南慶玲

【摘 要】PPP作為一種新的投資運(yùn)營(yíng)模式，近年來(lái)在我國(guó)得到較大的發(fā)展。推進(jìn)PPP項(xiàng)目，增加公共服務(wù)領(lǐng)域的投資，有利于緩解總需求與投資不足的矛盾。PPP模式的社會(huì)資本包括了民營(yíng)資本，且民營(yíng)資本的作用尤為重要。要充分發(fā)揮PPP模式在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、轉(zhuǎn)變政府職能、完善投融資體制等方面的積極作用。PPP作為一種新的投資運(yùn)營(yíng)模式，近年來(lái)在我國(guó)得到較大的發(fā)展。如何充分發(fā)揮PPP模式在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、轉(zhuǎn)變政府職能、完善投融資體制等方面的積極作用，同時(shí)防范政府債務(wù)等風(fēng)險(xiǎn)，是當(dāng)前公共服務(wù)領(lǐng)域供給管理的一項(xiàng)亟待解決的問(wèn)題。鑒于此，文章結(jié)合筆者多年工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)關(guān)于PPP項(xiàng)目中投資管理問(wèn)題的探討提出了一些建議，僅供參考。

【關(guān)鍵詞】關(guān)于PPP項(xiàng)目;投資管理;問(wèn)題的探討

在PPP項(xiàng)目投資管理的過(guò)程中，政府部門應(yīng)該幫助企業(yè)合理規(guī)劃項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，拓寬融資渠道，改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理制度，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，保證項(xiàng)目的順利開(kāi)展與質(zhì)量。

1、PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)特征及其內(nèi)涵

近幾年，由于各地方政府的建設(shè)資金壓力日益增大，政府積極鼓勵(lì)社會(huì)資本參與投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域得到了快速發(fā)展，通過(guò)回顧大量文獻(xiàn)可以看出從1998年至今，PPP模式研究處于逐漸升溫的趨勢(shì)。而如何提高PPP項(xiàng)目績(jī)效已成為PPP研究領(lǐng)域的熱點(diǎn)問(wèn)題之一，值得一提的是，一些學(xué)者認(rèn)為PPP項(xiàng)目失敗是缺乏有效提高項(xiàng)目績(jī)效的方法，研究發(fā)現(xiàn)明確關(guān)鍵成功因素并做出相應(yīng)完善措施的項(xiàng)目班組可以改善PPP項(xiàng)目績(jī)效，可以利用關(guān)鍵成功因素提高PPP項(xiàng)目績(jī)效，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成功，進(jìn)一步描述了關(guān)鍵成功因素對(duì)于希望改善PPP項(xiàng)目績(jī)效的利益相關(guān)者來(lái)說(shuō)極其重要，提倡使用正確的關(guān)鍵成功因素改善PPP伙伴關(guān)系，從而使得PPP項(xiàng)目性價(jià)比最優(yōu)。所以，PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素與項(xiàng)目績(jī)效的影響關(guān)系十分值得探究。目前，國(guó)內(nèi)外有關(guān)PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素的研究愈加趨于成熟。同時(shí)，不少學(xué)者對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系進(jìn)行了深入研究。

1.1偶然因素較多

資金需求大，建設(shè)周期長(zhǎng)，資金流轉(zhuǎn)慢是PPP項(xiàng)目的一般特征，這決定了在PPP融資過(guò)程中，偶然因素較多，由于時(shí)間長(zhǎng)，在相關(guān)的合作中，受某些因素影響，可能會(huì)突發(fā)某些事件影響項(xiàng)目的進(jìn)一步實(shí)施，加上在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中，會(huì)出現(xiàn)一些不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)，這就進(jìn)一步增加了PPP項(xiàng)目的偶然因素帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.2風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)階段性特征

在當(dāng)今社會(huì)，在PPP項(xiàng)目中，為了降低風(fēng)險(xiǎn)，大多數(shù)項(xiàng)目采取多種融資相結(jié)合的方式，這就使得項(xiàng)目在不同階段存在不同的風(fēng)險(xiǎn)。在項(xiàng)目的建設(shè)周期中分為運(yùn)行期、建設(shè)期等，不同的階段風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，這說(shuō)明PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)普遍存在且較為復(fù)雜。

1.3 PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式是指授權(quán)私營(yíng)企業(yè)代表政府建立、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并代表政府提供公共服務(wù)的一種長(zhǎng)期協(xié)議。（1）在狹義上講，外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化等是PPP項(xiàng)目融資模式（2）在廣義上講，它是一種各種合作關(guān)系，用來(lái)提供公共物品或服務(wù)的公共和私有部門建立的。

