蔡 虹

(中南財經(jīng)政法大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430073)

公益訴權(quán)之于公益訴訟具有特殊意義。訴權(quán)的基本功能在于啟動司法程序，將特定爭議置于法院審判之下。公益訴訟既為訴訟，就不能例外。從立法的角度講，我國的公益訴訟起步不久，存在公共利益保護(hù)的迫切性與法律及制度供給不足的矛盾，而這一矛盾的癥結(jié)在于公益訴訟的啟動缺乏適格主體。公益訴訟與傳統(tǒng)保護(hù)私益的民事訴訟、行政訴訟不同，公共利益的主體特征為“不特定的多數(shù)人”，且不特定的多數(shù)人的利益具有共同性，或稱“法益具有公共性”。正因為如此，公益訴訟沒有傳統(tǒng)意義上的利害關(guān)系人，解決私益訴訟的方式無法為其確定起訴的適格主體。各國在建立公益訴訟制度時，其首要問題就是將公益訴權(quán)賦予何種主體。我國2012年修訂的《民事訴訟法》第55條，賦予“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”提起公益訴訟的權(quán)利，但此規(guī)定原則且模糊，檢察機關(guān)未能據(jù)此獲得公益訴權(quán)。此后頒布的《環(huán)境保護(hù)法》《消費者權(quán)益保障法》以及相關(guān)司法解釋，在對“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”做細(xì)化規(guī)定時，也未將檢察機關(guān)作為適格原告。在已經(jīng)獲得公益訴訟原告資格的主體中，法律規(guī)定的機關(guān)目前僅有海洋環(huán)境保護(hù)監(jiān)管行政機關(guān)；而法律規(guī)定的組織看似明確，但實際上門檻比之前更高。至于公民個人，則無論是立法、司法解釋還是司法實踐，仍然將其排除在適格主體之外。[注]立法機關(guān)未授權(quán)公民提起公益訴訟的主要原因在于，賦予個人提起公益訴訟的權(quán)利，可能會造成訴訟數(shù)量過多的局面，增加法院負(fù)擔(dān)。且個人訴訟能力有限，舉證困難，在目前的社會條件下并不適合作為公益訴訟的起訴主體。參見江必新主編：《新民訴法解釋法義精要與實務(wù)指引》，法律出版社2015年版，第675頁。實踐證明，適格主體不足的問題嚴(yán)重制約了公益訴訟制度功能的發(fā)揮。

為此，黨的十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度”的構(gòu)想，2015年7月1日，全國人大常委會發(fā)布了《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》(以下簡稱《授權(quán)試點決定》)。事實上，自20世紀(jì)90年代以來，檢察機關(guān)基于法律監(jiān)督職能直接提起或督促其他主體提起公益訴訟多起，積累了一定的經(jīng)驗。[注]徐全兵：《檢察機關(guān)提起公益訴訟有關(guān)問題》，《國家檢察官學(xué)院學(xué)報》2016年第3期。全國人大常委會授權(quán)檢察機關(guān)開展公益訴訟工作，有憲法等法律依據(jù)，也有現(xiàn)實依據(jù)，是必要的，同時也是審慎的。

2017年6月，為期兩年的檢察機關(guān)提起公益訴訟試點結(jié)束，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國人大常委會審議通過修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的決定，將公益訴權(quán)明確賦予檢察機關(guān)，檢察機關(guān)提起公益訴訟制度正式建立。

長期以來，基于檢察機關(guān)的憲法定位，法律監(jiān)督已然成為其最亮麗的標(biāo)簽，即使在其提起公益訴訟時，檢察機關(guān)的公益訴權(quán)也很少被關(guān)注。其屬性如何？有何特征？與行政權(quán)、司法權(quán)、私益訴權(quán)以及審判權(quán)的關(guān)系應(yīng)怎樣處理？這些問題應(yīng)當(dāng)引起重視。

