羅雨晴 周曉航

摘? ?要：社會組織作為加快我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化及治理能力現(xiàn)代化的重要主體和力量，在化解多元化的社會矛盾方面有著不可取代的優(yōu)勢。應(yīng)然狀態(tài)下，社會組織在社會治理體系中應(yīng)充分發(fā)揮自身職能，協(xié)助政府進(jìn)行社會治理。但實(shí)然狀態(tài)下，我國社會組織面臨的問題是數(shù)量激增卻活力低下，無法有效參與社會治理。破解社會組織活力低下的困境，必須完善社會組織自身內(nèi)部建設(shè)，激發(fā)其造血能力，降低登記準(zhǔn)入門檻，放管結(jié)合，提升其自主性和有效性。

關(guān)鍵詞：社會組織;實(shí)然困境;活力激發(fā);應(yīng)然之策

中圖分類號：C91? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.06.019

文章編號：1009-6922（2019）06-105-05

隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會正處于急劇變化的轉(zhuǎn)型期，改革的深化和社會的發(fā)展使中國社會出現(xiàn)了利益格局“失衡”、社會治理“失范”等問題，多元社會矛盾交織疊加，風(fēng)險隱患增多，國家治理能力不斷面臨挑戰(zhàn)，成為轉(zhuǎn)型期我國社會治理難以回避的問題。“小政府、大社會”是當(dāng)前政府改革的重要方向，政府要進(jìn)行職能轉(zhuǎn)移，讓社會組織發(fā)揮更大的治理功能。但由于現(xiàn)階段政府包攬公共事務(wù)、社會組織準(zhǔn)入門檻過高、籌資渠道單一等因素，社會組織活力低下，不能有效發(fā)揮其應(yīng)有的功能。激發(fā)社會組織活力，構(gòu)建新型現(xiàn)代化社會治理體系，不僅是解決當(dāng)前社會矛盾的重中之重，更是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

一、激發(fā)社會組織活力的背景

（一）新時代提出新要求

2013年11月12日黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出：“創(chuàng)新社會治理必須激發(fā)社會組織活力”。該決定提出：行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會組織成立時直接登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理。這一舉措大大激發(fā)了社會組織的活力。黨的十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局”，并將其作為堅持和完善中國特色社會主義制度的重要內(nèi)容。

（二）新時代面臨新任務(wù)

隨著全面深化改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)，我國改革發(fā)展穩(wěn)定任務(wù)更加繁重艱巨，諸多矛盾疊加、風(fēng)險隱患增多，迫切需要激發(fā)社會組織活力并使其有效參與社會治理。近年來，我國各類社會組織雖然數(shù)量猛增，但存在的共性問題是活力低下、自主性與獨(dú)立性缺失，活力的不足致使其應(yīng)發(fā)揮的作用與社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要之間產(chǎn)生不平衡，造成實(shí)然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)之間的差距。在此背景下，激發(fā)社會組織活力、提升其參與治理的能力對構(gòu)建共建共治共享的治理格局具有重大意義。

二、激發(fā)社會組織活力的必要性

在轉(zhuǎn)型期背景下，我國社會治理面臨著諸多挑戰(zhàn)，例如階層結(jié)構(gòu)和利益格局復(fù)雜化、財富和收入差距不斷擴(kuò)大、社會流動加快、價值觀念發(fā)生深刻變化等等。這些深刻的社會變化加大了社會治理難度，對社會治理體系和治理能力提出了新挑戰(zhàn)。依靠政府的單一治理方式已顯得力不從心，社會組織參與治理成為社會治理創(chuàng)新的必然要求，這也對社會組織的生命力提出了更高的要求?！吧鐣M織在其發(fā)展過程中應(yīng)表現(xiàn)出的旺盛的生命力，就是指社會組織在特定環(huán)境中的生存、發(fā)展和貢獻(xiàn)的能力?！鄙Φ膹?qiáng)弱與其能力高低和發(fā)展空間息息相關(guān)。

（一）有效承接政府職能轉(zhuǎn)移，加快政府職能轉(zhuǎn)變

購買服務(wù)是政府在推動社會組織發(fā)展中使用得最為廣泛的政策工具。政府向社會組織購買社會服務(wù)，讓渡提供公共服務(wù)的職能，促進(jìn)構(gòu)建“小政府，大社會”的社會體系。這就要求具備提供服務(wù)資質(zhì)的社會組織要充滿活力，才能更好地承接政府的購買服務(wù)。

（二）更好滿足多元化、差異化的社會需求

中共十九大報告指出：“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。”隨著社會分化，社會矛盾呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化、擴(kuò)大化，民眾的需求也逐漸呈現(xiàn)出多元化和差異化。社會組織由于具有親民性的優(yōu)勢，能夠很好地融入民眾群體，準(zhǔn)確地識別“利益主體異質(zhì)化產(chǎn)生的多元化要求”，打破政府單一治理的局限性，成為政府與民眾之間的“調(diào)解員”“傳話筒”，有效傳遞民眾利益訴求，從而緩解社會矛盾沖突。

