷二，《田賦考》）。據(jù)董仲舒所言，秦時(shí)的田租和口賦二者均有[2]。至此之后，農(nóng)業(yè)人口需要承擔(dān)土地（土地稅）和人口（人頭稅）兩大系統(tǒng)的稅收。由于土地是承擔(dān)稅賦的條件[13]，因此可以將勞役和土地稅合并計(jì)算單位面積上的土地稅賦，如果大土地所有者承擔(dān)的單位面積土地稅賦更低，就意味著存在累退性質(zhì)的土地稅收制度。

3.1 土地累退稅的成因

3.1.1 制度上的稅收減免特權(quán)，形成了累退稅

在不少朝代，明確規(guī)定了特權(quán)階層減免稅收的特權(quán)，比如官僚的土地稅收減免特權(quán)。由于工商業(yè)受到了國家的嚴(yán)格管制，因此對(duì)于特權(quán)階層而言，土地成為投資和財(cái)富積累的主要渠道[19]。由于稅收減免特權(quán)的存在，形成了土地累退稅，這些特權(quán)階層在農(nóng)業(yè)經(jīng)營上就比普通農(nóng)戶（大部分是小土地所有者）更有優(yōu)勢(shì)，從而促進(jìn)了土地向這些家庭轉(zhuǎn)移。明朝的士人優(yōu)免制度是一個(gè)典型的案例。

3.1.2 豪強(qiáng)與權(quán)貴逃稅能力更強(qiáng)，導(dǎo)致了實(shí)際稅收的累退制

中央政府行政能力不強(qiáng)的時(shí)期，即使沒有制度上明確規(guī)定的免稅特權(quán)，豪強(qiáng)與地方權(quán)貴也擁有足夠的能力逃避稅賦。這些地方豪強(qiáng)和權(quán)貴往往也是大土地所有者，在地方土地稅收不減少的前提下，他們逃避的稅收將由沒有能力逃稅的小土地所有者來承擔(dān)，導(dǎo)致了小土地所有者承擔(dān)了更多的稅負(fù)，累退性質(zhì)的土地稅收制度安排形成了。這種情況在東漢尤其突出，其他朝代也基本上都存在。雖然這并非正式稅收制度安排，而是由潛規(guī)則所導(dǎo)致，但在實(shí)際效果上，也起到了土地累退稅的效果。

3.1.3 人頭稅與土地稅均與土地掛鉤，形成了累退稅

在中國歷史上很長時(shí)期，按人開征的賦役和按土地面積開征的稅收實(shí)際上均與土地掛鉤[13]。人頭稅，可能按照勞動(dòng)力（所謂“丁”者）來課征，也可能是按照法定的標(biāo)準(zhǔn)戶來課征。既可以由政府直接征調(diào)勞動(dòng)力，每年為國家服勞役若干日，也可以是繳納定量的實(shí)物或者現(xiàn)金，稱為“算賦”“口賦”“調(diào)”“丁捐”，或“丁賦”。在西晉限田以前，由于人頭稅是定額稅，而土地稅是比例稅，有田產(chǎn)的人將同時(shí)進(jìn)入兩個(gè)稅收系統(tǒng)。

