曹俊金　肖國(guó)興

摘要：發(fā)展中國(guó)家的能源開(kāi)發(fā)利用受到本國(guó)能源資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、能源資本及能源技術(shù)人才等因素限制。能源對(duì)外援助向來(lái)是我國(guó)對(duì)外援助工作的重要領(lǐng)域，也是我國(guó)能源國(guó)際合作的重要內(nèi)容。我國(guó)通過(guò)成套項(xiàng)目、物資援助、技術(shù)援助、人力資源開(kāi)發(fā)合作以及緊急人道主義援助五種方式開(kāi)展援助工作，有效提升了受援國(guó)的能力建設(shè)，也為全球能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。我國(guó)能源援外工作也面臨諸多挑戰(zhàn)，如國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)能源援助存在誤解、能源援外職能協(xié)調(diào)問(wèn)題突出、援外實(shí)施主體履約風(fēng)險(xiǎn)居高及能源援外項(xiàng)目實(shí)際效果參差不齊等。為有效應(yīng)對(duì)這些挑戰(zhàn)，在戰(zhàn)略規(guī)劃層面，中國(guó)應(yīng)盡快制定能源援外戰(zhàn)略規(guī)劃，以能源綜合規(guī)劃和專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃為載體，闡明能源對(duì)外援助政策理念，明確能源對(duì)外援助的基本方向。在體制改革層面，應(yīng)深化體制改革整合能源援外職能，增強(qiáng)能源對(duì)外援助的實(shí)施能力，統(tǒng)一能源對(duì)外援助管理口徑和標(biāo)準(zhǔn)，提升職能協(xié)調(diào)優(yōu)化部際協(xié)作效果。在法律制度層面，應(yīng)推動(dòng)法制進(jìn)展規(guī)范能源援外實(shí)施管理，包括通過(guò)援外立法明確援外部門(mén)職權(quán)，創(chuàng)制對(duì)外援助決策、管理、監(jiān)督、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)性規(guī)則，利用部際協(xié)調(diào)細(xì)化能源援外決策、管理、監(jiān)督、評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)制度體系。在實(shí)施主體層面，拓寬社會(huì)力量參與能源援外渠道，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與能源援外工作，提升能源援外實(shí)施主體的各項(xiàng)專(zhuān)業(yè)能力。

關(guān)鍵詞：能源對(duì)外援助;對(duì)外援助;能源合作;發(fā)展合作

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)1002-2104（2019）12-0036-09 DOI：10.12062/cpre.20190809

能源對(duì)外援助向來(lái)是我國(guó)對(duì)外援助工作的重要領(lǐng)域，也是我國(guó)能源國(guó)際合作的重要內(nèi)容。隨著中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)地位的轉(zhuǎn)變及“一帶一路”倡議的推進(jìn)，我國(guó)進(jìn)一步加大了能源對(duì)外援助的資金和力度，能源援外工作取得很大成就，同時(shí)也面臨不少挑戰(zhàn)。本文立足于援外工作的現(xiàn)實(shí)需求及能源援外項(xiàng)目的實(shí)際情況，從理論與現(xiàn)實(shí)出發(fā)深度分析能源對(duì)外援助存在的困境及根本原因，并以此為基礎(chǔ)探求相應(yīng)的制度解決方案，以期為我國(guó)能源對(duì)外援助工作的順利推進(jìn)產(chǎn)生一定裨益。

1 我國(guó)能源對(duì)外援助的現(xiàn)實(shí)意義

能源作為工業(yè)發(fā)展進(jìn)程的必要要素已經(jīng)成為世界性共識(shí)，如果說(shuō)生產(chǎn)、投資與貿(mào)易是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎，那么能源供給則為生產(chǎn)、投資與貿(mào)易的發(fā)生提供了可能。然而，目前許多發(fā)展中國(guó)家在能源的獲取、供給和利用方面存在嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：以非洲為例，能源部門(mén)是其最大的基礎(chǔ)設(shè)施缺口所在，相比于其他發(fā)展中國(guó)家有70%～90%的人能夠獲取電力，非洲只有30%的人口能夠獲取到電力，撒哈拉以南非洲地區(qū)48個(gè)國(guó)家（約8億人）的發(fā)電總量大致相當(dāng)于西班牙一個(gè)國(guó)家（約450萬(wàn)人）的電力總量[1]。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的數(shù)據(jù)，能源的清潔、普遍供給也遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，目前全球約有30億人缺少?gòu)N用清潔燃料，近10億人無(wú)法使用電力。“一帶一路”沿線(xiàn)多數(shù)發(fā)展中國(guó)家在能源轉(zhuǎn)化和利用方面也存在不同程度的挑戰(zhàn)，既影響其國(guó)內(nèi)生活與生產(chǎn)水平，也影響到國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作進(jìn)程。

發(fā)展中國(guó)家能源發(fā)展受到本國(guó)能源資源稟賦、基礎(chǔ)設(shè)施狀況、能源資本及能源專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才等因素的限制，因而能源國(guó)際合作特別是能源援助成為發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)能源需求、解決能源基礎(chǔ)設(shè)施問(wèn)題的一種重要思路。如尼泊爾財(cái)政部曾應(yīng)國(guó)內(nèi)要求請(qǐng)求中國(guó)向其提供6.33億美元優(yōu)惠貸款以在其境內(nèi)建設(shè)Upper Arun水電站;巴基斯坦認(rèn)為廉價(jià)能源是工業(yè)發(fā)展進(jìn)程的必備要素之一，其自身豐富的自然資源的開(kāi)發(fā)需要必要的資金和技術(shù)支持，這需要通過(guò)外國(guó)的能源援助予以實(shí)現(xiàn)[2]。

我國(guó)向來(lái)秉著互利合作的國(guó)際主義精神開(kāi)展對(duì)外援助工作，對(duì)于其他發(fā)展中國(guó)家提出的能源援助需求提供力所能及的幫助。開(kāi)展能源對(duì)外援助工作具有極為重要的現(xiàn)實(shí)意義：一方面，通過(guò)外部能源援助，可以幫助受援國(guó)消除其能源基礎(chǔ)設(shè)施限制，獲取廉價(jià)、清潔的能源，改善其生產(chǎn)、貿(mào)易與投資條件，優(yōu)化工商業(yè)環(huán)境，為策動(dòng)發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供基礎(chǔ)要素，有效推進(jìn)2030年可持續(xù)發(fā)展議程。另一方面，能源援外工作增進(jìn)我國(guó)與受援國(guó)之間的設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、民心相通，進(jìn)一步提升我國(guó)與受援國(guó)之間的合作與交流，為后續(xù)經(jīng)濟(jì)文化合作、實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展提供物質(zhì)保障。可以說(shuō)，我國(guó)的能源對(duì)外援助工作復(fù)合了援外發(fā)展維度與能源合作維度，既有重要的發(fā)展意義，也具有不可或缺的合作意義，是幫助受援國(guó)人民實(shí)現(xiàn)能源消費(fèi)權(quán)利、推進(jìn)人類(lèi)生活生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展的重要舉措。

2我國(guó)開(kāi)展能源對(duì)外援助的基本現(xiàn)狀

2.1我國(guó)能源對(duì)外援助的基本歷程

我國(guó)開(kāi)展能源對(duì)外援助工作的歷史較長(zhǎng)，大體可以分為三個(gè)歷史階段。

第一個(gè)階段是新中國(guó)成立后到改革開(kāi)放前的階段。這一時(shí)期不少發(fā)展中國(guó)家剛剛從反侵略、反殖民統(tǒng)治戰(zhàn)爭(zhēng)中取得勝利，國(guó)內(nèi)能源設(shè)施與能源產(chǎn)品相對(duì)短缺，我國(guó)能源援助對(duì)于受援國(guó)國(guó)民基本生活需求滿(mǎn)足與生產(chǎn)條件迅速恢復(fù)起到了重要作用。例如，我國(guó)在抗美援朝戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后，向朝鮮人民提供了糧食、棉花、煤炭等物資援助，抗法援越戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后向越南派遣了電廠(chǎng)、水利工程、火柴廠(chǎng)等19個(gè)領(lǐng)域的技術(shù)專(zhuān)家[3]。我國(guó)還應(yīng)不少受援國(guó)要求，為其修建大量電廠(chǎng)電站，派遣能源技術(shù)專(zhuān)家，接受眾多的實(shí)習(xí)生來(lái)華學(xué)習(xí)專(zhuān)業(yè)技術(shù)為受援國(guó)培養(yǎng)能源專(zhuān)業(yè)人才。

