馮 聰，董為紅

（自然資源部咨詢研究中心，北京，100035）

公共政策是調節(jié)相關方利益關系和人與自然關系的行為準則[1]，往往體現政府管理公共事務的意志。公共政策的種類很多,大致可以分為宏觀政策與微觀政策、中央政策與地方政策等，具體表現形式多種多樣，包括戰(zhàn)略、規(guī)劃、條例、規(guī)章、規(guī)范、準則、措施等。政策目標一般都是正面的和積極的，但在實際運行中可能會偏離既定的軌道，甚至出現完全相反的結果。由于利益相關方基于自身需求，不同部門之間制定的政策往往各有側重，指向不聚焦，相互不配套；同一部門自上而下制定的政策，存在內容上的“取舍”或“修正”；宏觀政策細則缺失，標準規(guī)范不配套，推進路徑不明確；微觀政策大而全、小而全，看似面面俱到，實則面面不到。開展公共政策評估是檢驗政策制定、執(zhí)行是否有效的機制，能夠幫助政府及時總結經驗，從而有效地提高政府治理能力[2]。同時，公共政策評估是體現與維護群眾利益的平臺，有助于反映基層意見，實現政策科學化、民主化，從而維護社會穩(wěn)定。自然資源部成立以來，逐步推動自然資源管理領域的政策評估工作，公布了《自然資源部立法工作程序規(guī)定》，探索開展第三方評估。自然資源領域的政策評估工作尚處在探索階段，評估主體、評估標準、評估方法，評估結果的使用等均有待進一步完善和規(guī)范。

1 公共政策評估研究綜述

1.1 我國公共政策評估實踐

我國政策評估工作起步于20世紀80年代。1997年，科技部成立科技評估中心，研究起草了科技評估規(guī)范。2000年以來，山東省對多部地方性法規(guī)的實施情況進行了評估。2001年，淮南市發(fā)布實施《淮南市政府立法跟蹤問效試行辦法》，初步建立了立法后評估制度。2006年，財政部對《政府采購法》及相關規(guī)章的實施情況進行了評估。2008年，黨的十七屆二中全會提出“建立政府績效評估機制”“推行政府績效管理和行政問責制度”。黨的十八大報告中提出“推進政府績效管理”。由此，各級政府部門對公共政策評估有了更加積極的認識，自行或者委托相關機構開展公共政策評估工作。2011年，中國國際工程咨詢公司受國家發(fā)改委委托對西部大開發(fā)政策落實情況進行了評估。2017年，我國首次在國務院督查中圍繞簡政放權、棚戶區(qū)改造、精準扶貧、重大水利工程等部分重點政策措施落實情況引入第三方評估。在工作推進過程中，不斷探索豐富具有中國特色的政策評估方法體系。如，黨委、政府負責同志通過調研、專題會議了解政策實施情況或實地體驗政策的效果與影響，進而對政策作出評估；設立“領導接待日”“市長專線”等信訪渠道，了解普通群眾對有關政策的看法等。較為有特點的是2012年南通市開展的“萬人評議”，對南通市機關作風進行了評估。

1.2 國外公共政策評估經驗

國外的政策評估工作已有多年的發(fā)展歷史，制度的確立是漸進式的。目前，普遍推行政策評估的國家多具備完善的法律制度保障以及完整的實施框架。如，2003年美國政府頒布了《政策規(guī)定績效分析》，并根據第12866號總統(tǒng)令，政府部門在對政策進行任何修訂或制定新政策之前，都要進行績效分析。2005年，南非政府內閣出臺了《政府監(jiān)督與評估制度的政策框架》，將評估和計劃與預算過程聯系起來，評估范圍包括各部門推薦的大型、戰(zhàn)略性和創(chuàng)新性的項目和政策。

歐洲以法國和德國為代表。1985年法國政府頒布法令,規(guī)定國家制定的計劃、實施的項目未經政策評估不能啟動。法國國內有各類型的機構可以承擔政策評估工作，包括國會、中央和地方行政機關、國家審計法院和地方審計法庭，以及由公務員、民選議員和評估專家組成的大區(qū)評估委員會。同時，也可委托私人機構對某些項目進行評估。德國的政策評估在方法上非常嚴格，借助定量方法來分析長期跟蹤獲得的資料數據。德國的政策評估可以分為三類：有聯邦審計法院和私人審計機構開展的監(jiān)督與檢查活動；由研究機構開展的對地區(qū)政策實施成效的評估；有公共行政機關外部的專門經濟機構對經濟影響進行研究。