一、檢察機關(guān)公益訴權(quán)的訴權(quán)屬性

根據(jù)我國《憲法》《檢察院組織法》的規(guī)定，各級檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)當(dāng)依法獨立行使法律監(jiān)督權(quán)。但是，法律監(jiān)督權(quán)并不必然產(chǎn)生公益訴權(quán)，沒有立法機關(guān)的授權(quán)，檢察機關(guān)不能提起公益訴訟。長期以來，對是否應(yīng)當(dāng)授權(quán)檢察機關(guān)提起公益訴訟是有爭議的。持反對觀點的學(xué)者認(rèn)為，第一，我國檢察機關(guān)身兼法律監(jiān)督與公益代表兩種角色，其多重角色之間的矛盾、模糊和結(jié)構(gòu)失衡是其自身難以修復(fù)的缺陷，因此，由檢察機關(guān)提起公益訴訟的試驗應(yīng)當(dāng)緩行。[注]王福華：《對中國檢察機關(guān)提起民事訴訟的質(zhì)疑》，《上海交通大學(xué)學(xué)報( 哲學(xué)社會科學(xué)版) 》2003 年第3 期。第二，具有保護(hù)公共利益職責(zé)的行政機關(guān)和檢察機關(guān)各自有其法定的職責(zé)范圍，有著明確的分工，如果允許檢察機關(guān)提起公益訴訟，勢必引起二者在職能上的重疊和沖突，擾亂我國現(xiàn)行的法律體系[注]章禮明：《檢察機關(guān)不宜作為環(huán)境公益訴訟的原告》，《法學(xué)》2011年第6期。。第三，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，以公權(quán)力主體身份提起訴訟，改變了訴訟“等腰三角形”結(jié)構(gòu)的力量對比關(guān)系，形成“官告民”這一較為罕見的非刑事訴訟格局，極易導(dǎo)致雙方當(dāng)事人訴訟地位及訴訟權(quán)利的不平等，扭曲程序結(jié)構(gòu)[注]呂忠梅：《環(huán)境司法理性不能止于天價賠償》，《中國法學(xué)》2016年第3期。。第四，檢察機關(guān)對民商事主體和行政機關(guān)提起公益訴訟，會對其產(chǎn)生很大影響，即使檢察機關(guān)敗訴，對該被告的影響也很難消除。且自己還有可能承擔(dān)巨額賠償，“所以說檢察院打的是一場輸不起的官司”[注]郭錦勇、蘇喆：《檢察機關(guān)在公益訴訟中的職能研究》，《河北法學(xué)》2015年第11期。。當(dāng)然，從試點的情況看，檢察機關(guān)幾乎很少敗訴，但一方當(dāng)事人永遠(yuǎn)勝訴的情形背離了訴訟的本質(zhì)， 是對訴訟“等腰三角形”結(jié)構(gòu)的徹底摧毀。[注]呂忠梅：《環(huán)境司法理性不能止于天價賠償》，《中國法學(xué)》2016年第3期。

持肯定觀點的學(xué)者則認(rèn)為，在我國當(dāng)今形勢下，構(gòu)建檢察機關(guān)公益訴訟制度十分必要，也具備充分的可行性。賦予檢察機關(guān)以民事公訴權(quán)和建立民事公訴制度，既是社會發(fā)展的必然要求，也是完善我國檢察制度的客觀需要。[注]鄧思清：《論檢察機關(guān)的民事公訴權(quán)》，《法商研究》2004年第5期。從我國的現(xiàn)實國情看，賦予檢察機關(guān)民事公訴的權(quán)利是利大于弊的。在多元的公益訴訟機制中，應(yīng)當(dāng)突出檢察機關(guān)的主導(dǎo)作用，建立以檢察機關(guān)為主，社會組織、公民個人為輔的公益訴訟機制。[注]李浩：《關(guān)于民事公訴的若干思考》，《法學(xué)家》2006 年第4期。還有學(xué)者主張，構(gòu)建檢察機關(guān)民事公益訴訟制度是有效保護(hù)國家利益和社會公共利益、保障公民權(quán)利、增強檢察機關(guān)法律監(jiān)督效能、順應(yīng)國際潮流的迫切需要。同時，構(gòu)建檢察機關(guān)民事公益訴訟制度具有堅實的憲法基礎(chǔ)、成熟的法理基礎(chǔ)、現(xiàn)實的法律基礎(chǔ)和可貴的實踐基礎(chǔ)，也契合我國司法改革的方向。[注]曾舯：《論構(gòu)建檢察機關(guān)民事公益訴訟制度的正當(dāng)性》，《河北法學(xué)》2013年第3期。但這些觀點在肯定檢察公益訴訟的同時，回避了檢察機關(guān)以法律監(jiān)督者身份提起公益訴訟所引起的種種沖突。

國外將公益訴權(quán)賦予檢察機關(guān)由來已久，無論立法還是實踐，都積累了較為豐富的經(jīng)驗?？梢哉f，檢察機關(guān)代表公益提起公益訴訟具有一定的普遍性。