第二階段是改革開(kāi)放后到上世紀(jì)末期這一時(shí)期。由于前一階段對(duì)外援助支出較大，給國(guó)家造成了沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，加之部分受援國(guó)索要無(wú)度、忘恩負(fù)義的行為對(duì)我國(guó)國(guó)民感情造成巨大傷害，導(dǎo)致20世紀(jì)70年代后期開(kāi)始我國(guó)對(duì)外援助政策有所調(diào)整，對(duì)外援助的總體力度有所回落。盡管能源對(duì)外援助仍然是援外工作的重要領(lǐng)域，但這一時(shí)期我國(guó)能源對(duì)外援助項(xiàng)目數(shù)量也有所減少，直到我國(guó)經(jīng)濟(jì)逐漸恢復(fù)以后能源援助才隨著援外總體力度的擴(kuò)大而出現(xiàn)較為穩(wěn)定的增長(zhǎng)。

第三階段是21世紀(jì)至今這一階段。援助能力提升的事實(shí)與能源國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作的現(xiàn)實(shí)要求我國(guó)在能源對(duì)外援助領(lǐng)域有所作為，在新世紀(jì)以來(lái)能源對(duì)外援助領(lǐng)域的投入迅速增長(zhǎng)，能源設(shè)施援助成為基礎(chǔ)設(shè)施援助中最為重要的開(kāi)支。此后，“走出去”戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議的持續(xù)推進(jìn)為能源對(duì)外援助注入新的資源和理念，能源對(duì)外援助力度持續(xù)擴(kuò)大。我國(guó)的對(duì)外援助工作特別是能源設(shè)施援助以及其他經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施受到國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注，不少能源對(duì)外援助項(xiàng)目成為援外領(lǐng)域的標(biāo)志性項(xiàng)目。

2.2 我國(guó)能源對(duì)外援助的基本形式

國(guó)務(wù)院新聞辦2011年發(fā)布《中國(guó)的對(duì)外援助》白皮書(shū)，列舉了成套項(xiàng)目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開(kāi)發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免八種援外實(shí)施方式。能源援外領(lǐng)域主要通過(guò)能源對(duì)外援助成套項(xiàng)目、能源對(duì)外援助物資項(xiàng)目、能源技術(shù)援助項(xiàng)目、能源人力資源開(kāi)發(fā)以及能源緊急人道主義援助等五種方式開(kāi)展援助工作。

能源對(duì)外援助成套項(xiàng)目是利用援外資金，通過(guò)組織或?qū)嵤┠茉错?xiàng)目的全部或部分環(huán)節(jié)，向受援國(guó)提供生產(chǎn)、生活所需的能源設(shè)備、設(shè)施和配套技術(shù)服務(wù)的項(xiàng)目，如援中非博阿利3號(hào)水電站項(xiàng)目、援埃塞俄比亞阿巴-薩姆爾水電站項(xiàng)目、哈薩克斯坦奇利克5MW風(fēng)電場(chǎng)及阿拉套1MW太陽(yáng)能光伏發(fā)電示范電站項(xiàng)目、中石油蘇丹項(xiàng)目、老撾115KV輸變電線(xiàn)路擴(kuò)建與綜合改造項(xiàng)目、塞拉利昂夏洛特和馬卡里水電站項(xiàng)目等均屬于能源對(duì)外援助成套項(xiàng)目。

能源對(duì)外援助物資項(xiàng)目是利用援外資金向受援國(guó)提供能源物資、產(chǎn)品或設(shè)備，并承擔(dān)必要配套技術(shù)服務(wù)的援助項(xiàng)目，如援馬爾代夫LED燈項(xiàng)目、援烏干達(dá)LED燈項(xiàng)目、援多米尼克LED太陽(yáng)能路燈項(xiàng)目以及為約旦、贊比亞、盧旺達(dá)等國(guó)政府提供的家用太陽(yáng)能光伏電源系統(tǒng)項(xiàng)目等均屬于能源對(duì)外援助物資項(xiàng)目。

能源技術(shù)援助項(xiàng)目是在援外資金項(xiàng)目下綜合選派能源專(zhuān)家、技術(shù)人員等幫助受援國(guó)解決能源技術(shù)難題的援助項(xiàng)目，如中巴生物質(zhì)能源技術(shù)研發(fā)與示范聯(lián)合中心、中津MASASA太陽(yáng)能熱利用示范工程、中國(guó)-摩爾多瓦沼氣示范援助項(xiàng)目、援貝寧職業(yè)技術(shù)學(xué)校及太陽(yáng)能示范項(xiàng)目等屬于這一類(lèi)能源援助項(xiàng)目。

能源人力資源開(kāi)發(fā)合作項(xiàng)目是為受援國(guó)能源管理人員、技術(shù)人員等提供各類(lèi)學(xué)歷或非學(xué)歷教育、進(jìn)行能源技術(shù)交流或培訓(xùn)的援助項(xiàng)目，如2015年盧旺達(dá)小水電技術(shù)海外培訓(xùn)班、2015年埃塞俄比亞清潔能源開(kāi)發(fā)利用培訓(xùn)班、2018年老撾沼氣推廣技術(shù)海外培訓(xùn)班等屬于這類(lèi)能源援助項(xiàng)目。

能源緊急人道主義援助是在有關(guān)國(guó)家和地區(qū)遭受各種嚴(yán)重自然災(zāi)害或人道主義災(zāi)難的情況下，我國(guó)主動(dòng)或應(yīng)受災(zāi)國(guó)要求提供能源物資以幫助其應(yīng)對(duì)災(zāi)害的援助項(xiàng)目，如2014年斯里蘭卡遭受洪災(zāi)時(shí)我國(guó)向其援助柴油發(fā)電機(jī)及大型發(fā)電機(jī)組等能源物資、2015年緬甸部分地區(qū)發(fā)生洪澇災(zāi)害時(shí)我國(guó)援助電力物資、2015年尼泊爾地震時(shí)我國(guó)援助發(fā)電機(jī)組等能源物資以及2018年印尼海嘯時(shí)我國(guó)援助發(fā)電機(jī)組等能源物資均屬于這類(lèi)能源援助形式。

2.3我國(guó)能源對(duì)外援助的主要成就

2.3.1能源對(duì)外援助分布廣泛、類(lèi)型多樣

我國(guó)能源對(duì)外援助地理分布均勻，覆蓋范圍廣泛，自新中國(guó)成立至今，能源對(duì)外援助項(xiàng)目遍及亞洲、非洲、拉丁美洲、大洋洲和東歐等地區(qū)的許多發(fā)展中國(guó)家，不同程度滿(mǎn)足受援國(guó)的能源需求。我國(guó)提供能源援助的類(lèi)型多樣，包含煤炭、油氣、再生能源等一次能源援助及電力、熱力等二次能源援助。同時(shí)，由于能源產(chǎn)業(yè)可以分為能源開(kāi)發(fā)、能源加工轉(zhuǎn)換、能源儲(chǔ)運(yùn)、能源供應(yīng)以及能源利用等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)在設(shè)備、技術(shù)方面存在高度分離，但產(chǎn)業(yè)現(xiàn)實(shí)上又存在高度鏈接，任何環(huán)節(jié)的缺失都會(huì)限制能源獲取和使用。因而，在實(shí)施能源對(duì)外援助時(shí)，通盤(pán)考慮受援國(guó)在能源產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)方面存在的現(xiàn)實(shí)障礙，對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)受限的國(guó)家提供能源勘探開(kāi)發(fā)方面的援助，對(duì)其他環(huán)節(jié)受限的國(guó)家分別提供能源加工轉(zhuǎn)換、儲(chǔ)運(yùn)及終端使用方面的援助，基本涵蓋能源各個(gè)產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的援助。

