王嘉淵

(東北師范大學(xué) 社會學(xué)院，吉林 長春 130024)

隨著中國社會治理實踐的逐步推進，社區(qū)社會組織在學(xué)界術(shù)語和政策文件中開始頻繁出現(xiàn)并得到正式提及，社區(qū)社會組織的角色與職能正面臨重新塑造的過程。它不僅是基層社會的自主性力量，更被視為國家治理重心下沉帶來的結(jié)構(gòu)與能力上延展需求的適宜的外部承載者。社區(qū)社會組織作為一個特定范疇，構(gòu)成社區(qū)所處特定地域與環(huán)境下具體的組織形態(tài)，而其行動與生長在全國范圍的推進過程，本身就是國家治理意志轉(zhuǎn)向的一種現(xiàn)實呈現(xiàn)。社區(qū)社會組織的培育也正以一種斯科特筆下的“國家項目”模式步入實踐。

一、作為國家項目的社區(qū)社會組織培育

(一)國家項目的簡單化困境

國內(nèi)學(xué)界對于社會組織的考察，整體上延續(xù)的是20世紀(jì)90年代進入中國、迅速興起并占據(jù)主流的“國家—社會”框架。這一研究框架“以官治與民治、地方與基層社會這一假定的二元對立與互動為前設(shè)，它事實上認(rèn)同了一種價值觀，即‘國家’‘社會’要有一定的分離”[注]樊紅敏、賀東航：《農(nóng)村政治學(xué)研究范式的檢視與拓展》，《學(xué)術(shù)月刊》2007年第6期。。在這種研究范式下，研究者往往將社會組織置于抽象的國家與社會結(jié)構(gòu)中，過分糾纏于其自主性與獨立性，把社會組織的實踐行動轉(zhuǎn)換為制度互動，忽略了其中的經(jīng)驗性與過程性。基于對此的反思，學(xué)界開始關(guān)注基層社會的自主性力量，尤以一波對于業(yè)主委員會的生成與抗?fàn)幍目疾鞛榇?。而在另一向度，國家被重新拉入研究視野，研究者意識到國家并非只是置于幕后的制度環(huán)境，同樣是國家與社會互動關(guān)系的建構(gòu)主體。中國的國家與社會關(guān)系同西方話語存在巨大差別，研究者在大量運用這一分析結(jié)構(gòu)的同時，卻始終沒有貼切理解國家與社會之間的復(fù)雜關(guān)系，其原因在于根本不去研究國家，而只是面對所謂的“社會”[注]應(yīng)星：《“把革命帶回來”：社會學(xué)新視野的拓展》，《社會》2016年第4期。。社會組織的研究需要一種“國家中心轉(zhuǎn)向”[注]紀(jì)鶯鶯：《治理取向與制度環(huán)境：近期社會組織研究的國家中心轉(zhuǎn)向》，《浙江學(xué)刊》2016年第3期。，通過探討國家與社會關(guān)系中的另一極，來促進對于社會組織的討論。

斯科特對于東南亞問題的系列研究聚焦的是底層農(nóng)民抵抗統(tǒng)治的策略，但在其間“一次知識上的迂回旅行”，使其研究焦點從底層農(nóng)民暫時轉(zhuǎn)向了他們的對立面——國家項目，在討論國家項目時他還同時使用另一個概念——社會工程，他所關(guān)心的國家項目是那些大型的社會工程，因為它們更加突出地表現(xiàn)出了這種國家項目的邏輯和機制[注][美]斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，社會科學(xué)文獻出版社2004年版，導(dǎo)言。。

斯科特探討國家項目的起點是，那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的？導(dǎo)致國家項目失敗的原因來自四個方面：首先是現(xiàn)代化作為西方經(jīng)驗?zāi)Ｊ綄?dǎo)向，其發(fā)展的分支脈絡(luò)在不同地域環(huán)境中的不適應(yīng)。其次，國家項目在國家主導(dǎo)下依循的是來自官員與專家的權(quán)力與知識的控制。再次，國家項目只關(guān)注直接的生產(chǎn)目標(biāo)，其外的事物與后果并不被提及，除非它們影響到了生產(chǎn)本身。在當(dāng)下中國語境下，基層社會秩序的穩(wěn)定程度構(gòu)成一個顯著的制度變量在發(fā)揮作用，構(gòu)成其他發(fā)展目標(biāo)之外的極為重要的考察背景。最后，地方性知識只有經(jīng)過簡單化，才能避免被國家項目忽視或者輕視。造成對于實踐知識的忽視或者輕視的原因在于，基層社會有其自身的實踐經(jīng)驗和地方性知識，介入干預(yù)的權(quán)力與知識因其現(xiàn)代化的發(fā)展主義立場而推行模式化發(fā)展，地方性知識卻往往難以通過科學(xué)的模式建構(gòu)方式體現(xiàn)出來，因而難以被理解甚至被發(fā)現(xiàn)。正如斯科特自己總結(jié)國家項目失敗的原因，在于“這些計劃的始作俑者往往將自己看得遠(yuǎn)比實際上更聰明和更深謀遠(yuǎn)慮，同時也將他們的對象看得遠(yuǎn)比實際上愚蠢和低等”[注][美]斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，社會科學(xué)文獻出版社2004年版，第472頁。。