2、PPP項(xiàng)目投資管理存在的問(wèn)題及成因

2.1 PPP項(xiàng)目投資控制專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏

我國(guó)PPP項(xiàng)目起步較晚，與傳統(tǒng)的投資控制方式相比，PPP模式投資控制過(guò)程中的前期操作比較困難，表現(xiàn)形式也比較復(fù)雜，所以國(guó)內(nèi)缺少相關(guān)的專業(yè)人才。少部分可以獨(dú)立管理和操作的人才來(lái)自大型咨詢公司，對(duì)于中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目專業(yè)人才不足，會(huì)導(dǎo)致合同簽訂受阻，限制了PPP項(xiàng)目投資的發(fā)展和進(jìn)步。

2.2 PPP項(xiàng)目審批手續(xù)復(fù)雜

由于PPP項(xiàng)目是與政府合作，所以相關(guān)的審批手續(xù)極其復(fù)雜。盡管我國(guó)已經(jīng)明確提出要簡(jiǎn)化PPP項(xiàng)目審批流程，但是受到實(shí)際條件的限制，在進(jìn)行項(xiàng)目推進(jìn)的過(guò)程中，仍然存在項(xiàng)目審批程序復(fù)雜的問(wèn)題。

2.3相關(guān)法律法規(guī)保障欠缺

PPP項(xiàng)目實(shí)施必須有相關(guān)專門的法律法規(guī)來(lái)保障其順利實(shí)施。地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)存在明顯的地區(qū)不同，我國(guó)相關(guān)法律遠(yuǎn)不如國(guó)外其他國(guó)家的完善，因此實(shí)施起來(lái)發(fā)生糾紛時(shí)，也就更難解決問(wèn)題。

2.4投資-收益周期長(zhǎng)

由于主要的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)，目前PPP模式主要涉及生活垃圾焚燒、發(fā)電、供水、污水處理和城市交通系統(tǒng)。但他不僅投資期長(zhǎng)，項(xiàng)目資金回收期也很長(zhǎng)。

3、降低建筑企業(yè)PPP項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)的措施

3.1建立完善的PPP風(fēng)險(xiǎn)管控體系

企業(yè)內(nèi)部應(yīng)該組織有關(guān)成員，建立風(fēng)險(xiǎn)管控小組，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)，健全企業(yè)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)管理制度。尤其是在開(kāi)展項(xiàng)目的初期，就應(yīng)該做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)工作，結(jié)合公司的實(shí)力、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)狀況，考慮投資項(xiàng)目的前景，進(jìn)行全方位的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和評(píng)價(jià)，制定針對(duì)性的控制措施，并且需要有效隔離子項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)過(guò)程監(jiān)督力度，確保風(fēng)險(xiǎn)管理任務(wù)的分工和流程合理，責(zé)任到人，遵循PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的原則。

3.2企業(yè)要敢于擔(dān)負(fù)社會(huì)責(zé)任，勇于創(chuàng)新

企業(yè)應(yīng)不斷從技術(shù)手段、融資渠道和管理模式這些方面進(jìn)行改革創(chuàng)新，優(yōu)化資源配置，實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益最大化，增強(qiáng)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。PPP項(xiàng)目應(yīng)繼續(xù)由企業(yè)進(jìn)行承擔(dān)，以創(chuàng)造長(zhǎng)期效益和促進(jìn)社會(huì)聲譽(yù)。

3.3借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)

國(guó)外的PPP模式在已經(jīng)十分健全，并形成了英國(guó)和美國(guó)兩種可以供人參考的重要模式。英國(guó)的PPP模式最大特點(diǎn)是澄清它的業(yè)務(wù)范圍。美國(guó)的PPP模式給我們的最大啟示就是它以合同為核心，貫穿整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程的法律法規(guī)保障，以及利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)劃分和利益分配。

3.4合理的對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)

如果想要運(yùn)行PPP融資的項(xiàng)目，首先要做的就是把存在的很多的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)和分化。對(duì)這些項(xiàng)目進(jìn)行分擔(dān)以后，項(xiàng)目的主要負(fù)責(zé)人應(yīng)該對(duì)分擔(dān)的這些風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行論述，對(duì)如何進(jìn)行分配風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較詳細(xì)的論述。然后可以用這些分擔(dān)的方式，最后達(dá)到利益的最大化。

