羅 峰，王振宇

(華中農(nóng)業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，湖北 武漢 430070)

一、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的體制演進

從我國的實踐來看,農(nóng)村公共服務(wù)經(jīng)歷了由“社區(qū)自給”向“國主民輔”的轉(zhuǎn)變過程,并且這個過程正在進行中,公共服務(wù)的責任承擔主體正轉(zhuǎn)移到社區(qū)之外。不同時期的社區(qū)服務(wù)模式,都是在特定的體制空間內(nèi)得以實施的,并且深植于當時的宏觀社會結(jié)構(gòu)之中。一直以來,無論是社區(qū)自給還是國主民輔,國家對社區(qū)服務(wù)的體制規(guī)定性非常強大,即將社區(qū)服務(wù)納入國家宏觀發(fā)展戰(zhàn)略中,因而社區(qū)服務(wù)絕不僅僅是社區(qū)內(nèi)部的事務(wù),也是國家戰(zhàn)略的體制性后果。

農(nóng)村社區(qū)服務(wù)大體經(jīng)歷了人民公社時期、稅費時期、后稅費時期三個階段。中華人民共和國成立之后,新政權(quán)開始著手進行社會主義改造與建設(shè),主要是通過土地改革、糧食三定(定產(chǎn)、定購、定銷)以及生產(chǎn)集體化運動,最終建立人民公社體制。這一系列變革使得國家權(quán)力逐漸深入鄉(xiāng)村社會內(nèi)部,此前國家、士紳或地主、農(nóng)民的三元結(jié)構(gòu)逐漸被國家與農(nóng)民的二元結(jié)構(gòu)所取代,“舊的以分散、自立的小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)的政治經(jīng)濟體制被巨大的、以集體化和計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)的黨政體制所取代”[1]。根據(jù)1962年頒布的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》,即《農(nóng)業(yè)六十條》,農(nóng)村人民公社是政社合一的組織,是我國社會主義社會在農(nóng)村的基層單位,又是我國社會主義政權(quán)在農(nóng)村中的基層單位。這種體制基本確定了農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的范圍——人民公社,而人民公社是全國城鄉(xiāng)戰(zhàn)略、工農(nóng)戰(zhàn)略中的一部分,這進一步?jīng)Q定了當時社區(qū)服務(wù)的組織方式、供給形式及承擔主體,出現(xiàn)了“社區(qū)自給”模式,即通過集體組織的人財物實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的自給自足。

在人民公社體制下,實行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的原則,生產(chǎn)隊是基本核算單位,土地及生產(chǎn)資料歸集體所有,獨立組織生產(chǎn),并且在收入分配中占很高比例。根據(jù)有關(guān)資料分析,1957年的農(nóng)村收入分配比例大體是:國家稅收占10%～11%,集體提留占33%～35%,社員分配占54%～55%;1965年的分配比例是:國家稅收占總收入的5.73%,集體提留占39.93%,社員分配占54.34%[2]。于是,生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊成為社區(qū)服務(wù)的直接供給主體。在社區(qū)服務(wù)的供給方式上,通常實行“一平二調(diào)”,即平均分配和對生產(chǎn)隊勞動力和物資的無償調(diào)用?！拔母铩睍r期,出現(xiàn)了大隊辦小學(xué)，管區(qū)和公社辦初中、高中的局面,其中校舍、民辦教師工資等大都由集體承擔,很多生產(chǎn)隊建了公共食堂、幼兒園、理發(fā)室、公共浴室、紅專學(xué)校等,承擔起社區(qū)服務(wù)的功能?？梢?這個時期的社區(qū)服務(wù)呈現(xiàn)“泛公共化”傾向,即公私不分,以公代私。

改革開放后,我國逐漸從計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型,國家與農(nóng)村社會關(guān)系也發(fā)生了重大變化。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革后,農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營主體從集體轉(zhuǎn)向家庭,資源分配從國家計劃向市場配置轉(zhuǎn)變。與此同時,農(nóng)村社區(qū)服務(wù)承擔主體開始從“泛公共化”的集體統(tǒng)攬向農(nóng)戶家庭轉(zhuǎn)移,并更多地依靠市場途徑和民間合作。在這個時期,一方面計劃經(jīng)濟時期行政管制的慣性依然存在,另一方面市場化、個體化傾向開始顯現(xiàn),于是農(nóng)村社區(qū)服務(wù)呈現(xiàn)“成本家戶承擔、服務(wù)行政組織”的模式。

