婁 超

(天津商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,天津 300134 )

我國(guó)公益訴訟制度經(jīng)過(guò)了地區(qū)試點(diǎn)、訴訟法修法、“兩高”發(fā)布司法解釋等十余年的發(fā)展歷程，已逐漸為公眾所熟知。一方面，檢察機(jī)關(guān)等機(jī)構(gòu)組織通過(guò)公益訴訟及訴前程序，將更有力地行使監(jiān)督權(quán)，使公益訴訟成為保障公共利益的利器；另一方面，公益訴訟的案件標(biāo)的范圍應(yīng)限縮適用，無(wú)論訴訟的提起者還是審判者，均需審慎行使訴權(quán)、審判權(quán)，避免造成對(duì)行政權(quán)及市場(chǎng)自主行為的不當(dāng)干預(yù)。因此，厘清“公益”的內(nèi)涵與外延，是公益訴訟制度設(shè)計(jì)的邏輯起點(diǎn)，也是正確適用公益訴訟制度、合理框定公益案件范圍的基本前提。[注]最高人民檢察院、國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)協(xié)作推進(jìn)行政公益訴訟促進(jìn)法治國(guó)土建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“公益”是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)，也是制度運(yùn)行的落腳點(diǎn)。

一、公益概念的產(chǎn)生與發(fā)展

公益最初是一個(gè)政治或哲學(xué)概念。在古希臘城邦時(shí)代，盛行“整體國(guó)家觀”，其與具有公共性和一致性的公共利益密切相聯(lián)。公共利益被視為社會(huì)存在的一元的價(jià)值基礎(chǔ)，個(gè)人效忠城邦的方式就是為社會(huì)的團(tuán)結(jié)而不同程度地犧牲個(gè)人的自由。這種政治性的倫理關(guān)系適應(yīng)于公民的生活。因此，蘇格拉底、柏拉圖將公益作為判斷政體合法、正當(dāng)與否的標(biāo)準(zhǔn)，亞里士多德把實(shí)現(xiàn)“最高的善”[注]楊愛(ài)華：《略論亞里士多德的善概念》，《齊魯學(xué)刊》2018年第3期。作為國(guó)家的目的，這一目的投射到現(xiàn)實(shí)社會(huì)中就是公共利益。但極具“自我意識(shí)”的斯多葛學(xué)派則認(rèn)為，人們應(yīng)當(dāng)服從命運(yùn)，實(shí)現(xiàn)自己的本性，強(qiáng)調(diào)個(gè)人對(duì)上帝而非對(duì)國(guó)家的關(guān)系。羅馬共和國(guó)末期，著名思想家西塞羅提出“公益優(yōu)先于私益”，將公益視為最高的“法”。中世紀(jì)，基督教哲學(xué)興起，根據(jù)基督教教義和修正后的亞里士多德政治學(xué)，著名的政治哲學(xué)理論家托馬斯·阿奎那提出公益即是正義。[注]何建華：《托馬斯·阿奎那的正義思想》，《齊魯學(xué)刊》2018年第3期。意大利政治學(xué)家馬西略倡導(dǎo)君主由選舉產(chǎn)生，因?yàn)樗麄冎皇菫榱斯怖娌疟蝗蚊鼮榉蓤?zhí)行者的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)選民監(jiān)督和法律等途徑來(lái)約束他們，以確保公益的實(shí)現(xiàn)。[注]鄒永賢主編：《國(guó)家學(xué)說(shuō)史(上)》，福建人民出版社1999年版，第169-171頁(yè)。

15世紀(jì)、16世紀(jì)文藝復(fù)興運(yùn)動(dòng)和宗教改革運(yùn)動(dòng)與18世紀(jì)法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命的相繼爆發(fā)為哲學(xué)的復(fù)興提供了精神動(dòng)力。這一時(shí)期，人和自然是哲學(xué)的主題。法國(guó)自然神論者盧梭在《社會(huì)契約論》中提出，公益是社會(huì)契約的基礎(chǔ)，國(guó)家產(chǎn)生的目的在于保障基于個(gè)人利益之上的公益。18世紀(jì)，法國(guó)唯物主義者愛(ài)爾維修提出了一種功利主義社會(huì)歷史觀和道德觀，從社會(huì)倫理的角度將人對(duì)自然和社會(huì)的肉體感受性視為“利益”，劃定了“個(gè)人利益”與“公共利益”的范疇。他認(rèn)為，個(gè)人利益其實(shí)就是每個(gè)個(gè)人的利益，為了追求更大的個(gè)人利益，必須實(shí)現(xiàn)公共利益，將它作為最高的法律；同時(shí)，個(gè)人利益也不能違背公共利益，要把二者結(jié)合起來(lái)。[注]張工長(zhǎng)等主編：《哲學(xué)辭典》，吉林人民出版社1985年版，第545-546頁(yè)。荷蘭哲學(xué)家曼德維爾在《蜜蜂的寓言》中提出，“私人惡德即公共利益”，代表了私益與公益自然調(diào)和的立場(chǎng)。在強(qiáng)制性的行為限制中，個(gè)人追求自身利益的行為可能會(huì)推進(jìn)整個(gè)社會(huì)的福利。18世紀(jì)末功利主義者邊沁否認(rèn)公益獨(dú)立存在，堅(jiān)持“社群只是一個(gè)虛構(gòu)之物”，公益是個(gè)人利益的總和。

