蘇志強

(山西大學 法學院，山西 太原 030006)

面對涉訴信訪問題，黨的十八屆四中全會首次提出對涉訴申訴逐步實行律師代理的制度探索安排，即在涉訴申訴案件中實現(xiàn)律師強制代理。從近年來對于民事涉訴申訴律師強制代理的探索來看，其表現(xiàn)出以下特點：一是探索主要以指導性文件為指引，在省級或者市級等層面開展，并未上升到國家和《民事訴訟法》層面；二是從各地的實踐探索來看，仍未脫離律師公益服務和法律援助制度的框架；三是在認知層面上并未真正領(lǐng)會民事申訴實行律師強制代理的旨趣和在申訴階段實行律師強制代理的制度內(nèi)涵。民事申訴律師強制代理制度的探索應在民事訴訟制度層面，并結(jié)合律師強制代理制度和民事申訴制度的特點來進行。民事申訴案件中律師費用的敏感性和復雜性決定了民事申訴律師代理制度的構(gòu)建相較于刑事申訴和行政申訴更加復雜。一切制度設計及實踐，都應以某種善為目標。[注]楊愛華：《略論亞里士多德的善概念》，《齊魯學刊》2018年第3期。在民事申訴階段引入律師強制代理時，有必要在有利于保障當事人民事申訴權(quán)、有利于司法機關(guān)申訴工作開展和有利于律師職業(yè)發(fā)展的整體指導思想下，圍繞如何通過民事申訴案件律師費用分擔和分散機制的設計，最大限度發(fā)揮民事申訴律師強制代理對于保障當事人申訴權(quán)和維護司法權(quán)威的制度價值。

一、涉訴申訴實行律師代理的內(nèi)涵解讀與目標定位

對于民事申訴是否聘用律師我國一直以來實行的都是當事人自愿原則，逐步實行申訴律師代理實質(zhì)是要在申訴案件中實行律師強制代理。對此，有必要在正確領(lǐng)會黨的十八屆四中全會精神和對申訴律師代理探索實踐反饋的基礎(chǔ)上，明確民事申訴律師代理的構(gòu)建目標。

(一)民事訴訟中的律師強制代理制度及立法實踐

制度是社會生活中規(guī)范個體行動和集體行為的模式、結(jié)構(gòu)和程序，其突出特征是權(quán)威性、規(guī)范性和穩(wěn)定性。[注]王秋波：《論制度的基本特征、運行之困及解困對策》，《理論學刊》2017年第4期。作為一種制度安排，民事訴訟律師強制代理是與當事人本人訴訟相對而言的，是指在民事訴訟的某些程序或階段，當事人僅得委托律師代理訴訟，否則會因訴訟要件不合法而被駁回訴訟請求的一項民事訴訟基礎(chǔ)性制度安排。建立在處分權(quán)主義和辯論主義基礎(chǔ)上的當事人主義民事訴訟模式，由于強調(diào)當事人對于民事訴訟的主導權(quán)，在實踐運行中暴露出當事人濫用訴訟程序、當事人訴訟能力不平等、訴訟遲延、訴訟成本高昂等制度性缺陷。為了克服上述缺陷，在民事訴訟中實行當事人主義訴訟模式的各個國家和地區(qū)都相繼規(guī)定了法官闡明和律師強制代理這兩種修正機制。

法國是最早在民事訴訟中規(guī)定律師強制代理制度的國家，其在1667年《民事訴訟敕令》中就已經(jīng)規(guī)定了律師強制代理制度。該制度在1806年《民事訴訟法典》重新規(guī)定并完善的基礎(chǔ)上，一直延續(xù)至今。受19世紀自由主義思潮、法國1806年《民事訴訟法典》和民事訴訟實行辯論主義的需要等綜合因素的影響，德國于1877年《民事訴訟法》制定時將律師強制代理作為民事訴訟的一項基本制度。我國臺灣地區(qū) “民事訴訟法”于2000年修訂時，借鑒德國經(jīng)驗，于第三審法律審中確立了律師強制代理制度。

(二)我國涉訴申訴律師代理的實踐探索

黨的十八屆四中全會在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出申訴案件逐步實行律師代理以來，中央政法委于2015年發(fā)布《關(guān)于建立律師參與化解和代理涉法涉訴信訪案件制度的意見(試行)》(以下簡稱“2015年中央政法委《意見》”)，最高人民法院、最高人民檢察院和司法部于2017年發(fā)布《關(guān)于逐步實行律師代理申訴制度的意見》，指導各地律師代理申訴工作的開展。在各地的積極探索中，涌現(xiàn)出了湖南醴陵、山東臨沂等典型經(jīng)驗。

