郁佳琪

【摘 要】本文以江蘇省為例，對江蘇省經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及其地方債整體狀況進(jìn)行宏觀層面的概述。其次，對江蘇省下轄各市的地方債務(wù)現(xiàn)狀分別提出其問題所在，最后，按照普遍使用的對江蘇省的分地區(qū)分類，結(jié)合具體的地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)政狀況做出分地區(qū)地方債風(fēng)險(xiǎn)及原因分析。最后，在理論分析和案例分析的基礎(chǔ)上，提出了江蘇省地方債風(fēng)險(xiǎn)防范的政策建議，主要包括：制定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案、實(shí)行區(qū)域定期報(bào)告制度、建立金字塔風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)模型。

【關(guān)鍵詞】江蘇省;地方債;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，各地為了籌措資金加大投入，紛紛舉債，地方債由此產(chǎn)生。地方債在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，也帶來債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府性債務(wù)規(guī)模增速遠(yuǎn)高于同期GDP增速，呈現(xiàn)出政府隱性擔(dān)保、缺乏自我約束和舉債形式不透明等特征，隱含著較大的道德風(fēng)險(xiǎn)和信用風(fēng)險(xiǎn)。特別是近年來，債務(wù)規(guī)模持續(xù)增長，財(cái)政收入增幅下降的嚴(yán)峻形勢，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。在這樣的國情下，對我國地方債問題分析以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與防范進(jìn)行研究尤為重要已成為具有重大現(xiàn)實(shí)意義的課題。

一、江蘇省下轄各市地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

江蘇省下轄13個地級市，以長江和淮河為界，分為蘇南、蘇中、蘇北三個區(qū)域板塊。其中，蘇南地區(qū)包括南京、無錫、常州、蘇州和鎮(zhèn)江五市;蘇中地區(qū)包括南通、揚(yáng)州和泰州三市;蘇北地區(qū)包括徐州、連云港、淮安、鹽城和宿遷五市。江蘇區(qū)域經(jīng)濟(jì)在人均GDP、單位面積GDP、人均可支配收入、人口密度等方面均呈現(xiàn)明顯的梯度特征，南北發(fā)展差異大。蘇南地區(qū)位于“長三角經(jīng)濟(jì)區(qū)”中心區(qū)域，得益于較好的區(qū)位優(yōu)勢以及特色的蘇南發(fā)展模式，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體領(lǐng)先于蘇中和蘇北地區(qū)，經(jīng)濟(jì)實(shí)力和城市經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好。而蘇中和蘇北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速及財(cái)政實(shí)力總體呈下行狀態(tài)，尤其蘇北地區(qū)較顯著。

本文就在此熱點(diǎn)問題當(dāng)下，為了從更準(zhǔn)確的角度研究地方債務(wù)問題，具體以江蘇省為例，結(jié)合江蘇省財(cái)政實(shí)力及其地方債務(wù)，并創(chuàng)新性地為江蘇省分地區(qū)地方債務(wù)問題及其風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行深入研究。以政府公布的真實(shí)數(shù)據(jù)為依據(jù)，更有參考和借鑒價(jià)值。

（一）數(shù)據(jù)來源

文中所有用到的數(shù)據(jù)都來源于真實(shí)資料，收集于江蘇省各地級市財(cái)政局或統(tǒng)計(jì)局，債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)經(jīng)過筆者整理。其中，公開資料僅直接獲取了2017年末南京市、揚(yáng)州市、泰州市、鹽城市、連云港市和宿遷市的全口徑地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，其余7個地級市政府債務(wù)數(shù)據(jù)均取自年末市本級債務(wù)余額與下轄各區(qū)縣（市）債務(wù)余額的合計(jì)數(shù)，綜合2017年末全省和省級債務(wù)余額數(shù)據(jù)測算，各地級市年末政府債務(wù)余額合計(jì)數(shù)誤差率為0.50%，處于可接受范圍內(nèi)。

（二）各市地方債現(xiàn)狀

從各市政府債務(wù)規(guī)?？?，南京市2017年末政府債務(wù)余額為2357.14億元，居于各地級市首位;南通市、蘇州市次之，年末政府債務(wù)余額分別為1411.71億元和1331.29億元;無錫市、鹽城市政府債務(wù)余額分別為954.06億元和866.41億元，分列第四、五位;其余地市政府債務(wù)規(guī)模在700億元左右或以下，其中宿遷、淮安和連云港債務(wù)規(guī)模最小，在500億元以下。（表1）