目前，雖然修訂后的我國《民事訴訟法》《行政訴訟法》已將公益訴權(quán)賦予了檢察機關(guān)，但仍然存在許多認(rèn)識誤區(qū)，不僅仍然堅持法律監(jiān)督導(dǎo)向，而且直接影響公益訴訟運行的順暢，妨礙制度的進(jìn)一步完善。筆者以為，《民事訴訟法》《行政訴訟法》將公益訴權(quán)賦予檢察機關(guān)，解決了其適格主體的起訴問題，因而其訴權(quán)屬性不應(yīng)被忽視。不僅如此，其起訴應(yīng)作為一個重要的時間節(jié)點。此前，檢察機關(guān)以行使法律監(jiān)督權(quán)的方式維護(hù)社會公共利益；此后，則應(yīng)以訴權(quán)的方式維護(hù)社會公共利益。如果檢察機關(guān)不是以訴權(quán)主體而是以法律監(jiān)督者身份提起和進(jìn)行公益訴訟，勢必會打破訴訟的基本格局。

西方國家的檢察機關(guān)有權(quán)提起公益訴訟，早在1806年的法國《民事訴訟法》中就有規(guī)定。此后，德國《民事訴訟法》也明確規(guī)定，檢察官有權(quán)提起民事公益訴訟，并可獨立提出上訴和申訴。但西方國家的檢察機關(guān)一向作為公益的代表行使訴權(quán)，并不具有法律監(jiān)督屬性。這與其檢察制度起源的理論基石、三權(quán)分立國家權(quán)力設(shè)置的原理一脈相承。“公共利益”是其產(chǎn)生的理論依據(jù)之一，而三權(quán)分立的國家權(quán)力設(shè)置使檢察權(quán)一般歸屬于行政權(quán)，其發(fā)揮作用的領(lǐng)域基本上都是在訴訟活動中。[注]王莉：《檢察機關(guān)提起、參與民事公益訴訟的法理基礎(chǔ)》，《人民檢察》2011年第14期。檢察機關(guān)作為公益的代表提起公益訴訟，行使的是訴權(quán)，因此不存在法律監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)的沖突問題。這一特點不僅助其實現(xiàn)了維護(hù)社會公共利益的目標(biāo)，而且與其政治結(jié)構(gòu)與國情沒有沖突，與其訴訟制度也能協(xié)調(diào)一致。但這個經(jīng)驗因其檢察機關(guān)的性質(zhì)與職能均與我國不同，故并不具有借鑒意義。

在我國，2012年《民事訴訟法》正式確立了公益訴訟制度，但由于享有公益訴權(quán)的主體嚴(yán)重不足，難以激活該項制度。在黨中央頂層設(shè)計與部署、全國人大授權(quán)試點之后，2017年在《民事訴訟法》《行政訴訟法》中增加規(guī)定，檢察機關(guān)有權(quán)依法提起公益訴訟，這不僅使檢察機關(guān)依法行使公益訴權(quán)有了訴訟法依據(jù)，而且有針對性地解決了訴權(quán)主體不足的問題，這對于推動公益訴訟制度的有效運行，意義十分重大。

公益訴權(quán)具有訴權(quán)的基本功能。首先，體現(xiàn)在啟動訴訟程序。訴權(quán)的本質(zhì)是當(dāng)事人請求法院對特定權(quán)利進(jìn)行司法保護(hù)的權(quán)利，享有訴權(quán)即可提起訴訟，否則訴訟程序不能開啟。其次，訴權(quán)是當(dāng)事人獲得訴訟地位，享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的訴訟義務(wù)的基礎(chǔ)。當(dāng)事人通過行使訴權(quán)向法院提出具體的請求，從而確定訴訟的內(nèi)容，引起訴訟法律關(guān)系的發(fā)生。檢察機關(guān)行使公益訴權(quán)，將受到損害的公共利益置于法院的司法審判之下，使公益訴訟制度得以運行。同時，公益訴訟畢竟是在現(xiàn)有的民事訴訟、行政訴訟的框架內(nèi)進(jìn)行的，檢察機關(guān)只有獲得了公益訴權(quán)，才能夠成為一方當(dāng)事人，行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)，以特定的訴訟方式維護(hù)公共利益。檢察機關(guān)以訴權(quán)主體的身份而不是法律監(jiān)督者的身份進(jìn)入公益訴訟，有利于避免對訴訟基本構(gòu)造的破壞，避免多重角色之間的矛盾、模糊和結(jié)構(gòu)失衡，而這正是檢察機關(guān)提起公益訴訟的障礙。立法機關(guān)通過修訂《民事訴訟法》《行政訴訟法》賦予檢察機關(guān)公益訴權(quán)，其直接目的是解決訴權(quán)問題而非法律監(jiān)督權(quán)問題。

