文／陶鳳 肖涌剛

在經(jīng)歷了近兩年的監(jiān)管寒冬后，PPP（政府和社會資本合作）項(xiàng)目出現(xiàn)回暖跡象。最新數(shù)據(jù)顯示，今年P(guān)PP項(xiàng)目的投資總額相比去年明顯增長，尤其是在綠色環(huán)保和民生項(xiàng)目上的投資項(xiàng)目顯著增加。而隨著宏觀政策逆周期調(diào)節(jié)持續(xù)加碼，在穩(wěn)投資方面，財(cái)政部副部長鄒加怡近日透露，將探索PPP與專項(xiàng)債的結(jié)合，撬動社會投資，發(fā)揮協(xié)同加力效應(yīng)。

PPP項(xiàng)目回暖

全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫發(fā)布的最新報告顯示，今年前三季度，全國PPP凈增入庫項(xiàng)目595個、投資額9134億元；凈增落地項(xiàng)目1348個、投資額2萬億元，對比去年同期1.5萬億元的投資額，明顯回暖，其中近四成的項(xiàng)目與環(huán)境保護(hù)和綠色發(fā)展有關(guān)。

11月16日，在第四屆中國PPP論壇上，國家發(fā)改委副秘書長高杲透露，據(jù)全國PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測服務(wù)平臺數(shù)據(jù)顯示，截至11月初，中國各地正在推進(jìn)的PPP項(xiàng)目近7000個，總投資約9萬億元。其中，城市基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、社會事業(yè)、交通運(yùn)輸、生態(tài)環(huán)保五大領(lǐng)域占全部項(xiàng)目個數(shù)和總投資規(guī)模比重均接近90%。

自2017年底收緊審批以來，在防控地方隱性債務(wù)風(fēng)險的大背景下，全國范圍內(nèi)開展了多輪清庫工作，PPP項(xiàng)目一度遭遇寒冬。而即便是在今年投資額同比增長的情況下，年內(nèi)凈增入庫項(xiàng)目仍然下滑了近五成，減少了557個。

高杲表示，近年來國家發(fā)改委會同有關(guān)部門推廣PPP模式，不斷強(qiáng)化對PPP操作的制度約束和規(guī)范引導(dǎo)，國家發(fā)改委下一步工作重點(diǎn)集中在指導(dǎo)各地提高PPP項(xiàng)目科學(xué)性以及為PPP健康發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境上?！霸谏现苋齽倓傉匍_的國務(wù)院常務(wù)會議上，決定降低部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最低資本金，這有助于解決包括PPP項(xiàng)目在內(nèi)的本項(xiàng)目資本金籌措?！?/p>

比如，對補(bǔ)短板的公路、鐵路、城建、物流、生態(tài)環(huán)保、社會民生等方面基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，在投資回報機(jī)制明確、收益可靠、風(fēng)險可控前提下，允許在不超過5個百分點(diǎn)的幅度內(nèi)適當(dāng)降低項(xiàng)目資本金最低比例。

11月15日，國家發(fā)改委政研室副主任、新聞發(fā)言人孟瑋在新聞發(fā)布會上說，考慮到項(xiàng)目回報水平、收益覆蓋債務(wù)融資的能力各有差異，有些項(xiàng)目建成后收益好、償債能力強(qiáng)，在政策上允許金融機(jī)構(gòu)有一些靈活性。

撬動基建

數(shù)據(jù)顯示，1-10月，全國固定資產(chǎn)投資同比增長5.2%，較1-9月回落0.2個百分點(diǎn)。其中，基礎(chǔ)設(shè)施投資同比增長4.2%，增速比前9個月回落0.3個百分點(diǎn)。同期以制造業(yè)為主的民間投資增速也繼續(xù)放緩，下滑0.3個百分點(diǎn)至4.4%，這是2017年以來的最低增長水平。

穩(wěn)投資對穩(wěn)預(yù)期和穩(wěn)增長的重要性不言而喻。作為今年穩(wěn)投資的主力，地方專項(xiàng)債發(fā)行被寄予厚望。不過，前10月專項(xiàng)債已經(jīng)發(fā)完2.13萬億元，10月專項(xiàng)債暫無新增，短期內(nèi)將對基建上行趨勢形成擾動。

對此，在11月14日召開的部分省份經(jīng)濟(jì)形勢和保障基本民生座談會上釋放出了強(qiáng)烈信號，要求抓住國家提前下達(dá)地方政府專項(xiàng)債額度、降低部分基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最低資本金比例等機(jī)遇。

這一背景下，作為地方政府融資的主要渠道，業(yè)內(nèi)預(yù)期“PPP+專項(xiàng)債”模式來突破融資瓶頸。鄒加怡日前在2019年第五屆中國PPP發(fā)展（融資）論壇上提及創(chuàng)新PPP融資模式時表示，將探索PPP與專項(xiàng)債的結(jié)合，撬動社會投資，發(fā)揮協(xié)同加力效應(yīng)；同時創(chuàng)新多元化融資模式，加大中國PPP基金股權(quán)投資力度，鼓勵保險資金參與等。