從債務(wù)負(fù)擔(dān)看，以2017年末政府債務(wù)余額與當(dāng)年一般公共預(yù)算收入的比率進(jìn)行比較，除蘇州市外，其他地級市該比率均超過100%，且普遍偏高，其中揚(yáng)州市、鹽城市、南通市、宿遷市該比率最高，分別為238.19%、237.41%、235.75%、217.19%;淮安市、泰州市、連云港市、南京市和鎮(zhèn)江市該比率處于180%～200%之間;常州市、徐州市和無錫市的政府債務(wù)余額對一般公共預(yù)算收入的比率分別為135.56%、115.66%和101.44%;蘇州市該比率最低，為68.83%，當(dāng)年一般公共預(yù)算收入可覆蓋政府債務(wù)余額。

二、江蘇省分地區(qū)地方債風(fēng)險(xiǎn)及原因分析

（一）地方債風(fēng)險(xiǎn)的空間異同分析

從空間看，江蘇省下轄各市的債務(wù)及其風(fēng)險(xiǎn)既具有較大的差異性，又存在一定的關(guān)聯(lián)度和相似性。對于這種異同情況，可以通過空間數(shù)據(jù)分析，來對各市債務(wù)進(jìn)行空間分析。根據(jù)理論得出判斷：

各地級市之間債務(wù)水平具有相互影響效應(yīng)。這與各市之間“地區(qū)競爭”有關(guān)，在政績考核機(jī)制的驅(qū)動下，各地為盡快發(fā)展，取得領(lǐng)先優(yōu)勢，形成你追我趕的局勢，這種態(tài)勢影響到各地的舉債沖動。

國民生產(chǎn)總值與債務(wù)規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系。地方經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，發(fā)展勁頭越足，思想也更解放，加之認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展會提供良好的償債能力，所以發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)水一平普遍較高。

城鎮(zhèn)化率與債務(wù)規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系。實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了債務(wù)資金的用途。我國債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施等資本性支出。隨著城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施，推動地方加大投入，從而帶動債務(wù)規(guī)模上升。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與地方政府性債務(wù)為負(fù)向關(guān)系。良好的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)會帶來較好的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而使財(cái)政收入水平上升，一定程度上緩解資金壓力，使得舉債壓力減小。

（二）蘇南地區(qū)地方債風(fēng)險(xiǎn)分析

根據(jù)圖1，蘇南地區(qū)總體覆蓋率較好，其中蘇州是在蘇南地區(qū)乃至整個江蘇省覆蓋率最好的，這得益于其強(qiáng)勢的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和雄厚的財(cái)政實(shí)力，因而認(rèn)定蘇州地方債暫無風(fēng)險(xiǎn)問題存在。同樣是高GDP的城市南京，就因?yàn)槠涑擎?zhèn)化率明顯高于其他幾個蘇南城市，導(dǎo)致其地方債務(wù)規(guī)模也同樣較高，但高城鎮(zhèn)化率并非是唯一因素，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不完善也會導(dǎo)致其債務(wù)規(guī)模較高。無錫和常州的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較蘇州更大，但小于南京。非常值得關(guān)注的是，鎮(zhèn)江的覆蓋率接近200%，但其GDP卻在五市中最低，可能是由于其產(chǎn)業(yè)缺失，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與地方政府性債務(wù)為負(fù)向關(guān)系，使得其舉債壓力加大，因而將其地方債風(fēng)險(xiǎn)定為高度關(guān)注。

（三）中地區(qū)地方債風(fēng)險(xiǎn)分析

根據(jù)圖2，明顯可見蘇中三個城市的債務(wù)覆蓋率很高，在190-240%之間。南通、揚(yáng)州國民生產(chǎn)總值相對更高，已經(jīng)達(dá)到了230%以上，，其中南通GDP相對較高，但也認(rèn)為其地方債風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)足以引起高度關(guān)注。揚(yáng)州的2017年GDP增速雖大，也其基數(shù)較低，因而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也需高度關(guān)注。泰州，國民生產(chǎn)總值偏低、覆蓋率卻并非很低，可見其舉債壓力較大。

（四）蘇北地區(qū)地方債風(fēng)險(xiǎn)分析

結(jié)合圖3和表3，蘇北地區(qū)除徐州外，地方政府舉債壓力顯得非常嚴(yán)重，其覆蓋率在180%-240%之間。鹽城的覆蓋率為237.41%，在蘇北五市中最高。同時(shí)，鹽城的GDP也明顯高于其他幾個城市，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)鹽城在2017年GDP增速7.96%也勝于其他幾個城市。由此認(rèn)為，鹽城正處于經(jīng)濟(jì)加速、上行過程中，因而其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度為中度;再來看淮安、連云港和宿遷的覆蓋率整體偏高，且其GDP也相對較低，因而本文將這三個城市的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度定為高度關(guān)注;徐州的負(fù)債率為115.66%，在整個江蘇省內(nèi)屬于較低范圍，但由于其2017年GDP增速2.26%在蘇北地區(qū)乃至整個江蘇墊底，遠(yuǎn)低于江蘇省2017年各市平均GDP增長率，說明其經(jīng)濟(jì)增長相對停滯，這時(shí)財(cái)政問題就會格外突出，本文認(rèn)定徐州地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注度應(yīng)為高度關(guān)注。