1884年洛厚德發(fā)表《公共利益與行政法的公共訴訟》，提出“地域基礎(chǔ)理論標(biāo)準(zhǔn)”，將“公共利益”界定為“一個(gè)相關(guān)空間內(nèi)關(guān)系人數(shù)的大多數(shù)人的利益”。[注]陳新民：《德國(guó)公法學(xué)理論基礎(chǔ):上冊(cè)》，山東人民出版社2001年版，第18頁(yè)。實(shí)際上超越該相關(guān)空間的大多數(shù)人利益同樣也屬于“公共利益”，公共領(lǐng)域是處于市民社會(huì)日常生活的私人利益、與國(guó)家權(quán)力領(lǐng)域之間的空間和時(shí)間。[注]孫可佳：《與電影版權(quán)相關(guān)的公共領(lǐng)域保護(hù)——基于哈貝馬斯的公共領(lǐng)域理論》，《山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2019年第2期。在該觀點(diǎn)由于這一缺陷遭到批評(píng)后，1886年，紐曼在其基礎(chǔ)上去掉了地域性限制，將公共利益界定為“一個(gè)不確定之多數(shù)成員所涉及的利益”[注]劉連泰：《“公共利益”的解釋困境及其突圍》，《文史哲》2006年第2期。。20世紀(jì)初，R.龐德將利益規(guī)定為“人們個(gè)別或通過(guò)集團(tuán)、聯(lián)合或親屬關(guān)系，謀求滿足的一種需求或欲望；因而在安排各種人們關(guān)系和人們行為時(shí)必須將其估計(jì)進(jìn)去”，同時(shí)將利益劃分為個(gè)人利益、公共利益和社會(huì)利益。[注][美]E·博登海默：《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第147頁(yè)。馬克思指出了“公共利益”的實(shí)質(zhì)：不是僅僅作為一種“普遍的東西”存在于觀念中，而是首先作為彼此分工的個(gè)人之間的相互依存關(guān)系存在于現(xiàn)實(shí)中。[注]《馬克思恩格斯全集(第3卷)》，人民出版社1960年版，第37頁(yè)。博登海默則認(rèn)為，公共利益這個(gè)概念“意味著在分配和行使個(gè)人權(quán)利時(shí)決不可以超越的外部界限”。“外部界限”的意思是：賦予個(gè)人權(quán)利以實(shí)質(zhì)性的范圍本身就是增進(jìn)公共利益的一個(gè)基本條件。[注][美]E·博登海默：《法理學(xué):法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1998年版，第317頁(yè)。宮澤俊義與博登海默看法相近：日本憲法中的“公共利益”包括自由國(guó)家公共利益(以平等地保障每個(gè)人的自由權(quán)為其首要目的)和社會(huì)國(guó)家公共利益(憲法不只滿足自由國(guó)家，還要進(jìn)一步保障社會(huì)權(quán)，建立社會(huì)國(guó)家理念)兩個(gè)側(cè)面。[注][日]宮澤俊義：《日本國(guó)憲法精解》，董輿譯，中國(guó)民主法制出版社1990年版，第171頁(yè)。在德國(guó)比較有影響的公益理論是“量廣”“質(zhì)高”理論?！傲繌V”指“受益人的數(shù)量最多，盡可能地使最大多數(shù)人能均沾福利”；“質(zhì)高”指利益的根本性，“以對(duì)受益人生活需要的強(qiáng)度而定，凡是受益人生活愈需要的，即是‘質(zhì)最高’的標(biāo)準(zhǔn)”。[注]陳新民：《德國(guó)公法學(xué)理論基礎(chǔ):上冊(cè)》，山東人民出版社2001年版，第203頁(yè)。但是，多少是量廣，多好是質(zhì)高，這是無(wú)法界定的，前者很難判斷，后者則具有很大的主觀性。