華泰證券研究所固收首席分析師張繼強(qiáng)認(rèn)為，若專項(xiàng)債資金作資本金參與PPP模式，能夠在某種程度上突破PPP增長約束。

日前，山東省財(cái)政廳、山東省發(fā)改委、央行濟(jì)南分行、山東銀保監(jiān)局、山東地方金融監(jiān)督管理局等五部門聯(lián)合下發(fā)做好專項(xiàng)債發(fā)行及配套融資的實(shí)施文件。該文件是廳字33號文精神的細(xì)化。文件稱，要積極推行“專項(xiàng)債券+市場化融資”的組合模式，用好專項(xiàng)債券作為重大項(xiàng)目資本金政策。相較33號文，該文件明確指出，探索試行“PPP+專項(xiàng)債券”融資模式。

中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長趙錫軍指出，從今年基建投資的資金來源上看，專項(xiàng)債及PPP將是政府融資層面的重要補(bǔ)充。

北京大岳咨詢有限公司董事長金永祥進(jìn)一步指出，“PPP和專項(xiàng)債各有優(yōu)缺點(diǎn)。專項(xiàng)債融資快，但是過程比較粗糙；PPP運(yùn)作相對規(guī)范，經(jīng)過這幾年的發(fā)展已經(jīng)逐漸成熟，能夠在很大程度上提高社會效率，有利于科學(xué)決策，但是融資方面則受政策限制。如果能把兩者結(jié)合起來，將更有利于擴(kuò)大投資和穩(wěn)增長”。

如何吸引民資

實(shí)際上，對企業(yè)參與PPP項(xiàng)目而言，最大問題依然是融資難問題，尤其是對民營企業(yè)而言。財(cái)政部公示數(shù)據(jù)顯示，截至2019年6月末，5811個落地項(xiàng)目中社會資本所有制信息完善的項(xiàng)目共5747個，涉及社會資本共10187家，其中包括民營資本3543家，占比僅為34.8%，且同比去年有下降趨勢。如何激活社會資本對PPP參與度成為各方關(guān)注的重點(diǎn)。

以環(huán)保項(xiàng)目為例，隨著我國環(huán)境綜合治理工作的推進(jìn)，相關(guān)投資將有20%-30%的巨大增長空間，預(yù)計(jì)投資需求量可達(dá)3000億-4000億元，而整個環(huán)保產(chǎn)業(yè)的資金需求量可達(dá)到1.5萬億元。

與天量資金需求相比，是民營資本的參與動力不足以及政府的角色模糊，這背后的最關(guān)鍵原因在于民營企業(yè)的逐利性與綠色PPP項(xiàng)目收益回報低的沖突。民營企業(yè)資本大部分追求高風(fēng)險、高收益，而綠色PPP項(xiàng)目投資缺口大、周期長、回報低，與民營企業(yè)有本質(zhì)上的沖突。

清華大學(xué)副校長彭剛表示，生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)，單靠公共財(cái)政難以有效解決。在生態(tài)環(huán)境的治理和保護(hù)的領(lǐng)域引入PPP模式，調(diào)動社會資本參與，是助力綠色可持續(xù)發(fā)展的準(zhǔn)則。業(yè)內(nèi)研究的重點(diǎn)在如何解決投資回報機(jī)制的規(guī)劃、技術(shù)與模式創(chuàng)新不足、同質(zhì)化競爭等方面。

濟(jì)邦咨詢董事長、國家發(fā)改委、財(cái)政部PPP專家?guī)祀p庫專家張燎表示，PPP項(xiàng)目一般涉及資金巨大，很多企業(yè)，尤其是民營企業(yè)自有資金較為匱乏，很難“應(yīng)對”占總投資額20%-30%的項(xiàng)目資本金。PPP如果能與專項(xiàng)債結(jié)合，或可以降低項(xiàng)目資金壓力。張燎建議，可以對PPP項(xiàng)目切割，部分由政府專項(xiàng)債資金來承擔(dān)，或可以變成政府投資的“子項(xiàng)目”，從而減輕社會資本投資壓力。

不過，蘇寧金融研究院高級研究員陶金也指出，一般而言，根據(jù)PPP和專項(xiàng)債各自的相應(yīng)法規(guī)，PPP與專項(xiàng)債在用途上并不完全匹配，同時專項(xiàng)債也對之前的PPP具有替代效應(yīng)。首先，PPP項(xiàng)目必須是有經(jīng)營內(nèi)容和收益的公共服務(wù)項(xiàng)目，且其資金來源、未來收益和清償責(zé)任不得與土地出讓收入掛鉤，而土地出讓收入作為政府性基金收入的重要組成部分，與大部分專項(xiàng)債密切相關(guān)；其次，PPP項(xiàng)目的資金成本較高，審批嚴(yán)格，手續(xù)繁瑣，地方政府在專項(xiàng)債加速發(fā)行、可作為重大項(xiàng)目資本金的背景下，有動力利用低利率的專項(xiàng)債替代之前的PPP項(xiàng)目。因此，進(jìn)行兩者結(jié)合，需要從當(dāng)前法規(guī)和PPP項(xiàng)目實(shí)際情況出發(fā)綜合考慮。