楊勁松（天津市司法局黨委委員、巡視員）

杜麗萍（天津市司法局巡視員）

王 璐 楊 琦 韓 玲 李春曉（天津市司法局）

習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大明確了全面依法治國總目標和實現步驟，為新時代全面推進依法治國提供了指導思想、根本遵循和行動指南。天津市司法局立足黨的十八大以來法治天津建設實踐，對推進新時代依法治市工作進行專題調研，從理論和實踐層面深入研究思考，進一步增強了加快建設“五個現代化天津”的進取意識、機遇意識和責任意識，提升了把法治天津建設推向更高層次、更高水平的決心和信心。

一、實踐與探索

市委、市政府高度重視法治建設。2012年2月，法治天津建設領導小組成立，建立健全以市委書記任組長，市委副書記、市長任第一副組長的法治天津建設領導機構和工作推進機制。領導小組下設辦公室和法制建設、依法行政、加強和創(chuàng)新社會管理、公正司法、法制宣傳、輿論宣傳六個專項工作組，辦公室設在市司法局，市委常委、市委政法委書記為辦公室主任。市委市政府先后印發(fā)《法治天津建設實施綱要》《深化法治天津建設實施綱要》及任務分工方案，明確了法治天津建設的總體目標、戰(zhàn)略重點和推進方式。自2014年起，法治天津建設工作先后納入市委對各區(qū)黨委績效考評和全市依法行政考核、精神文明創(chuàng)建考核體系，壓實各區(qū)各系統(tǒng)各部門工作任務和責任，形成全市分級部署、分工實施、分層落實的責任機制。法治天津建設在實踐中探索深化，逐步實現“五個明顯提升”。

一是立法科學性明顯提升。2013年以來，審議通過地方性法規(guī)和有關法規(guī)的決定68件（詳見圖表1），十八大以來至 2018年10月，發(fā)布市政府規(guī)章47件，修改市政府規(guī)章及規(guī)范性文件61件，廢止128件，為天津經濟社會持續(xù)健康發(fā)展提供堅強的法治保障。主動服務京津冀協(xié)同發(fā)展重大國家戰(zhàn)略，制定大氣污染防治條例、水污染防治條例、自貿試驗區(qū)條例、公路管理條例等，推進環(huán)境保護、道路交通等重點領域立法協(xié)同工作，助推京津冀及周邊地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善。加強備案審查工作規(guī)范化、制度化建設，截至2018年7月，主動審查“一府兩院”和區(qū)人大及常委會報送規(guī)章、規(guī)范性文件670件，回復公民、法人和其他組織提出的審查建議8件，確保改革發(fā)展穩(wěn)定安全于法有據。

二是依法行政水平明顯提升。健全行政決策機制，建立市政府法律顧問制度、政府法制智庫，基本實現各區(qū)各部門全覆蓋。落實行政問責制度，積極做好行政復議和行政應訴工作，行政機關敗訴率自2015年以來持續(xù)下降，行政機關負責人出庭應訴次數逐年增長（詳見圖表2）。加大環(huán)境保護等重點領域執(zhí)法力度（詳見圖表3），切實增強人民群眾的法治獲得感。在全國率先實施“一照一碼”登記制度改革，2013年至2017年底，市級行政審批事項由495項減少到253項，率先實現非行政許可事項一次性清零。推進“先照后證”改革，新增市場主體49.8萬戶。加快轉變政府職能，推動經濟社會高質量發(fā)展，全市生產總值年均增長8.9%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入年均分別增長8.9%和10%，萬元生產總值能耗累計下降25%以上，PM2.5年均濃度下降35.4%。

三是維護社會公平正義能力水平明顯提升。深化司法體制綜合配套改革，推動司法責任制落實。創(chuàng)新完善司法服務舉措，在量刑規(guī)范化改革、以審判為中心的刑事訴訟制度改革、家事審判改革、知識產權法庭建設、司法救助法治化、全力破解執(zhí)行難等方面，形成首屈一指的“天津經驗”。2013年至2017年底，全市法院共受理案件141.7萬件，審執(zhí)結140萬件，訴訟標的總額4785.7億元，分別比前5年上升61%、57.6%和326.8%。檢察機關立案偵查各類職務犯罪1390件1894人，涉案金額近30億元（詳見圖表4）。突出查辦大案要案，查辦原縣處級以上國家工作人員312人，原廳局級以上人員72人，推動形成反腐斗爭壓倒性態(tài)勢并鞏固發(fā)展。