（三）是推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化的必然要求

黨的十八大以來，中央高度重視通過激發(fā)社會組織活力來提升社會治理水平。國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化對社會組織的能力提出了更高的要求，激發(fā)社會組織活力才能有效提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。

（四）促進(jìn)良好政社關(guān)系的形成

政社關(guān)系的調(diào)整一直是我國社會治理實(shí)踐中的重要議題。我國政社關(guān)系一直呈現(xiàn)出復(fù)雜化和多樣化的特點(diǎn)，政社關(guān)系的良性互動是打造多元主體共同治理的必要條件。社會組織活力的高低與政府的管理方式、手段息息相關(guān)，在激發(fā)社會組織活力的過程中，政府要不斷革新管理手段與管理工具，社會組織活力提升的同時也促進(jìn)了二者關(guān)系的良性互動。

三、激發(fā)社會組織活力的實(shí)然困境

（一）社會組織“嚴(yán)準(zhǔn)入，疏監(jiān)管”的困境

社會組織申請準(zhǔn)入時，實(shí)行的是嚴(yán)格的雙重管理登記制度，登記管理機(jī)關(guān)對社會組織的設(shè)立有著資金、人數(shù)、場所等方面的嚴(yán)格限制，準(zhǔn)入門檻過高，大量的社會組織無法登記或難以登記。而在監(jiān)管過程中，政社不分、職責(zé)劃分不清等問題導(dǎo)致監(jiān)管出現(xiàn)空白或重疊。四類社會組織實(shí)行直接登記后，前來咨詢、申請登記的社會組織數(shù)量大大增加，使后續(xù)監(jiān)管工作量也不斷增加。但政府監(jiān)管手段單一，后續(xù)監(jiān)管力量無法及時跟進(jìn)。業(yè)務(wù)主管單位缺乏對社會組織日?；顒拥臉I(yè)務(wù)指導(dǎo)，登記管理機(jī)關(guān)對其要承擔(dān)的責(zé)任風(fēng)險有所顧慮，于是相關(guān)部門更多地將重心放在準(zhǔn)入管理上而非過程管理中。此外，我國關(guān)于社會組織登記管理的法律法規(guī)不完善，缺乏明確具體的可操作性細(xì)則，相關(guān)主管部門有法難依，這種內(nèi)部制度性的缺失也增加了監(jiān)管的難度。

（二）社會組織自主性與現(xiàn)實(shí)依賴性的困境

自主性是社會組織體現(xiàn)其活力的一個重要特征。而現(xiàn)階段社會組織卻陷入到了一成立就要嚴(yán)重依賴政府才能生存的怪圈中。

雙重管理體制的初衷是為了從源頭上杜絕社會的組織違法，這造成了國家將自己的價值觀強(qiáng)加給社會組織，而社會組織處于相對弱勢狀態(tài)。為了獲得“準(zhǔn)生證”就不得不迎合政府，從而使自己的自主性受損，無法自覺自愿地選擇自己的活動范圍、內(nèi)容和方式。長此以往，社會組織與國家價值觀的同構(gòu)，導(dǎo)致“二政府”的產(chǎn)生。而在培育管理環(huán)節(jié)中，政府充當(dāng)?shù)氖恰靶袆诱摺倍恰耙龑?dǎo)者”，通過補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、撥款等直接供給資源的方式來緩解社會組織的資源短缺現(xiàn)象，這種方式只注重輸血式的供給，而忽略了對社會組織“造血”能力的培育，造成社會組織過度依賴政府資源的直接供給，內(nèi)部活力低下。

（三）重顯性數(shù)量提升、輕潛性質(zhì)量建設(shè)的困境

一些地方政府把發(fā)展社會組織的數(shù)量作為一種績效考核指標(biāo)，只注重“沖量”，而不注重社會組織的品質(zhì)建設(shè)，社會組織數(shù)量激增的同時卻伴隨著質(zhì)量低下。被政府推動設(shè)立的社會組織帶有官辦色彩，易與民眾需求出現(xiàn)偏差，對于公益性以及支持型社會組織，政府的投入和培育力度明顯是不夠的。“社會組織數(shù)量的快速甚至盲目增長以及服務(wù)領(lǐng)域的盲目擴(kuò)大化，必將弱化組織的專業(yè)性”。質(zhì)量低下必然伴隨著活力不足，自然無法有效參與社會治理。