當(dāng)然，公益訴權(quán)不同于傳統(tǒng)意義上的訴權(quán)。公益訴訟是法定主體為維護(hù)社會公共利益而提起的訴訟，又稱現(xiàn)代訴訟，與傳統(tǒng)民事訴訟最大的區(qū)別在于，訴權(quán)主體與訴訟標(biāo)的沒有利害關(guān)系，訴訟的目的不是維護(hù)自身的私權(quán)，而是維護(hù)社會公共利益。正因為如此，公益訴權(quán)的行使需設(shè)置特殊的程序規(guī)制，法院審理公益訴訟案件，必須優(yōu)先適用特殊規(guī)則，沒有特殊規(guī)則的，適用《民事訴訟法》《行政訴訟法》的一般規(guī)則。

二、檢察機關(guān)的公益訴權(quán)在多重法律關(guān)系中的地位

公益訴訟是為特定的訴訟目標(biāo)而提起和進(jìn)行的訴訟，其保護(hù)的是“不特定的多數(shù)人利益”。這一點雖然不同于以保護(hù)私權(quán)為特征的民事訴訟和行政訴訟，但公益訴訟并非另起爐灶。公益訴訟依托的主要是民事訴訟、行政訴訟的原理和結(jié)構(gòu)?！妒跈?quán)試點決定》明確規(guī)定：試點工作要“嚴(yán)格依法有序推進(jìn)。根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法等法律的有關(guān)規(guī)定和全國人大常委會的授權(quán)決定，確保改革試點在法律框架和授權(quán)范圍內(nèi)開展”。2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)也作出了類似規(guī)定。既然如此，就需要處理好檢察機關(guān)公益訴權(quán)的多重關(guān)系。

(一)公益訴權(quán)與法律監(jiān)督權(quán)的關(guān)系

依照《憲法》《檢察院組織法》的規(guī)定，檢察機關(guān)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)，依法享有法律監(jiān)督權(quán)；根據(jù)新修訂的《民事訴訟法》《行政訴訟法》，檢察機關(guān)享有提起公益訴訟的訴權(quán)。法律監(jiān)督權(quán)與訴權(quán)雖然同為檢察機關(guān)所享有，彼此也存在一定的關(guān)聯(lián)，但卻不能混為一談。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)可以從兩個方面理解，從廣義上講，法律監(jiān)督權(quán)設(shè)置的目的是維護(hù)法律的統(tǒng)一實施。基于這一目的，檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，應(yīng)當(dāng)首先行使法律監(jiān)督權(quán)。能夠通過行使法律監(jiān)督權(quán)糾正違法行為的，其目的達(dá)到，無需行使訴權(quán)。從狹義上講，檢察監(jiān)督體現(xiàn)為訴訟監(jiān)督，在民事訴訟、行政訴訟中，其行使的法定方式是對生效判決、裁定提出檢察建議或者抗訴。無論從廣義還是狹義上講，法律監(jiān)督權(quán)都不能等同或者替代訴權(quán)。從法律關(guān)系特征來看，在法律監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)中，所涉主體的關(guān)系是監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間的兩面關(guān)系。

針對特定公共利益的保護(hù)，公益訴權(quán)則是在行使法律監(jiān)督權(quán)仍無法糾正違法行為，并且沒有其他公益訴權(quán)主體或者其未起訴的情況下才能行使。立法這樣規(guī)定，一方面是為了更好地發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，另一方面也是為了高效率、低成本地達(dá)到保護(hù)公共利益的目的。相比法律監(jiān)督，公益訴訟畢竟成本更高，所涉及的法律關(guān)系也更為復(fù)雜。不論是民事訴訟還是行政訴訟，均為雙方對立對抗、法官居中裁判的三方結(jié)構(gòu)，在這種結(jié)構(gòu)中，檢察機關(guān)是訴權(quán)主體。盡管針對公益訴訟的特殊性，應(yīng)當(dāng)有特殊的程序規(guī)則，但這種基本結(jié)構(gòu)不能破壞，檢察機關(guān)不能一邊作為當(dāng)事人啟動訴訟，一邊監(jiān)督對方當(dāng)事人甚至審制組織。所以，強調(diào)檢察機關(guān)提起公益訴訟是行使法律監(jiān)督權(quán)的觀點，是違背訴訟的基本原理的。而持這種立場的人不在少數(shù)，拒絕做公益訴訟的原告而一定要做“公益訴訟起訴人”、堅持抗訴而不是上訴，皆是出自于這種立場。