亞洲的日本和韓國較早開展政策評估探索，并已經實現了制度化、法制化。2001年韓國通過了《政策評估框架方案》，對政策評估主體、評估類型、評估程序、評估結果的使用和公開等做出了明確、詳細的規(guī)定。2006年，實施《政府業(yè)務評估基本法》，將原先片面的、重復的各種評估制度進行綜合，確立系統(tǒng)化的評估制度。具體包含三方面內容，一是政策評估；二是政策實施能力評估；三是公民、客戶對政府提供的服務和政策實施的滿意度調查。日本在2001頒布了《政府政策評估方案》，并于2002年實施。此外，《執(zhí)行政府政策評估法案的內閣命令》《執(zhí)行政府政策評估方案條例》《實施政策評估的基本指南》《政策評估的信息公開指南》等一系列法規(guī)共同構筑了日本的政策評估法律體系。目前，日本的政策評估基本上實現了評估對象的體系化、評估過程的標準化、評估結果的實用化和評估實踐的周期化[3]。

在自然資源政策評估領域，1972年英國啟動了林業(yè)政策評估,目前已經形成了定期的林業(yè)政策評估機制和良好的實踐經驗。挪威自 1978 年始開展自然資源核算，逐步建立了物質資源核算和環(huán)境資源核算體系。日本的國土交通省和農業(yè)、林業(yè)與漁業(yè)省嚴格執(zhí)行《政府政策評估方案》，超過80%的政策完成了評估工作。國土交通省1998年開始在公共建設工程立項和實施中開展評估。日本環(huán)境省以環(huán)境保護成本核算為核心，于2000年構建了環(huán)境會計體系。美國環(huán)境保護局定期向管理和預算辦公室提交環(huán)境政策評估報告，內容包括政策分析以及成本效益量化分析。

1.3 公共政策評估的內容及演化

1.3.1 政策評估的內容

在工作類型上，政策評估分為事前、事中與事后評估，分別針對的是政策制定、執(zhí)行與效果。事前評估主要是判斷公共政策的合法性，預查政策執(zhí)行效果。事中評估主要是開展政策執(zhí)行情況評估，目的是促進政策的執(zhí)行和落實，定期發(fā)現政策執(zhí)行中的問題和困難，判斷政策是否符合政策制定的初衷，評估結果作為決定政策延續(xù)、調整的重要依據。事后評估關注政策的執(zhí)行效果，主要為公共政策終結提供依據。在工作內容形式上，政策評估存在形式、事實、價值等維度。形式維度，指公共政策的形式合法性；事實維度，指政策效果、政策效率和政策影響；價值維度，指公共政策價值的合理性[4]。

在公共政策評估實踐中，決策者和執(zhí)行者更加關注政策的執(zhí)行效果和公共政策的成果績效。實際上，政策評估不僅僅關注政策實施的效果和績效，還包括對政策執(zhí)行行為和過程的評估，要進行價值分析、可行性分析和結果預測分析。其中的價值分析是評價政策結果有助于價值目標得以實現的程度。

1.3.2 政策評估的演化趨勢

總體來說，政策評估的模式演化表現為“測量—描述—判斷—協商”。20世紀60年代,政策評估工作偏重效益測量與效果敘述。20世紀60年代到70年代中期, 在測量與敘述基礎上,評估者基于事實和經驗的主觀判斷也被作為重要依據。20世紀70年代后, 定量化的方法模型廣泛應用，政策評估更加注重定性研究，同時重視利益相關者的感受與反饋。整個演變過程體現了由實證主義向后實證主義轉變的變革。實證主義的政策評估方法論以事實和數據來支撐評估結論的權威性和可靠性，依據客觀的數據，運用數學、統(tǒng)計學、經濟學等建立與之相適應的數學模型，以數字衡量評估結果?？紤]到純技術性的政策評估將復雜的社會問題轉化為量化的指標，難以揭示政策背后的觀念、機制及其錯綜復雜的關系。有的學者提出了后實證主義的政策評估，主張依據一定的價值準則對政策效果做出價值判斷。重視建立政策評估的價值維度，考慮評估人的心理因素和價值取向，價值的判斷過程簡單直接，如倡導公民參與，開展第三方評估等。

1.3.3 政策評估的難點

某項公共政策的執(zhí)行效果是特定政策環(huán)境和內外部因素綜合影響下的綜合反映，從綜合效果中分解并單獨評估某項政策效果，需要設定嚴格的假設前提或針對性地構建指標體系，定性和定量相結合開展評估。政策評估的邏輯性很強，要緊緊圍繞政策條文，分析產生問題的原因，而不是簡單地從存在的現實問題出發(fā)進行現象分析。政策評估的難點在于通過對事實的客觀描述，進而得出對政策價值的判斷。事實與價值是政策評估的一體兩面。事實與價值的關系本身是一個哲學問題。政策評估的發(fā)展趨勢是更加關注價值，對政策執(zhí)行的效果進行價值判斷，而價值分析的方法是制約價值判斷的關鍵問題。