國家項目的推行中所秉持的改善與發(fā)展的邏輯，背后深深根植的是國家理性中的極端現(xiàn)代主義。社會在進入現(xiàn)代后的重新發(fā)現(xiàn)，也塑造了新的國家角色。?？抡J(rèn)為從18世紀(jì)中期開始公共管理與社會治理共同組成了新的國家理性，國家理性負(fù)責(zé)的內(nèi)容在宏觀層面就是社會，而在微觀層面則表現(xiàn)為生命權(quán)力[注]崔月琴、王嘉淵：《以治理為名：?？轮卫砝碚摰纳鐣D(zhuǎn)向及其當(dāng)代啟示》，《南開學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2016年第2期。。努力推行以改善與發(fā)展為目標(biāo)的國家項目，同時存在的政治動機在于幫助國家實現(xiàn)從宏觀層面到微觀層面的“清晰化”的干預(yù)，通過消除地方對于信息的壟斷來達致一個完全清晰的、透明化的社會?，F(xiàn)代語境下的治理在福柯看來構(gòu)成了對“國家理性的增強和內(nèi)在精煉，其原則是為了國家理性的維護、全面發(fā)展和完善”[注][法]米歇爾·福柯：《生命政治的誕生》，莫偉民、趙偉譯，上海人民出版社2011年版，第1頁。。它建立在其治理對象與治理實踐的自然性基礎(chǔ)之上，并據(jù)此產(chǎn)生了關(guān)于治理的自我限制的合理性原則。國家項目推行的內(nèi)在動機在于完成國家治理能力的提升，但“簡單化”地追求“清晰化”呈現(xiàn)，破壞了治理同其自然性基礎(chǔ)的聯(lián)系與影響，最終難以達成提升治理能力與改革治理體系的目標(biāo)。

(二)社區(qū)社會組織培育作為國家項目

社區(qū)社會組織成為新的社會發(fā)展焦點是兩個向度的制度轉(zhuǎn)型在基層治理結(jié)構(gòu)的匯聚。從基層層面上說，社區(qū)社會組織的生長延續(xù)著單位制退潮背景下社區(qū)建設(shè)的發(fā)展性主題，就宏觀層面而言，社會治理作為新時代的一種結(jié)構(gòu)性特征與外部性要求，需要社區(qū)社會組織作為特定治理主體的參與與呈現(xiàn)。制度轉(zhuǎn)型在基層層面向前演進和宏觀層面向下延伸之間達成了一個當(dāng)前階段的共識。

社區(qū)建設(shè)的發(fā)展延續(xù)的是1949年新中國成立以來基層社會組織化的制度脈絡(luò)。1949年3月的七屆二中全會上，毛澤東就指出“黨的工作中心由鄉(xiāng)村移到了城市”，因此“必須用極大的努力去學(xué)會管理城市和建設(shè)城市”[注]毛澤東：《毛澤東選集(第四卷)》，人民出版社2003年版，第1427頁。，在單位體制逐漸建立起來的背景下，中國在城市基層社會中逐步建立了以“單位制”為主、以“街居制”為輔的管理體制，通過這兩種管理體制的相互補充，國家達成了對城市居民的管理與整合，也促進了社會的穩(wěn)定秩序的形成。由于單位體系占據(jù)著絕大多數(shù)的資源并決定著它們的分配，街居制在基層社會管理中事實上是作為一種輔助體制，或者說“剩余體制”[注]田毅鵬、漆思：《單位社會的終結(jié)》，社會科學(xué)文獻出版社2005年版，第45頁。在發(fā)揮作用。改革開放之后，社區(qū)體制作為單位體制逐步退場，應(yīng)對轉(zhuǎn)型社會所出現(xiàn)的種種問題與矛盾的新的社會管理體制和社會組織形態(tài)開始得到重視。二十世紀(jì)八十年代初期，民政部門提出“社會福利社會辦”的口號，推動了從發(fā)展“社區(qū)服務(wù)”到加強“社區(qū)建設(shè)”的理論探討與現(xiàn)實實踐，也形成了諸多的社區(qū)建設(shè)模式。然而，社區(qū)建設(shè)的推進始終難以解決的是社區(qū)行政化的趨向。社區(qū)在其身份界定上含糊不清，在實際工作層面則完全成為基層政府的指令性工具，直接或間接地承接著不同行政條線逐級發(fā)布下來的各種任務(wù)，完成具體工作匯報和提交相應(yīng)經(jīng)驗材料成為社區(qū)事務(wù)的主要內(nèi)容。社區(qū)并未完成重新組織居民的目標(biāo)，既有體制延續(xù)的是對老弱病殘和鰥寡孤獨的關(guān)照。這一背景下，開放的社會結(jié)構(gòu)中正在生成的社區(qū)社會組織的作用與意義開始被重新審視，成為解決社區(qū)建設(shè)困境的新的期待。