總體而言，土地稅不高，而勞役負(fù)擔(dān)很重，這使得攤到單位面積土地上的稅賦很重①從這個(gè)角度來看，一些學(xué)者利用中國歷史上土地稅收負(fù)擔(dān)很輕而指出專制國家不能提高稅收，是基礎(chǔ)事實(shí)上的錯(cuò)誤。。對(duì)于5口之家而言，擁有100畝土地和擁有500畝土地，所需承擔(dān)的人口賦役相同，但擁有500畝土地的家庭其單位土地面積上的人口賦役更輕。這就使得耕地越多的家庭所承擔(dān)的畝均稅賦（人頭稅加上土地稅）越低，從而形成了累退性質(zhì)的土地稅收制度安排。在稅負(fù)重而又高度累退的租稅結(jié)構(gòu)下，小土地所有者如果無法擴(kuò)充其土地?fù)碛辛?，則只好放棄土地，以避免納稅，或者將土地獻(xiàn)給富豪，以求蔭庇，導(dǎo)致地權(quán)集中、可征稅土地面積減少、單位面積上的土地稅賦增加和納稅人口逃亡等一系列后果。在唐朝，“渭南縣長源鄉(xiāng)，本有四百戶，今才一百余戶，閿縣鄉(xiāng)本有三千戶，今才一千戶：凡十家之內(nèi)，大半逃亡，亦須五家攤稅。似投石井中，非到底不止?！保ā杜f唐書·李渤傳》）在宋朝，“人戶懼見稍有田產(chǎn)，典賣與形勢(shì)之家，以避徭役。……更有諸般惡幸，影占門戶田土稍多，便作佃戶名目?！盵20]

3.1.4 制度上對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的補(bǔ)貼，也形成了累退稅（負(fù)的）

近年來出于對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和規(guī)模經(jīng)營的渴望，中國政府也開始對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶進(jìn)行補(bǔ)貼，比如貸款支持、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、大棚補(bǔ)貼以及糧食經(jīng)營補(bǔ)貼。在浙江省臺(tái)州，糧食經(jīng)營面積越大，補(bǔ)貼額越高。這些補(bǔ)貼大多屬于累退稅性質(zhì)（負(fù)的），簡(jiǎn)而言之，土地經(jīng)營面積越大，單位面積上所獲得的補(bǔ)貼額度越高。毫無疑問，這種方式也影響土地市場(chǎng)的運(yùn)作，從而促進(jìn)地權(quán)集中。

3.2 明朝的士人優(yōu)免制度對(duì)地權(quán)配置的影響

3.2.1 明朝累退稅的兩種來源：權(quán)貴的稅收轉(zhuǎn)嫁與士人優(yōu)免制度

與以往朝代相類似，明朝早期的地方豪強(qiáng)和權(quán)貴有動(dòng)機(jī)和能力將本應(yīng)負(fù)擔(dān)的稅收減免。減免的方式之一是低報(bào)納稅面積和人口，甚至將自己應(yīng)當(dāng)負(fù)擔(dān)的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁到其他家庭。嘉靖九年（1530年），戶部言：“祖宗立法不為不嚴(yán)，而法骫民奸，弊端百出，那移②那移，指將耕地以多報(bào)少，或者將私地報(bào)為官田；“飛走”與“灑派”類似，也稱“飛灑”，指將自己的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁于他人。、詭寄、飛走、灑派，及故為破析寄頓，妄作畸零帶附，或供以投名，或稱絕戶以影射”[21]。

針對(duì)以往的這些流弊，明朝中期實(shí)施了“一條鞭法”的稅收制度改革?！耙粭l鞭法”主要是賦役合一，僅僅按照土地面積來征稅。“總括一州縣之賦役，量地計(jì)丁，丁糧畢輸于官?！杂?jì)畝征銀，折辦于官，故謂之一條鞭?！f歷時(shí)，張居正當(dāng)國，請(qǐng)下制申飭海內(nèi)通行”（《明史·食貨志》）。一條鞭法的實(shí)施，雖然減少了地方豪強(qiáng)和權(quán)貴逃稅的可能性，使得稅賦僅僅與土地有關(guān)，使得貧富之間的賦役趨于平均。然而，明朝實(shí)施的士人稅收優(yōu)免制度，則是從制度上明確了土地稅收的累退稅性質(zhì)。