在我國(guó)，“公益”能否作為一個(gè)法學(xué)理論中的概念，從形式上看，已經(jīng)由法律進(jìn)行了明確規(guī)定。大多數(shù)學(xué)者在肯定的同時(shí)，認(rèn)為在當(dāng)代中國(guó)，極有必要增強(qiáng)普遍的公益意識(shí)?！皩?duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，強(qiáng)調(diào)公共利益也有非?，F(xiàn)實(shí)的意義。因?yàn)閭鹘y(tǒng)中國(guó)文化與其說(shuō)是注重公共利益，倒不如說(shuō)是建立在家族聯(lián)系之上的家庭利己主義。這種文化實(shí)際上造成了中國(guó)人對(duì)公共事務(wù)的冷漠，或‘缺乏公共精神’?！盵注]韓震：《后自由主義的一種話語(yǔ)》，載《自由與社群》，三聯(lián)書(shū)店1998年版，第23頁(yè)。但是，這一問(wèn)題的存疑之處在于：公共利益的主體是誰(shuí)？

如果我們將公共利益看作是組成社會(huì)的全體個(gè)人的利益總和，而反過(guò)來(lái)其受益者又是全體個(gè)人，那么這一概念本身就是沒(méi)有意義的自我解釋。而如果將公共利益解釋為一種獨(dú)立于個(gè)人的利益形式，那么，是否存在這樣一種脫離于個(gè)人之外的“公共”的代表呢？布坎南、本特利等[注][美]布坎南、戈登·塔洛克：《同意的計(jì)算——立憲民主的邏輯基礎(chǔ)》， 陳光金譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2000年版，第14頁(yè)。學(xué)者認(rèn)為，“公共利益”這一概念不具有作為獨(dú)立概念的意義。也有學(xué)者認(rèn)為，“公共利益”作為抽象的學(xué)術(shù)意義上的概念存在是有意義的。如哈耶克稱，“自由社會(huì)的共同福利，或公共利益的概念，決不可定義為所要達(dá)到的已知的特定結(jié)果的總和，而只能定義為一種抽象的秩序。作為一個(gè)整體，它不指向任何特定的具體目標(biāo)，而是僅僅提供最佳渠道，使無(wú)論哪個(gè)成員都可以將自己的知識(shí)用于自己的目的”[注][英]弗里德里?！ゑT·哈耶克：《經(jīng)濟(jì)、科學(xué)與政治——哈耶克思想精粹》，馮克利譯，江蘇人民出版社2000年版，第393頁(yè)。。這意味著公益概念只具有為人們提供大致指向的作用，而并非一個(gè)實(shí)在的法律或政治概念。當(dāng)某一行為起到了利他的作用時(shí)，就可以視之為服務(wù)于公益的行為。[注]顏運(yùn)秋：《公益訴訟理念研究》，中國(guó)檢察出版社2002年版，第17頁(yè)。

在不同學(xué)者的研究成果中，“公益”也被稱為“公共利益”“社會(huì)公共利益”等。民法學(xué)家史尚寬曾指出，在日本民法中，“公益”二字被“公共福祉”所代替，這是因?yàn)楣嫒菀妆焕斫鉃槠赜趪?guó)家的利益，為強(qiáng)調(diào)社會(huì)性之意義，改用“公共福祉”字樣，也就是公共社會(huì)的福利。[注]史尚寬：《民法總論》，正大印書(shū)館1980年版，第31頁(yè)。當(dāng)然，公益不僅包括國(guó)家利益，也包括社會(huì)利益，是兩者的上位概念。

隨著現(xiàn)代人本主義的興起與法治國(guó)家的出現(xiàn)，現(xiàn)代意義上的公益逐漸產(chǎn)生并進(jìn)入立法。“這種公益的構(gòu)建與實(shí)現(xiàn)本質(zhì)上是一種締結(jié)社會(huì)契約的過(guò)程，以承認(rèn)私權(quán)的存在為起點(diǎn)，以肯定私人的意思自治為前提，在法律的框架內(nèi)依照法定程序，在各種不同利益博弈的基礎(chǔ)上而形成?！盵注]楊寅：《公共利益的程序主義考量》，《法學(xué)》2004年第10期。

二、訴訟制度中公益的內(nèi)容及特點(diǎn)

公益的出現(xiàn)催生了公益訴訟?！肮嬖V訟是相對(duì)于私益訴訟而言的，早在羅馬法時(shí)期，其程式訴訟就有了公益訴訟和私益訴訟之分。在當(dāng)時(shí)，公益訴訟是指私人對(duì)危害社會(huì)公共利益的行為提起的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起；私益訴訟則是指私人基于個(gè)體利益提起的訴訟，僅特定的人才可提起?！盵注]張建偉：《論環(huán)境公益訴訟制度》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第12期。從其歷史淵源來(lái)看，公益訴訟是一種與私益訴訟相對(duì)而言的訴訟形式。根據(jù)《布萊克法律大辭典》的解釋，“公益訴訟”可大致被定義為為了公共利益或者全體利益的實(shí)施而在法院提起的一種法律訴訟，而這種利益是社會(huì)公眾或者某個(gè)階層物質(zhì)上的，或者對(duì)其法律權(quán)利或義務(wù)具有影響的某種利益。