社會治理作為一種治理理念的提出與實踐，可能正在構(gòu)成一種福柯意義上的話語實踐。西方語境下的治理理論與治理行為呈現(xiàn)為互為推動的并進趨勢。治理構(gòu)成一種制度框架，用以支持治理實踐的具體落實，同時也可以被視作一種工具，用以消解社會矛盾，維系社會秩序。而在當(dāng)下深化改革的新時代，黨的十八屆三中全會提出要把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，并且強調(diào)要把創(chuàng)新社會治理體制作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。作為一種政治性話語的轉(zhuǎn)變，從“社會管理”到“社會治理”的政策轉(zhuǎn)向，不僅標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨執(zhí)政思路的變革，也意味著社會治理作為一種理念與行為的構(gòu)型將會在既有和接下來的政府以及其他多元力量協(xié)商共治的實踐過程中不斷展開并完成自己的形塑。社會治理是多元協(xié)商、合作共建的理性建構(gòu)與理性實踐的過程，不同的社會主體在特定的層次和領(lǐng)域中以多元路徑參與到社會治理的過程中，方為呈現(xiàn)政府的執(zhí)政理念從“治理社會”向“社會治理”的思路轉(zhuǎn)變。[注]張緊跟：《治理社會還是社會治理？——珠江三角洲地方政府發(fā)展社會組織的內(nèi)在邏輯》，《天津行政學(xué)院學(xué)報》2015年第2期。社會組織作為社會力量的主要承載形式之一，參與社會治理的過程同時構(gòu)成發(fā)展社會治理的實踐。社會治理中社會組織的功能體現(xiàn)，既是超越結(jié)構(gòu)爭論，關(guān)聯(lián)多元機制的進取方向，也是發(fā)展政社合作，深化體制改革的現(xiàn)實要求。這一實踐過程涉及治理體系中的每一主體，群團組織如北京市共青團就已經(jīng)在社區(qū)層面嘗試通過培育社區(qū)青年匯，來推動其治理職能的落地重構(gòu)。而具體到地域社會實踐，社區(qū)社會組織的發(fā)展將要發(fā)展為基層社會治理推進的內(nèi)生動力與外部支撐。

在兩種制度轉(zhuǎn)型邏輯的推動下，社區(qū)社會組織在政策話語的脈絡(luò)中開始體現(xiàn)。黨的十九大報告指出，要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用。2017年6月發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》強調(diào)，統(tǒng)籌發(fā)揮社會力量協(xié)同作用，大力發(fā)展社區(qū)社會組織和其他社會組織?！睹裾筷P(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》(民發(fā)〔2017〕191號)提出要“以滿足群眾需求為導(dǎo)向，以鼓勵扶持為重點，以能力提升為基礎(chǔ)，引導(dǎo)社區(qū)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮社區(qū)社會組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的積極作用”。社區(qū)社會組織在社區(qū)建設(shè)推進的過程中已有不同程度的發(fā)展，相關(guān)學(xué)者對其類型、特征與所存在的問題也做了多地域、多領(lǐng)域的探討。而相關(guān)政策文件的頒布則將社區(qū)社會組織的培育發(fā)展推到了一個斯科特所謂“國家項目”的層級，這不僅指向其作用范圍與結(jié)構(gòu)層次，更重要的是國家把制度邏輯強加于所觀察到的現(xiàn)實上的程度[注][美]斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，社會科學(xué)文獻出版社2004年版，第7頁。。民政部《意見》明確提出要求：“力爭到2020年，社區(qū)社會組織培育發(fā)展初見成效，實現(xiàn)城市社區(qū)平均擁有不少于10個社區(qū)社會組織，農(nóng)村社區(qū)平均擁有不少于5個社區(qū)社會組織?！睘槭惯@一目標(biāo)得到有效貫徹落實，一方面要加強黨對社區(qū)社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，另一方面則要求各地民政部門加強組織領(lǐng)導(dǎo)、加強督促指導(dǎo)，強化宣傳引導(dǎo)，并計劃在各地設(shè)立“社區(qū)社會組織發(fā)展觀察點”[注]《民政部社會組織管理局負(fù)責(zé)同志就〈民政部關(guān)于大力培育發(fā)展社區(qū)社會組織的意見〉答記者問》，《中國民政》2018年第2期。。社區(qū)社會組織培育的基層實踐近年來已經(jīng)在不少地區(qū)先后展開，民政部《意見》的發(fā)布進一步敦促著各省市地區(qū)相繼發(fā)布相關(guān)政策文件，社區(qū)社會組織培育作為一個國家項目開始推進。

社會組織在中國的生長來自體制改革引發(fā)的行政推動與空間讓渡，國家在社會結(jié)構(gòu)中始終占據(jù)決定性地位，令社會組織始終難以擺脫“體制依附”“行政嵌入”的角色關(guān)系。而社區(qū)社會組織在更受局限和規(guī)定性的范圍內(nèi)呈現(xiàn)，其依附屬性表現(xiàn)得更為明顯，各級政府始終扮演著社區(qū)社會組織培育的最為主要的推動者，國家項目運作的邏輯與機制在此過程中得到凸顯。