從社區(qū)服務(wù)成本分攤方面看,基本遵循“取之于民,用之于民”“誰受益,誰負擔”的原則,由社區(qū)(大多以村莊為單位)根據(jù)受益程度的大小進行集資,同時政府給予一定的財政補貼。于是,“國家投一點、集體籌一點、農(nóng)民繳一點”成為此時政府所倡導(dǎo)的籌資模式。農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中的公共服務(wù)部分主要由農(nóng)民負擔,但是農(nóng)民所繳納的費用又不是全部用于公共服務(wù),還包括基層政府組織正常運轉(zhuǎn)、教師工資等費用的支出,最終使得農(nóng)民負擔偏重?？h鄉(xiāng)政府部門和村級組織是農(nóng)村公共服務(wù)的主要組織者和執(zhí)行者,公共服務(wù)的資源及提供基本是在縣鄉(xiāng)村范圍內(nèi)實現(xiàn),形成了“上級請客,基層買單”的尷尬景象。農(nóng)民則不滿“七個八個大蓋帽,來管一頂大草帽”,“頭稅輕(國家稅)、二稅重(合同內(nèi)的三通兩提)、三稅(集資、攤派、行政收費等合同外社會負擔)是個無底洞”[3]。從社區(qū)服務(wù)的集體參與與組織方面看,社區(qū)組織(村“兩委”)、家庭或個體成員都成為社區(qū)服務(wù)的參與主體,后者在一定程度上依然受到前者的行政管束。農(nóng)戶除了在費用負擔上分攤社區(qū)服務(wù)成本(按農(nóng)村勞動力或人口分攤的“三提五統(tǒng)”)外,還包括勞動力的投入,即“兩工”,包括勞動積累工和農(nóng)村義務(wù)工。

可見,這個時期的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)供給主要依靠制度外的資源供給、行政半強制組織來實現(xiàn)。

進入21世紀之后,隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,城鄉(xiāng)之間的差距日益拉大,農(nóng)民在公共服務(wù)方面的負擔凸顯,嚴重影響了整個社會的健康發(fā)展。在此背景下,以城帶鄉(xiāng)、以工哺農(nóng)戰(zhàn)略被提上政策議程。2000年之后全國各地陸續(xù)進行的稅費改革,免除了“三提五統(tǒng)”與對農(nóng)民的體制外集資。原來以“三提五統(tǒng)”為基礎(chǔ)的社區(qū)福利、義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、計劃生育及民兵訓(xùn)練等社區(qū)公共服務(wù)承擔主體開始上移,由原來的社區(qū)轉(zhuǎn)移到縣級及縣級以上政府。換言之,公共財政負擔面進一步擴大,社區(qū)自給負擔面進一步縮小?！稗r(nóng)村基本公共物品的供給水平隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而相應(yīng)提高,公共物品的社區(qū)供給模式發(fā)生了明顯演變,由人民公社時期高度計劃性的集體供給轉(zhuǎn)向以市場為中介、私人消費為補充的集體供給,供給種類和范圍不斷收縮。目前公共財政投入明顯擴大,意味著國家將試圖進一步區(qū)分市場化供給與非市場化供給、國家供給與社區(qū)供給。然而,盡管經(jīng)歷了以上局部制度變遷,迄今農(nóng)村基本公共物品的社區(qū)供給制度并沒有完成其根本轉(zhuǎn)型,沒有改變其以國家政策為主導(dǎo)、社區(qū)資源為基礎(chǔ)、消費范圍社區(qū)化(不可攜帶性)的基本特征。目前仍是市場中介與集權(quán)化行政運作并存的體制。國家對行政運作的‘路徑依賴’排斥了社區(qū)參與(決策、監(jiān)督)的可能?！盵4]

總之,在新時期,市場化的發(fā)展思路已經(jīng)逐漸主導(dǎo)農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的整體運行,即使集權(quán)式的行政運作體制也摻雜了市場運作的成分,在一定程度上抵消了“公共服務(wù)”的公共程度及其蘊含的公平程度。在這種條件下,農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)水平,很大程度上依賴于社區(qū)組織或社區(qū)內(nèi)的成員運用市場手段的競爭能力,華西村、南街村等超級村莊則是這方面的杰出代表,而當前項目制主導(dǎo)下的公共財政對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的資源輸入,使其呈現(xiàn)強烈的競爭性,農(nóng)村社區(qū)之間的差距越來越懸殊。也就是說,公共財政資源通過集權(quán)式體制、通過市場競爭的方式輸送到農(nóng)村社區(qū),農(nóng)村社區(qū)能否獲得或獲得多少不僅取決于其人口規(guī)模,還取決于其競爭能力,這種競爭能力則與其前期的政治基礎(chǔ)、經(jīng)濟基礎(chǔ)密切相關(guān)。

二、當前我國農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容構(gòu)成及供給形式

就制度層面而言,農(nóng)村社區(qū)服務(wù)制度涵蓋了社區(qū)服務(wù)主體、服務(wù)對象及服務(wù)機制等三個方面的內(nèi)容。由于省級以下政府在制度設(shè)定方面的權(quán)力相對較小,此處所涉及的社區(qū)服務(wù)制度主要是指中央和省兩級政府所做出的政策性規(guī)定,這些政策性規(guī)定事實上設(shè)定了各地社區(qū)服務(wù)性質(zhì)、種類、標準,直接左右著社區(qū)服務(wù)的資金來源、服務(wù)主體、服務(wù)對象及服務(wù)方式。因此,農(nóng)村社區(qū)服務(wù)制度對于社區(qū)服務(wù)最終實現(xiàn)水平具有舉足輕重的意義。