申訴案件律師代理探索工作開展以來，呈現(xiàn)出以下特點：在實踐層面，探索工作在國家層面指導意見基礎(chǔ)上，以省級和地市級開展為主，申訴案件律師代理仍實行當事人自愿選擇代理，律師代理申訴定位為公益性服務，并且局限在法律援助制度的框架下探索；在理論探討層面，學界在呼吁申訴案件律師代理應當制度化和規(guī)范化的同時，逐漸認識到應當從制度層面構(gòu)建民事申訴律師強制代理制度[注]宮鳴等：《申訴案件律師代理制度探索》，《人民檢察》2016年第12期。。

(三)我國涉訴申訴律師代理探索的解讀及目標定位

《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“對不服司法機關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度。”在我國目前的法律框架下，申訴案件是否由律師代理，完全取決于當事人的自愿行為。決定中提出申訴律師代理的逐步實行，如果逐步實行的申訴律師代理仍由當事人自愿選擇律師代理的話，在目前這樣的制度安排下，就失去了逐步實行的前提?？梢姡瑳Q定中提到的律師代理并不是當事人自愿選擇律師代理，而是指在申訴案件的代理上實行律師強制代理。決定中提出的申訴律師代理的正確解讀應當是申訴律師強制代理。

民事訴訟律師強制代理是民事訴訟中的一項基礎(chǔ)性制度安排，有其應當遵循的普遍規(guī)律。民事申訴作為民事訴訟中的一個內(nèi)容，是我國民事訴訟所獨有的一項制度安排，又有其獨特性。民事申訴律師強制代理制度的構(gòu)建應當在尊重申訴制度獨特性和律師強制代理制度普遍性的前提下來構(gòu)建。民事申訴律師強制代理應當是《民事訴訟法》層面的一項制度安排，應當明確其定位并非一項公益性制度，其構(gòu)建同樣受律師制度、訴訟費用制度和法律援助制度等配套制度的制約。

二、價值功能視角下民事申訴律師強制代理的必要性

在民事訴訟中強制律師參與具有保障當事人之間武器平等，減輕法官的闡明壓力，抑制非理性訴訟，促進訴訟，進而實現(xiàn)保障當事人訴權(quán)和接近正義的價值功能[注]張文郁：《論律師強制代理制度下第三審法院之審理》，《月旦法學雜志》2018年第279期。。結(jié)合我國民事申訴制度的特點和運行狀況，在申訴階段實行律師強制代理制度的必要性體現(xiàn)在能夠?qū)崿F(xiàn)實質(zhì)性保障當事人申訴權(quán)、抑制非理性申訴、減輕司法機關(guān)申訴工作壓力和促進律師職業(yè)發(fā)展的價值功能。

(一)訴訟行為能力補強基礎(chǔ)上當事人申訴權(quán)在《民事訴訟法》中的實質(zhì)性保障

當事人的民事申訴權(quán)來源于《憲法》上的申訴權(quán)，《民事訴訟法》上的民事申訴制度是《憲法》上公民申訴權(quán)在《民事訴訟法》上的體現(xiàn)。在我國民事訴訟制度中，民事申訴被定位為民事訴訟制度中針對司法機關(guān)作出的錯誤生效裁判的一種補充性救濟方式。[注]李浩：《論民事再審程序啟動的訴權(quán)化改造》，《法律科學(西北政法大學學報)》2012年第6期。作為一種補充性救濟方式，我國民事訴訟中在再審的啟動上采用了“確有錯誤”這一抽象的再審事由根據(jù)。[注]張衛(wèi)平：《有限糾錯——再審制度的價值》，《法律適用》2006年第7期。在涉訴民事申訴中，申訴當事人需指出司法機關(guān)作出的生效裁判“確有錯誤”的理由和依據(jù)，這就對法律素養(yǎng)提出了很高的要求，一般當事人很難滿足申訴所需的法律素養(yǎng)要求。同時，對于當事人的申訴，司法機關(guān)實行有限審查原則，而并非案件全面審查原則，即只針對當事人提出的原生效裁判的錯誤以及相關(guān)理由進行審查，并不對整個案件進行徹底審查。因此，當事人在申訴中必須準確指出原裁判的錯誤及理由，否則申請將會被駁回。在民事申訴有次數(shù)限制的情況下，無法準確指出原生效裁判錯誤會嚴重影響當事人申訴權(quán)的實質(zhì)性實現(xiàn)。