二、“簡單化”培育的實踐局限

社區(qū)社會組織培育的普遍展開構(gòu)成為一個全國范圍內(nèi)迅速推進的國家項目，而實現(xiàn)這一清晰化項目的重要手段就是“簡單化”，其中包括五個方面的特征：關(guān)心國家感興趣的實用主義事實，通過文本事實呈現(xiàn)，展示的是靜態(tài)事實，表現(xiàn)為非個人的或個人事實的匯集，對人們進行標(biāo)準(zhǔn)化類型區(qū)分以進行集體評估。關(guān)注社區(qū)社會組織培育的考察內(nèi)容，可以探討其展開過程中的實踐困境。我們參與了2018年5月D市政協(xié)組織的對于D市社區(qū)社會組織現(xiàn)狀的調(diào)查和研討，通過對于地區(qū)經(jīng)驗的觀察來探討社區(qū)社會組織當(dāng)下的培育現(xiàn)狀，分析培育實踐過程中的簡單化局限。

(一)D市社區(qū)社會組織的培育現(xiàn)狀

截至2017年底，D市共有社區(qū)社會組織2463家，其中依法登記580家，備案的社區(qū)社團和農(nóng)村專業(yè)協(xié)會1883家。D市各區(qū)政府在培育社區(qū)社會組織方面進行了一些初步的實踐探索，具體表現(xiàn)為以下幾個方面：

1.注冊制度方面：優(yōu)化注冊登記，降低準(zhǔn)入門檻，實施備案制度。MZ區(qū)通過放寬登記條件，注冊資金由3萬元降低到5000元，將社區(qū)辦公場所作為登記地址，允許多個社會組織合署辦公。DZ區(qū)嘗試在公益慈善、社會福利、社區(qū)服務(wù)等多個領(lǐng)域進行直接登記。目前，已對全區(qū)53個公共事務(wù)服務(wù)中心進行了直接登記，實現(xiàn)了民政部門登記管理和業(yè)務(wù)主管職能一體化。LD區(qū)對城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織取消業(yè)務(wù)主管單位，進行直接登記，簡化登記手續(xù)，取消社會團體籌備登記環(huán)節(jié)。

2.資源環(huán)境方面：加大了資金支持力度。2018年，F(xiàn)E區(qū)立足發(fā)展實際，通過廣泛調(diào)研，對社區(qū)親情資金使用用途進行了細(xì)化調(diào)整，出臺《FE區(qū)社區(qū)親情資金管理使用辦法》，新增社會組織服務(wù)項目資金用途，每個社區(qū)每年3萬元可支配額度，可用于社區(qū)組織開展福利性、公益性、社會化服務(wù)活動和用于購買服務(wù)或支持社會組織參與社區(qū)服務(wù)。

3.支持體系方面：建立了社會組織服務(wù)中心和孵化基地，引進了相關(guān)支持型組織。DZ區(qū)社會組織孵化培育中心于2012年成立，專門培育、孵化具有創(chuàng)新性的、有發(fā)展?jié)摿Φ纳鐣娼M織，對社會組織、專業(yè)社工骨干力量進行培養(yǎng)，對入駐孵化培育中心的社會組織提供關(guān)鍵性的支持，有效降低了社會組織的運行成本。MZ區(qū)自2016年開始，率先引入第三方評估機構(gòu)來主導(dǎo)全區(qū)社會組織培育孵化、評估，開展規(guī)范化建設(shè)、能力建設(shè)研究、指導(dǎo)和培訓(xùn)，目前取得顯著成效。OH區(qū)打造了2100平米的社會組織孵化、示范基地，通過OH區(qū)社會創(chuàng)新實踐園，為各層面社會組織提供免費辦公場所，聚集公益力量，開展社區(qū)服務(wù)活動。

4.培育機制方面：嘗試建立了初步的培育機制。OH區(qū)率先在全市范圍內(nèi)啟動公益創(chuàng)投項目，研究制定了《OH區(qū)公益創(chuàng)投活動方案》，2016年和2017年分別出資200萬元、300萬元，通過公益創(chuàng)投的形式為符合條件的社區(qū)社會組織提供資金支持。MZ區(qū)通過獎勵的方式，對兒童關(guān)愛保護、助老、助托、助醫(yī)、助殘、社工、普法、家政、助餐等提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的社會組織進行評估，通過以獎代補的創(chuàng)新方式，分別獎以1至5萬元不等；同時開展購買服務(wù)項目，以政府購買、資助、補貼等方式，分別在兒童福利服務(wù)、社會組織等級評估、低保核查、公益項目評估、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、助餐、養(yǎng)老、人才培訓(xùn)、助醫(yī)、課后托管、健康篩查等領(lǐng)域，投入大量資金。