2 自然資源管理政策評估工作現狀

2.1 政策評估實踐

2.1.1 綜合性規(guī)劃及專項規(guī)劃評估

為了解和掌握各項規(guī)劃的落實情況，國土資源部在開展《國土資源“十二五”規(guī)劃綱要》中期評估和總結性評估工作的基礎上，從2016年起創(chuàng)新評估方式，委托相對第三方牽頭，組織開展國土資源“十三五”規(guī)劃綱要涉及自然資源領域情況年度監(jiān)測評估，對自然資源重大改革、規(guī)劃計劃、重大政策法規(guī)的執(zhí)行情況進行評估。由此國土資源部成為各部委中第一家以第三方角度對規(guī)劃年度實施情況進行評估的單位。同時，組織開展了國土資源領域的重大專項規(guī)劃評估，從第二輪開始組織開展《土地利用總體規(guī)劃》《全國礦產資源規(guī)劃》《土地整治規(guī)劃》等專項規(guī)劃的實施效果評估。

2.1.2 政策評估工作

2010年，中國水產科學研究院等多家單位合作對我國的海洋政策進行了系統(tǒng)評估，發(fā)布了《中國海洋可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)問題與政策研究報告》。2017年，國土資源部組織開展了《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》的實施情況評估，準確把握了政策落實過程中面臨的新情況、新問題。在礦產資源領域，2018年委托相對第三方開展《礦業(yè)權出讓制度改革試點》總結評估工作，評估內容包括改革方案總體進展情況、試點任務完成情況以及存在的主要問題。同時，為提高政策制定的科學性、合理性和可行性，根據有關文件要求組織開展了《礦業(yè)權出讓管理辦法》和《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》預評估工作，對標相關法律法規(guī)和有關政策，分析政策出臺的預期影響。值得注意的是，近期自然資源部在一些重大政策發(fā)布前公開征求意見，實際上也是開展政策預評估的一種形式。

2.1.3 制度保障與探索第三方評估

自然資源部研究出臺了《自然資源部立法工作程序規(guī)定》，明確提出“起草機構應當在起草階段對有關行政措施的預期效果和可能產生的影響進行風險評估，也可以委托第三方進行風險評估，并根據風險評估結果制定應對預案?！蓖瑫r，賦予自然資源部咨詢研究中心“開展對自然資源重大改革、規(guī)劃計劃、重大政策法規(guī)的執(zhí)行情況調研及評估”的職能，目前已委托其開展了多項規(guī)劃評估及政策評估任務，在工作實踐中逐步探索完善了相對第三方評估的工作體系、理論方法和評估機制。

2.2 面臨的主要問題

2.2.1 評估主體缺乏獨立性

系統(tǒng)內公共政策評估工作一般仍由政策決策部門委托相關單位承擔，較多的采取內部評估的方式。第三方評估的單位也主要以政府管理的政策研究機構為主，通過委托研究項目的形式進行，缺乏企業(yè)性質的專業(yè)機構以及社會組織的參與。政策評估主體往往缺乏獨立性，在組織上、資金上、信息上對委托單位存在一定依賴，往往會對評估結果產生一定影響。

2.2.2 評估體系和方法不完善

到目前為止，還沒有形成良好的自然資源政策評估環(huán)境。由于基礎理論研究的欠缺，政策評估與項目評估、政府績效評估的邊界不是非常清晰。工作的重點往往集中在政策執(zhí)行情況評估，忽視對政策內容的分析，導致研究方法、研究目的不明確，缺乏能夠具體操作的評估標準和評估方法。在評估過程中不可避免地用個人的價值判斷來代替事實分析。

2.2.3 評估信息不易獲取

科學的政策評估需要信息完全對稱。管理機關以外的第三方組織難以進入政策實施的核心環(huán)節(jié)對實時政策執(zhí)行情況進行評估。管理部門掌握的關鍵數據信息具有一定的封閉性，具備專業(yè)評估能力的社會組織、科研機構、高校等基本無法接觸到核心數據，采用定量方法評估政策執(zhí)行效果的難度大。

3 意見建議

3.1 推動制度化與法制化建設

從國外實踐來看，政策評估法制化、制度化建設是推動事業(yè)發(fā)展的重要保障。目前我國自然資源領域的公共政策評估一直沒有建立一個法律化、制度化的工作流程。要注重以民主與科學為基本原則開展政策評估法制化研究，規(guī)范政策評估主體的權力與責任以及評估客體的義務，盡量減少主觀態(tài)度對于最終評估結果的影響。應借鑒日韓公共政策評估領域的經驗，在法律或規(guī)章中規(guī)定評估的權限、程序及評估組織的資格、評估經費的來源、評估的條件限制等。同時，政策評估結果只有反饋且應用于實踐才具有意義，要注意建立政策評估成果發(fā)布及應用制度。