律師作為在社會分工中專門從事法律服務的群體，相較于普通當事人，既具備實體法和程序法方面的法律知識，又擁有豐富的辦案經(jīng)驗，能準確地指出原生效裁判中的錯誤及依據(jù)的法律規(guī)定。律師作為當事人的申訴代理人參與到申訴中來，能夠有效補強當事人訴訟能力的不足，從訴訟行為能力的角度來講是對當事人申訴權(quán)實質(zhì)性的保障。

(二)律師強制代理對于非理性民事申訴的抑制

在司法機關(guān)作出的生效裁判中，發(fā)生錯誤的比例畢竟只占很小一部分，司法實踐中發(fā)生的大部分民事申訴案件可以歸為非理性申訴。司法實踐中大量非理性申訴的出現(xiàn)，既與我國民事訴訟兩審終審制下審級少有關(guān)，也與民事申訴制度本身的制度設計有關(guān)。

我國目前民事訴訟在審級上實行兩審終審制，相較于三審終審制，在吸收不滿方面的作用要弱一些[注]宮鳴等：《申訴案件律師代理制度探索》，《人民檢察》2016年第12期。，再審制度具有審級不足的補充機能[注]湯維建：《我國民事再審制度的模式變遷》，《法商研究》2006年第4期。。而且，在我國當前的訴訟制度安排中，對于申訴案件是不收取任何費用的。由于申訴門檻和成本較低，當事人不服原司法機關(guān)判決、裁定的，不論是否有充分的理由，都會傾向于選擇申訴。[注]這種狀況也與我國多元化糾紛解決機制的構(gòu)建與實際運作狀況緊密相關(guān)。相關(guān)論述可以參見馮衛(wèi)國：《“大調(diào)解”體系建設的“楓橋經(jīng)驗”——完善多元化糾紛解決機制的新探索》，《山東科技大學學報(社會科學版)》2018年第6期。截至目前，民事申訴渠道在我國還未制度化和常態(tài)化，當事人還未完全知曉或者習慣借助申訴渠道。[注]張衛(wèi)平：《民事訴訟檢察監(jiān)督實施策略研究》，《政法論壇》2015年第1期。隨著民事申訴渠道的制度化和常態(tài)化，大量申訴案件將涌入司法機關(guān)。在司法資源投入相對沒有增加的情況下，大量非理性申訴的涌入，既是對有限司法資源的浪費，也是對司法機關(guān)生效裁判既判力的沖擊。

實行申訴律師強制代理對于抑制非理性申訴的作用機理在于：首先，律師參與能夠發(fā)現(xiàn)原生效裁判是否確有錯誤，當事人的申請是否真正有理由；其次，申訴律師強制代理條件下，雖然當事人仍不需要交納申訴費，但是卻需支付代理申訴律師的酬金，如果當事人草率申訴的話，自己將承擔由此產(chǎn)生的律師費用；再次，在實行律師強制代理的制度中，常常課以律師相應的責任，對于無理由、無實益的申訴，律師應當盡到審查義務，做好對當事人的息訴服判工作，否則律師將會承擔司法機關(guān)給予的經(jīng)濟制裁或者律師協(xié)會給予的律師職業(yè)倫理制裁。

(三)律師強制代理對于司法機關(guān)工作壓力的減輕

律師參與到申訴案件中，對司法機關(guān)工作的促進主要通過兩個層面來實現(xiàn)：一是通過對原生效裁判錯誤及理由的準確指出、申訴材料的規(guī)范提供來減輕受理申訴案件司法機關(guān)的工作量；二是通過對正確生效裁判的釋法說理，來減輕司法機關(guān)的釋法說理工作。