從現(xiàn)狀來看，D市各級政府在社區(qū)建設(shè)方面給予較高重視，在社區(qū)社會組織的培育規(guī)模擴展、社區(qū)社會組織的培育體系構(gòu)建、社區(qū)社會組織的培育機制改革等方面進行了很多積極嘗試。但同樣不難發(fā)現(xiàn)，D市的社區(qū)社會組織培育，其培育體系與培育模式仍然來自對流行模式的簡單套用，從公益基地建立、專業(yè)人才引入、孵化平臺搭設(shè)等方面都有所展示，努力迎合制度性的指標(biāo)要求。具體考察社區(qū)社會組織在其中的具體實踐，可以看到目前培育模式下對于數(shù)據(jù)呈現(xiàn)、體系建立、機制提出的關(guān)注強調(diào)，同時能夠發(fā)現(xiàn)簡單化培育所忽視的發(fā)展局限。

(二)社區(qū)社會組織培育的簡單化局限

斯科特強調(diào)簡單化的國家項目并不簡單，系統(tǒng)本身以及數(shù)據(jù)等技術(shù)手段的限制都會使得它在處理過程中非常復(fù)雜，簡單化的國家項目所關(guān)心的是項目的整體性、概括性以及可重復(fù)性，由此導(dǎo)致的是國家項目的簡化、盲點和短視[注][美]斯科特：《國家的視角》，王曉毅譯，社會科學(xué)文獻出版社2004年版，第106頁。。在社區(qū)社會組織的培育過程中，整體性規(guī)劃與指標(biāo)性要求是地方政府需要在規(guī)定的時間段內(nèi)達致的目標(biāo)，相應(yīng)的，整體性的指標(biāo)要求也就成為目標(biāo)完成情況的衡量指標(biāo)，帶來的后果是社區(qū)社會組織培育的目標(biāo)性簡化、結(jié)構(gòu)性盲點和機制性短視。

1.目標(biāo)性簡化。社區(qū)社會組織培育的基本要求就是要促進社會組織的數(shù)量增長，忽略了社區(qū)社會組織數(shù)量的不均衡。D市社區(qū)社會組織整體呈現(xiàn)的面貌是類型不全，規(guī)模較小，大部分都是自娛自樂型、文體活動型和生活服務(wù)型，這三類組織約占整體社區(qū)社會組織的70%以上，公益型、慈善型與服務(wù)型的社會組織偏少，而且全市登記社區(qū)社會組織580家，僅占社區(qū)社會組織總數(shù)的23%，絕大多數(shù)是規(guī)模小、達不到登記條件、管理松散的備案社區(qū)社會組織。文體活動類居多，有1503家，占比為61%；公益慈善類其次，有574家，占比為23.3%；服務(wù)類第三，有348家，占比為14.1%；樞紐型最少，有38家，占比為1.6%。無論是從組織數(shù)量、類型劃分，還是區(qū)域分布，都可以看出D市社區(qū)社會組織存在著發(fā)展不充分、不均衡的問題。

另一方面，目標(biāo)性簡化還體現(xiàn)在對社區(qū)社會組織發(fā)展程度的考察不充分。社區(qū)社會組織的不均衡發(fā)展同樣導(dǎo)致其專業(yè)能力不足、規(guī)范性較差。內(nèi)部治理都比較松散，章程化、制度化管理缺失，人員、財務(wù)、活動開展隨意性都比較大，常常處于隨時自生自滅狀態(tài)。社區(qū)社會組織培育的多數(shù)對象仍是社區(qū)原有的文體、黨群社團，其人員構(gòu)成多由離退休人員組成，組織培育在很多時候承續(xù)的是“換湯不換藥”的內(nèi)容。而由于社區(qū)社會組織的體系與行業(yè)尚未完全發(fā)育，社區(qū)社會組織的自身能動性體現(xiàn)不足，行業(yè)從業(yè)者和社會工作者的社會認(rèn)同度和收入水平較低，局限著專業(yè)人才的吸納和社區(qū)社會組織的成長。

2.結(jié)構(gòu)性盲點。社區(qū)社會組織培育的最終目標(biāo)是促進社區(qū)社會組織參與到基層社會治理之中，推動基層社會的發(fā)展，這有賴于社區(qū)自身職能和責(zé)權(quán)的拓展與明確。但在社區(qū)社會組織的培育實踐中，對于組織效能的關(guān)注不足。D市目前對于社區(qū)社會組織的培育，整體上還未脫離對傳統(tǒng)社區(qū)文娛組織的吸納和組織培養(yǎng)政策目標(biāo)的完成，缺乏對于社區(qū)社會組織的功能發(fā)揮與作用體現(xiàn)的積極認(rèn)識，這體現(xiàn)在社區(qū)層面，同樣也體現(xiàn)在基層政府各職能部門中，使得社區(qū)社會組織缺乏更多的賦權(quán)與合作機會，難以獲得對應(yīng)領(lǐng)域的制度支持與發(fā)展空間。與此相應(yīng)，社區(qū)社會組織的社會認(rèn)同也多有不足，社區(qū)社會組織的培育發(fā)展才剛剛成為趨勢，社會各界乃至于社區(qū)居民對社區(qū)社會組織的認(rèn)知不足，這也造成社會支持和關(guān)懷缺位的局面，社會公信力不高。社區(qū)社會組織作為根植于基層的群眾組織，因其成長歷史相對較短，規(guī)模和能力相對弱小，有待于從社會中汲取人員、資源等更多支持。