2006年10月,中共十六屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會的若干重大問題決定》提出，“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè),健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制,把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。這是黨中央第一次在文件中使用“農(nóng)村社區(qū)”概念。2007年黨在十七大上再次強調(diào)把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為“管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”。這標志著農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及社區(qū)服務(wù)受到中央政府的重視,并逐漸從制度上做相應(yīng)調(diào)整與完善。

中央政府單獨在農(nóng)村社區(qū)服務(wù)方面的政策性規(guī)定并不是特別多,主要涉及兩個文件,即《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016-2020年)》和中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《印發(fā)〈關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見〉的通知》(中辦發(fā)〔2015〕30號)。省級政府關(guān)于社區(qū)服務(wù)的政策性規(guī)定大都是依據(jù)這兩個文件衍生而來。然而,農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的最終實施與落實是在我國整體的制度體系之中進行的,包含戶籍制度、財稅制度等在內(nèi)的制度設(shè)計不可避免地會對其產(chǎn)生影響,因而農(nóng)村社區(qū)服務(wù)制度包含但絕不限于這兩個文件的規(guī)定。下面從社區(qū)基本公共服務(wù)、社區(qū)志愿互助服務(wù)及社區(qū)便民利民服務(wù)三個方面闡述各自的制度規(guī)定。

(一)社區(qū)基本公共服務(wù)

當前我國農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中的基本公共服務(wù)部分,其決策主體是國家,但是其社區(qū)服務(wù)形式及實現(xiàn)水平則與農(nóng)村社區(qū)的落實程度有關(guān),也與國家政策在地方的融合程度有關(guān)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展,基本公共服務(wù)的提供主體日益多元化、提供對象日益異質(zhì)化、提供方式日益豐富。

1.誰來提供(主體)——政府+社區(qū)+農(nóng)民

(1)政府

我國政府體系是基本公共服務(wù)最為重要的提供主體,既是公共服務(wù)制度框架的提供者,也是貫徹基本公共服務(wù)政策的執(zhí)行者。我國是一個中央集權(quán)的國家,包含五級政府,即中央政府、省級政府、地市政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,上級政府授權(quán)給下級政府,下級政府向上級政府負責;同時,在各級政府中又包含不同的職能部門,各自負責特定的事務(wù)。我國基本公共服務(wù)從制度制定到政策傳輸,就是在這種政府體系中進行的。而不同層級政府在基本公共服務(wù)提供中扮演著不同的角色。

中央政府是基本公共服務(wù)制度框架的制定者,并且在特定時期都會對國家重點項目設(shè)定最低標準,以保證國家總體發(fā)展規(guī)劃及公共服務(wù)公平性的實現(xiàn)。中央政府主要通過這樣幾種形式實現(xiàn)對基本公共服務(wù)制度框架的設(shè)定:一是制定法律法規(guī),如《義務(wù)教育法》(1986、2006)。二是制定發(fā)展規(guī)劃,如《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016-2020年)》。三是中央部委制定的政策,如民政部《關(guān)于縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(1995)。

在中央政府制定出基本公共服務(wù)制度框架后,中央政府向省級政府、省級政府向地市政府、地市政府向縣級政府、縣級政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,逐級將基本公共服務(wù)的權(quán)力及責任分解并授權(quán)至各地方政府,最終將基本公共服務(wù)輸送至農(nóng)村社區(qū)及居民?！爸醒胝疄榈胤秸墓ぷ髦贫ㄒ话阈哉吆椭笇?dǎo)原則,但是地方政府必須負責本級政府機構(gòu)的運行資金,并向下一級政府機構(gòu)提供有限的資金支持……基層農(nóng)村政府承擔著沉重的財政和行政責任。”[5]14在中央政府確定的公共服務(wù)制度框架下,由于資源差異、激勵差異、財力差異等諸多因素影響,各級地方政府都會將公共服務(wù)“地方化”,從而導(dǎo)致農(nóng)村基本公共服務(wù)的地域性差異非常明顯。

倘若地方政府為規(guī)避農(nóng)村基本公共服務(wù)責任,而選擇避重就輕,中央政府的總體目標就會大打折扣。為此,中央政府通過相關(guān)政策規(guī)定,對全國各地關(guān)鍵部門及其公共服務(wù)提出最低標準的要求。衛(wèi)生部門對相應(yīng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)做了如下要求:

重點公共衛(wèi)生項目和政策必須按照國家標準執(zhí)行(例如,艾滋病的預(yù)防、血液系統(tǒng)的管理、“四免一關(guān)懷”的艾滋病項目、免疫項目、肺結(jié)核預(yù)防和治療、“根除破傷風和降低母嬰死亡率”等)。

每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須至少有一家政府舉辦的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院;各村都必須至少有一個診所;傳染病防治方面要求地方政府必須為疾病控制和防治機構(gòu)提供資金等。