明代的官員與士人優(yōu)免制度始于朱元璋①公元1377年，朱元璋下詔令：“食祿之家與庶民貴賤有等……；若賢人君子，既貴其身而復(fù)役其家，則君子野人無所分別，非勸士待賢之道。自今百司見任官員之家，有田土者，輸租稅外，悉免其徭役?！盵24]。這種優(yōu)免制度在明朝之后的年份里不斷修改細(xì)節(jié)，擴(kuò)大優(yōu)免范圍，將優(yōu)免制度精細(xì)化。到了公元1545年，嘉靖年間規(guī)定：“京官一品免糧三十石，人丁三十丁。二品免糧二十四石，人丁二十四丁……教官、監(jiān)生、舉人、生員各免糧二石，人丁二丁……。以禮致仕者免十分之七?！保ā洞竺鲿?huì)典·卷二十·賦役》）這種制度化的稅賦優(yōu)免特權(quán)導(dǎo)致了不同特權(quán)的階層，它使得士人集團(tuán)在土地經(jīng)營上擁有成本的優(yōu)勢(shì)，從而使得普通小農(nóng)戶處于不利的地位。

3.2.2 累退性質(zhì)的土地稅賦所導(dǎo)致的后果

第一，稅賦不均。大土地所有者承擔(dān)的單位面積土地稅賦更低，而小土地所有者承擔(dān)的單位面積土地稅賦更高?！罢?、嘉靖以降，社會(huì)風(fēng)氣大變，官豪勢(shì)要之家紛紛求田問舍，廣置田產(chǎn)，土地兼并之風(fēng)益為盛行。賦稅日增，徭役日重，民多破產(chǎn)逃亡?！盵22]在湖廣，“阡陌其田無升合之稅，稅數(shù)十石者地鮮立錐”。在福建“富者田連阡陌，坐享無苗之利，貧者無力置錐，反多數(shù)外之賠”[23]。

第二，鼓勵(lì)人民帶產(chǎn)投獻(xiàn)，以求逃稅。顧炎武曾說：“一登仕籍，此輩競(jìng)來門下，謂之投靠，多者亦至千人”（《日知錄》，卷一三）。王士性說：“一薦鄉(xiāng)書，則奴仆十百倍皆帶田產(chǎn)而來，止聽差遣，不費(fèi)衣食，可怪也”（《廣志繹》，卷三）。帶產(chǎn)投獻(xiàn)使得政府可以控制的課稅土地面積進(jìn)一步減少，從而使得剩下的土地上承擔(dān)更高的單位面積稅賦，進(jìn)一步又推動(dòng)了人民帶產(chǎn)投獻(xiàn)。

第三，帶產(chǎn)投獻(xiàn)導(dǎo)致了土地所有權(quán)的集中和無地農(nóng)戶的大量出現(xiàn)。雖然中國的分家析產(chǎn)機(jī)制不斷導(dǎo)致地權(quán)的分散，但由于累退稅的存在，事實(shí)上中國土地所有權(quán)的分散趨勢(shì)并不明顯。李文治、江太新認(rèn)為：“明中葉以后，土地主要集中于官宦之家?！盵11]明朝萬歷年間休寧縣十一都三圖田地分配的數(shù)據(jù)，在694戶農(nóng)戶樣本中，無地戶206戶，占總戶數(shù)的29.68%，地權(quán)配置的基尼系數(shù)為0.676[16]。

3.3 當(dāng)代中國的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營補(bǔ)貼制度與地權(quán)配置

近年來，不少政策制定者和學(xué)者開始倡導(dǎo)農(nóng)地的適度規(guī)模經(jīng)營[25-26]。在實(shí)踐中，一些地方為了追求規(guī)模經(jīng)營的進(jìn)度，單純依靠扶持和過度的補(bǔ)貼來營造規(guī)模經(jīng)營的典型。對(duì)蘇浙魯?shù)貐^(qū)的經(jīng)驗(yàn)研究也表明，大部分地區(qū)都對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶進(jìn)行扶持[27]。農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶補(bǔ)貼政策主要有以下幾類：（1）更低的土地租金；（2）貸款方面的支持；（3）農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼②由于農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶更加需要購買農(nóng)業(yè)機(jī)械，因此實(shí)際上農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼主要由農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶獲取，是一種累退性質(zhì)的補(bǔ)貼制度。；（4）農(nóng)產(chǎn)品銷售幫助；（5）良種補(bǔ)貼。