培育的盲點還體現(xiàn)在社區(qū)作為觀察單元和結(jié)構(gòu)單元的局限。社區(qū)體制的行政化屬性在供給資源的同時，也存在著同社區(qū)社會組織的關(guān)系建構(gòu)上的束縛。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，存在一些社區(qū)社會組織為了避免行政指令的外部要求，或者拒絕成為行政體系的附庸角色，選擇小規(guī)模的自給自足生存模式。還存在一些社會組織，如居家養(yǎng)老中心、特殊兒童照顧機構(gòu)等，生根于社區(qū)層面，但出于組織規(guī)模與運作模式的考慮，難以對應(yīng)某一指定社區(qū)，與社區(qū)體制的培育模式無法對接。

3.機制性短視。社區(qū)社會組織的培育，離不開主管部門的管理評估，然而落實到具體工作內(nèi)容，人浮于事的情況多有發(fā)生，管理評估機制不能切實落地。這一方面是因為社會組織的管理壓力越來越大，登記、年檢、執(zhí)法僅是常規(guī)工作，社會組織黨建、社團收費治理、社會組織等級評估、購買服務(wù)等新項目日益增多，特別是直接登記和慈善活動的管理給民政部門帶來了巨大壓力。使得民政部門的管理能力不足應(yīng)對，執(zhí)法監(jiān)察基本空白，管理體制難以順暢。另一方面則在于評估職能的發(fā)揮不足，社區(qū)社會組織的評估及其培育工作的評估都應(yīng)作為管理職能的重要手段加以強調(diào)，而現(xiàn)在評估機制在自我評估與管理部門評估的體系中難以真正發(fā)揮作用，需要推動評估機制的切實深入來構(gòu)建管理與培育之間的循環(huán)助推。

社區(qū)社會組織的發(fā)展與國家權(quán)力結(jié)合，使其必然需要且有能力追求效果的“可識別性”，對可識別性的追求不僅僅是一種“觀察”，更在于國家有能力改變它觀察到的世界。國家的強力干預(yù)，本身就貫徹著國家治理的體系建構(gòu)與能力發(fā)展的過程。但國家項目的推進，使得國家治理體系成為在創(chuàng)制社區(qū)社會組織的發(fā)展模式過程中的一種同質(zhì)化、統(tǒng)一化、網(wǎng)格化的簡化媒介。

三、社區(qū)社會組織培育的機制出路

國家項目在全國范圍內(nèi)的大范圍推進，其前提就是避免過于具體的背景與特征屬性，這樣才有可能推動國家項目在大范圍的落實。而國家項目的簡單化在執(zhí)行工具和度量指標(biāo)上過分拓展了其標(biāo)準(zhǔn)化層次，最大限度地降低了地方性實踐的多樣化行動反饋。協(xié)調(diào)二者之間相互關(guān)系，構(gòu)成推進國家項目發(fā)展的可行之路。斯科特對于失敗的國家項目的批評，在一定程度上被某些自由主義者引為抵抗國家干預(yù)的論據(jù)。然而哈耶克指出，所有成功的大規(guī)模合作努力都涉及簡單化與標(biāo)準(zhǔn)化，這必然意味著選擇重要知識來進行傳遞而拋棄一些潛在的相關(guān)知識，其中重要的是如何標(biāo)準(zhǔn)化以及標(biāo)準(zhǔn)化的程度[注]Hayek, F.A.“The Use of Knowledge in Society.”in The American Economic Review, vol.35, no.4,1945.。太少的標(biāo)準(zhǔn)化意味著規(guī)模效益的缺失，太多的標(biāo)準(zhǔn)化則容易丟棄真正關(guān)鍵的信息，而錯誤的標(biāo)準(zhǔn)化則必然導(dǎo)致失敗。

斯科特強調(diào)了本土知識對于國家項目實施的重要性，但應(yīng)當(dāng)如何在實踐中把握這種本土知識，他并沒有給出明確的方案。而從本土知識的實踐出發(fā)，則需要國家作為“徹底的均衡器”[注]Jacob T.L. “Letters to the Editor: Jacob T. Levy on Seeing Like a State.”in Cato Unbound.Sep.20,2010.來把握簡單化與標(biāo)準(zhǔn)化的方式與程度。因此，拉塞爾·哈丁也提出了對于國家項目之所以失敗的另一種診斷，認(rèn)為這是“激勵機制的失敗，而不是對于本土知識依賴的失敗”[注]Hardin, R.“Seeing Like Hayek”in The Good Society, vol.10, no.2, 2001.。國家項目的有效展開，有賴于國家制度激勵機制的逐步完善，而此過程同時也是國家治理體系建構(gòu)的具體實踐過程。落實到社區(qū)社會組織的培育，一方面要注重落實現(xiàn)有引導(dǎo)機制與推進舉措的完善，另一方面則要著眼于長效機制的構(gòu)建。