（四）社會組織內(nèi)部建設(shè)缺失的困境

社會組織的長期生存與發(fā)展對社會組織內(nèi)部建設(shè)提出了更高的要求。目前，我國社會組織普遍存在人手緊缺和經(jīng)費(fèi)不足的問題。同時，社會組織由于涉及到社會生活各個領(lǐng)域，需要全面型人才，這對工作人員的專業(yè)素質(zhì)提出了很高的要求。但現(xiàn)實(shí)中社會組織內(nèi)部工作人員的業(yè)務(wù)能力遠(yuǎn)不能滿足其快速發(fā)展的要求。由于編制緊張、任務(wù)繁重、經(jīng)費(fèi)不足等問題，工作人員缺乏精力和動力去研究社會事務(wù)治理中出現(xiàn)的新情況、新問題。組織內(nèi)部建設(shè)問題嚴(yán)重阻礙了社會組織的健康發(fā)展。

四、激發(fā)社會組織活力的應(yīng)然之策

實(shí)然與應(yīng)然之間的關(guān)系，無論在理論上還是在實(shí)踐中都是至關(guān)重要的。馬克思主義將實(shí)然與應(yīng)然統(tǒng)歸于實(shí)踐當(dāng)中，“實(shí)然”是指現(xiàn)實(shí)存在的狀態(tài)、實(shí)際的狀況;“應(yīng)然”是指本該達(dá)到的理想狀態(tài)。在認(rèn)清“實(shí)然”和“應(yīng)然”本質(zhì)的基礎(chǔ)上，對比激發(fā)社會組織活力存在的實(shí)然困境與應(yīng)然狀態(tài)之間的差距，辯證地處理事實(shí)性與價值性的關(guān)系。只有實(shí)然與應(yīng)然相互統(tǒng)一，才能解決問題的根本矛盾，促進(jìn)事物正常有序地發(fā)展。

（一）降低準(zhǔn)入門檻，簡化審批流程，加強(qiáng)過程監(jiān)管

我國現(xiàn)行的社會組織登記管理制度存在著一定的缺陷，繁瑣的行政審批流程阻礙了社會組織的發(fā)展。政府應(yīng)對不同類型的社會組織進(jìn)行分類控制，降低社會組織準(zhǔn)入門檻，簡化審批程序，為社會組織的發(fā)展提供寬松的制度環(huán)境。對于滿足人民需求和促進(jìn)社會公益與公正的組織，應(yīng)簡化審核不必要的材料或證明的流程，力求實(shí)現(xiàn)“最多跑一次”。

在監(jiān)管過程中，要更加重視事中、事后監(jiān)管，豐富監(jiān)管手段，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)資源共享和信息公開，優(yōu)化資源監(jiān)管配置，推動公眾對社會組織進(jìn)行監(jiān)督。將年檢和日常監(jiān)管結(jié)合，重心放在日?；顒拥谋O(jiān)管上，明確相關(guān)部門諸如公安、消防、稅務(wù)等相應(yīng)的監(jiān)管和服務(wù)職責(zé)，構(gòu)建“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的綜合登記監(jiān)管體系。對于圈錢斂財?shù)姆欠ńM織，要重點(diǎn)打擊，為合法社會組織和社會公眾營造清朗的社會環(huán)境。

（二）注重培育社會組織的“造血”功能及質(zhì)量建設(shè)

政府應(yīng)首先正確定位自己的角色，是“引導(dǎo)者”而非“行動者”，是“掌舵者”而非“劃槳者”，正確認(rèn)識社會組織并在培育和監(jiān)管社會組織時保持必要的張力。在通過補(bǔ)貼、撥款等分配型工具直接為社會組織輸送養(yǎng)分的同時要注重其內(nèi)部建設(shè)，由“輸血式”的直接供給逐漸轉(zhuǎn)化為“造血式”的間接供給，多采用間接的扶持指導(dǎo)工具，從而減輕社會組織對政府的依賴，逐漸增強(qiáng)其自身建設(shè)能力。

同時，政府在推動社會組織發(fā)展的同時要注重品質(zhì)建設(shè)。積極采取人員培訓(xùn)、項目指導(dǎo)、公益創(chuàng)投等扶持工具提升社會組織承接政府購買服務(wù)的能力。加強(qiáng)對公益類、孵化類社會組織的資源投入。既要發(fā)展數(shù)量，也要保證質(zhì)量，不可為了追求績效而盲目地發(fā)展數(shù)量。定期對社會組織進(jìn)行督查，清理整頓不良現(xiàn)象。正確認(rèn)識民眾需求，依據(jù)民眾需求來篩選社會組織，提升社會組織職業(yè)化和專業(yè)化水平。

（三）完善相關(guān)法律法規(guī)政策，營造法治環(huán)境

要及時修訂完善社會組織三大條例，加快出臺社會組織法，使社會組織登記管理工作有法可依、有章可循，明確各個部門和工作人員的責(zé)任分工。完善直接登記配套政策，明確相關(guān)操作性的細(xì)則。對社會組織進(jìn)行分類管理，根據(jù)社會組織不同的活動屬性、法律地位、利益取向、社會風(fēng)險程度來進(jìn)行不同的登記和審批程序。