2.3.2 因地制宜開(kāi)展能源對(duì)外援助，提升受援國(guó)能力建設(shè)水平

需求導(dǎo)向與資源現(xiàn)實(shí)是我國(guó)為受援國(guó)提供能源對(duì)外援助的基本依據(jù)。我國(guó)根據(jù)受援國(guó)的國(guó)情和援助需求，因地制宜地為不同受援國(guó)提供不同能源類(lèi)型的援助。對(duì)于塔吉克斯坦、東帝汶、安哥拉、蘇丹等油氣資源富足但并不具有充分開(kāi)采能力的國(guó)家，油氣勘探、開(kāi)發(fā)方面的援助成為能源對(duì)外援助的重點(diǎn);對(duì)于尼泊爾、巴基斯坦、柬埔寨、老撾等水資源豐富但境內(nèi)電力資源匱乏的國(guó)家，通過(guò)幫助興建水電站滿(mǎn)足其區(qū)域電力需求;對(duì)于埃塞俄比亞、尼日利亞、坦桑尼亞等太陽(yáng)能資源較為豐富的國(guó)家，近年來(lái)通過(guò)光伏援助項(xiàng)目幫助其電力開(kāi)發(fā);對(duì)于孟加拉、圭亞那、古巴、摩洛哥、多哥等廣大發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村地區(qū)生活用能問(wèn)題，幫助修建沼氣池并舉辦沼氣培訓(xùn)班，使其充分掌握沼氣供能相關(guān)技術(shù)?？紤]到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施是非洲發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，電力和交通運(yùn)輸部門(mén)成為中國(guó)在非洲進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施資金援助的最為主要的兩個(gè)部門(mén)，且電力部門(mén)是接受援助資金比例最高的部門(mén)（約占33.4%）[4]。我國(guó)的能源援助幫助受援國(guó)不斷改善生活水平、提升生產(chǎn)建設(shè)能力，如援建的加納布維水電站具備水力發(fā)電、農(nóng)業(yè)灌溉、漁業(yè)發(fā)展和觀(guān)光旅游等多重功能，建成后不僅直接促進(jìn)加納經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而且惠及西部非洲更廣闊的地區(qū);我國(guó)援塞內(nèi)加爾達(dá)喀爾市輸變電和配電網(wǎng)項(xiàng)目覆蓋15萬(wàn)居民，有效解決了該市電網(wǎng)設(shè)備老化、經(jīng)常性大面積停電的問(wèn)題[5]。

2.3.3注重清潔能源援助力度，促進(jìn)全球能源低碳轉(zhuǎn)型

能源低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展是能源開(kāi)發(fā)利用的必然趨勢(shì)，也是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)全球氣候變化的基本思路，清潔能源項(xiàng)目在中國(guó)能源對(duì)外援助項(xiàng)目的重要性日益受到重視。僅2010—2012三年中，我國(guó)為58個(gè)發(fā)展中國(guó)家援建了太陽(yáng)能路燈、太陽(yáng)能發(fā)電等可再生能源利用項(xiàng)目64個(gè)，為120多個(gè)發(fā)展中國(guó)家舉辦了150期環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化培訓(xùn)班，培訓(xùn)官員和技術(shù)人員4 000多名[5]。2015年，我國(guó)在確認(rèn)自身減排目標(biāo)的基礎(chǔ)上，宣布出資200億元人民幣設(shè)立“中國(guó)氣候變化南南合作基金”，用于支持清潔能源領(lǐng)域的對(duì)外援助工作，包括增強(qiáng)其使用綠色氣候基金資助的能力[6]。此外，我國(guó)還宣布于2016年起在發(fā)展中國(guó)家開(kāi)展10個(gè)低碳示范區(qū)、100個(gè)減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目及1 000個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化培訓(xùn)名額的合作項(xiàng)目，幫助其他發(fā)展中國(guó)家推進(jìn)能源低碳轉(zhuǎn)型，推動(dòng)以清潔和綠色方式滿(mǎn)足全球電力需求[7]。2018年中非合作論壇上，我國(guó)再次表達(dá)與非洲加強(qiáng)能源合作的決心，并特別強(qiáng)調(diào)對(duì)非洲綠色發(fā)展的援助項(xiàng)目支持。這些舉措都體現(xiàn)我國(guó)通過(guò)能源援助幫助其他發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的努力，彰顯我國(guó)在應(yīng)對(duì)全球危機(jī)時(shí)的大國(guó)形象與責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

3我國(guó)能源對(duì)外援助的現(xiàn)時(shí)挑戰(zhàn)

3.1國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)能源對(duì)外援助誤解重重

長(zhǎng)期以來(lái)，以發(fā)達(dá)國(guó)家為代表的西方國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)能源援外工作存在較大誤解，這種由中國(guó)援助透明度與西方世界偏見(jiàn)共同引致的誤解主要體現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面是對(duì)我國(guó)能源對(duì)外援助的動(dòng)因存在誤解，認(rèn)為中國(guó)開(kāi)展能源援助的首要目的在于通過(guò)援助尋求能源資源來(lái)確保國(guó)內(nèi)能源供給安全。特別是認(rèn)為中國(guó)在21世紀(jì)以來(lái)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)需要充足的能源資源供應(yīng)，因而中國(guó)的許多援助主要用于幫助受援國(guó)開(kāi)發(fā)國(guó)內(nèi)資源[8]， 通過(guò)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將能源出口到中國(guó)，而非基于受援國(guó)的發(fā)展。另一方面，目前世界上對(duì)于援助存在不同認(rèn)識(shí)，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）對(duì)于官方發(fā)展援助作了較為權(quán)威的界定，依其規(guī)定以“軟貸款”（soft loans）方式提供援助時(shí)贈(zèng)予成分超過(guò)25%的貸款才能被認(rèn)為是政府間發(fā)展援助[9]。我國(guó)在部分能源對(duì)外援助項(xiàng)目（特別是大型能源設(shè)施援助項(xiàng)目）中往往通過(guò)“優(yōu)惠貸款”或者“優(yōu)惠貸款+商業(yè)貸款”的方式為受援國(guó)籌措項(xiàng)目資金，盡管在不少援助項(xiàng)目中貸款的贈(zèng)與成分往往超過(guò)25%甚至更多，但也有部分項(xiàng)目的贈(zèng)予成分可能并沒(méi)有達(dá)到前述標(biāo)準(zhǔn)。因而盡管中國(guó)政府補(bǔ)貼了貸款的一部分利息，但在援助優(yōu)惠度未達(dá)到前述標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目中被認(rèn)為并不足以使這類(lèi)貸款成為“援助”，而是屬于普通的能源商業(yè)合作[10]。對(duì)于這些夾雜著偏見(jiàn)與曲解的批評(píng)，如果我國(guó)無(wú)法及時(shí)、有效地進(jìn)行回應(yīng)，長(zhǎng)此以往將會(huì)影響到受援國(guó)對(duì)于我國(guó)能源對(duì)外援助的信任與支持，不利于能源對(duì)外援助的深入開(kāi)展。

3.2能源對(duì)外援助職能協(xié)調(diào)問(wèn)題突出

隨著2018年新一輪國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案落地，我國(guó)理論上已經(jīng)形成以國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署研究決策、各職能部門(mén)分工實(shí)施的援外決策管理體制。然而，由于能源對(duì)外援助屬于能源與援外工作的交叉領(lǐng)域，且能源與援外兩個(gè)領(lǐng)域本身的機(jī)制問(wèn)題并未理順，致使目前能源對(duì)外援助領(lǐng)域工作呈現(xiàn)多頭管理、無(wú)章可依的局面。

3.2.1能源援外項(xiàng)目決策政出多門(mén)