(一)訴訟中公益的內(nèi)容

西方法學(xué)理論上有時(shí)把公共利益等同于“公序良俗”。有學(xué)者將“公序良俗”歸納為以下方面：公共秩序的和平與安全，經(jīng)濟(jì)秩序的健康、安全及效率化，社會(huì)資源與機(jī)會(huì)的合理保存與利用，社會(huì)弱者利益的保護(hù)，公共道德的維護(hù)，人類朝文明方向發(fā)展的條件等。[注]孫笑俠：《論法律與社會(huì)利益》，《中國(guó)法學(xué)》1995年第4期。

盡管法律的規(guī)定較為抽象，側(cè)重點(diǎn)各有不同，但在訴訟制度的視野下，公益擁有自己特定的價(jià)值歸屬，這也就構(gòu)成了公益訴訟所要追求或保障的本質(zhì)內(nèi)容。綜觀各類理論觀點(diǎn)以及各國(guó)立法之規(guī)定，公益訴訟所著眼保護(hù)的公共利益基本上包含經(jīng)濟(jì)秩序、社會(huì)公德、生態(tài)效應(yīng)和政治文明等四個(gè)方面內(nèi)容。

(二)訴訟中公益的特點(diǎn)

公益訴訟制度中的公益從字面上看仍然可為“公眾受益”這一概念所涵蓋，[注]薛波主編：《元照英美法詞典》，北京大學(xué)出版社2013年版，第1116頁(yè)、第1118頁(yè)。但與“公益事業(yè)”“公益征收”等的側(cè)重點(diǎn)和內(nèi)涵指向有所不同，主要不是關(guān)注“創(chuàng)造或增加公眾利益”，而是側(cè)重“保護(hù)和修復(fù)受損的公眾利益”。[注]法律的作用和任務(wù)在于承認(rèn)、確定、實(shí)現(xiàn)和保障利益,或者說(shuō)以最小限度的阻礙和浪費(fèi)來(lái)盡可能滿足各種相互沖突的利益。引自沈宗靈：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》,北京大學(xué)出版社1992年版,第291頁(yè)。

訴訟中的公益可總結(jié)為以下特征：一是廣泛性。通過(guò)公益訴訟所保護(hù)的公共利益，往往及于廣泛的地域，既可能是區(qū)域性的，也可能是全國(guó)性的甚至世界性的；公共利益不是某一個(gè)體所享有的利益，而是一定范圍內(nèi)許多個(gè)人利益的集合；在時(shí)間上并不限于某一代。二是整體性與分散性。公益本身是一個(gè)不可分割的概念，在主體上是整體的而非部分的，在內(nèi)容上是普遍的而非特殊的；具體表現(xiàn)出來(lái)的是分散的、碎片化的利益形態(tài)，由個(gè)人、集體所實(shí)際享有，不能被任何個(gè)人或組織所完全代表，在公益訴訟中公益損害通常由零星的微小損害集合而成。三是不特定性。首先，公益的利益內(nèi)容具有不特定性。公益的形成由個(gè)體或群體的需求與社會(huì)客觀事實(shí)所決定，并隨著國(guó)家社會(huì)的發(fā)展而變動(dòng)。公益無(wú)法以一以貫之的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)定，在不同時(shí)期、不同背景下具有彈性與浮動(dòng)性。在不同的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域或不同的法律部門，其保障的公益各有側(cè)重，也各有其不同表現(xiàn)。其次是公益的受益對(duì)象具有不特定性。公益之所以為“公”，其受益對(duì)象的不特定性是其中最主要的原因。公益的受益對(duì)象是“公共”，是個(gè)人的集合，但這一集合究竟由多少個(gè)人組成，在公益訴訟案件中是無(wú)法確定的。

(三)訴訟中公益與私益的關(guān)系

深入理解訴訟制度中公益的內(nèi)涵，還有必要將公益與私益的關(guān)系進(jìn)一步梳理,既不能以本質(zhì)目標(biāo)的一致性來(lái)遮掩二者在個(gè)案中的對(duì)立與界分，也不能忽視私益在一定條件下可轉(zhuǎn)化為公益，使私益訴訟與公益訴訟得以并存。這其中，關(guān)鍵點(diǎn)和難點(diǎn)在于區(qū)分和判斷某一事件是純粹私益性質(zhì)還是兼具公共利益性質(zhì)，進(jìn)而解決某一事件作為公益訴訟案件來(lái)起訴的正當(dāng)性問(wèn)題。