(二)檢察機關(guān)公益訴權(quán)與其他公益訴權(quán)的關(guān)系

公益訴權(quán)并非專屬于檢察機關(guān)，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，公益訴權(quán)的主體還包括環(huán)保組織、消費者權(quán)益保護(hù)機構(gòu)等社會組織。在西方國家，公民個人也被賦予了公益訴權(quán)。

在試點期間，根據(jù)《授權(quán)試點決定》和最高人民檢察院《檢察機關(guān)提起公益訴訟試點方案》(以下簡稱《試點方案》)的規(guī)定，檢察機關(guān)在提起民事公益訴訟之前，應(yīng)當(dāng)依法督促或者支持法律規(guī)定的機關(guān)或有關(guān)組織提起民事公益訴訟，沒有這類主體或其沒有提起訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關(guān)才可提起民事公益訴訟，即適格主體起訴是有先后次序的。但在檢察機關(guān)開展公益訴訟工作試點期間，試點單位普遍發(fā)現(xiàn)，立法及司法解釋對“法律規(guī)定的機關(guān)和組織”設(shè)定的門檻過高，適格的社會組織太少，根據(jù)《消費者權(quán)益保護(hù)法》第47條的規(guī)定，適格主體中法律規(guī)定的組織目前僅包括中國消費者協(xié)會和省、自治區(qū)、直轄市的消費者協(xié)會；根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第58條的規(guī)定，適格主體僅包括依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記并專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)5年以上且無違法記錄的社會組織。以湖北省為例，9個試點地區(qū)中，除武漢市外，其他8個地區(qū)找不到這樣的適格主體。一方面，這與公益訴訟的本質(zhì)特征與功能不符，現(xiàn)代社會公共利益的主體應(yīng)當(dāng)是社會公民和由公民組成的社會團體，故這類主體理應(yīng)成為公益訴訟原告的主要力量；另一方面，作為公權(quán)力主體的行政機關(guān)、檢察機關(guān)原則上應(yīng)當(dāng)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，以依法行政和實施法律監(jiān)督權(quán)的方式保護(hù)公共利益，只有在法律特別規(guī)定或無適格主體提起公益訴訟時，才能提起訴訟。如果適格主體的缺位成為一種常態(tài)，則要么影響公共利益的有效保護(hù)，要么檢察機關(guān)不得不頻頻充當(dāng)原告，將“補位”變?yōu)槌B(tài)，背離制度設(shè)計的初衷。

經(jīng)對試點經(jīng)驗的總結(jié)，修訂后的《民事訴訟法》明確規(guī)定，檢察機關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)組織不提起訴訟的情況下，可以向法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關(guān)或者組織提起訴訟的，檢察機關(guān)可以支持起訴?！缎姓V訟法》也有類似規(guī)定。由此可見，提起公益訴訟，其他法定主體的公益訴權(quán)優(yōu)先，檢察機關(guān)的公益訴權(quán)應(yīng)當(dāng)保持必要的謙抑，“優(yōu)先與補位”是兩種公益訴權(quán)的正確關(guān)系。從長遠(yuǎn)看，社會組織及其所代表的社會公眾應(yīng)當(dāng)是行使公益訴權(quán)的主力軍，因此，有必要適當(dāng)降低這類主體起訴的門檻。

(三)公益訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系

檢察機關(guān)行使公益訴權(quán)旨在啟動訴訟程序，將受損害的公共利益置于司法審判之下。根據(jù)《解釋》的規(guī)定，檢察公益訴訟的基本法律依據(jù)是《民事訴訟法》和《行政訴訟法》?！督忉尅穬H針對檢察公益訴訟的特殊性對檢察機關(guān)的訴訟地位作出了特別規(guī)定。在審理公益訴訟案件時，有特別規(guī)定的優(yōu)先適用特別規(guī)定。對于《解釋》未規(guī)定的事項，則應(yīng)當(dāng)適用《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及民事訴訟法司法解釋、行政訴訟法司法解釋、民事公益訴訟司法解釋、消費公益訴訟司法解釋等相關(guān)規(guī)定。根據(jù)上述規(guī)定，公益訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系體現(xiàn)在：