按照我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)形成的援外決策模式，能源對(duì)外援助主要由援外主管部門(mén)負(fù)責(zé)決策，其他職能部門(mén)在各自范圍內(nèi)分別決定相關(guān)能源援外項(xiàng)目。隨著“一帶一路”倡議和國(guó)際產(chǎn)能合作的推進(jìn)，形成了國(guó)家發(fā)改委牽頭，商務(wù)部、外交部、財(cái)政部、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行共同參與的國(guó)際產(chǎn)能合作管理體系，國(guó)家發(fā)改委利用財(cái)政援助資金與政策性金融相融合的方式推進(jìn)公共基礎(chǔ)設(shè)施和能源基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目[11]， 成為能源對(duì)外援助工作的重要決策部門(mén)。科學(xué)技術(shù)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家能源局等部門(mén)則仍然根據(jù)現(xiàn)實(shí)需求在各自職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)部分能源相關(guān)對(duì)外援助項(xiàng)目作出決策。能源對(duì)外援助決策職能高度分散的現(xiàn)實(shí)情況嚴(yán)重限制援外戰(zhàn)略規(guī)劃的有效輸出，也導(dǎo)致能源援助針對(duì)性不強(qiáng)、能源援助政策和口徑難以協(xié)調(diào)等問(wèn)題。

3.2.2 能源援外項(xiàng)目實(shí)施管理各成體系

從目前的能源援外項(xiàng)目實(shí)施來(lái)看，我國(guó)尚未成立專(zhuān)門(mén)的對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，大部分能源對(duì)外援助項(xiàng)目通過(guò)商務(wù)部直屬事業(yè)單位（國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作事務(wù)局、中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流中心、商務(wù)部培訓(xùn)中心）負(fù)責(zé)組織實(shí)施，也有相當(dāng)部分項(xiàng)目由各部委決策之后分別組織實(shí)施。商務(wù)部直屬事業(yè)單位主要通過(guò)政府采購(gòu)程序確定具有援外資質(zhì)的企業(yè)承擔(dān)能源對(duì)外援助項(xiàng)目，其他部委發(fā)布的能源援外項(xiàng)目的實(shí)施主體更為多樣化，包含具有援外資質(zhì)的實(shí)施企業(yè)以外的企業(yè)、高等院校、研究機(jī)構(gòu)等。能源對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施工作部門(mén)分化致使實(shí)施職能“碎片化”，也必然導(dǎo)致援外實(shí)施規(guī)則存在交叉和沖突，限制實(shí)施規(guī)范效力發(fā)揮。

3.2.3能源援外項(xiàng)目監(jiān)督評(píng)價(jià)缺乏統(tǒng)一制度安排

商務(wù)部負(fù)責(zé)實(shí)施的對(duì)外援助項(xiàng)目已經(jīng)形成初步的監(jiān)督及評(píng)價(jià)機(jī)制，但此類(lèi)機(jī)制并不適用于其他部委負(fù)責(zé)決策并實(shí)施的能源援外項(xiàng)目。本輪援外體制改革將商務(wù)部對(duì)援外項(xiàng)目的監(jiān)督與評(píng)價(jià)職能劃歸國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署之后，對(duì)外援助的監(jiān)督評(píng)價(jià)工作與實(shí)施管理徹底分離。盡管?chē)?guó)際發(fā)展合作署對(duì)于援外項(xiàng)目的監(jiān)督與評(píng)價(jià)職能通過(guò)全國(guó)人大予以確認(rèn)，但該職能能否沖破部際藩籬、構(gòu)建完善的監(jiān)督與評(píng)價(jià)機(jī)制以有效發(fā)揮其監(jiān)督、評(píng)價(jià)職能是國(guó)際發(fā)展合作署面臨的重大難題。

可以說(shuō)，我國(guó)能源主要職能部門(mén)及援外主要職能部門(mén)對(duì)于能源對(duì)外援助項(xiàng)目都存在不同程度的決策、實(shí)施職能，但目前各個(gè)職能部門(mén)之間的決策、實(shí)施與管理職能配置缺乏相應(yīng)的法律制度界限，也缺乏相關(guān)的高級(jí)別決策、實(shí)施、監(jiān)督、評(píng)價(jià)規(guī)范和行之有效的部門(mén)協(xié)調(diào)，致使各職能部委在能源對(duì)外援助事項(xiàng)上存在戰(zhàn)略規(guī)劃缺位、職權(quán)分化交錯(cuò)、實(shí)施管理無(wú)據(jù)、實(shí)施效果堪憂(yōu)等問(wèn)題。

3.3 能源援外實(shí)施主體履約風(fēng)險(xiǎn)居高不下

能源對(duì)外援助職能部門(mén)通過(guò)政府采購(gòu)程序確定能源對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施主體，并根據(jù)相關(guān)政府間協(xié)議與援外項(xiàng)目實(shí)施主體簽訂內(nèi)部實(shí)施合同，將其對(duì)受援國(guó)政府的援助義務(wù)通過(guò)合同約定轉(zhuǎn)移給援外實(shí)施主體。然而，由于受援國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等與我國(guó)截然不同，能源對(duì)外援助項(xiàng)目的開(kāi)展往往又涉及不同規(guī)模的施工項(xiàng)目，因而在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中往往遭遇較大的履約風(fēng)險(xiǎn)。

3.3.1項(xiàng)目成本風(fēng)險(xiǎn)控制難度大

通過(guò)政府采購(gòu)程序確定能源對(duì)外援助項(xiàng)目后其實(shí)施金額一般不再變動(dòng)，但由于受援國(guó)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，要求能源援外實(shí)施主體對(duì)工程材料、設(shè)備等的采購(gòu)數(shù)量與運(yùn)輸成本須有較為精確的把握，否則可能導(dǎo)致工程材料與設(shè)備采購(gòu)成本、運(yùn)輸成本超出項(xiàng)目預(yù)算。此外，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的意外情況與變量如設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)差異、當(dāng)?shù)氐刭|(zhì)因素、企業(yè)管理因素以及物價(jià)上漲等，都可能導(dǎo)致能源對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施主體的工程成本、人員成本及差旅成本等各類(lèi)成本上升。不少大中型能源援外項(xiàng)目的工期一般較長(zhǎng)，期間出現(xiàn)意外事件與變化難以避免，對(duì)援外實(shí)施主體提出較高的項(xiàng)目成本控制要求，否則可能產(chǎn)生項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)損失。

3.3.2項(xiàng)目工期風(fēng)險(xiǎn)控制難度大

能源對(duì)外援助項(xiàng)目的工期一般按照政府間協(xié)議商定，但項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中由于存在大量主客觀(guān)因素制約，例如受援國(guó)的交通基礎(chǔ)設(shè)施落后、當(dāng)?shù)毓┧╇娔芰κ芟蕖⒄姓徟实拖?、氣候環(huán)境原因不宜施工（如雨季時(shí)間較長(zhǎng)）等均可能對(duì)施工條件和工期產(chǎn)生很大影響，對(duì)能源援外實(shí)施主體按期完工提出很大挑戰(zhàn)。如不能有效克服挑戰(zhàn)則需要通過(guò)協(xié)商變更包括政府間協(xié)議在內(nèi)的各類(lèi)協(xié)議，或者由援外實(shí)施主體承擔(dān)違約責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

3.3.3項(xiàng)目安全風(fēng)險(xiǎn)控制難度大

項(xiàng)目安全包含工程質(zhì)量安全與援外工作人員人身、財(cái)產(chǎn)安全保障。能源項(xiàng)目本身的高風(fēng)險(xiǎn)性、援外實(shí)施工作人員的施工安全意識(shí)及受援國(guó)當(dāng)?shù)氐目陀^(guān)條件（如受援國(guó)政局、治安、氣候、環(huán)境、醫(yī)療水平等）因素決定能源援外項(xiàng)目實(shí)施存在較高的安全風(fēng)險(xiǎn);加之中方工作人員與受援國(guó)當(dāng)?shù)乜赡芤驕贤ń涣饕l(fā)的矛盾等，致使能源對(duì)外援助項(xiàng)目的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步提高，既給援外實(shí)施主體增加了項(xiàng)目推進(jìn)的外交壓力，也提升了其項(xiàng)目實(shí)施的額外成本。