1．公益與私益之界分

從抽象的概念角度來(lái)看，公益與私益(個(gè)人利益)屬于對(duì)立關(guān)系。西塞羅所提出的“公益優(yōu)先于私益”，就體現(xiàn)了這種對(duì)立不相容的關(guān)系。公益與私益在具體案件上通常是不容混淆的：個(gè)人和法律上的擬制人(如單位)為私，他們的利益就是私益，因?yàn)樗揭媸軗p而提起的訴訟，是私益訴訟案件，其解決的是某一個(gè)體(或某一特定或封閉團(tuán)體內(nèi)成員)的某項(xiàng)權(quán)益是否受到損害、是否得以通過(guò)司法途徑加以修正和救濟(jì)的問(wèn)題；私益訴訟案件占訴訟案件總數(shù)的絕對(duì)多數(shù)。相對(duì)地，公益案件的訴訟請(qǐng)求不是解決某一特定主體的利益問(wèn)題，而是要解決一個(gè)具有公共性、廣泛性的公共利益問(wèn)題。

如果一個(gè)事件僅涉及特定的某一個(gè)自然人或某一個(gè)單位組織，該案件即應(yīng)被確定為私益案件。如果一個(gè)事件涉及某個(gè)單位或集團(tuán)內(nèi)部多個(gè)主體的利益，由于各成員的特定性和該團(tuán)體的封閉性，此類案件也缺乏公益性質(zhì)。因此，涉案人數(shù)較多只能是公益訴訟成立的必要條件而非充分條件，并不會(huì)僅因人數(shù)眾多就具有了公共利益，仍需回歸檢視所保障利益是否具有廣泛性、不特定性和包容性等特點(diǎn)，以分析和甄別案件之性質(zhì)。

2．私益向公益的轉(zhuǎn)化

根據(jù)德國(guó)公法學(xué)者萊斯納的觀點(diǎn)，基于現(xiàn)代社會(huì)生活現(xiàn)象的多樣性，不能直接將公益與私益視為完全相反的兩個(gè)對(duì)象，二者應(yīng)是對(duì)立統(tǒng)一、并行不悖的概念。多數(shù)個(gè)體的私益可以集合成公益，公益由私益組成，不能絕對(duì)地排除私益。[注]陳新民：《德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論：上冊(cè)》，山東人民出版社2001年版，第200頁(yè)。私益能在符合一定條件時(shí)上升為公益，使公益與私益并存。私益向公益轉(zhuǎn)化的外部表現(xiàn)形式往往是引起公眾的廣泛關(guān)注，繼而被社會(huì)輿論認(rèn)定為事關(guān)社會(huì)公益。

訴訟制度所保護(hù)的公益有些是固有公益，而有些公益自私益轉(zhuǎn)化而來(lái)，使得私益與公益并存，私益訴訟與公益訴訟并行不悖。[注]對(duì)公益訴訟與私益訴訟的程序設(shè)計(jì)，詳見(jiàn)黃忠順：《論公益訴訟與私益訴訟的融合——兼論中國(guó)特色團(tuán)體訴訟制度的構(gòu)建》，《法學(xué)家》2015年第1期。能夠肯定的是，并不是多數(shù)者的私益就能夠集合而成公益。此時(shí)就需要解答一個(gè)問(wèn)題，在什么條件下私益可以轉(zhuǎn)化為公益？

筆者認(rèn)為，私益向公益的轉(zhuǎn)化至少應(yīng)具備以下三個(gè)條件：第一，私益受損主體人數(shù)較多。較少的主體意味著利益主體的特定性，而這種特定性不為公益性質(zhì)所包容。第二，該類私益的利益內(nèi)容具有普遍性或示范效應(yīng)。第三，私益受損主體之間不具有封閉或固有的聯(lián)系。

三、我國(guó)訴訟制度中公益的界定

公益訴訟的提起主體突破了傳統(tǒng)訴訟理論中訴權(quán)行使主體僅為利害關(guān)系人這一限制。該制度體現(xiàn)了司法權(quán)與行政權(quán)的制衡，并切關(guān)檢察權(quán)行使的邊界以及公眾利益保障的有效落實(shí),因此在行政公益訴訟和民事公益訴訟中，訴權(quán)的行使都以公益存在為前提?！肮怖妗边@一概念具有內(nèi)涵開(kāi)放、外延不確定之特性，這與公益訴訟這一具體制度的明確性要求是相違背的，因此有必要結(jié)合我國(guó)相關(guān)立法規(guī)定來(lái)探討公益界定的具體方法和標(biāo)準(zhǔn)。

(一)我國(guó)訴訟制度中公益的規(guī)定

根據(jù)我國(guó)《民事訴訟法》《行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋的規(guī)定，我國(guó)訴訟制度中保障的公益主要以正面列舉的方式呈現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，民事公益案件范圍主要包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的案件；行政公益案件范圍主要包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的案件。