在執(zhí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的縣,每個受益人的最低籌資標準是人民幣50元,其中居民繳納10元,省級和省以下的地方政府出20元(比較富裕的、沒有中央政府資助的東部省和縣為40元),中央政府出20元(西部、中部和部分東部地區(qū))[5]14。

除了提出最低服務(wù)標準外,中央政府承擔了越來越多的責任,一定程度上避免了地域差異性,凸顯了基本公共服務(wù)的公共性與公平性內(nèi)涵。

(2)社區(qū)和農(nóng)民

在基本公共服務(wù)體系中,農(nóng)村社區(qū)組織可謂政府體系的一種延伸,同時也是被體制結(jié)構(gòu)化了的其中一環(huán)。換言之,農(nóng)村社區(qū)在公共服務(wù)的“大棋盤”中充當“棋子”的角色。

就義務(wù)教育體制而言,社區(qū)組織經(jīng)歷了從“主力”向“替補”或“觀眾”的角色轉(zhuǎn)變。1986年頒布的《義務(wù)教育法》第8條規(guī)定,我國實行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,實行地方負責、分級管理”的管理體制,與當時“分灶吃飯”的財政體制相適應(yīng)。在這種體制背景下,各地方政府爭相向下轉(zhuǎn)移支出負擔,提出“人民的教育人民辦”的口號,并將辦學(xué)的投入責任轉(zhuǎn)嫁給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)及農(nóng)民(家長)。在上級行政壓力推動與地方經(jīng)費投入共同作用下,一度達到一村(社區(qū))一小學(xué)的狀態(tài)。然而,社區(qū)不堪重負,在“普九”達標期間,由于教學(xué)及輔助用房、學(xué)生生活用房、校園維修建設(shè)、教學(xué)儀器設(shè)備購置等方面的投入,形成了不同程度的債務(wù)負擔。這一階段社區(qū)在為普及九年制義務(wù)教育籌資方面發(fā)揮著“主力軍”作用。

到了2001年,在《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中,指出農(nóng)村義務(wù)教育管理體制“實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”,并明確了各級政府及農(nóng)村社區(qū)的相應(yīng)責任。

農(nóng)村社區(qū)是置于自上而下的義務(wù)教育管理的政府體系末梢,沒有了籌資的責任,只是明確其在學(xué)校治安及動員適齡兒童入學(xué)的責任,社區(qū)在義務(wù)教育中的“主力軍”角色發(fā)生變換,作為“替補”或觀眾,成為政府管理的補充。之后,在很多地區(qū)實行農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整,大量撤并中小學(xué)校,進一步抽離了農(nóng)村社區(qū)在義務(wù)教育中的作用。

從農(nóng)村社區(qū)在義務(wù)教育管理中角色的轉(zhuǎn)換,可以看出農(nóng)村社區(qū)受到政府的規(guī)制,無論是“普九”時的籌資重擔還是布局調(diào)整時的缺位,都是在義務(wù)教育管理體制轉(zhuǎn)型過程中政府規(guī)制的后果,一直處于被動地位。2006年修正的《中華人民共和國義務(wù)教育法》正式確定了以縣為主的管理體制,指出“義務(wù)教育實行國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo),省、自治區(qū)、直轄市人民政府統(tǒng)籌規(guī)劃實施,縣級人民政府為主管理的體制”,農(nóng)村社區(qū)在其中的作用進一步虛化。在布局調(diào)整、撤并學(xué)校后,由于義務(wù)階段中小學(xué)脫離農(nóng)村社區(qū),使社區(qū)居民的交通成本、住宿成本等無形增加,使其公共性大打折扣。

2.提供給誰(對象)——戶籍人口+流動人口

基本公共服務(wù)與戶籍制度緊密相連,而我國的戶籍制度長期以來是屬地管理,與土地直接關(guān)聯(lián),這樣戶籍制度反過來重新界定了公民的社會性,即地域差異性,因而使公民由于戶籍差異或戶籍與人口的脫離導(dǎo)致公共服務(wù)享有權(quán)的差異。簡言之,依據(jù)戶籍與人口所在地的重合性,可將當前我國基本公共服務(wù)的提供對象區(qū)分為戶籍人口與流動人口。

農(nóng)村社區(qū)戶籍人口,由于居住地與戶籍相一致,因而可以享受到制度內(nèi)的基本公共服務(wù),諸如義務(wù)教育、合作醫(yī)療、五保供養(yǎng)、社會保險等。然而,同樣作為農(nóng)村社區(qū)戶籍人口,由于戶籍的差異也存在基本公共服務(wù)的差別:一是城鄉(xiāng)差別。我國戶籍制度的一個鮮明特點就是根據(jù)地域和家庭關(guān)系將戶籍屬性分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口,前者所享受的基本公共服務(wù)是農(nóng)村標準,而后者則是城鎮(zhèn)標準,兩者標準是不同的,一般而言后者高于前者。二是地域差異。同樣是農(nóng)村社區(qū)戶籍居民,由于各地經(jīng)濟發(fā)展水平、財力基礎(chǔ)、提供服務(wù)積極性等多方面的差異,在很多基本公共服務(wù)投入需要地方配套的情況下,導(dǎo)致其享有的基本公共服務(wù)水平差異明顯。