對于民間的非法性社會組織，它們的合法性依據(jù)不應(yīng)該是其是否登記在案，而是其組織和活動是否合乎法律規(guī)定。對于這些社會組織，以行政備案代替行政許可，使政府及時了解到這類社會組織的現(xiàn)狀，避免其游離于政府監(jiān)管之外。

（四）加強(qiáng)激勵引導(dǎo)，提升社會組織的自主性和獨(dú)立性

政府應(yīng)積極運(yùn)用激勵手段，簡政放權(quán)、放管結(jié)合，提升社會組織自主能力。一方面，推進(jìn)社會組織去行政化。要充分利用購買服務(wù)、鼓勵捐贈、稅收優(yōu)惠等扶持政策，對社會組織進(jìn)行扶持引導(dǎo)，提升其內(nèi)部建設(shè)及獲取資源的能力，減輕對政府資源供給的依賴。嚴(yán)格依照法律法規(guī)，將一些社會組織人員從事業(yè)編制中剝離出來，整頓行政人員兼任社會組織職務(wù)的現(xiàn)象，“促進(jìn)社會組織按照社會化和市場化的原則發(fā)展”。另一方面，引進(jìn)競爭機(jī)制，加快社會組織去壟斷化。放寬準(zhǔn)入限制，盤活存量，適當(dāng)引入競爭機(jī)制，打破“一地一業(yè)一會”的壟斷模式，強(qiáng)化支持和指導(dǎo)，充分利用培訓(xùn)、購買服務(wù)、稅收優(yōu)惠等政策工具，促進(jìn)社會組織健康有活力地發(fā)展。

（五）完善登記機(jī)關(guān)及社會組織自身內(nèi)部建設(shè)

良好的宏觀政策環(huán)境是社會組織生存和發(fā)展的前提和保障，社會組織活力的激發(fā)不僅要依靠外部環(huán)境，還要依靠自身內(nèi)部的建設(shè)。

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)市一級登記管理機(jī)關(guān)內(nèi)部結(jié)構(gòu)較為臃腫，政府資金、人員支持有所偏向;相對于市一級的登記管理機(jī)關(guān)，縣一級的登記管理機(jī)關(guān)在編制、資金方面卻顯得捉襟見肘。因此，要加大對基層登記管理機(jī)關(guān)的資源投入?？梢栽诮?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或社會組織快速發(fā)展的地區(qū)，在縣鄉(xiāng)一級試點(diǎn)設(shè)立登記管理機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，以緩解市一級登記機(jī)構(gòu)的壓力，滿足縣鄉(xiāng)一級社會組織登記的需求。

內(nèi)部建設(shè)最為核心的因素就是人，對于快速發(fā)展的社會組織而言，適當(dāng)?shù)卦黾泳幹?、擴(kuò)充人員，是滿足社會組織快速發(fā)展、緩解現(xiàn)行登記壓力的首要辦法。要提升登記機(jī)關(guān)及社會組織內(nèi)部管理人員的行政能力和業(yè)務(wù)修養(yǎng)，定期對窗口人員加強(qiáng)法律培訓(xùn)和業(yè)務(wù)能力指導(dǎo)，增強(qiáng)其理論知識水平，熟練且靈活地運(yùn)用法律法規(guī)，不斷增強(qiáng)其處理新問題、新情況的水平。政府應(yīng)加大對不同地區(qū)登記管理機(jī)構(gòu)以及社會組織的財政支持，為其基本運(yùn)作提供保障，激發(fā)工作人員的積極性。

五、總結(jié)

激發(fā)社會組織活力已成為當(dāng)前我國社會治理創(chuàng)新迫在眉睫的任務(wù)。社會組織作為社會治理的重要主體，要充分發(fā)揮其自身獨(dú)特的優(yōu)勢，提升承接政府購買服務(wù)的能力，使政府從繁雜的社會事務(wù)中解放出來。社會組織活力的高低是影響其是否有效參與社會治理的重要因素，激發(fā)社會組織活力需要政府、市場、社會組織三者之間形成良性互動。政府應(yīng)徹底轉(zhuǎn)變觀念，放管結(jié)合，著力提升社會組織的“造血”能力，做好激發(fā)社會組織活力的工作，保障社會組織健康有活力地發(fā)展。要營造一個有利于激發(fā)社會組織活力的制度環(huán)境，使社會組織能破解發(fā)展困境，實(shí)現(xiàn)從“實(shí)然”向“應(yīng)然”的轉(zhuǎn)變。

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責(zé)任編輯：楊? ?靜