據(jù)此，我國(guó)公益訴訟制度所保障的公益集中于環(huán)境與資源保護(hù)、眾多消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)三大領(lǐng)域。其中，食品藥品安全問(wèn)題也是與人民群眾的消費(fèi)權(quán)益相關(guān)的內(nèi)容，而國(guó)有土地使用權(quán)出讓可涵蓋于國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)的大范圍之內(nèi)。從用語(yǔ)來(lái)看，民事公益訴訟所保障的是“社會(huì)公共利益”，而行政公益訴訟所保障的是“國(guó)家利益與社會(huì)公共利益”。顯而易見(jiàn)，公共利益涉及社會(huì)生活的方方面面，以上所列舉的只是目前較為常見(jiàn)且適宜提起公益訴訟的情形，并不能夠涵蓋全部的公益訴訟形態(tài)。在應(yīng)對(duì)司法實(shí)踐中的新問(wèn)題和新情況時(shí)，簡(jiǎn)單進(jìn)行立法所列舉領(lǐng)域的對(duì)照套用是不夠的，于是就產(chǎn)生了現(xiàn)實(shí)解讀與界定“公共利益”抽象內(nèi)涵的現(xiàn)實(shí)需要。除前文的內(nèi)容、特點(diǎn)及與私益界分等思路之外，還需要更為具體的判斷和認(rèn)知方法，需要跳出立法列舉具體領(lǐng)域的定勢(shì)，通過(guò)正向解讀與反向排除兩個(gè)方向來(lái)全面總結(jié)公益的類別，進(jìn)而為實(shí)踐提供一定的參考。

(二)我國(guó)公益訴訟案件范圍的正向解讀

與傳統(tǒng)的民事或行政案件相比，公益案件最大的特點(diǎn)在于，通過(guò)該類案件的事實(shí)可以抽離出一類公共利益。一個(gè)公益訴訟案件的成立，除了需具備原告合法、管轄正確、被告明確、訴訟請(qǐng)求具體等條件之外，還需要闡明這一具體案件的背后依托的是何種抽象存在之公共利益，如何通過(guò)訴訟來(lái)達(dá)到保障效用，該利益如何突破私益而得以具有公共屬性。

以主體為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)公益訴訟制度保障的公共利益可分為以下類別：

1.國(guó)家利益

在社會(huì)主義國(guó)家，國(guó)家利益與人民利益具有高度一致性，能夠通過(guò)民事訴訟及行政訴訟方式保障的國(guó)家利益主要表現(xiàn)為國(guó)有資產(chǎn)的安全保障。目前，國(guó)有資產(chǎn)流失、自然資源破壞等問(wèn)題還有待解決，檢察公益訴訟應(yīng)在行政機(jī)關(guān)不作為或難作為的情況下重點(diǎn)關(guān)注國(guó)家利益的保護(hù)問(wèn)題。目前已有多地檢察機(jī)關(guān)設(shè)立了公益訴訟舉報(bào)平臺(tái)，并制訂了相應(yīng)的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法，發(fā)動(dòng)社會(huì)力量來(lái)共同維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的安全。

2.社會(huì)利益

社會(huì)利益是全體社會(huì)成員的共同利益，但不是全部成員個(gè)體利益的簡(jiǎn)單相加，而是其中具有公共性、普遍性的部分。它是全體成員對(duì)某種社會(huì)價(jià)值的共同愿望和要求，包括對(duì)公共安全、公共道德、社會(huì)進(jìn)步等的要求。社會(huì)利益并不等同于國(guó)家利益。國(guó)家利益相對(duì)較抽象，具有更高層面的宏觀內(nèi)容，社會(huì)利益則有更具體實(shí)在的表現(xiàn)形式，更容易在社會(huì)生活中為人們所真切感知。經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定、行政管理的有序、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性等都是公眾的社會(huì)利益所在，這也是訴訟制度可保護(hù)的重要的三類社會(huì)利益。行政管理和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的社會(huì)公益是容易理解的內(nèi)容，而經(jīng)濟(jì)秩序中的公共利益則有必要進(jìn)一步闡述和列舉。