3.5融資公司需統(tǒng)籌兼顧，選擇合理PPP融資方式

PPP項(xiàng)目融資方式的選擇，如果只依靠其他企業(yè)的經(jīng)驗(yàn)借鑒，有很大的虧損風(fēng)險(xiǎn)，畢竟每個(gè)項(xiàng)目的背景都不同，所具備的經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)也不同，適合自身的才是最好的，一味地選擇高收入的投資方式，而不顧及風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)是非常不明智的。一旦投融資方式選擇不對(duì)，就會(huì)給公司帶來(lái)融資風(fēng)險(xiǎn)和融資成本壓力，不利于企業(yè)的正常運(yùn)營(yíng)。在現(xiàn)階段的市場(chǎng)中，盲目投資的不在少數(shù)。若該項(xiàng)目的市場(chǎng)前景并不是很好，市場(chǎng)的需求也基本飽和，此時(shí)若為了獲得高的收益，而通過(guò)項(xiàng)目融資以期獲得高產(chǎn)能、產(chǎn)量，而不顧及市場(chǎng)的真實(shí)需求情況、該行業(yè)的利潤(rùn)走向等眾多經(jīng)營(yíng)情況，難免會(huì)造成不必要的虧損，造成PPP融資風(fēng)險(xiǎn)。

3.6強(qiáng)化管理人員合同意識(shí)建立健全績(jī)效考核體系

PPP項(xiàng)目合作周期一般為10—30年，且涉及投資、建設(shè)、管理等諸多內(nèi)容，因此項(xiàng)目文件呈現(xiàn)合同體系關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、內(nèi)容專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)。由于大多數(shù)PPP項(xiàng)目的交易結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、合同編制都由咨詢公司完成，在對(duì)合同的理解上，實(shí)施機(jī)構(gòu)的人員存在“先天不足”，容易出現(xiàn)理解不到位、誤解合同條款的情形，對(duì)合同中融資交割、建設(shè)進(jìn)度、履約保函等關(guān)鍵事項(xiàng)缺乏必要的督促和管理。這極有可能導(dǎo)致資本金到位不及時(shí)、貸款進(jìn)度滯后、建設(shè)成本超支、建設(shè)超期等問(wèn)題，繼而影響項(xiàng)目建設(shè)的質(zhì)量，為PPP項(xiàng)目后續(xù)服務(wù)費(fèi)結(jié)算、運(yùn)營(yíng)、移交留下隱患，不利于政府和社會(huì)資本的長(zhǎng)期合作。因此建議在PPP項(xiàng)目落地后，應(yīng)及時(shí)明確項(xiàng)目管理人員分工和責(zé)任，組織合同管理培訓(xùn)，加強(qiáng)合同條款認(rèn)知，尤其是對(duì)違約條款及事項(xiàng)形成分級(jí)預(yù)警，防微杜漸，避免嚴(yán)重違約事件和重大爭(zhēng)議的產(chǎn)生?？?jī)效考核作為PPP項(xiàng)目合規(guī)的重要標(biāo)志和管理的重要抓手，應(yīng)該被管理者予以重視。一般來(lái)說(shuō)，PPP項(xiàng)目績(jī)效考核包括建設(shè)期績(jī)效考核、運(yùn)營(yíng)期績(jī)效考核以及移交階段績(jī)效考核。完善的績(jī)效考核體系是政企合作的長(zhǎng)效機(jī)制，合理的績(jī)效考核體系在避免政府固化支出的同時(shí)，還能夠激發(fā)企業(yè)的積極性。

3.7以項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動(dòng)強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)能力，亦是PPP模式促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型需要高度重視的一個(gè)方面

PPP項(xiàng)目與傳統(tǒng)項(xiàng)目的承包建設(shè)有著明顯的不同。一般是建設(shè)與運(yùn)營(yíng)相連，項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)同步。項(xiàng)目做好了，產(chǎn)業(yè)會(huì)逐步擴(kuò)大。一個(gè)運(yùn)行良好的PPP項(xiàng)目，如果堅(jiān)持后續(xù)的綜合性開(kāi)發(fā)，有可能逐步擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)鏈，部分地將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的外部溢出效應(yīng)內(nèi)化于項(xiàng)目?jī)?nèi)部。同時(shí)，價(jià)值鏈的拓展和產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)，會(huì)內(nèi)在地強(qiáng)化各協(xié)作方的運(yùn)營(yíng)動(dòng)力，推動(dòng)各合作方以創(chuàng)新為根本驅(qū)動(dòng)力，不斷增強(qiáng)產(chǎn)投聯(lián)動(dòng)以及項(xiàng)目主體與各協(xié)作方的共生共榮關(guān)系。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)得好，往往會(huì)從最初的聯(lián)合體，發(fā)展成為具有上下游互補(bǔ)互促的產(chǎn)業(yè)集群。其中的互促共進(jìn)機(jī)制和均衡約束機(jī)制，可有效避免社會(huì)資本只顧眼前的短視行為，有利于實(shí)現(xiàn)多方長(zhǎng)期合作，互利共贏。