從司法實踐反饋的信息來看，在我國當前社會整體法律水平下，當事人的法律素養(yǎng)與申訴要求的法律素養(yǎng)相差甚遠。當事人向司法機關(guān)提供的申訴材料，往往是基于自身所掌握的“樸素的正義感以及普及性的法律知識”[注][日]谷口安平：《程序的正義與訴訟》，王亞新、劉榮軍譯，中國政法大學出版社2002版，第75頁。，無論是申訴書還是證據(jù)材料都很不規(guī)范。有的申訴書甚至連基本案件事實都無法交代清楚，更不用提指出原裁判錯誤的法律依據(jù)以及提交證據(jù)的相關(guān)性等方面的要求，這樣就無形中增加了司法機關(guān)對于申訴案件審查處理的工作量和工作難度。

律師作為法律職業(yè)共同體的一極，與司法機關(guān)工作人員具有共通的法律語言，對于原裁判確有錯誤的，能夠準確指出原裁判的錯誤及依據(jù)的理由，通過規(guī)范的申訴材料的提交，能夠有效減輕司法機關(guān)審查申訴案件的工作負擔。對于原裁判正確而當事人堅持申訴的，律師作為中立第三方和當事人的申訴代理人，在釋法說理過程中能夠增進當事人信賴，所做的息訴服判工作也更加有效果。

(四)民事申訴律師強制代理對于律師制度發(fā)展的促進

雖然我國《律師法》中規(guī)定了律師可以代理各類涉訴申訴案件，但是由于我國對于民事申訴實行低門檻策略，當事人在申訴案件中委托律師代理的情形并不多見，律師業(yè)務范圍在民事申訴案件方面一直處于空白狀態(tài)。隨著民事申訴渠道的制度化和常態(tài)化，申訴案件將逐漸增多。民事申訴律師強制代理制度的實行，使得民事申訴中律師代理成為必然，當事人申訴必須委托律師代理申訴，這樣就極大地拓展了律師的業(yè)務范圍。律師業(yè)務范圍的拓展和由此帶來的收入來源的擴大，使得律師這一以法律服務費用為基本保障的職業(yè)能夠永續(xù)發(fā)展。

在我國當前的法律援助體系中，承擔法律援助的主體包括法律援助機構(gòu)工作人員、社會律師和基層法律工作者、社會組織人員和志愿者這三大類，但承擔法律援助的主要是專職律師和基層法律服務工作者。[注]胡銘、王廷婷：《法律援助的中國模式及其改革》，《浙江大學學報(人文社會科學版)》2017年第2期。通過實行律師強制代理，排除了法律援助中包括基層法律服務工作者在內(nèi)未取得法律職業(yè)資格的法律援助工作者的法律服務，能夠在資格層面有效保障申訴法律服務的質(zhì)量，有助于申訴法律服務提供的專業(yè)化。隨著律師強制代理制度在民事訴訟甚至行政訴訟和刑事訴訟中的逐步采行，法律援助中基層法律服務工作者將被逐步替代，這將有利于我國律師制度向一元化方向發(fā)展，同時也符合世界各國律師制度的發(fā)展潮流。

三、民事申訴律師強制代理制度構(gòu)建的基本問題

在申訴階段實行律師強制代理必須明確律師強制代理適用的界限和其中的權(quán)利義務分配問題，包括民事申訴的界定、對于當事人和案件的效力范圍，以及圍繞律師展開的權(quán)利義務在律師、當事人和司法機關(guān)之間的安排問題。

(一)民事申訴律師強制代理的適用范圍

在我國當前的法律語境下，申訴表現(xiàn)為訴訟上規(guī)定的對于司法機關(guān)作出的生效裁判、決定不服的訴訟上的申訴和公民對任何國家機關(guān)及其工作人員違法失職行為提出的非訴訟申訴兩種不同的形態(tài)?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，“要落實終審和訴訟終結(jié)制度，試行訴訪分離，保障當事人依法行使申訴權(quán)利；對不服司法機關(guān)生效裁判、決定的申訴，逐步實行由律師代理制度”。結(jié)合《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的表述和對上下文的理解，此處的“申訴”應該被界定為涉訴申訴，即對于司法機關(guān)作出的已經(jīng)發(fā)生效力的裁判、決定不服的申訴。