除去傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)秩序的維護(hù)義務(wù)不提，公益訴訟在新興經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域也大有可為。在當(dāng)今共享經(jīng)濟(jì)的智能時(shí)代，平臺(tái)交易已深入公眾生活，成為了一種消費(fèi)和生活的重要途徑。平臺(tái)作為對(duì)眾多消費(fèi)者提供服務(wù)的市場(chǎng)主體，在服務(wù)協(xié)議制訂、客戶數(shù)據(jù)管理、客戶隱私保護(hù)、服務(wù)商監(jiān)管、信息服務(wù)等[注]藍(lán)慶新、竇 凱：《共享時(shí)代數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)與對(duì)策》，《理論學(xué)刊》2017年第6期。多個(gè)方面均具有主動(dòng)權(quán)。而以上所有行為有任何一處不謹(jǐn)慎，都可能引發(fā)公眾事件。除電商平臺(tái)、團(tuán)購(gòu)平臺(tái)、共享商品平臺(tái)、第三方支付平臺(tái)之外，P2P理財(cái)交易平臺(tái)也是涉眾風(fēng)險(xiǎn)較高的一類主體。對(duì)平臺(tái)的監(jiān)管是為了保護(hù)消費(fèi)者免受價(jià)格欺詐、信息不對(duì)稱、議價(jià)能力不平等以及其他一些“市場(chǎng)失靈”的影響。[注]王璟珉、劉常蘭、竇曉銘：《共享經(jīng)濟(jì)理論演進(jìn)、發(fā)展與前沿》，《經(jīng)濟(jì)與管理評(píng)論》2018年第4期。公益訴訟應(yīng)著眼于更隱性的交易主體之間的義務(wù)平衡，適時(shí)介入平臺(tái)等商家的管理，或是敦促行政機(jī)關(guān)加大監(jiān)管力度，或是預(yù)先糾正錯(cuò)誤、失衡的市場(chǎng)規(guī)則，預(yù)防大范圍消費(fèi)者權(quán)益受損事件發(fā)生。以上內(nèi)容并不為立法列舉所涵蓋，也不是目前公益訴訟的主流形態(tài)，但可以作為未來(lái)公益訴訟的重點(diǎn)發(fā)展方向，使公益訴訟不再忙于事后救火而實(shí)現(xiàn)低成本的事前糾錯(cuò)。

3.多數(shù)人利益

除國(guó)家利益、社會(huì)利益之外，眾多單個(gè)主體事件集合會(huì)因涉及了大范圍的個(gè)體利益而演變成具有社會(huì)影響和示范效應(yīng)的公眾事件，在符合私益轉(zhuǎn)化的三個(gè)條件時(shí)，抽離出另一類型的公共利益，即多數(shù)人利益，也稱眾益。這類牽涉甚廣案件之特殊性在于細(xì)小的個(gè)益集合成了巨大的眾益，因此它的意義不僅限于對(duì)個(gè)體私益的維護(hù)，更表現(xiàn)在法律通過(guò)否定與制裁某類違法行為，對(duì)匡扶主流價(jià)值觀、恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定秩序產(chǎn)生積極影響。這就是眾益訴訟“公益性”之所在，盡管它產(chǎn)生于數(shù)個(gè)微小的“私”，但數(shù)量的疊加使這些個(gè)體問(wèn)題發(fā)生量變及質(zhì)變，從而脫離個(gè)體利益的范圍，成為一個(gè)源于私益損害而超越私益的公益問(wèn)題。

除眾多消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)類公益案件外，涉弱勢(shì)群體、環(huán)境污染受損居民、生態(tài)補(bǔ)償人群等案件都可能因產(chǎn)生眾益而被公益訴訟所涵蓋。這一類型的公共利益不僅會(huì)體現(xiàn)在民事公益訴訟中，在行政公益訴訟里也會(huì)涉及。當(dāng)通過(guò)某公益案件司法裁判建立的規(guī)則得到國(guó)家制度承認(rèn)，成為認(rèn)識(shí)的“類型化”產(chǎn)物時(shí)，這種利益便獲得了法律的保障與制度的外殼，成為了法律制度中的公益。

(三)公益訴訟案件范圍的反向排除

為了進(jìn)一步明確公益訴訟的案件范圍，除以上正向解讀外，還有必要列舉幾類易混淆的案件類型，便于對(duì)照適用。

1.私益兼具公益輻射效應(yīng)的案件

美國(guó)的公益訴訟制度允許公民或公益律師通過(guò)公益訴訟方式，參與社會(huì)公共事務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)保障自由、對(duì)抗強(qiáng)勢(shì)、推動(dòng)公益的作用。因此，在我國(guó)公益訴訟制度發(fā)展進(jìn)程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將具有公益輻射效應(yīng)的案件納入公益案件范圍。這些案件的特點(diǎn)是，原告都是服務(wù)的購(gòu)買主體，是利害關(guān)系人，訴訟請(qǐng)求金額較小甚至可忽略不計(jì)，訴訟目的不在于金錢上的補(bǔ)償，重點(diǎn)是為了引起社會(huì)關(guān)注，并通過(guò)訴訟方式修改強(qiáng)勢(shì)企業(yè)的服務(wù)規(guī)則。