三、建議對策與深入研究

防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，首先要準(zhǔn)確摸清債務(wù)規(guī)模，通過去平臺化，把地方政府通過融資平臺的“隱性債務(wù)”顯性化。其次是對地方債務(wù)要有限額管理，控制整體規(guī)模。同時(shí)，還要完善地方債務(wù)披露機(jī)制，讓地方債務(wù)更清晰。最后，應(yīng)建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警監(jiān)測機(jī)制。

（一）制定江蘇省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案

國家已出臺風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，本質(zhì)上講按預(yù)案就是借鑒日本的財(cái)政重建計(jì)劃。但該預(yù)案較為籠統(tǒng)和原則，江蘇應(yīng)該結(jié)合自身實(shí)際，制定本省的應(yīng)急財(cái)政重建計(jì)劃。制定江蘇省債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案，本文認(rèn)為需要把握以下幾點(diǎn)：首先，適當(dāng)擴(kuò)大監(jiān)測范圍。在國家預(yù)案中，將承諾用以后年度財(cái)政資金支付的事項(xiàng)，納入監(jiān)測范圍。對于江蘇而言，應(yīng)進(jìn)一步放大監(jiān)測范圍，將上文提到的隱形債務(wù)和隱蔽債務(wù)均納入監(jiān)測范圍，因?yàn)檫@些債務(wù)具有相同的風(fēng)險(xiǎn)特性。其次，省級政府干預(yù)適當(dāng)提前。就江蘇而言，從層級上講，省級債務(wù)并不重，重點(diǎn)在市縣;從區(qū)域上講，蘇北償債能力較弱，重點(diǎn)應(yīng)在蘇北。對于重點(diǎn)監(jiān)測對象，應(yīng)建立定期報(bào)告制度，隨時(shí)報(bào)告?zhèn)鶆?wù)情況。

（二）重點(diǎn)關(guān)注隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范

2019年3月18日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于2018年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2019年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》，地方政府債務(wù)相關(guān)的隱性債務(wù)化解是本報(bào)告重點(diǎn)，今年防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作主要著力在健全規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，妥善處置隱性債務(wù)存量，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，堵后門要更嚴(yán)，開前門要更大。具體手段則是較大幅度增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，支持重大在建項(xiàng)目建設(shè)和補(bǔ)短板，更好發(fā)揮專項(xiàng)債券對深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推進(jìn)在建項(xiàng)目建設(shè)、化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等一舉多得的政策效應(yīng)。

（三）建立金字塔風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)模型

實(shí)踐中，江蘇省可以建立以財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣和國際通用指標(biāo)為基礎(chǔ)、本文設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)為核心、流動性等短期指標(biāo)為前端的金字塔式的指標(biāo)模型。

根據(jù)預(yù)警理論建立指標(biāo)體系，對一般債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)判斷指標(biāo)分三個層次進(jìn)行構(gòu)建，第一個層次為風(fēng)險(xiǎn)矩陣及國際通用指標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)矩陣口徑較廣，國際通用指標(biāo)評估內(nèi)容較為基礎(chǔ)，適合放在金字塔底部。國際通用指標(biāo)主要包括：負(fù)債率、償債率、債務(wù)依存度等。第二個層次為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系，關(guān)注債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的核心問題，即有沒有能力償還債務(wù)，適合放在金字塔的中間。第三個層次為短期指標(biāo)，即反映流動性等短期狀態(tài)的指標(biāo)，主要包括：借新還舊率、逾期債務(wù)率、逾期債務(wù)率等。江蘇省下轄各市地方債的現(xiàn)狀和潛在風(fēng)險(xiǎn)，利用風(fēng)險(xiǎn)矩陣和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)體系對江蘇省地方債風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)例分析。經(jīng)過實(shí)例分析，江蘇省總體上沒有明顯的債務(wù)危機(jī)先發(fā)性條件;債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處于可控狀態(tài)，但債務(wù)規(guī)模偏大，增速較快，應(yīng)予以關(guān)注;未出現(xiàn)爆發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)情形和條件。

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