面對(duì)能源對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的諸多風(fēng)險(xiǎn)，既需通過(guò)完善能源對(duì)外援助制度規(guī)則、加強(qiáng)能源援外實(shí)施管理力量規(guī)范能源援外項(xiàng)目的實(shí)施過(guò)程并進(jìn)行有效協(xié)調(diào)，同時(shí)也應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步加強(qiáng)能源援外項(xiàng)目的前期調(diào)研、提升能源實(shí)施主體的專(zhuān)業(yè)技能、增強(qiáng)交流溝通能力等予以應(yīng)對(duì)。

3.4能源對(duì)外援助實(shí)際效果參差不齊

雖然我國(guó)目前已經(jīng)初步建立對(duì)外援助項(xiàng)目評(píng)估機(jī)制，但接受評(píng)估的項(xiàng)目數(shù)量占比極少，絕大部分項(xiàng)目的實(shí)施效果并未有效掌握，因而我國(guó)能源援外項(xiàng)目的實(shí)際影響與效果并不存在科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)估反饋結(jié)果。客觀(guān)上講，我國(guó)的能源對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)際效果總體值得肯定，但項(xiàng)目實(shí)施效果可能因項(xiàng)目類(lèi)型、受益主體立場(chǎng)差異而存在項(xiàng)目評(píng)價(jià)上的兩極分化，因而應(yīng)正視一些爭(zhēng)議項(xiàng)目中的負(fù)面評(píng)價(jià)，并從中吸取教訓(xùn)加以改進(jìn)。

3.4.1能源援外項(xiàng)目存在負(fù)面影響

能源援外項(xiàng)目的負(fù)面影響主要涉及對(duì)于受援國(guó)當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成的負(fù)面影響及居民生產(chǎn)生活造成的負(fù)面影響。能源援助項(xiàng)目對(duì)于環(huán)境的影響是目前國(guó)際社會(huì)和受援國(guó)當(dāng)?shù)剌^為關(guān)注的問(wèn)題，尤其是在大型能源項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，無(wú)論是援助為主的能源項(xiàng)目還是投資為主的能源項(xiàng)目，都有可能對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境產(chǎn)生一定負(fù)面影響。在現(xiàn)實(shí)的能源對(duì)外援助項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中，由于當(dāng)?shù)丨h(huán)保法律法規(guī)不完善、政府機(jī)構(gòu)設(shè)置忽視環(huán)保因素、NGO自主化傾向嚴(yán)重等受援國(guó)因素和援外實(shí)施主體在環(huán)保問(wèn)題方面的簡(jiǎn)單處理等多方因素相互交織之下[12]，可能形成一定的輿論反彈與抗議，對(duì)能源援助項(xiàng)目實(shí)際效果產(chǎn)生反作用。能源援外項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)生活造成的負(fù)面影響也應(yīng)當(dāng)引起足夠重視，例如在能源設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，當(dāng)?shù)鼐用駮?huì)因援建項(xiàng)目而進(jìn)行整體遷移，可能流離失所、無(wú)家可歸，而在涉及土地補(bǔ)償、移民安置等與當(dāng)?shù)鼐用袂猩砝嫦嚓P(guān)的事項(xiàng)上，我國(guó)的援外實(shí)施主體也往往通過(guò)合同將這些事項(xiàng)簡(jiǎn)單地交由受援國(guó)政府處理來(lái)降低企業(yè)的實(shí)施成本。但有些發(fā)展中國(guó)家與中國(guó)不同，外國(guó)企業(yè)與政府的關(guān)系越近，民眾可能反彈的越厲害[13]，盡管受到能源援助項(xiàng)目影響的居民范圍有限，但經(jīng)過(guò)受援國(guó)NGO及部分西方媒體的過(guò)度渲染，難免影響我國(guó)對(duì)外援助項(xiàng)目的口碑。在這種情勢(shì)下，一方面可以通過(guò)制定能源對(duì)外援助政策規(guī)劃、因地制宜地推進(jìn)能源援助項(xiàng)目，區(qū)分能源對(duì)外援助項(xiàng)目與商業(yè)項(xiàng)目的范圍保證我國(guó)能源對(duì)外援助項(xiàng)目的口碑和效果，另一方面則可以通過(guò)加強(qiáng)與受援國(guó)NGO及當(dāng)?shù)鼐用竦臏贤ê徒涣?，化解?dāng)?shù)鼐用駥?duì)我國(guó)能源援外項(xiàng)目存在的誤解。

3.4.2 能源援外項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)輻射有限

考慮到受援國(guó)當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較為落后，為了保證項(xiàng)目得以順利開(kāi)展并交接，能源援外項(xiàng)目實(shí)施主體往往在國(guó)內(nèi)統(tǒng)一采購(gòu)項(xiàng)目材料并派遣國(guó)內(nèi)勞動(dòng)力進(jìn)入受援國(guó)開(kāi)展援建工作，但這種做法可能引起受援國(guó)當(dāng)?shù)氐恼`解。例如中國(guó)在斐濟(jì)的Nadarivatu 水電站項(xiàng)目中，斐濟(jì)人對(duì)于中國(guó)援助水電站項(xiàng)目既感激又不解，其不解之處在于援助項(xiàng)目的所有勞動(dòng)力和物品供給均來(lái)源于中國(guó)——顧問(wèn)是中國(guó)的，勞動(dòng)力是中國(guó)的，火車(chē)也是中國(guó)的，甚至是最后的手推車(chē)也是如此，認(rèn)為這無(wú)法有效帶動(dòng)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展[14]。勞動(dòng)力和施工材料的當(dāng)?shù)夭少?gòu)問(wèn)題實(shí)際上也是困擾援外實(shí)施主體的重大難題。施工材料、設(shè)備以及勞動(dòng)力的國(guó)內(nèi)采購(gòu)實(shí)際上提高了援外實(shí)施主體的采購(gòu)成本、運(yùn)輸成本和用工成本，但在當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力不可控、對(duì)當(dāng)?shù)厥┕げ牧虾驮O(shè)備采購(gòu)情況掌握不充分的前提下，為保證能源援外項(xiàng)目的順利推進(jìn)，大部分援外實(shí)施主體只能通盤(pán)從國(guó)內(nèi)進(jìn)行采購(gòu)。這種矛盾實(shí)際上既暴露出我國(guó)的援外實(shí)施主體在能源援外項(xiàng)目的前期調(diào)研和專(zhuān)業(yè)性方面的短板，也進(jìn)一步表明我國(guó)援外實(shí)施主體及工作人員與受援國(guó)當(dāng)?shù)鼐用駵贤ㄈ狈Φ幕粳F(xiàn)實(shí)。

3.4.3 能源援外項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)效果存在爭(zhēng)議

按照我國(guó)的能源對(duì)外援助項(xiàng)目決策程序，項(xiàng)目需求往往由受援國(guó)政府向我國(guó)駐外使館或者相關(guān)職能部委提出。能源對(duì)外援助項(xiàng)目建成后，也交由受援國(guó)政府統(tǒng)籌安排使用，受到項(xiàng)目開(kāi)展負(fù)面影響的當(dāng)?shù)鼐用窨赡懿⒎侵苯邮芤嫒?，這就導(dǎo)致部分成功交付的項(xiàng)目往往收到兩極分化的評(píng)價(jià)——即來(lái)自于受援國(guó)政府層面的肯定評(píng)價(jià)與來(lái)自受援國(guó)當(dāng)?shù)孛癖妼用娴姆穸ㄔu(píng)價(jià)。例如，中國(guó)在緬甸克欽邦援建了太平江水電站，但電站周?chē)娜罕妳s不能用電，這種情況確實(shí)讓中國(guó)的對(duì)外援助效果大打折扣[15]。因而，我國(guó)在今后的能源對(duì)外援助政策和決策制定時(shí)，不僅需要考慮政府層面的需求，也應(yīng)適度考慮當(dāng)?shù)鼐用駥用娴男枨?，避免能源?duì)外援助完全成為“政府間援助”。

4我國(guó)能源對(duì)外援助挑戰(zhàn)的制度應(yīng)對(duì)