回歸到《民事訴訟法》中，從1982年《民事訴訟法(試行)》規(guī)定當事人不服法院生效裁判的申訴制度以來，到2012年《民事訴訟法》修訂完成，我國已經(jīng)在《民事訴訟法》層面基本完成了民事涉訴申訴的訴權(quán)化改造。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，我國民事申訴制度包括當事人對已經(jīng)發(fā)生效力的判決、裁定和調(diào)解書向法院申請再審和向檢察機關(guān)申請檢察監(jiān)督兩種制度安排。在1991年《民事訴訟法》中，規(guī)定了對于發(fā)生法律效力的調(diào)解書有申訴的權(quán)利，2012年《民事訴訟法》修訂時，這一規(guī)定仍予以維持。而《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的表述中，并沒有提到調(diào)解書的申訴，這樣就產(chǎn)生了《民事訴訟法》中規(guī)定的對調(diào)解書申訴是否應當納入民事申訴律師代理制度范圍內(nèi)的問題。按照民事審判監(jiān)督體系和民事申訴實行律師強制代理的旨趣來講，應將當事人對調(diào)解書的申訴納入到民事申訴律師強制代理中。

對于《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提到的“不服司法機關(guān)決定的申訴”中“決定”，應當理解為刑事訴訟中檢察機關(guān)作出的具有終結(jié)訴訟法律效力的決定，如不批準逮捕以及不起訴等決定。此處的“決定”僅限于刑事訴訟方面，并不涉及民事訴訟方面，涉及民事訴訟方面的僅指司法機關(guān)作出的生效判決和裁定。

所以，民事申訴律師強制代理制度適用于對調(diào)解書和司法機關(guān)生效判決、裁定不服的，向?qū)徟袡C關(guān)申請再審和向檢察機關(guān)申請檢察監(jiān)督的案件。作為限制當事人申訴權(quán)利的民事訴訟基本制度安排，遵循依法立法的理念進行制度設計，[注]陳俊：《依法立法的理念與制度設計》，《政治與法律》2018年第12期。民事申訴律師強制代理的規(guī)定應當由全國人民代表大會及其常務委員會通過修改《民事訴訟法》的形式予以確立。

(二)民事申訴律師強制代理制度的效力范圍

1.對當事人的效力。在律師強制代理制度下，當事人委托律師進行訴訟是程序進行的必備要件。在實行律師強制代理制度的申訴案件中，當事人向?qū)徟袡C關(guān)申請再審或者向檢察機關(guān)申請檢察監(jiān)督，都必須委托律師進行，未委托律師的，司法機關(guān)應當以申訴要件不合法駁回當事人的申請。

2.民事申訴律師強制代理制度適用的階段。在民事申訴律師強制代理制度中，律師強制代理制度的范圍僅限于申訴階段。申訴階段應當起始于當事人向?qū)徟袡C關(guān)申請再審或者向檢察機關(guān)申請檢察監(jiān)督之時，終止于受理申訴的司法機關(guān)作出終結(jié)申訴的處理結(jié)果。在申訴律師強制代理制度中，由于當事人提交的申訴材料需要由律師收集整理或者需要律師簽署方有效力，當事人在向司法機關(guān)申請之前，就有必要聘請律師。對于申訴成功的，司法機關(guān)依職權(quán)再次啟動的訴訟程序并不屬于申訴階段，而屬于普通程序，仍按照《民事訴訟法》的相應規(guī)定，實行律師代理的任意代理主義。同時，鑒于2012年《民事訴訟法》中規(guī)定的當事人申訴制度中實行的是當事人向法院申請在先、向檢察機關(guān)申請在后這樣一種窮盡司法救濟式的制度安排，在實行申訴律師強制代理制度下，當事人無論是向法院申請再審還是向檢察機關(guān)申請再審檢察監(jiān)督，都需要委任律師代理進行。作為連貫的制度安排，在民事申訴不同階段是否委任同一律師，可以由當事人自主決定。

(三)民事申訴律師強制代理制度中律師的權(quán)利義務安排

律師是申訴律師強制代理制度中最重要的角色，申訴律師強制代理制度實質(zhì)上就是申訴階段權(quán)利義務安排由原來的當事人與司法機關(guān)二元權(quán)利安排模式向當事人、司法機關(guān)與律師三方主體權(quán)利義務安排模式轉(zhuǎn)變。但是，從規(guī)定律師基本權(quán)利義務的《律師法》來看，無論是2008年《律師法》還是2017年修訂后的《律師法》，雖然都規(guī)定了律師可以接受委托代理各類訴訟案件的申訴，但遺憾的是，都沒有對律師在申訴案件代理中享有的權(quán)利和承擔的義務作出相應的規(guī)定。