第一，在由檢察機關(guān)提起的公益訴訟中，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)是訴權(quán)的主體，而受訴法院是審判主體，從起訴到法院作出生效判決，體現(xiàn)的是訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系。檢察機關(guān)、被告為雙方當(dāng)事人，法院居中裁判，是典型的訴訟法律關(guān)系，即三方關(guān)系，而非監(jiān)督法律關(guān)系，即監(jiān)督者與被監(jiān)督者的兩方關(guān)系。

根據(jù)這一原理，檢察機關(guān)實際上即公益訴訟的原告。在試點期間，《試點方案》將提起公益訴訟的檢察機關(guān)定位為“公益訴訟人”，2018年“兩高”的《解釋》將其規(guī)定為“公益訴訟起訴人”，始終不能正視檢察機關(guān)的訴權(quán)主體地位。眾所周知，公益訴訟起訴人并非訴訟法上的術(shù)語，提起民事訴訟、行政訴訟的主體為原告，提起公益訴訟的主體為公益訴訟的原告，無論該原告是檢察機關(guān)、行政機關(guān)還是社會組織，訴訟地位并無區(qū)別。根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》以及《解釋》的規(guī)定，檢察機關(guān)除法律和司法解釋特別規(guī)定外，仍應(yīng)遵循現(xiàn)有的訴訟制度，依托現(xiàn)有的訴訟框架，享有原告的訴訟權(quán)利、履行原告的訴訟義務(wù)。在公益訴訟尚未獨立為“第四種訴訟”的情況下，檢察機關(guān)仍應(yīng)在民事訴訟、行政訴訟的程序結(jié)構(gòu)中開展公益訴訟活動。“訴監(jiān)合一”或一味強調(diào)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位，必然導(dǎo)致角色沖突，有悖于雙方當(dāng)事人對立對抗、法院居中裁判的訴訟結(jié)構(gòu)，也有悖于訴權(quán)與審判權(quán)的關(guān)系。

第二，公益訴權(quán)有別于一般訴權(quán)，法院應(yīng)當(dāng)充分尊重公益訴權(quán)的特殊性。在試點期間，有的法院要求出席法庭的檢察官提交授權(quán)委托書、身份證明等，顯然是將公益訴權(quán)等同于一般訴權(quán)，將維護(hù)公共利益的職務(wù)行為混同于私法上的委托行為。公益訴權(quán)的主體無論是檢察機關(guān)、行政機關(guān)還是法律規(guī)定的組織，都與本案爭議的實體法律關(guān)系無直接利害關(guān)系，其共同特征都是為維護(hù)社會公共利益而起訴，因此均為程序上的原告。公益訴訟中的被告之所以不能反訴，正是因為原告方僅享有程序性請求權(quán)而不享有實體權(quán)利。當(dāng)然，同為公益訴訟的原告，他們訴權(quán)的來源不一樣，檢察機關(guān)的訴權(quán)來源于法律監(jiān)督權(quán)。在訴前程序階段，因無訴訟程序結(jié)構(gòu)的約束，檢察機關(guān)可以直接行使法律監(jiān)督權(quán)；而在提起和參加訴訟階段，則應(yīng)以訴權(quán)為基礎(chǔ)，通過行使訴權(quán)的方式來維護(hù)公共利益。

第三，鑒于檢察機關(guān)提起公益訴訟的訴權(quán)屬性，《解釋》明確規(guī)定，公益訴訟的雙方當(dāng)事人對一審判決不服，有權(quán)提起上訴，從而引發(fā)第二審程序。這一規(guī)定改變了試點期間檢察機關(guān)以抗訴引起二審的做法，體現(xiàn)了檢察機關(guān)作為訴訟主體的訴權(quán)特征，也較為合理地處理了與審判權(quán)的關(guān)系，與現(xiàn)行的民事訴訟制度、行政訴訟制度協(xié)調(diào)一致，這是一個值得肯定的進(jìn)步。