此類案件的公益價(jià)值與私益目標(biāo)相比占主要方面，該類案件對(duì)于推動(dòng)司法進(jìn)程乃至社會(huì)進(jìn)步具有積極意義。但筆者認(rèn)為，由于該類案件仍未能擺脫傳統(tǒng)的“利害關(guān)系人”理論的限制，其本質(zhì)仍是普通的私益訴訟案件，無(wú)非是在效果上外溢于案外而已，因此不宜將該類案件納入公益訴訟范圍。

2.僅人數(shù)眾多的普通團(tuán)體案件

有觀點(diǎn)認(rèn)為，民事公益訴訟的公益可分為 “純粹性公益”和“集合性公益”。前者是指不特定之多數(shù)主體所共同享有的一種超越個(gè)體屬性、不可具體分配的利益，其利益主體事先未以任何法律上的原因結(jié)合成為任何意義上的利益共同體，僅僅基于特定之原因事實(shí)相互間才產(chǎn)生此種利益性關(guān)聯(lián)。后者則是指可確定數(shù)量之多數(shù)社會(huì)個(gè)體基于同種或類似且有關(guān)聯(lián)之私法行為置身于同種或類似且有關(guān)聯(lián)之私法權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，從而享有的同種或類似且可分的個(gè)體性利益。而當(dāng)享有此同種或類似之個(gè)體性利益的多數(shù)社會(huì)個(gè)體基于某種法律上的原因而結(jié)合成為一種法律意義上的利益共同體，并且其利益效果呈現(xiàn)出一種擴(kuò)張性的趨勢(shì)時(shí)，就進(jìn)入公益的范疇。[注]丁寶同：《民事公益訴訟的基本類型與程序路徑》，《法律科學(xué)》2014年第2期。

國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和多數(shù)人利益都屬于“純粹性公益”范圍，而“集合性公益”則不應(yīng)屬于公益訴訟的范圍，應(yīng)是普通共同訴訟案件，不宜與公益訴訟相混淆。此類案件所涉利益主體雖然人數(shù)多數(shù)，但其在利益受損之前就存在特定的法律上或事實(shí)上的關(guān)系，主體的關(guān)系和人數(shù)均為特定，與公益的本質(zhì)特征不相一致。該類案件利益主體在權(quán)益受損時(shí)可以通過(guò)傳統(tǒng)的私益訴訟，以利害關(guān)系人身份來(lái)提起共同訴訟，包括代表人訴訟，來(lái)尋求利益保障。其訴訟效果能夠擴(kuò)張到該集體的其他成員，亦不屬公益的不特定之?dāng)U散效應(yīng)，仍應(yīng)排除于公益訴訟之外。

3.欠缺訴之利益的公益型案件

在民事訴訟理論中，訴的利益指當(dāng)事人所提起的訴中應(yīng)具有的，法院對(duì)該訴訟請(qǐng)求作出判決的必要性和實(shí)效性。必要性是指法院有必要通過(guò)判決來(lái)解決當(dāng)事人之間的糾紛。實(shí)效性是指法院通過(guò)判決實(shí)際解決該糾紛。公益型案件并不因其公益目標(biāo)而當(dāng)然具備訴之利益，仍然應(yīng)當(dāng)從司法資源投入的必要性和訴訟方式解決的實(shí)效性入手進(jìn)行分析，將僅具有公益的宣示作用但不具有訴之實(shí)益的案件排除在公益案件范圍之外。

具體而言，民事公益訴訟中的確認(rèn)之訴應(yīng)當(dāng)在訴的利益審核環(huán)節(jié)格外加以關(guān)注。只有法律關(guān)系或權(quán)利才可以成為確認(rèn)之訴的對(duì)象，只有就法律關(guān)系爭(zhēng)議提起確認(rèn)之訴時(shí)，才可能有訴的利益。純粹的事實(shí)關(guān)系不能成為確認(rèn)之訴的對(duì)象，[注]劉敏：《論訴的利益之判斷》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》 2012 年第 4 期。過(guò)去的法律關(guān)系也不能成為確認(rèn)之訴的對(duì)象。[注]張衛(wèi)平：《訴的利益：內(nèi)涵、功用與制度設(shè)計(jì)》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第4期。因此，公益訴訟的訴訟請(qǐng)求應(yīng)當(dāng)視現(xiàn)實(shí)需求而設(shè)計(jì)，在具有停止侵害、恢復(fù)原狀、賠償損失等現(xiàn)實(shí)需要的情況下，就不應(yīng)當(dāng)只提起確認(rèn)違法或侵權(quán)之訴，而應(yīng)提起給付之訴，確有必要確認(rèn)某主體侵權(quán)或行政機(jī)關(guān)違法的，則應(yīng)要求起訴人對(duì)該確認(rèn)之訴的必要性作出闡釋和說(shuō)明。