其中一部分專門針對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營大戶的補(bǔ)貼，尤其是與土地規(guī)模相關(guān)的累進(jìn)補(bǔ)貼，使得大農(nóng)場(chǎng)可以獲得單位土地面積上更高的補(bǔ)貼，不僅導(dǎo)致了土地使用權(quán)的集中，還會(huì)鼓勵(lì)各種虛假的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營以套取國家財(cái)政補(bǔ)貼的行為。

歷史上的土地所有權(quán)集中，主要導(dǎo)致的是土地財(cái)富（所有權(quán)）的不平等，就土地經(jīng)營而言，倒并不一定就形成“規(guī)模經(jīng)營”。一種情況下，土地所有權(quán)集中之后通過土地租賃分散土地的經(jīng)營權(quán)。比如宋代“偽為券售田于形勢(shì)之家，假佃戶之名，以避徭役”。名義所有權(quán)集中于形勢(shì)之家，土地經(jīng)營仍然通過“租賃”的方式由原來農(nóng)戶經(jīng)營。不過，也常常在土地所有權(quán)集中后出現(xiàn)通過雇工、部曲、家奴等經(jīng)營的“莊園”，這也是一種“規(guī)模經(jīng)營”，但由于農(nóng)業(yè)監(jiān)督的困難，這種經(jīng)營會(huì)帶來效率損失[17，28]。

而在當(dāng)代中國農(nóng)村土地三權(quán)分置的背景下，集體擁有土地所有權(quán)，承包戶憑借社區(qū)成員權(quán)擁有土地承包權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)可以與承包權(quán)分離，進(jìn)行市場(chǎng)交易，形成規(guī)模經(jīng)營。與歷史上累退稅導(dǎo)致的土地所有權(quán)集中不同，現(xiàn)代的土地經(jīng)營權(quán)的集中，主要影響的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，而對(duì)集體土地所有權(quán)和土地承包權(quán)幾乎無影響。如果存在不恰當(dāng)?shù)霓r(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，比如與土地經(jīng)營規(guī)模有關(guān)的累進(jìn)補(bǔ)貼①比如2009年浙江省制定的糧食經(jīng)營面積累進(jìn)補(bǔ)貼政策，“2009年浙江省財(cái)政將對(duì)按訂單交售省級(jí)儲(chǔ)備早稻谷的種糧農(nóng)戶給予獎(jiǎng)勵(lì)，具體為：種糧大戶、糧食專業(yè)合作社社員、制種基地農(nóng)戶每交售100斤早稻谷獎(jiǎng)勵(lì)20元，最高每畝不超過140元；一般農(nóng)戶按訂單每交售100斤獎(jiǎng)勵(lì)10元，最高每畝不超過70元?！?015年浙江省《新昌縣規(guī)模種糧補(bǔ)貼資金實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“對(duì)全年水稻、大小麥復(fù)種面積達(dá)到50畝以上的種糧大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等糧食生產(chǎn)適度規(guī)模經(jīng)營主體，按實(shí)際復(fù)種面積給予每畝125元補(bǔ)貼（省級(jí)資金）?！边@兩個(gè)案例都是糧食經(jīng)營面積的累進(jìn)式補(bǔ)貼，經(jīng)營面積更大的農(nóng)場(chǎng)，可以獲得單位面積上更多的財(cái)政補(bǔ)貼。，土地經(jīng)營權(quán)可能會(huì)過度集中，或者形成“偽規(guī)模經(jīng)營”②筆者2009和2011年在浙江省的農(nóng)村田野調(diào)查中，均發(fā)現(xiàn)了這種偽規(guī)模經(jīng)營的案例。：幾個(gè)小的農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶聯(lián)合起來以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的名義獲得土地規(guī)模相關(guān)補(bǔ)貼，但實(shí)際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)仍然獨(dú)立完成。土地經(jīng)營權(quán)過度集中會(huì)導(dǎo)致效率損失，“偽規(guī)模經(jīng)營”則導(dǎo)致農(nóng)業(yè)財(cái)政補(bǔ)貼分配的不公平。