(一)培育機制的完善

社區(qū)社會組織是社會治理體系的重要組成部分，是社會治理協(xié)同參與的重要主體。培育和發(fā)展社區(qū)社會組織是加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，大力發(fā)展社區(qū)社會組織符合黨的十九大推動社會治理重心向基層下移的要求，對加強社區(qū)治理體系建設(shè)、推動社會治理重心向基層下移、打造共建共治共享的社會治理格局，具有重要作用。因此，社區(qū)社會組織培育機制的完善應(yīng)從總體引領(lǐng)和機制改進兩方面著手。

首先，宏觀層面上加強統(tǒng)籌和引導(dǎo)。

1.建立長效機制。從社會治理創(chuàng)新的視角，市區(qū)政府建立起由黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭、高校智庫參與的社會治理創(chuàng)新委員會，統(tǒng)籌政府、企業(yè)、社會資源，制訂并實施社區(qū)建設(shè)與社區(qū)組織培育、支持、提升、監(jiān)管計劃和行動方案。形成系統(tǒng)的以培育、提升、規(guī)范為主導(dǎo)的促進社區(qū)社會組織發(fā)展的長效機制。

2.加強宣傳引導(dǎo)。充分利用和發(fā)揮媒體的功能和作用，面向機關(guān)、企事業(yè)單位、社區(qū)工作者、社區(qū)居民，多渠道、多形式宣傳共治共享的社區(qū)治理理念，宣傳社區(qū)社會組織的服務(wù)項目和服務(wù)成效，提高社會各界對社區(qū)社會組織的關(guān)注度和影響力；加強對社會自主創(chuàng)新、大學(xué)生社會創(chuàng)業(yè)的宣傳和引導(dǎo)，營造良好的社會支持環(huán)境，引導(dǎo)青年扎根社區(qū)創(chuàng)業(yè)，提升人們參與社區(qū)活動、增強社會互動、自主服務(wù)的意識。

其次，微觀層面上進一步發(fā)展社區(qū)社會組織的增量、增能和增權(quán)機制。

1.加大培育力度，推動增量機制發(fā)展。加大資金支持與政府預(yù)算投入，吸引市場資源合作。構(gòu)建以民眾需求為根本的服務(wù)項目選擇機制[注]高海虹：《政府向社會力量購買公共服務(wù)的過程管理機制研究》，《濟南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2016年第4期。，探索建立社區(qū)公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移目錄和承接社區(qū)公共服務(wù)的社區(qū)社會組織目錄，建立面向社區(qū)社會組織開放的政府購買服務(wù)項目庫，將符合社區(qū)治理和群眾日常生活需要的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容納入政府購買服務(wù)范圍。加大公共財政和福利彩票公益金對社區(qū)社會組織的支持力度，通過購買服務(wù)、設(shè)立項目資金、補貼活動經(jīng)費、公益創(chuàng)投等多種方式，扶持社區(qū)社會組織發(fā)展。支持社區(qū)居(村)委會利用社區(qū)(村)公益事業(yè)專項補助資金，開發(fā)和完善社區(qū)服務(wù)管理項目，實行項目化管理，不斷提高購買服務(wù)的能力和水平。與此同時，探索與市場資源的合作，引入社會資源，發(fā)展社會資本。

2.擴展培育內(nèi)容，促進增能機制提升。加強社區(qū)社會組織的專業(yè)化能力與人才訓(xùn)練。加大社區(qū)社會組織從業(yè)人員培訓(xùn)力度，提升社會組織專業(yè)服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量。通過“項目化”運作模式,將社會管理和公共服務(wù)事項交由社區(qū)社會組織和市場主體承接,完善政府主導(dǎo)、社會參與、市場運作的公共服務(wù)運行機制。建立費隨事轉(zhuǎn)保障機制，通過購買服務(wù)、公益創(chuàng)投、政府資助、以獎代補等方式，為社區(qū)社會組織提供工作開展與服務(wù)落實的機會。

3.構(gòu)建培育體系，深化增權(quán)機制整合。加強社區(qū)社會組織同政府職能部門之間的領(lǐng)域化合作，促進專業(yè)條線上的互助協(xié)作。同時要引入建設(shè)支持性平臺提供智力與技術(shù)支持，打造資源對接、服務(wù)對接、人才對接的機制。通過加強理念與技能層面的合作，發(fā)揮高校智庫的智力與技術(shù)支持作用[注]孫成豪：《新時代中國特色新型高校智庫建設(shè)優(yōu)化研究》，《濟南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第6期。，充分利用高校專業(yè)人才優(yōu)勢為社區(qū)社會組織發(fā)展提供專業(yè)保障，啟動公益人才庫建設(shè)工作，逐步形成公益人才培訓(xùn)、培養(yǎng)的長效機制，為社區(qū)社會組織提供人才保障。