2015年中央政法委《意見》中，只是規(guī)定了律師可以聽取當事人陳述、評析案件、提出處理意見和建議、代為撰寫申訴材料以及收集證據(jù)的權(quán)利等對于申訴制度無實質(zhì)影響的權(quán)利。2015年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于依法保障律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的規(guī)定》(以下簡稱“2015年兩院三部《規(guī)定》”)規(guī)定，辯護律師辦理申訴、抗訴案件，在人民檢察院、人民法院經(jīng)審查決定立案后，才有查閱、復制、摘抄案卷材料的權(quán)利。但是，該項規(guī)定屬于刑事訴訟方面的規(guī)定，對于律師辦理民事申訴案件是否擁有閱卷權(quán)以及何時可以閱卷，2015年兩院三部《規(guī)定》中并沒有提及。

律師代理民事申訴案件，應該擁有與代理其他民事案件同樣的基本權(quán)利。同時，鑒于申訴案件針對司法機關(guān)生效裁判的特點，為了最大限度發(fā)揮律師對于生效裁判的糾錯功能，應當賦予律師代理民事申訴案件時的閱卷權(quán)，而且，律師在民事申訴案件中閱卷權(quán)起始的時間應當是自接受當事人委托之日、受法律援助中心或者法院指派之時開始。

四、民事申訴律師強制代理制度的相關(guān)配套制度及完善

律師強制代理制度之采用，受周邊制度之充實度狀況影響，[注]邱聯(lián)恭：《司法之現(xiàn)代化與程序法》，三民書局1992年版，第191頁。需要從制度定型和制度整合的角度進行配套制度完善。[注]張保權(quán)：《制度整合、制度定型與國家治理現(xiàn)代化》，《蘭州學刊》2018年第6期。從其他國家和地區(qū)民事訴訟中實行律師強制代理制度的經(jīng)驗來看，成熟的律師制度、合理的訴訟費用分擔機制以及完善的法律援助制度可以說是律師強制代理制度構(gòu)建中最基礎(chǔ)的配套制度。

(一)民事申訴律師強制代理制度下的律師制度改革

我國律師職業(yè)在定位上經(jīng)歷了1980年《律師暫行條例》中“國家的法律工作者”到1996年《律師法》中的“為社會提供法律服務的執(zhí)業(yè)人員”，再到2008年《律師法》修訂時定位的“為當事人提供法律服務的執(zhí)業(yè)人員”的認知歷程。這一歷程雖然形式上表現(xiàn)為律師身份由公務員向自由職業(yè)者逐漸轉(zhuǎn)變的過程，實質(zhì)上卻反映了律師職業(yè)屬性公共性不斷弱化和自由職業(yè)屬性不斷強化的過程。目前為止，律師屬于自由職業(yè)的屬性定位在我國已經(jīng)得到基本認同，律師制度的改革方向仍表現(xiàn)為公共性不斷弱化和自由職業(yè)屬性不斷強化。

世界范圍內(nèi)普遍認可律師職業(yè)具有自由獨立性與公共性的雙重屬性。律師職業(yè)的公共性要求律師在執(zhí)業(yè)過程中不能完全以營利為目的，仍應當發(fā)揮保障當事人權(quán)利和促進法治的積極作用。在這一點上，律師職業(yè)的公共性要求與律師強制代理制度具有相同的價值目標，律師在律師強制代理制度中作用的發(fā)揮體現(xiàn)的正是律師職業(yè)公共性的要求。

為了配合民事申訴律師強制代理制度的實行，在律師制度改革方向上，應當在承認律師職業(yè)具有自由獨立性與公共性雙重屬性的基礎(chǔ)上，更加強化律師職業(yè)的公共屬性，通過《律師法》和律師職業(yè)道德規(guī)范的規(guī)定，課以律師保障當事人權(quán)利和促進法治的法律義務和職業(yè)倫理要求。同時，律師職業(yè)公共屬性的強化，也能夠為律師在法律援助案件、律師強制代理案件以及公益訴訟案件等社會公益性案件中律師費用的降低提供理論支撐。

我國律師制度用一個標準來定位律師，未根據(jù)律師等級對律師代理案件進行區(qū)分。申訴案件的特殊性決定了申訴案件相較于普通訴訟案件對律師的要求要高。一方面，申訴案件多為疑難復雜案件，案件情況本身對于律師的水平提出了更高的要求；同時，申訴案件往往需要律師對當事人釋法說理，這就對律師的資歷、經(jīng)驗和品行提出了更高的要求。