4.1宣示能源對(duì)外援助政策理念，型塑能源對(duì)外援助政策規(guī)劃

中國(guó)進(jìn)入非洲及其他發(fā)展中地區(qū)以尋求能源安全可能是一種被廣泛贊同的事實(shí)[16]，但中國(guó)參與發(fā)展中國(guó)家能源事務(wù)的形式多樣，能源援助是區(qū)別于能源投資、貿(mào)易合作之外的另一種能源合作形式。由于歷史和發(fā)展原因刻意低調(diào)的對(duì)外援助姿態(tài)封堵了外界對(duì)中國(guó)能源對(duì)外援助的認(rèn)識(shí)渠道，西方國(guó)家對(duì)中國(guó)參與受援國(guó)能源事務(wù)的認(rèn)知，往往來(lái)源于中國(guó)國(guó)有企業(yè)作為實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略的一部分，確保能源安全及中國(guó)對(duì)受援國(guó)能源事務(wù)的參與威脅西方國(guó)家在發(fā)展中國(guó)家的投資與治理努力這兩大路徑[17]。這種對(duì)立式的認(rèn)知路徑致使能源援助淪為能源投資貿(mào)易活動(dòng)的“附屬品”，也直接導(dǎo)致西方社會(huì)將中國(guó)的能源對(duì)外援助渲染為受援國(guó)能源資源交易的對(duì)價(jià)。實(shí)際上，在構(gòu)建人類(lèi)命運(yùn)共同體進(jìn)程中，中國(guó)對(duì)其他發(fā)展中國(guó)家提供力所能及的支持與幫助已成為中國(guó)大國(guó)責(zé)任的體現(xiàn)，能源對(duì)外援助既是今后對(duì)外援助工作、同時(shí)也是能源國(guó)際合作的重點(diǎn)領(lǐng)域，因而通過(guò)頂層制度設(shè)計(jì)對(duì)能源援外工作予以宣示能夠提升外界對(duì)中國(guó)能源援外工作的理解，有效消解西方社會(huì)對(duì)能源援外工作的誤解。然而，我國(guó)當(dāng)前能源與對(duì)外援助領(lǐng)域的頂層制度設(shè)計(jì)并未對(duì)能源對(duì)外援助的理念宣示予以足夠重視。如《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》將能源國(guó)際合作作為能源發(fā)展的重要維度，但并未提及能源對(duì)外援助、也未就能源對(duì)外援助進(jìn)行理念闡釋。這種“疏忽”失去了通過(guò)國(guó)家綜合性規(guī)劃文件將我國(guó)的能源援助與其他能源國(guó)際合作進(jìn)行區(qū)分的機(jī)會(huì)，也失去了消除西方國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家對(duì)我國(guó)能源對(duì)外援助存在的誤解的機(jī)會(huì)。

此外，我國(guó)也缺乏與能源對(duì)外援助相對(duì)應(yīng)的規(guī)劃或政策文件對(duì)能源援外工作的實(shí)施進(jìn)行規(guī)劃與指引——目前對(duì)外援助領(lǐng)域缺乏綜合性或?qū)ｍ?xiàng)性的能源援助規(guī)劃[18]。在能源綜合發(fā)展規(guī)劃中也不存在相應(yīng)的能源援助規(guī)劃，僅有少部分能源專(zhuān)項(xiàng)文件（如《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》《可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《煤炭工業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等）原則規(guī)定我國(guó)在這些領(lǐng)域向受援國(guó)提供能源對(duì)外援助的基本政策導(dǎo)向，大部分具有援助優(yōu)勢(shì)的能源行業(yè)在能源專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中并沒(méi)有對(duì)能源對(duì)外援助作出指引性規(guī)定（如《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《太陽(yáng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《風(fēng)能發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等）。這種政策現(xiàn)狀無(wú)法對(duì)今后各專(zhuān)門(mén)領(lǐng)域能源對(duì)外援助提供政策指引，也并不利于能源對(duì)外援助資源的整合實(shí)施。

因而，我國(guó)應(yīng)從能源對(duì)外援助的戰(zhàn)略規(guī)劃層面入手，宣示我國(guó)能源對(duì)外援助工作的實(shí)施理念，逐步整合能源對(duì)外援助的援助資源，明確能源對(duì)外援助的基本方向，對(duì)能源援助項(xiàng)目的開(kāi)展方向進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃。具體而言：首先，我國(guó)對(duì)外援助領(lǐng)域的國(guó)家級(jí)規(guī)劃尚未推出，但能源發(fā)展領(lǐng)域的規(guī)劃制定已經(jīng)較為成熟，可以考慮在今后國(guó)家能源主管部門(mén)制定綜合性能源發(fā)展規(guī)劃時(shí)，在充分征求援外主管部門(mén)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)能源對(duì)外援助對(duì)受援國(guó)的現(xiàn)實(shí)意義，闡明中國(guó)開(kāi)展能源對(duì)外援助的發(fā)展認(rèn)知與理念，明確能源對(duì)外援助與能源商業(yè)合作的重要區(qū)別，原則規(guī)定能源對(duì)外援助的總體方向。其次，以國(guó)家綜合能源規(guī)劃為基礎(chǔ)，研究完善能源專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃中的能源對(duì)外援助政策指引，細(xì)化能源專(zhuān)項(xiàng)對(duì)外援助的方向、方式與規(guī)模，為能源對(duì)外援助工作的具體開(kāi)展提供政策依據(jù)。再次，隨著我國(guó)對(duì)外援助戰(zhàn)略、政策和援外管理體制的不斷成熟，對(duì)外援助主管部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始研究制定對(duì)外援助中長(zhǎng)期規(guī)劃，可以考慮在今后援外中長(zhǎng)期規(guī)劃中部署能源對(duì)外援助的理念與政策方向，對(duì)能源援外工作進(jìn)行專(zhuān)業(yè)性規(guī)劃，以更好地與我國(guó)的外交、經(jīng)濟(jì)工作進(jìn)行契合、對(duì)接。遠(yuǎn)期來(lái)看，可以考慮探索出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的能源對(duì)外援助政策性文件，以對(duì)能源援助領(lǐng)域的項(xiàng)目決策提供政策依據(jù)，保證能源援外項(xiàng)目與我國(guó)的能源援助戰(zhàn)略和政策無(wú)縫對(duì)接，利用能源援助項(xiàng)目充分滿(mǎn)足受援國(guó)的能源需求，同時(shí)一定程度上實(shí)現(xiàn)我國(guó)的能源援助利益。最后，能源對(duì)外援助政策規(guī)劃應(yīng)適度調(diào)整能源援外項(xiàng)目開(kāi)展的具體導(dǎo)向。近年來(lái)，我國(guó)基于產(chǎn)能合作方面的考慮，在中大型能源基礎(chǔ)援助項(xiàng)目中采用將能源投資與能源援助相結(jié)合的方式推進(jìn)受援國(guó)能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅會(huì)擠占部分援助資金，也會(huì)導(dǎo)致以公益為目的的能源對(duì)外援助項(xiàng)目遭受到不必要的詬病，對(duì)我國(guó)的援外工作帶來(lái)負(fù)面影響。在今后制定能源對(duì)外援助項(xiàng)目政策文件時(shí)，我國(guó)應(yīng)盡量將能源援助項(xiàng)目與能源商業(yè)項(xiàng)目進(jìn)行合理區(qū)分，將能源領(lǐng)域的援助資金投向低碳、環(huán)保、民生類(lèi)能源項(xiàng)目，使得能源援助資金能夠充分、廣泛地利用到受援國(guó)民間，發(fā)揮中國(guó)能源對(duì)外援助項(xiàng)目的積極影響。