在城鎮(zhèn)化的大背景下,越來越多的農(nóng)村社區(qū)居民開始脫離戶籍所在地,外出務(wù)工、經(jīng)商及異地務(wù)農(nóng)等,出現(xiàn)大量的流動人口。在人口與戶籍分離的情況下,農(nóng)村公共服務(wù)的提供則面臨著諸多挑戰(zhàn)。對此,2015年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點工作的指導(dǎo)意見》強調(diào)促進流動人口有效參與農(nóng)村社區(qū)服務(wù)管理,指出,“依法保障符合條件的非本村戶籍居民參加村民委員會選舉和享有農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)的權(quán)利。吸納非戶籍居民參與農(nóng)村社區(qū)公共事務(wù)和公益事業(yè)的協(xié)商,建立戶籍居民和非戶籍居民共同參與的農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)議事機制。在保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員合法權(quán)益的前提下,探索通過分擔籌資籌勞、投資集體經(jīng)濟等方式,引導(dǎo)非戶籍居民更廣泛地參與民主決策。健全利益相關(guān)方參與決策機制,采取會議表決、代表議事、遠程咨詢等決策方式,維護外出務(wù)工居民在戶籍所在地農(nóng)村社區(qū)的權(quán)利。”這意味著中央政府對流動人口所享有的農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)進行了新的制度性安排,為其公平享有公共服務(wù)、減少戶籍制約提供了可能。

3.如何提供(方式)——財政+市場+自籌

從現(xiàn)有的農(nóng)村社區(qū)基本公共服務(wù)種類來看,大體包含這樣幾類:基礎(chǔ)生活設(shè)施、義務(wù)教育、新型合作醫(yī)療、五保供養(yǎng)、社會養(yǎng)老保險等。

除了通過一般性財政轉(zhuǎn)移支付提供農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)之外,“項目逐漸成為轉(zhuǎn)移支付的主要方式,這與財政轉(zhuǎn)移支付的‘專項化’演進以及國家部門管理和治理目標的‘項目化’過程密切相關(guān)——隨著項目資金的規(guī)模日益增大,除了工資和日常性支出之外,幾乎所有的建設(shè)和公共服務(wù)資金都‘專項化’和‘項目化’了,同時這還與中央對地方關(guān)系向‘多予、少取、放活’改變,政府治理方式向評、考、控轉(zhuǎn)變,以及建設(shè)‘運動’的推助相關(guān)聯(lián)”[6]。事實上,項目制是政府財政通過市場化的運作,通過政府層級傳遞到達社區(qū)。“項目從國家部門經(jīng)由地方政府,最后進入城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的末梢——村莊,其間需要經(jīng)過多重的運作機制。上級的‘發(fā)包’和‘打包’運作,最終必然導(dǎo)致村莊的‘抓包’行為?！グ仁堑胤秸虬^程的延續(xù),又是村莊主動爭取項目的過程。地方往往會將‘新農(nóng)村建設(shè)’等一類建設(shè)工程或‘打包’向上爭取資金,或?qū)⒎謱儆跅l線部門的項目‘打包’,捆綁成諸如開發(fā)、扶貧、農(nóng)林、水利、交通、能源等專項資金,集中投向創(chuàng)建村。村莊只有擠進創(chuàng)建村,抓到打包好的項目,才有可能大規(guī)模地改變村貌。”[6]然而,項目制的公共服務(wù)提供方式不是普遍性的,而具有強烈的競爭性,結(jié)果必然導(dǎo)致“弱肉強食”;另外，項目制很多是通過自上而下的方式“發(fā)包”,并不一定能夠與農(nóng)村社區(qū)及居民對基本公共服務(wù)的需求相吻合。

(二)社區(qū)互助服務(wù)

我國農(nóng)村社區(qū)具有互助的傳統(tǒng),隨著經(jīng)濟社會發(fā)展,互助形式日趨多樣化,這些社區(qū)互助服務(wù)大體包括行政權(quán)威主導(dǎo)、社區(qū)精英主導(dǎo)、鄰里自發(fā)、社會工作機構(gòu)主導(dǎo)等幾種形式。

1.行政權(quán)威主導(dǎo)下的社區(qū)互助服務(wù)

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制之后,隨著“鄉(xiāng)政村治”的實施,以“兩委”為主的社區(qū)組織對農(nóng)民的行政管控能力減弱,稅費改革后特別是免征農(nóng)業(yè)稅費之后,社區(qū)組織的社區(qū)資源、動員能力進一步削弱。然而,由于傳統(tǒng)行政權(quán)威的路徑依賴、扮演行政體系延伸者角色,行政權(quán)威主導(dǎo)下的社區(qū)服務(wù)依然發(fā)揮重要的作用。