(四)公益訴權(quán)與私益訴權(quán)的關(guān)系

同一個侵權(quán)行為造成了雙重?fù)p害，既損害了公共利益，又損害了特定個體的民事權(quán)利，應(yīng)采取何種方式處理公益訴權(quán)與私益訴權(quán)的關(guān)系？根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，法院對于由此而提起的公益訴訟和私益訴訟應(yīng)分別受理與審判，不能合并審理，即公益訴權(quán)與私益訴權(quán)應(yīng)分別行使。其原理是，第一，兩種訴訟的性質(zhì)、目的以及訴訟請求的內(nèi)容不同，因而其程序規(guī)則存在較大區(qū)別，兩種訴訟應(yīng)按照各自的規(guī)律在不同的軌道內(nèi)運行，故公益訴訟、私益訴訟應(yīng)分別進(jìn)行。第二，鑒于兩種訴訟由同一侵權(quán)行為引發(fā)，故法院在公益訴訟的生效判決中對于事實認(rèn)定等對私益訴訟原告有利的認(rèn)定，私益訴訟的原告可以在私益訴訟中主張直接適用。消費者公益訴訟也是如此。

三、公益訴訟的階段劃分與訴權(quán)行使

在公益訴訟啟動之前，設(shè)置訴前程序以糾正損害公共利益的行為是許多國家通常的做法。在試點期間，我國也做了這樣的嘗試，并且取得了不錯的效果。就整個制度運行而言，公益訴訟被劃分為兩個階段：訴前程序和訴訟程序。在訴前程序，檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)特定領(lǐng)域存在損害社會公共利益的行為,首先敦促政府權(quán)力主體履行法定責(zé)任，依法督促或者支持其他公益訴權(quán)主體起訴。“先行適用的法定性、履行方式的特定性、后續(xù)銜接的強制性是訴前程序的基本特征?！盵注]劉加良：《檢察院提起民事公益訴訟訴前程序研究》，《政治與法律》2017年第5期。這一制度設(shè)計旨在促進(jìn)行政機關(guān)糾正違法行為的主動性，調(diào)動其他適格主體保護(hù)公益的積極性，并有效節(jié)約司法資源。

檢察機關(guān)在公益訴訟中的職能定位，與公益訴訟的階段劃分有密切關(guān)系?！妒跈?quán)試點決定》及《解釋》明確規(guī)定，檢察機關(guān)開展公益訴訟工作是基于憲法確定的法律監(jiān)督職能，必須堅持檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職能定位，既強化對公共利益的保護(hù)，又嚴(yán)格規(guī)范行使檢察權(quán)。這一定位在公益訴訟的訴前程序中得到了較好的體現(xiàn)，這一制度安排與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能高度契合。

根據(jù)《民事訴訟法》《行政訴訟法》的規(guī)定，第一，訴前程序是檢察機關(guān)提起公益訴訟的前置程序、必經(jīng)程序，未經(jīng)前置程序檢察機關(guān)不得提起公益訴訟；第二，基于檢察機關(guān)的職能定位，檢察機關(guān)以法律監(jiān)督者的身份，在訴前程序中行使法律監(jiān)督權(quán)，制止和糾正損害公共利益的行為，這也是公益訴訟制度自身的目的與價值所在，只要達(dá)到這個目的，不必提起公益訴訟；第三，檢察機關(guān)在訴前程序中法律監(jiān)督的方式，主要是檢察建議、督促起訴、支持起訴，這些方式針對性強，有利于督促有管理職能的行政機關(guān)依法行使保護(hù)公共利益的職權(quán)，有利于為有權(quán)提起公益訴訟的其他訴權(quán)主體提供強有力的支持；第四，訴前程序的設(shè)置，意味著適格主體提起公益訴訟存在嚴(yán)格的先后順序，檢察機關(guān)不能先于其他適格主體提起公益訴訟，也不能與其他適格主體同時提起公益訴訟，只能在其他適格主體缺位的情況下才能提起公益訴訟。

訴前程序的設(shè)置符合現(xiàn)代社會國家權(quán)力分工和公共利益保護(hù)的基本原理。以環(huán)境公益訴訟為例，環(huán)境和資源保護(hù)本身就是行政機關(guān)的法定職責(zé)。我國自1979年《環(huán)境保護(hù)法(試行)》頒布以來，已經(jīng)陸續(xù)出臺了30余部環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域的法律，此外尚有為數(shù)不少的相關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章。這些法律、法規(guī)和規(guī)章已經(jīng)構(gòu)建起以行政機關(guān)(環(huán)境保護(hù)部門)為核心、其他環(huán)境監(jiān)管部門分工協(xié)作的環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制。相較于司法機關(guān)，行政機關(guān)擁有環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專業(yè)人員與專門財政投入，具備履行環(huán)境保護(hù)職能所需要的專業(yè)知識和技能，因而能夠在預(yù)防、治理、應(yīng)急等方面對環(huán)境實施全方位保護(hù)。正因為如此，2014年新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》繼續(xù)堅持以行政權(quán)為主導(dǎo)的立法思路，加強執(zhí)法權(quán)力，完善執(zhí)法措施(如按日計罰、查封扣押、限產(chǎn)停產(chǎn)、移送拘留等)，為環(huán)保部門提供了更多、更有針對性和更強有力的執(zhí)法手段。行政機關(guān)理應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)法，避免公共利益遭受損害。檢察機關(guān)則應(yīng)致力于監(jiān)督行政機關(guān)依法行政。2014年底的“全國檢察機關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟第一案”，即是貴州省金沙縣檢察院訴該縣環(huán)保局“怠于處罰”污染企業(yè)的行政不作為。[注]賈陽：《全國首例由檢察機關(guān)提起的行政公益訴訟案追蹤》，《檢察日報》2015年1月12日。從其他國家和地區(qū)通行的做法看，“窮盡行政手段”也是其處理公益訴訟中行政權(quán)與司法權(quán)關(guān)系的經(jīng)驗。