在我國律師代理案件未做區(qū)分的情況下，可以探索在申訴律師強制代理制度中實行律師分屬主義，即對于能夠代理申訴案件的律師，限定一定的條件?？梢杂伤痉ㄐ姓C關(guān)和律師協(xié)會，根據(jù)律師的執(zhí)業(yè)年限、學識等要求，確定可以代理申訴案件的律師的范圍，供當事人選擇。通過民事申訴律師代理制度中律師分屬制度的實行，來保證代理民事申訴案件律師的執(zhí)業(yè)水準。

律師職業(yè)的公共性定位和律師在強制代理制度中壟斷法律服務提供地位要求律師在申訴案件代理中應當降低收費標準以回饋社會，而律師分屬主義保障了代理申訴律師的水平。律師制度改革保證了，民事申訴案件中律師在低于正常收費的條件下，仍能夠提供高質(zhì)量的法律服務。

(二)民事申訴律師強制代理制度中的律師費用問題

只要普通訴訟的程序在結(jié)構(gòu)上以律師代理為不可缺少的前提，如何處理律師費用就是決定成本政策效果的重大問題。[注][日]棚瀨孝雄：《糾紛的解決與審判制度》，王亞新譯，中國政法大學出版社2004年版，第290頁。有律師代理的情況下，律師費用無論是在普通訴訟程序中還是申訴程序中，都占有訴訟成本的很大比重，律師費用問題是申訴律師強制代理制度構(gòu)建中最為核心和最為復雜的問題。

2015年中央政法委《意見》，將律師參與和化解涉法涉訴信訪案件定位為公益性法律服務工作，要求律師向當事人提供無償?shù)姆煞?。但是，要求律師無償提供法律服務，從律師行業(yè)的發(fā)展和申訴律師強制代理制度的構(gòu)建兩方面來說，都有待商榷。首先，對于民事申訴案件，當事人向法院申請再審和向檢察機關(guān)申請檢察監(jiān)督是不收取任何費用的，如果律師代理也不收取任何費用的話，會激勵當事人利用申訴渠道，進而引發(fā)申訴泛濫，產(chǎn)生沖擊既判力制度的效果。其次，律師以提供法律服務收取報酬為其基本生活來源，免費提供法律服務不利于律師職業(yè)的永續(xù)發(fā)展，也容易挫傷律師代理申訴案件的積極性，影響申訴案件法律服務水平。再次，2015年中央政法委《意見》中，律師無償服務僅限于申請階段的幫助撰寫申訴材料、收集證據(jù)以及引導申訴，當事人委托律師代理申訴的，律師仍可以收取費用。因此，鑒于律師費用具有抑制當事人非理性申訴和保障律師基本生活和法律服務水平的作用，民事申訴律師強制代理制度中應當向當事人收取律師費用。

但是，在律師費用收取標準問題上，如果按照正常的律師收費標準收費，在律師費用往往占訴訟費用很大比例而且申訴案件律師費用又無法轉(zhuǎn)嫁的情況下，當事人出于節(jié)約律師費用的考量，將放棄申訴，申訴案件實行律師強制代理將成為對當事人申訴權(quán)的變相抑制。出于對抑制非理性申訴和保障當事人申訴權(quán)的平衡，律師代理申訴案件的收費應當?shù)陀谡５氖召M標準。在律師費用的承擔上，申訴成功的，則律師費用最終應當由作出錯誤裁判的司法機關(guān)來承擔；申訴未成功的，律師費用則由當事人承擔。同時，應當酌減部分律師費用，以發(fā)揮律師抑制非理性申訴和降低律師強制代理制度中伴生的律師道德風險的作用。

(三)民事申訴律師強制代理制度構(gòu)建下的法律援助制度完善

在民事申訴律師強制代理制度下，當事人進行申訴必須委托律師，而經(jīng)濟困難的當事人就會因聘不起律師而無法實現(xiàn)申訴權(quán)利，因此，有必要為經(jīng)濟困難的社會弱勢群體進行申訴提供相應的法律援助。[注]給因經(jīng)濟困難而聘不起律師的當事人提供法律援助可以歸入哈耶克所謂的社會保障范疇。參見汪連杰：《哈耶克的社會保障思想及其當代價值研究》，《經(jīng)濟與管理評論》2017年第4期。我國現(xiàn)行法律援助制度主要規(guī)定于2003年《法律援助條例》中。根據(jù)該條例的規(guī)定，現(xiàn)行法律援助制度援助案件的范圍涉及刑事案件和部分民事、行政案件，而申訴案件并沒有被納入到現(xiàn)行法律援助制度的案件范圍當中。