3.8以精微細(xì)致的構(gòu)思和科學(xué)嚴(yán)密的分析做好PPP項(xiàng)目的規(guī)劃和論證

一般說(shuō)來(lái)，PPP項(xiàng)目涉及到的相關(guān)方多，利益關(guān)系復(fù)雜，處理好各方關(guān)系并構(gòu)建良好的運(yùn)行機(jī)制，需要各相關(guān)方多用心思，多研究合作方的目的和行為方式，多考慮合作方的現(xiàn)實(shí)感受。PPP項(xiàng)目多數(shù)周期長(zhǎng)、變數(shù)多，這更需要各相關(guān)方對(duì)項(xiàng)目的功能、特點(diǎn)、邊界條件等進(jìn)行深入研究，周密分析，必要時(shí)還應(yīng)對(duì)未來(lái)和可能出現(xiàn)的變化進(jìn)行研判和預(yù)測(cè)，并制定相應(yīng)的處置方案。另外，多數(shù)PPP項(xiàng)目涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域多、覆蓋的范圍廣，有的不僅包括規(guī)劃、融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)，還包括后續(xù)的綜合開(kāi)發(fā)。項(xiàng)目協(xié)作方和聯(lián)合體不僅數(shù)量多，而且不同階段變化也比較大。眾多單位協(xié)調(diào)行動(dòng)需要前期進(jìn)行周密科學(xué)的規(guī)劃，實(shí)施中更要注重科學(xué)合理的調(diào)度，遇到問(wèn)題更需要各方共同面對(duì)，主動(dòng)擔(dān)責(zé)并處理。

3.9國(guó)家層面

（1）提供政策支持。近年來(lái)，政府陸續(xù)出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與基建投資的文件，這是導(dǎo)致社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱情高漲的主要原因。未來(lái)，國(guó)家可以充分發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用。根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要，更有側(cè)重地提供政策支持，緩解地方政府財(cái)政壓力，提高公共服務(wù)質(zhì)量。（2）制定科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。首先，應(yīng)與政府方反復(fù)溝通與談判，確保風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的公平性，合理地承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)。其次，社會(huì)資本方應(yīng)重視風(fēng)險(xiǎn)管理，深入分析預(yù)測(cè)項(xiàng)目存在的風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)特點(diǎn)，科學(xué)、合理、公平地制定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方案。

4.結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，PPP作為國(guó)家一項(xiàng)重要的經(jīng)濟(jì)政策，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)生活中發(fā)揮著重要的作用。進(jìn)入“后PPP時(shí)代”以來(lái)，項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)將面臨越來(lái)越多的困難和挑戰(zhàn)，需要每一方參與主體的努力，不斷在實(shí)踐中探索，回歸PPP的本質(zhì)，不忘初心，方能促進(jìn)PPP事業(yè)的健康發(fā)展。

【參考文獻(xiàn)】

[1]劉元鵬.PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理研究[D].中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院，2018.

[2]朱李根.我國(guó)PPP模式融資問(wèn)題研究[D].中共江蘇省委黨校，2018.

[3]萬(wàn)思穎.A公司PPP模式投資風(fēng)險(xiǎn)管理研究[D].南昌大學(xué)，2018.

[4]楊荻.PPP項(xiàng)目管理中的管理會(huì)計(jì)應(yīng)用——以北京地鐵十六號(hào)線項(xiàng)目研究為例[J].現(xiàn)代商業(yè)，2018（14）：97-98.

[5]孫南申.PPP模式投資風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)制[J].國(guó)際商務(wù)研究，2018，39（03）：12-24.

[6]郭文婷.軌道交通PPP項(xiàng)目管理會(huì)計(jì)的研究[J].財(cái)會(huì)學(xué)習(xí)，2018（13）：160.

[7]周汝安.水利PPP項(xiàng)目投資方風(fēng)險(xiǎn)管理研究[D].中南林業(yè)科技大學(xué)，2018.

[8]王策.我國(guó)PPP稅收政策和管理問(wèn)題研究[D].首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)，2018.

[9]史學(xué)飛.公共基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的政府風(fēng)險(xiǎn)研究[D].天津商業(yè)大學(xué)，2018.

[10]陸春波.淺談?wù)顿Y項(xiàng)目造價(jià)管理中存在的問(wèn)題及對(duì)策[J].低碳世界，2018（04）：314-315.