4.2 深化對(duì)外援助體制改革，整合能源對(duì)外援助職能

能源援外管理體制錯(cuò)綜復(fù)雜的重要原因在于當(dāng)前援外管理體制改革進(jìn)展緩慢。我國(guó)于2003年形成以商務(wù)部為主要援外決策實(shí)施機(jī)構(gòu)、其他多個(gè)部委共同參與的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。這一管理體制是援外實(shí)踐的歷史沉淀，具有一定的內(nèi)在合理性，但也存在諸多挑戰(zhàn)。例如，國(guó)內(nèi)學(xué)者認(rèn)為援外執(zhí)行體制存在“分頭對(duì)外、各負(fù)其責(zé)”的協(xié)調(diào)難題[19]， 援外職能部門(mén)之間可能存在的“權(quán)力爭(zhēng)斗”現(xiàn)象也引起了國(guó)外學(xué)者的關(guān)注[20]。隨著“一帶一路”倡議的持續(xù)推進(jìn)，援外工作承受巨大壓力使得對(duì)援外管理體制進(jìn)行改革已變得刻不容緩，其中援外決策體制、援外實(shí)施體制、援外協(xié)調(diào)機(jī)制等議題受到了廣泛關(guān)注。然而，本輪對(duì)外援助管理體制改革僅僅將援外決策、監(jiān)督、評(píng)估職能從商務(wù)部剝離出來(lái)并由新組建的國(guó)際發(fā)展合作署負(fù)責(zé)，更為復(fù)雜的援外實(shí)施職能則依然留在了各個(gè)部委，實(shí)施能力缺失致使援外決策職能受到影響。國(guó)際發(fā)展合作署沒(méi)有能夠有效收歸留存于其他各個(gè)職能部委的援外決策職能，包括原先由其他部委按照各自職能予以決策的能源援外項(xiàng)目也仍由各部委予以負(fù)責(zé)?？梢哉f(shuō)，對(duì)外援助管理體制改革的“淺嘗輒止”致使援外管理體制“碎片化”進(jìn)一步加劇，分崩離析的援外管理體制無(wú)法形成一種強(qiáng)勢(shì)的權(quán)威有效聚合散落于各個(gè)部委的能源對(duì)外援助決策管理職能。

國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)地位的提升以及“一帶一路”倡議的深入推進(jìn)對(duì)我國(guó)援外工作不斷提出新的要求，對(duì)外援助工作的專(zhuān)門(mén)管理成為不可避免的趨勢(shì)，整合國(guó)際發(fā)展合作署的援外決策管理職能必須成為今后對(duì)外援助管理體制改革的方向，能源對(duì)外援助職能的相互協(xié)調(diào)也必然需要在這一框架下才能得以實(shí)現(xiàn)。第一，通過(guò)強(qiáng)化國(guó)際發(fā)展合作署的援外權(quán)威，以便明確能源對(duì)外援助的現(xiàn)時(shí)導(dǎo)向，統(tǒng)一能源援外的口徑和步驟。第二，能源對(duì)外援助實(shí)施機(jī)制的分散化不僅分散了能源對(duì)外援助的實(shí)施力量，也一定程度降低了能源援助項(xiàng)目的實(shí)施效率和專(zhuān)業(yè)程度，因而在后續(xù)改革中宜將分散于各個(gè)職能部門(mén)的能源援外實(shí)施職能予以整合，組建綜合性的對(duì)外援助實(shí)施機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，增強(qiáng)對(duì)外援助的實(shí)施效力，充分落實(shí)援外項(xiàng)目決策目標(biāo)。第三，能源援外工作需要援外部門(mén)與能源管理部門(mén)相互協(xié)作才能形成能源援外合力，通過(guò)部門(mén)間的協(xié)調(diào)來(lái)處理能源援外戰(zhàn)略與政策制定、援外項(xiàng)目決策以及援外項(xiàng)目實(shí)施管理問(wèn)題成為不可或缺的環(huán)節(jié)。我國(guó)業(yè)已形成的援外協(xié)調(diào)機(jī)制較為松散，難以有效發(fā)揮援外工作的部際協(xié)同作用，應(yīng)適時(shí)設(shè)立高層級(jí)的援外協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將援助協(xié)調(diào)機(jī)制程序化、常態(tài)化，有利于今后能源對(duì)外援助工作得到及時(shí)有效的協(xié)調(diào)，提升能源對(duì)外援助的實(shí)際效果。

4.3 推動(dòng)對(duì)外援助法制進(jìn)展，規(guī)范能源對(duì)外援助實(shí)施管理

對(duì)外援助法制建設(shè)滯后是當(dāng)前能源對(duì)外援助體制機(jī)制運(yùn)行不暢的重要限制因素。目前我國(guó)對(duì)外援助法律制度以規(guī)章為主體形成，尚不存在相關(guān)專(zhuān)門(mén)立法和行政法規(guī)，對(duì)援外工作進(jìn)行規(guī)制的主要法律規(guī)范是商務(wù)部的綜合性部門(mén)規(guī)章《對(duì)外援助管理辦法（試行）》、相應(yīng)的對(duì)外援助實(shí)施規(guī)章及規(guī)范性文件。國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署組建之后，商務(wù)部制定的對(duì)外援助制度與目前的援外管理體制格格不入，仍需進(jìn)一步開(kāi)展制度協(xié)調(diào)和創(chuàng)建工作。在能源對(duì)外援助方面，目前并未檢索到國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局、科學(xué)技術(shù)部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等能源援外相關(guān)職能部門(mén)發(fā)布規(guī)范能源援助工作的相關(guān)規(guī)章或者規(guī)范性文件。援外一般法律規(guī)則與能源援外專(zhuān)門(mén)規(guī)則的共同缺位直接限制我國(guó)能源援外工作的順利開(kāi)展。可以說(shuō)，無(wú)論是能源對(duì)外援助管理體制的型塑，還是能源援外實(shí)施規(guī)范的創(chuàng)制，抑或是能源對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防控，都需要依賴(lài)于高度成熟的對(duì)外援助法律制度。

因而，大力推動(dòng)對(duì)外援助法制進(jìn)展，既是進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)對(duì)外援助實(shí)施工作的基本需求，也是解決能源對(duì)外援助實(shí)施管理困局的重要推手。一方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)通過(guò)推進(jìn)對(duì)外援助立法進(jìn)程，通過(guò)對(duì)外援助基礎(chǔ)性法律明確對(duì)外援助部門(mén)職能，明晰援外職能部委之間的職權(quán)界限，組建高級(jí)別對(duì)外援助協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，創(chuàng)制對(duì)外援助決策、管理、監(jiān)督、評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)性規(guī)則，為能源對(duì)外援助工作提供體制和實(shí)施方面的基礎(chǔ)性法律依據(jù)。另一方面，應(yīng)當(dāng)拓展并細(xì)化對(duì)外援助決策、管理、監(jiān)督、評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)的制度體系，注重對(duì)外援助決策管理和實(shí)施管理環(huán)節(jié)的部際協(xié)調(diào)與運(yùn)行程序，完善對(duì)外援助項(xiàng)目的海外風(fēng)險(xiǎn)防范與救濟(jì)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)外援助監(jiān)督、評(píng)價(jià)機(jī)制以有效促進(jìn)對(duì)外援助實(shí)際效果。能源對(duì)外援助作為我國(guó)對(duì)外援助的重要組成部分，需要依賴(lài)于對(duì)外援助法律制度才能得以全面落實(shí)。當(dāng)然，在全面推進(jìn)援外法制建設(shè)的同時(shí)，為了能夠規(guī)范當(dāng)前的能源對(duì)外援助工作，可以考慮由國(guó)家國(guó)際發(fā)展合作署、商務(wù)部、國(guó)家發(fā)展改革委、生態(tài)環(huán)境部等部門(mén)聯(lián)合制定能源對(duì)外援助政策與規(guī)章的方式，為當(dāng)前能源對(duì)外援助工作制定依據(jù)。