其形式主要有:一是承接基本公共服務(wù)。如前文所言,由于很多基本公共服務(wù)以項目形式下達到農(nóng)村社區(qū),需要農(nóng)村社區(qū)組織在配套資金籌措、具體實施等方面發(fā)揮重要作用。如筆者調(diào)查的湖北省紅安縣很多農(nóng)村社區(qū)的村組公路,政府的相應(yīng)撥款需要社區(qū)配套資金,而社區(qū)組織自身無集體收入,于是動員農(nóng)民集資,每個小組根據(jù)村組公路的長度而定,從100元/人到200元/人不等。二是社區(qū)組織根據(jù)農(nóng)民需求提供的社區(qū)服務(wù)。這種類型的社區(qū)服務(wù)因地區(qū)、社區(qū)差異巨大,這與社區(qū)的自由資源、動員能力、社區(qū)組織積極性等多方面因素有關(guān)。在筆者2014年調(diào)查的湖北黃梅縣A村,歷年都有端午節(jié)賽龍舟的傳統(tǒng)。當年村“兩委”在征求民意基礎(chǔ)上,農(nóng)民按人口自愿捐款修造龍舟,款項包括龍舟原材料、工費等；同時還根據(jù)所需勞力,實行“以資代勞”,即每戶都有義務(wù)提供勞力幫助搬運材料、提供輔助性勞動等,若沒提供勞力則交納相應(yīng)費用。

2.社區(qū)精英主導(dǎo)下的社區(qū)互助服務(wù)

改革開放后,隨著農(nóng)村生產(chǎn)力水平提高及市場經(jīng)濟的快速發(fā)展,農(nóng)村社區(qū)主體多元化傾向明顯,除村“兩委”等體制內(nèi)政治精英外,體制外的經(jīng)濟精英、社會精英在社區(qū)服務(wù)中發(fā)揮越來越大的作用。

一是經(jīng)濟精英對社區(qū)服務(wù)的經(jīng)濟支援。改革開放后,農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)了一批“經(jīng)濟能人”,他們率先適應(yīng)市場經(jīng)濟,憑借著個人能力先富起來,大多是農(nóng)村經(jīng)濟組織的創(chuàng)始人、帶頭人。他們大多接受過一定水平的教育,同時對農(nóng)村社區(qū)人情世故非常熟悉,經(jīng)濟上的“先富”示范,使其具有了廣泛的社區(qū)影響力。在筆者所調(diào)查的湖北、山東等地方的農(nóng)村社區(qū),經(jīng)濟精英在村組道路修建、困難人群救濟、祠堂翻新等多種社區(qū)服務(wù)中投入較多的資金,如湖北B村4組的村組公路修建所需農(nóng)民集資部分，全部由一位本組老板承擔。

二是社會精英對社區(qū)服務(wù)的組織與協(xié)調(diào)。社會精英主要涉及那些在品德、能力、經(jīng)驗、威望等方面受到社區(qū)居民普遍尊重的人。他們的德行一般符合農(nóng)村社區(qū)居民傳統(tǒng)價值觀,并在社區(qū)事務(wù)處理過程中逐漸樹立個人威望。社會精英又包括宗教精英、宗族長老等。一般而言社會精英年齡較大,以維護村莊秩序為己任,是社會傳統(tǒng)的維護者和傳承者,依靠自身在家族中的地位而對社區(qū)產(chǎn)生影響,在社區(qū)事務(wù)中具有一定的話語權(quán)。

3.鄰里自發(fā)的社區(qū)互助服務(wù)

鄰里自發(fā)的社區(qū)服務(wù),一般涉及的范圍比較小、服務(wù)項目較為簡單,常見于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、建房及婚喪嫁娶等事務(wù)中,主要基于血緣、地緣關(guān)系及其傳統(tǒng)習(xí)俗。鄰里自發(fā)的社區(qū)互助服務(wù),有這樣幾個特點:一是“遠親不如近鄰”,具有及時性、可及性以及無償性的優(yōu)勢;二是“不能關(guān)起門過日子”,每個社區(qū)成員很難依靠自身解決全部事務(wù),幫助他人是為獲得他人幫助積累資本,并且生老病死、婚喪嫁娶是每個家庭可預(yù)期的、需要他人幫助的事務(wù);三是鄰里互助既是長久以來農(nóng)村社區(qū)成員解決重大事務(wù)的傳統(tǒng)習(xí)俗,也是形塑社區(qū)成員形象的重要方式,能否融入這種互助系統(tǒng),關(guān)系社區(qū)成員是否合格,直接影響與其他成員的后續(xù)關(guān)系。

4.社會工作介入下的社區(qū)互助服務(wù)

隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型,社區(qū)社會工作理念及目標發(fā)生了轉(zhuǎn)變:“由早期的強調(diào)自上而下動員和組織居民和社區(qū)資源整合到國家和民族的經(jīng)濟發(fā)展過程中來,轉(zhuǎn)到當今的強調(diào)社區(qū)居民自下而上的合作團結(jié),自主決定社區(qū)資源的開發(fā)利用,爭取外部資源融入到社區(qū)發(fā)展過程中來?！盵7]然而,從我國社區(qū)工作介入農(nóng)村社區(qū)服務(wù)而言,這種轉(zhuǎn)變依然沒有完成,甚至有些方面還停留在第一階段。

在《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(2006年)提出“建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”之后,我國社會工作快速發(fā)展,相應(yīng)制度陸續(xù)建立起來。其中,《民政部、財政部關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》(2012年)、《民政部、財政部關(guān)于加快社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》(2013年)、《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016-2020年)》等文件基本搭建起社區(qū)社會工作的宏觀制度框架,各地方政府根據(jù)自身情況制定了相應(yīng)細則。

在現(xiàn)有的制度框架下,各地社會工作介入農(nóng)村社區(qū)服務(wù)模式主要有以下幾種:

(1)高校教師與NGO主導(dǎo),其代表有中山大學(xué)張和清教授領(lǐng)銜、在云南壯族村落進行的“綠寨實踐”，云南大學(xué)錢寧教授領(lǐng)銜、在苗族村落進行的反貧困實踐。這種模式有以下幾個特點:一是社會工作隊伍主要來源于各自的研究團隊成員;二是資金支持主要來自于境內(nèi)外的NGO項目;三是將反貧困作為其主要任務(wù);四是注重依靠社區(qū)自由資產(chǎn)和居民自主能力建設(shè);五是連接社區(qū)外部資源,實施城鄉(xiāng)合作。

(2)地方政府主導(dǎo),其代表是江西省萬載縣。其特點和方式如下:一是出臺政策,搭建制度平臺。在初始階段,地方政府陸續(xù)出臺了《關(guān)于加強社會工作人才隊伍建設(shè),推進農(nóng)村社會工作發(fā)展的意見》等4個文件、7個配套方案。二是依靠行政力量在社區(qū)“兩委”設(shè)立社工委員崗,將社工納入體制內(nèi)。三是政府財政提供保障?？h財政每年提供20萬元的專門經(jīng)費預(yù)算,2007以后年度預(yù)算逐年遞增5萬元,并從縣福利彩票公益金中提取30%,慈善捐款中提取30%,從福利企業(yè)減免稅中募捐8%用于社會工作發(fā)展[8]。四是政府將社會工作納入廣泛的社區(qū)服務(wù)中,涉及文明衛(wèi)生、環(huán)境保護、社區(qū)民主管理等。

(3)高校與地方政府合作,其代表是華中農(nóng)業(yè)大學(xué)陽光社會工作中心。這種模式的特點:一是高校與政府簽訂長期合作協(xié)議,明確各自的職責及投入責任。華中農(nóng)業(yè)大學(xué)“每年對社工活動日常運行的經(jīng)費投入達30萬元,僅固定資產(chǎn)投入在2013-2014年度就達26萬元。另外,作為合作建設(shè)方,黃陂區(qū)王家河街道方面也給予陽光社會工作中心大力支持,2013年王家河街道用于專業(yè)社工與義工住房及伙食費等投入20萬元,2014年投入30萬元”。二是社會工作服務(wù)人員主要來自專業(yè)社工與社工專業(yè)大學(xué)生。“華中農(nóng)業(yè)大學(xué)陽光社會工作中心常規(guī)人員配備包括1名專職社工和10名學(xué)生實習(xí)社工,實習(xí)社工全部來自華中農(nóng)業(yè)大學(xué)社會工作專業(yè)本科生和研究生,定期進行輪換。其中本科生每半個月輪換一次,研究生常年駐點實習(xí)。”[9]

(三)社區(qū)市場化服務(wù)

改革開放后,特別是20世紀80年代中期以后,國家的農(nóng)村政策趨于市場化,“重點是建立農(nóng)產(chǎn)品市場機制、發(fā)展農(nóng)村商品(市場)經(jīng)濟;扶持、引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展,調(diào)整、優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu);增加農(nóng)業(yè)投入,確保農(nóng)業(yè)發(fā)展的后勁”[10]。這些政策意在發(fā)揮市場的資源配置作用,促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收,這時“國家退市場進”似乎是理所當然的結(jié)果。然而,受到制度慣性、起點差異、經(jīng)濟本位等影響,農(nóng)村社區(qū)的市場化服務(wù)受到宏觀結(jié)構(gòu)性約束。

首先,制度慣性。受集體化時期行政干預(yù)的路徑依賴影響,當前社區(qū)組織對社區(qū)經(jīng)濟的干預(yù)依然帶有強烈的強制或半強制色彩,如特色養(yǎng)殖(種植)、土地流轉(zhuǎn)(規(guī)?；N植)等。這一方面由于社區(qū)組織在一定程度上是行政體系的延伸,受到自上而下的行政壓力;另一方面則是農(nóng)村社區(qū)組織發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟缺乏行政之外的有效手段。其后果是,看似是社區(qū)組織市場化的服務(wù)行為,由于其自上而下的強制性,與居民所需要的服務(wù)不相吻合,使其即使供給有效,卻實際無效或失效,甚至適得其反,引發(fā)沖突或矛盾。