為了配合民事申訴律師強制代理制度的構(gòu)建，應當對我國現(xiàn)行法律援助制度進行改革，以實現(xiàn)對無資力群體申訴權(quán)利的保障。首先，擴大法律援助案件范圍，將民事申訴案件中發(fā)生的律師費用及其他必要費用納入到法律援助范圍內(nèi)。其次，在民事申訴案件法律援助受理主體上，由于民事申訴案件涉及的司法機關(guān)包括審判機關(guān)和檢察機關(guān)，為了防止法律援助申請和審查的混亂，保障司法機關(guān)作為審查主體在角色定位上的公允性，可以將申訴案件法律援助的受理和審查權(quán)力統(tǒng)一由法律援助中心行使。再次，在民事申訴案件法律援助標準上，可以實行經(jīng)濟標準與申訴理由相結(jié)合的雙重審查標準，對于申訴案件顯無理由的，應當拒絕給予法律援助，以發(fā)揮法律援助制度對于非理性申訴的過濾作用。

(四)作為申訴成本分散機制的訴訟保險制度

法律援助制度能夠解決民事申訴律師強制代理制度下低收入群體因經(jīng)濟困難無力聘請律師而影響申訴的問題，但是，對于廣大中等收入群體，占申訴成本絕大比重的律師費用仍然是影響當事人申訴的重要因素。從世界范圍內(nèi)法律援助制度的經(jīng)驗來看，試圖通過政府投入的不斷增加這一單一模式來解決法律援助制度供需矛盾的路徑是不具有可持續(xù)發(fā)展性的。[注]Matthias Kilian,Francis Regan, “Legal expense insurance and legal aid-two sides of the same coin? The experience from Germany and Sweden”, in Internationl Journal of The Legal Profession, (2004),p.233-256.為了解決中等收入群體民事申訴中對于律師費用的擔心問題，可以借鑒其他國家實行的訴訟保險制度，通過保險的形式，將當事人申訴中發(fā)生的包括律師費用在內(nèi)的其他必要費用轉(zhuǎn)嫁給保險公司，實現(xiàn)民事申訴費用的社會化分擔。

作為一種市場化的訴訟權(quán)利保障機制和訴訟費用分擔機制，訴訟保險制度應當建立在遵循市場規(guī)律的基礎(chǔ)上；作為一種新興的保險產(chǎn)品，訴訟保險制度的良好運行和功能發(fā)揮依賴于保險資金池和大量投保。在我國訴訟保險制度起步階段，應當加大宣傳力度，必要情況下，通過公共補貼的形式促進訴訟保險市場的快速成型。通過訴訟保險制度的良性運行，發(fā)揮訴訟保險分散訴訟費用、保障中等收入階層訴訟權(quán)利和分擔法律援助壓力的作用。

誠如我國臺灣地區(qū)學者許士宦所言，律師強制代理制度的采行，牽涉司法運作的骨干，應認知律師強制代理制度之旨趣及其采行之前提條件。[注]許士宦：《訴訟理論與審判實務》，元照出版有限公司2011版，第114頁。民事申訴律師強制代理制度的構(gòu)建，涉及申訴階段權(quán)利義務在當事人、律師和司法機關(guān)之間的重新配置，涉及占申訴成本主要部分的律師費用在當事人、律師和政府之間的合理分擔，個中關(guān)系十分微妙，處理好當事人、律師和司法機關(guān)三者之間的關(guān)系是民事申訴律師強制代理制度能否實現(xiàn)制度初衷的關(guān)鍵。圍繞實質(zhì)性保障當事人申訴權(quán)利、減輕司法機關(guān)申訴壓力和最大限度調(diào)動律師積極性，通過律師費用在當事人、律師和政府之間的合理分擔這一主要問題的解決，來實現(xiàn)申訴律師強制代理制度的良好運行。三大訴訟法中最為復雜的民事申訴律師強制代理制度的合理構(gòu)建，將助益于刑事申訴和行政申訴律師強制代理制度的構(gòu)建，也為將來民事訴訟中其他階段、程序和案件中律師強制代理制度的逐步采行積累經(jīng)驗。