4 結(jié)論與展望

土地市場(chǎng)是嵌入性的，政府的不當(dāng)干預(yù)和錯(cuò)誤的財(cái)稅政策會(huì)對(duì)土地市場(chǎng)運(yùn)作績(jī)效造成重大的影響。在中國歷史上，財(cái)稅制度是影響土地市場(chǎng)運(yùn)作績(jī)效的重要制度背景。由于種種原因，中國歷史上的財(cái)稅制度常常體現(xiàn)出累退稅性質(zhì)，從而使得權(quán)貴（往往是大土地所有者）比平民（往往是小土地所有者）在土地經(jīng)營上更加有優(yōu)勢(shì)，從而促使土地從小土地所有者向大土地所有者轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致了地權(quán)的集中和納稅土地的減少，要么導(dǎo)致國家稅收的流失，要么增加平民的稅收負(fù)擔(dān)。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會(huì)中，土地稅賦增加和地權(quán)集中必然會(huì)導(dǎo)致無地貧民的增加，并且使得這部分農(nóng)戶難以通過“力農(nóng)致富”，從而登上社會(huì)分層的階梯。

中國目前已經(jīng)不再是一個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展為農(nóng)村勞動(dòng)力提供了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，不再征收農(nóng)業(yè)稅，并且開始推行農(nóng)村社會(huì)保障制度。然而，為了鼓勵(lì)土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)合作社的發(fā)展，政府出臺(tái)了一系列政策干預(yù)市場(chǎng)的運(yùn)作。這種傾向于“能人”和大規(guī)模經(jīng)營農(nóng)場(chǎng)的財(cái)政補(bǔ)貼政策，不僅導(dǎo)致了土地使用權(quán)的集中，使得普通小農(nóng)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，還會(huì)導(dǎo)致一系列虛假的土地規(guī)模經(jīng)營和虛假的農(nóng)業(yè)合作社。如何設(shè)計(jì)公平合理的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，是政策制訂者需要認(rèn)真考慮的議題。

在當(dāng)代中國，以工補(bǔ)農(nóng)、扶持農(nóng)業(yè)和主糧發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼政策具有合理性，這樣的財(cái)政補(bǔ)貼政策需要考慮到政策對(duì)公平和效率的影響。學(xué)者們已經(jīng)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策進(jìn)行了大量卓有成效的討論[29-30]。本文則強(qiáng)調(diào)，與土地規(guī)模有關(guān)的累進(jìn)式的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是不恰當(dāng)?shù)模瓤赡軐?dǎo)致經(jīng)營權(quán)的過度集中而損失效率，也可能因?yàn)閭我?guī)模經(jīng)營而導(dǎo)致補(bǔ)貼分配的不公平。相對(duì)而言，不論是以單位播種面積進(jìn)行補(bǔ)貼，還是以單位糧食產(chǎn)量進(jìn)行補(bǔ)貼，都能夠更好地實(shí)現(xiàn)補(bǔ)貼的公平和效率。就農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼而言，不僅應(yīng)該有農(nóng)機(jī)購買補(bǔ)貼，而且對(duì)于無需購買農(nóng)業(yè)機(jī)械的小農(nóng)戶，也應(yīng)提供相應(yīng)的農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)補(bǔ)貼。

從學(xué)術(shù)研究的角度來看，雖然累退稅對(duì)地權(quán)配置的影響有文獻(xiàn)和理論支持，但如果能夠在數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行量化歷史分析會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)學(xué)術(shù)界對(duì)這個(gè)問題的認(rèn)識(shí)；從中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼經(jīng)營政策研究來看，在眾多的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策中，如何區(qū)分特定的農(nóng)業(yè)規(guī)模相關(guān)的累進(jìn)補(bǔ)貼政策對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率、農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模等績(jī)效方面的影響，也是非常值得進(jìn)一步探討的議題。