4.4拓寬社會(huì)力量參與能源援外渠道，提升實(shí)施主體援外專(zhuān)業(yè)能力

我國(guó)當(dāng)前能源對(duì)外援助具體實(shí)施工作主要由能源企業(yè)或相關(guān)行業(yè)的企業(yè)承擔(dān)，其中國(guó)有企業(yè)所占比重較大，這種模式能較好確保我國(guó)能源援外項(xiàng)目的質(zhì)量，也能通過(guò)國(guó)企實(shí)現(xiàn)能源援外職能部門(mén)的行政意志。然而，能源對(duì)外援助實(shí)施主體往往通過(guò)地方職能部門(mén)推薦后再經(jīng)過(guò)政府采購(gòu)程序產(chǎn)生，這并非完全市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，而是基于行政委托的有限市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，致使能源對(duì)外援助領(lǐng)域社會(huì)力量參與途徑較為有限，通過(guò)市場(chǎng)分配資源的實(shí)際效果也受到相應(yīng)限制。為了充實(shí)對(duì)外援助的實(shí)施力量，發(fā)達(dá)國(guó)家鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、非政府組織等共同參與對(duì)外援助工作，促進(jìn)了援助國(guó)與受援國(guó)之間的民間交流，并取得了較好的援助效果。隨著我國(guó)能源、環(huán)境相關(guān)非政府組織的不斷成長(zhǎng)與成熟，國(guó)內(nèi)非政府組織的關(guān)注點(diǎn)逐漸從國(guó)內(nèi)能源事務(wù)擴(kuò)大到全球能源發(fā)展問(wèn)題，這為非政府組織等社會(huì)力量參與我國(guó)的能源援外工作提供了契機(jī)。

相較于大型國(guó)有企業(yè)而言，非政府組織等民間力量參與能源對(duì)外援助具有潛在的優(yōu)勢(shì)：首先，非政府組織參與能源對(duì)外援助的動(dòng)因具有公益屬性，商業(yè)利潤(rùn)并非其首要考慮因素，援助效果和當(dāng)?shù)匕l(fā)展是其關(guān)注的重點(diǎn)，因而非政府組織參與能源援助的積極性相對(duì)更高。其次，非政府組織具有較強(qiáng)的籌資能力。從DAC國(guó)家的情況來(lái)看，非政府組織的資金主要來(lái)源于自籌資金和政府資助兩個(gè)渠道，政府援助機(jī)構(gòu)交由其實(shí)施的資金大約僅占其援助總額的三分之一[21]，通過(guò)非政府組織實(shí)施能源對(duì)外援助項(xiàng)目，可以有效發(fā)揮其籌資能力開(kāi)展援助工作。再次，相較于能源援外企業(yè)而言，非政府組織從主觀(guān)上也更希望能夠深入受援國(guó)群眾當(dāng)中，同受援國(guó)群眾進(jìn)行交流溝通，使得受援國(guó)群眾更好地了解中國(guó)的對(duì)外援助，提高中國(guó)的國(guó)家形象[22]?？陀^(guān)上，非政府組織往往由社會(huì)力量組成，不具有政府背景，且具有較強(qiáng)的溝通能力，易于融入受援國(guó)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，因而在項(xiàng)目開(kāi)展過(guò)程中能夠較為便利地獲得受援國(guó)當(dāng)?shù)馗黝?lèi)社會(huì)組織的認(rèn)同，便于能源對(duì)外援助工作的推進(jìn)。最后，非政府組織在能源援外實(shí)際工作中，往往更關(guān)注能源援助給當(dāng)?shù)厣鐣?huì)帶來(lái)的現(xiàn)實(shí)效果，通過(guò)能源援助工作開(kāi)展過(guò)程中與當(dāng)?shù)厥芤嬷黧w的交流，對(duì)能源對(duì)外援助工作存在的過(guò)程問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行改進(jìn)，也利于通過(guò)及時(shí)反饋對(duì)后續(xù)政策進(jìn)行修正。

當(dāng)然，非政府組織也存在一定的援外劣勢(shì)，例如非政府組織往往在組織管理溝通方面具有較大的優(yōu)勢(shì)，但在援建工作的具體工程設(shè)計(jì)與施工方面仍然較為欠缺;再如非政府組織往往能夠勝任“軟性”援助，但是對(duì)于大型能源設(shè)施等“硬性”援助方面并不能取代當(dāng)前大型援外企業(yè)的地位。

認(rèn)識(shí)到大型援外實(shí)施企業(yè)和非政府組織各自存在的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，可以考慮在能源對(duì)外援助中，通過(guò)區(qū)分能源對(duì)外援助的具體類(lèi)型和規(guī)模來(lái)選擇援外實(shí)施主體，即對(duì)于規(guī)模較小、以技術(shù)和培訓(xùn)為主的能源對(duì)外援助項(xiàng)目，可以考慮由非政府組織主要承擔(dān)并實(shí)施;對(duì)于規(guī)模較大、以基礎(chǔ)設(shè)施援助為主的援助項(xiàng)目，則可以考慮采用“非政府組織+能源企業(yè)”復(fù)合援助的方式，由非政府組織進(jìn)行援助項(xiàng)目的管理溝通，能源企業(yè)或者施工單位承擔(dān)能源援外項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、施工等任務(wù)。值得指出的是，非政府組織參與能源援外項(xiàng)目需要相應(yīng)的援外機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)，也需要通過(guò)制度對(duì)非政府組織的能源援外工作進(jìn)行規(guī)范，目前國(guó)內(nèi)對(duì)于非政府組織參與援外工作的制度供給不足，需要在今后予以加強(qiáng)。

此外，提升能源對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施主體的專(zhuān)業(yè)能力是風(fēng)險(xiǎn)援外防范的重要路徑。我國(guó)能源對(duì)外援助實(shí)施主體在工程設(shè)計(jì)、施工方面的援建專(zhuān)業(yè)能力較強(qiáng)，但援外實(shí)施主體的專(zhuān)業(yè)性是一個(gè)多維概念，包含文化認(rèn)知的專(zhuān)業(yè)性、項(xiàng)目技術(shù)的專(zhuān)業(yè)性以及援助溝通專(zhuān)業(yè)性等方面。能源對(duì)外援助實(shí)施主體專(zhuān)業(yè)能力既是項(xiàng)目主管部門(mén)選擇確定實(shí)施主體的重要因素，同時(shí)也是援助實(shí)施前培訓(xùn)的重要方面。因而，在能源對(duì)外援助項(xiàng)目實(shí)施主體選擇方面，需要通過(guò)政府采購(gòu)過(guò)程把控項(xiàng)目實(shí)施方面的專(zhuān)業(yè)技能，以控制能源對(duì)外援助設(shè)計(jì)、勘察、施工等各實(shí)施環(huán)節(jié)的履約風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，也需要對(duì)援外實(shí)施主體加強(qiáng)培訓(xùn)，增進(jìn)援外實(shí)施主體對(duì)受援國(guó)當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗與文化傳統(tǒng)的了解、尊重與認(rèn)同，提升援外實(shí)施主體與受援國(guó)政府及當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)、公民的溝通能力，避免因文化和溝通因素引發(fā)能源援外項(xiàng)目安全問(wèn)題與履約風(fēng)險(xiǎn)。

（編輯：劉照勝）

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AbstractEnergy development and utilization in developing countries are limited by many factors， such as domestic energy resources， infrastructure， energy capital and talents supply in energy technology. Chinas energyrelated aid has always been an important area in Chinas foreign aid and an important part of Chinas international energy cooperation. Through conducting energyrelated aid from five aspects， including complete energy projects， energy materials， technical assistance， human resources development cooperation and emergency humanitarian aid， China has effectively enhanced the construction capacity of recipient countries， and made great contributions to global energy lowcarbon transition. Chinas energyrelated aid also faces many challenges， such as the misunderstanding from international communities， the uneven coordination of foreign energy assistance functions， the high risk of aid implementation， and the unbalanced effect of energyrelated aid projects. In order to effectively meet these challenges， China should formulate a strategic plan for energyrelated aid at the strategic planning level as soon as possible， define energyrelated aid policy concept through comprehensive and special planning， and clarify the basic direction of energyrelated aid. At the organizational reform level， it is necessary to deepen foreign aid system reform and integrate energyrelated aid functions， enhance the implementation capacity of energyrelated aid， unify management standards， and improve the coordination and optimization of interdepartmental cooperation. At the legal system level， China should facilitate the progress of the legal system and improve energyrelated aid implementation management. For example， powers of different departments of foreign aid should be clarified through foreign aid legislation， basic rules for foreign aid decisionmaking， management， supervision and evaluation should be formulated， and energyrelated aid rules should be refined through interministerial coordination. At the implement subject level， participation channels should be expanded. The government can encourage social forces to participate in energyrelated aid work and enhance the professional capabilities of aid implementers.

Key wordsenergyrelated aid; foreign aid; energy cooperation; development and cooperation