3.2 探索嵌入式第三方評估

保證政策評估結果的客觀公正,關鍵在于實現評估主體的多元化。實踐中第三方評估作為一種有效的內外部平衡機制，保證了政策評估結果的公正客觀。值得注意的是第三方評估使用的邊界和應用范圍，要盡量避免“外行評內行”的做法。鑒于政策評估理念的研究大多由國內高校認識到并發(fā)起的，研究者并非政策制定者，因此對政策評估的作用大多停留在“局外人”的研究層面[5]。應探索政府部門組織政策評估工作，吸納多方主體參與共同開展嵌入式的第三方評估，在組織上、形式上建立由委托方、評估單位、相關群眾組成的“第三方評估”，實現在體制內納入第三方因素，采取協商交流的方式，共同開展政策評估。

3.3 研究符合國情的評估方法

目前，自然資源領域的政策評估往往重視政策執(zhí)行情況好壞，對于政策效果評估缺乏有效的方法手段。要研究建立符合國情、運行高效的政策評估方法體系，堅持定性與定量相結合，實證評估與價值評估相結合，從形式、事實、價值三個維度，綜合運用大數據分析、實地調研、問卷調查、案例分析等手段，開展客觀全面的評估。同時，公共政策的主要目的是維護和實現大多數人的利益最大化，要特別注意社會公眾對公共政策的參與。在政策評估的組織方式上，要堅持內部評估與外部評估相結合、專家評估與民眾參與相結合。

3.4 保證信息的有效獲取

分析國外政策評估案例可以發(fā)現，為了獲取有用的信息和數據，評估單位利用一切可行的方式和手段獲取有用的信息,如案例分析等，并在此基礎上進行分析和闡釋。美國勞工統(tǒng)計局每年派出職員獲取聯邦機構相關資料，從年度報告、預算和國會聽證會中搜集資料，用于指標計算。要建立多元獲取信息的渠道，如民意調查制度、輿論監(jiān)督分析、典型案例分析，注重對信訪、行政訴訟行為的跟蹤與分析。值得注意的是，隨著以大數據為代表的信息技術的發(fā)展，自然資源管理相關的信息越來越公開透明，要注意利用大數據方法技術獲取相關信息。

4 結論

政策本身是一個復雜的概念，包含的內容非常廣泛，不僅包括法律層面的制度規(guī)定, 而且包含了管理層面的落實和相應的組織、機制建設的規(guī)范性文件。自然資源政策評估多為政策分析，表現形式多為政策分析報告、政策建議、調研報告等，目的在于滿足于所屬部門的利益需要。實踐中，我們往往將政策的績效評估作為政策評估的全部內容，在實際應用中大而化之。政策評估不能簡單地理解為政府工作的績效評估。完整的政策評估過程包括結果事實認定、因果關系分析和政策價值判斷，政策實施情況的判斷只能作為價值判斷的基礎，即要對政策進行分析，特別是進行可評估性分析；再進行價值判斷，明確政策的價值基點；根據價值基點制定評估標準。由于多種因素的制約，目前尚未形成系統(tǒng)的、本土化的自然資源政策評估理論體系，在重要政策評估方面還存在相當的局限性。需要考慮國情與政體，建立中國特色的自然資源政策評估體系，通過制度建設保證評估主體的獨立性。鼓勵開展第三方評估，綜合考慮政策制定科學性與政策制定效率的關系，建立“社會本位”與“政府本位”有機融合的研究視角，完善政府主導的內嵌式第三方評估模式。組織第三方評估的機構要有明確的職能定位、穩(wěn)定的經費來源，內部要建立規(guī)范的工作程序以及成果發(fā)布方式。

Research on the Practice and Improvement of Natural Resource Management Policy Evaluation

FENG Cong，DONG Weihong
（Consulting & Research Center Ministry of Natural Resources,Beijing 100035, China）

Abstract:Policy evaluation is an important link in the process of public policy and is an important basis for policy formulation, continuation, renewal and termination. Also it is an important means to promote the modernization of national governance system and governance capacity. More and more attention has been paid to policy evaluation.Active exploration has been made in legalization and procedure in practice. This paper expounds the content, evolution and difficulties of policy evaluation. Combining with the problems existing in the domestic practice, this paper puts forward some suggestions which are in line with the national conditions.

Keywords:Natural resources； Policy； Assessment； Evaluation