從法治運行的成本考慮，理想的法治秩序應(yīng)當(dāng)是自覺守法、嚴(yán)格執(zhí)法，司法則致力于糾正守法和執(zhí)法的偏差。在公益訴訟中，若侵犯公共利益的行為在訴訟之前就能得到有效遏制，即可以盡可能小的成本實現(xiàn)保障公共利益的目的。從憲法對行政權(quán)、檢察權(quán)的權(quán)力定位角度看，訴前程序為保證行政機關(guān)、檢察機關(guān)在各自的軌道內(nèi)行使行政監(jiān)管權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)提供了合理的空間。這一觀點也得到來自試點工作實際情況的支持，大部分公益案件都是在訴前程序中得到解決的，行政公益訴訟的試點情況尤其如此。

訴前程序結(jié)束后，若維護(hù)社會公共利益的目標(biāo)沒有實現(xiàn)，損害公共利益的行為沒有得到糾正，檢察機關(guān)則應(yīng)依法行使公益訴權(quán)。如前所述，既然是啟動訴訟程序，那么就應(yīng)當(dāng)依照《民事訴訟法》《行政訴訟法》規(guī)定的起訴條件，向法院提起公益訴訟。檢察機關(guān)作為訴權(quán)主體，應(yīng)當(dāng)在訴訟框架內(nèi)依法行使訴訟權(quán)利、履行訴訟義務(wù)。公益訴訟雖然具有不同于傳統(tǒng)訴訟的特征，是對公共利益保護(hù)或者對損害公共利益行為治理的特殊手段，但畢竟是借助訴訟的原理，借助法庭的力量，故檢察機關(guān)不宜對對方當(dāng)事人、對法院直接行使法律監(jiān)督權(quán)。

值得注意的是，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，《解釋》第20條增加了刑事附帶民事公益訴訟這一新的訴訟形式。檢察機關(guān)對行為人在從事違法活動時既損害社會公共利益，同時還觸犯了刑法，構(gòu)成犯罪的，在提起刑事訴訟時，可附帶提起民事公益訴訟。在這種形式的公益訴訟中，訴訟主體一致，基本事實相同，一并提起可節(jié)約訴訟資源，提高訴訟效率。檢察機關(guān)提起刑事附帶民事公益訴訟，限于破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全等領(lǐng)域的案件；案件由審理刑事案件的法院管轄，并且由審理刑事案件的同一個審判組織審理。

民事公益訴訟與刑事訴訟是不同的案件類型，既可以附帶于刑事訴訟提起，也可以根據(jù)案件實際情況獨立提起。分別審理的，要注意協(xié)調(diào)好兩個案件的事實認(rèn)定和責(zé)任方式。在證明標(biāo)準(zhǔn)上，由于刑事訴訟認(rèn)定事實和證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)要高于民事訴訟，故刑事案件已經(jīng)依法認(rèn)定的事實和證據(jù)一般可以作為附帶民事公益訴訟案件的免證事實。而對于刑事案件未予認(rèn)定的事實和證據(jù)，如經(jīng)審理已達(dá)到民事訴訟的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，可予以認(rèn)定。

需要注意的是，對于附帶的民事訴訟部分，必須嚴(yán)格區(qū)分犯罪行為所侵害的是一般的民事私益還是公共利益，如果是私益，應(yīng)提起一般的刑事訴訟附帶民事訴訟；所侵害的確屬公共利益的，才能提起刑事訴訟附帶民事公益訴訟，在行使公訴權(quán)的同時行使公益訴權(quán)。