其次,起點差異。長期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)格局與區(qū)域發(fā)展的極度不均衡局面,導(dǎo)致了農(nóng)村社區(qū)起點低的問題。如若放任市場自身對農(nóng)村社區(qū)提供相應(yīng)服務(wù),市場化服務(wù)要么是價格昂貴的,要么是供給不足的。這個前提下的農(nóng)村社區(qū)市場化服務(wù),則絕不僅僅是市場的事。

最后,經(jīng)濟本位。農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)村市場向來被看作國民經(jīng)濟的一部分,服從服務(wù)于國民經(jīng)濟發(fā)展的大局,不論是2008年為應(yīng)對金融海嘯而采取的“家電下鄉(xiāng)政策”,還是2015年為促消費、拉內(nèi)需出臺的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進農(nóng)村電子商務(wù)加快發(fā)展的指導(dǎo)意見》,抑或是2016年為了化解商品房的庫存“鼓勵農(nóng)民進城買房”政策,都屬此類。在經(jīng)濟本位下,農(nóng)村社區(qū)居民個體或家庭,或許可以享受到相應(yīng)的政策優(yōu)惠,但其出發(fā)點是經(jīng)濟而非社區(qū)居民本身,因而農(nóng)村社區(qū)居民的個性化、多樣化需求難以從中得到滿足,以社區(qū)為基點的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)難以建立。

以上三種結(jié)構(gòu)性因素是長期以來形成的,必將在之后一段時間內(nèi)繼續(xù)存在,并產(chǎn)生作用。不可否認的是,隨著經(jīng)濟發(fā)展對社會領(lǐng)域改革的迫切要求,國家對社會領(lǐng)域改革逐步推進,包括以上三個結(jié)構(gòu)性因素在內(nèi)的諸多社會制度在發(fā)生變革,社區(qū)市場化服務(wù)的體制性空間正在重新形塑。

《城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃(2016-2020年)》則明顯注重“社區(qū)”基點定位及服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、服務(wù)事項的多元化與多樣性、居民的需求表達及評價機制等,提出“著力推進城鄉(xiāng)社區(qū)便民利民服務(wù)便捷化”,確立了社區(qū)市場化服務(wù)的目標及制度框架。

在現(xiàn)行制度框架下,社區(qū)市場化服務(wù)績效除了受到上述結(jié)構(gòu)性因素影響外,還受到一些具體因素的影響。一是政府。在現(xiàn)行體制下,政府與社會、市場的界限不明晰,政府幾乎可以管轄其有意管轄的所有社會事務(wù)、市場事務(wù)。二是距離。農(nóng)村社區(qū)分布處于較為分散的狀態(tài),與資本的集聚效應(yīng)相悖。距離城鎮(zhèn)及農(nóng)村市場越遠,交通越不便利的農(nóng)村社區(qū),其市場化服務(wù)就會受到嚴重影響。如若這種所謂“市場化服務(wù)”影響了社區(qū)居民的正常生產(chǎn)、生活,那么就會出現(xiàn)“市場化服務(wù)”的公共化問題,即需要公共機構(gòu)出面解決。

三、結(jié)論

從我國的實踐來看,農(nóng)村社區(qū)服務(wù)經(jīng)歷了由“社區(qū)自給”向“國主民輔”的轉(zhuǎn)變過程,逐漸形成了由基本公共服務(wù)、社區(qū)互助服務(wù)、社區(qū)市場化服務(wù)構(gòu)成的農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系。這種體系的形成與我國兩種改革方向息息相關(guān)。一是國家下沉,即國家以資源輸入的方式,介入農(nóng)村社區(qū)服務(wù)之中,以期實現(xiàn)國家目標、滿足民眾需求。這種下沉不僅以提供基本公共服務(wù)的形式直接實施,而且政府還會通過對資源配置的控制(如政府購買社工服務(wù)等)、嚴密的行政組織管制來實現(xiàn)對農(nóng)村社區(qū)服務(wù)的有效引導(dǎo)。二是市場化。無論是農(nóng)村社區(qū)的市場化服務(wù),還是基本公共服務(wù)、互助服務(wù),都處于市場化改革的大環(huán)境之中,其運行方式都帶有鮮明的市場印記,農(nóng)村社區(qū)服務(wù)各種主體的逐利動機及行為更為外顯,其公共面向不可避免地面臨諸多挑戰(zhàn)。在兩種傾向下,農(nóng)村社區(qū)服務(wù)混雜了行政與市場兩種邏輯,并且國家的行政邏輯由于其資源占有及配置的壟斷性而居主宰地位。市場化的邏輯在對行政邏輯無害的前提下,成為后者可資利用的工具。