4.引領(lǐng)培育方向，強化管理評估機制效能。加大社區(qū)社會組織信息公開力度，試行年檢與年報公示并行制度，推動其依法自治；深化社會組織信用體系建設(shè)，探索建立異常名錄制度；完善投訴舉報及其處置反饋機制，保障社區(qū)居民對社區(qū)社會組織的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)；充分發(fā)揮第三方評估機構(gòu)的支持性、規(guī)范性、指導(dǎo)性與建設(shè)性，提高孵化培育項目的有效性與精準(zhǔn)性，切實提高社區(qū)社會組織的服務(wù)能力與專業(yè)能力。值得強調(diào)的是，第三方評估的引入，不僅是對于現(xiàn)有評估的重要補充，更重要的是對于社區(qū)社會組織乃至基層社會治理而言，構(gòu)成了社會公信力的外部保證與社會影響力的可靠來源，對于推進社區(qū)社會組織培育，深化基層社會治理有著重要意義。

(二)長效機制的構(gòu)建

社區(qū)社會組織的培育，是應(yīng)對中國社會發(fā)展新階段迫切的現(xiàn)實性需求與結(jié)構(gòu)性需要的推進機制。社區(qū)社會組織本身必然要經(jīng)歷從萌生到發(fā)展壯大的過程，對于社區(qū)社會組織的培育不應(yīng)僅僅局限于其創(chuàng)生與立足的發(fā)展初期，還有必要放眼于社區(qū)社會組織的專業(yè)化、領(lǐng)域化成長和協(xié)作化、體系化建設(shè)。社區(qū)社會組織培育的長效目標(biāo)是實現(xiàn)社區(qū)社會組織的自主發(fā)展，對于社區(qū)社會組織的培育也終將轉(zhuǎn)向?qū)τ谏鐓^(qū)社會組織的規(guī)范與引導(dǎo)。因此，在促進社區(qū)社會組織培育的同時，也要注重其培育機制的升級，可以提出幾個可行的方向包括：

1.以社區(qū)基金會為代表的資源渠道拓展。社區(qū)基金會立足于社區(qū)共治的資源橋梁，通過鏈接政府、駐區(qū)企業(yè)、社區(qū)社會組織、社區(qū)居委會、社區(qū)居民等主體，整合挖掘社區(qū)潛在資源，為社區(qū)共治、社區(qū)發(fā)展打下基礎(chǔ)。在整合資源的基礎(chǔ)上，通過資助社區(qū)項目，回應(yīng)社區(qū)需求，社區(qū)居民直接受益受惠。這種整合本土資源，采取本土途徑(項目)，去解決本土社會問題，更有利于積累和聚攏本社區(qū)資源。

2.以社區(qū)社會組織聯(lián)合會為代表的基層自治實踐。社區(qū)社會組織聯(lián)合會聚焦于提升社區(qū)社會組織的增量，實現(xiàn)社區(qū)社會組織的聚力。在深化社區(qū)社會組織的專業(yè)化、領(lǐng)域化發(fā)展，加強其參與基層社會治理的能力與作用的同時，通過提升社會組織之間的交流合作，加強社區(qū)、社區(qū)社會組織以及社區(qū)社會組織成員之間的資源互補與合力共濟，提升社區(qū)社會組織公益服務(wù)職能，提高社區(qū)服務(wù)供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性[注]張貴群：《社區(qū)服務(wù)精準(zhǔn)化的實踐困境與實現(xiàn)機制》，《探索》2018年第6期。，也進一步推動了社區(qū)整體的組織化發(fā)展。

3.以社會組織研究院為代表的治理體系創(chuàng)新。社會組織研究院匯集政府政策導(dǎo)向、基層實踐經(jīng)驗與智庫研究指引，旨在結(jié)合社會組織發(fā)展與基層社會治理的具體實踐與研究理論，探討社會組織與社會治理所面臨的發(fā)展問題，總結(jié)基層治理實踐與社會組織培育的成功模式。社會組織研究院依托政府與研究機構(gòu)的合力，在社會組織的培育發(fā)展、管理評估、人才培養(yǎng)、項目運作等方面進行參與式觀察與支持性研究。社會組織研究院作為一種多元主體參與社會治理的嘗試對應(yīng)的正是社會治理創(chuàng)新在基層實踐中的推進。

對于國家項目的簡單化的反思，還需要明確的是這樣的宏大社會工程從未完全實現(xiàn)過的原因不僅在于方案與目標(biāo)設(shè)計。從技術(shù)層面來說，簡單化的概括與數(shù)據(jù)處理難以避免客觀的和有意的缺失、錯誤與歪曲，而從結(jié)構(gòu)層面上看，國家項目的執(zhí)行體系的內(nèi)部與外部都會存在不同程度的抵抗與沖突。運行中的國家往往是“碎片化的”[注][美]喬爾·S·米格代爾：《社會中的國家》，李楊、郭一聰譯，江蘇人民出版社2012年版，第23頁。，不構(gòu)成一個統(tǒng)一行為體，不同層級和不同部門的國家機構(gòu)在與國際、國內(nèi)社會發(fā)生聯(lián)系時，并非始終秉持自上而下整齊劃一的治理意識，由此催生出來若干治理創(chuàng)新的地方實踐。地方性實踐的非正式運作必須依賴正式制度才能自我保持與創(chuàng)造，而正式制度的達成，需要正視地方性實踐的非正式運行。反思國家項目的簡單化，并非是抵制理性主義的工具，而是尋求其在實踐場域中的實現(xiàn)機制。