四是法治社會建設成效明顯提升。以落實普法責任制引領普法改革創(chuàng)新，突出抓好領導干部“龍頭”和青少年“源頭”，通過組織全市近9萬名領導干部和國家工作人員網上學法考法（詳見圖表5）、開展高校大學生法治辯論賽等方式，引領和帶動全民普法。深入開展法治創(chuàng)建活動，“六五”普法以來，7個區(qū)被評為全國法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建先進單位，14個村（社區(qū)）被評為全國民主法治示范村（社區(qū)），41家單位榮膺天津市精準普法“十大品牌單位”。全面推進公共法律服務體系建設，建成市、區(qū)級公共法律服務中心17個，街鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心258個，村（社區(qū)）工作站4940個、法律顧問微信群3131個。深入推進矛盾糾紛多元化解工作，完善矛盾糾紛聯排、聯調、聯處、聯防機制。

五是監(jiān)督制約成效明顯提升。壓實管黨治黨政治責任，2018年1至9月份，全市共查處違反中央八項規(guī)定精神問題702起，給予黨紀政紀處分613人，運用監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”處理13211人次（詳見圖表6）。以疾風厲勢整治不擔當不作為問題，2018年1至9月份全市共查處問題1856起，問責2893人。堅持人大監(jiān)督與支持相統(tǒng)一，2013至2017年底，對23部法律和17件法規(guī)執(zhí)行情況開展執(zhí)法檢查。扎實推進行政執(zhí)法三項制度試點工作，截至2018年10月，天津市行政執(zhí)法監(jiān)督平臺共歸集行政處罰信息近2200萬條，行政檢查信息197萬余條。構建聯網實時審計監(jiān)督“一張網”，對1345名黨政及國有企業(yè)領導人員開展經濟責任審計，涉及各類問題金額3749.2億元，有力推動“事后監(jiān)督”向“日常動態(tài)監(jiān)督”轉變。

二、問題與思考

在總結成績的同時，我們的工作在深入貫徹落實依法治國基本方略、促進全面深化改革、推進法治天津建設等方面還存在著薄弱環(huán)節(jié)，集中體現在以下五個方面：

（一）法治天津領導體制架構有待重新調整。一是現有法治建設架構不能適應新時代發(fā)展需要。黨中央建立中央全面依法治國委員會，加強對法治中國的統(tǒng)一領導。天津市法治建設需要把黨的領導貫徹到依法治市的全過程和各方面，并與中央全面依法治國機構設置對標對表。二是工作保障機制需要進一步健全。全市各級法治建設領導小組辦公室承擔著法治天津建設和普法依法治理工作，但由于為非常設機構，人員配置少、職級低。目前各區(qū)法治建設領導小組辦公室共有工作人員56人，平均每區(qū)不足4人（詳見圖表7），各部委辦局均只有1人且為兼職，力量薄弱，經費不足，推動乏力。三是專項工作組職能需進一步發(fā)揮。組長單位未能發(fā)揮實質性規(guī)劃統(tǒng)籌作用，各專項工作組之間缺乏協(xié)調配合，不能形成工作合力。專項工作組職能范圍、工作規(guī)則等具體內容不夠明確。四是法治天津建設績效考評尚未實現全覆蓋。目前，法治天津建設已納入各區(qū)績效考評指標體系，但未納入對市級政府部門和黨群組織考核范疇，導致個別部門對法治建設工作缺乏重視，責任不能層層落實。

（二）科學立法和監(jiān)督職能有待強化。一是地方立法的全局性、前瞻性還需進一步加強。有的立法項目協(xié)調銜接工作不夠順暢，有的法規(guī)精準性、有效性有待提升，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象仍需克服。二是立法技術有待改進。一些領域法規(guī)規(guī)章立、改、廢不夠及時，有些法規(guī)規(guī)章邏輯結構不夠嚴密，原則性條款、彈性條款較多，可執(zhí)行性和可操作性不強。三是監(jiān)督職能有待強化。監(jiān)督權行使存在“五多五少”：彈性監(jiān)督多、剛性監(jiān)督少；常規(guī)化監(jiān)督多、創(chuàng)新性監(jiān)督少；程序性監(jiān)督多、跟蹤性監(jiān)督少；事后監(jiān)督多，事前事中監(jiān)督少；一般性監(jiān)督多、針對性監(jiān)督少。

（三）依法行政水平有待進一步提升。一是部分基層干部依法行政意識不強。一些執(zhí)法部門和執(zhí)法人員“重實體、輕程序”、 隨意執(zhí)法、粗暴執(zhí)法等現象依舊存在。據2016年天津市行政審判年度報告顯示，行政案件敗訴主要原因集中在執(zhí)法主體認定事實不清證據不足和違反法定程序。二是執(zhí)法“不作為”亟待解決。據天津市2012-2017年行政復議情況分析，“行政不作為”成為導致行政復議的事由之一（詳見圖表8）。在社會管理、公共服務領域，由于執(zhí)法不嚴格、管理不到位，出現了一些人民群眾反映強烈的失序失范問題。三是行政審批制度改革還需統(tǒng)籌協(xié)調。有的部門對行政審批制度改革認識不到位，個別行政審批事項轉移、下放缺乏相應銜接和配套措施，導致事后監(jiān)管不力甚至監(jiān)管失控，一些企業(yè)違法經營、違法建設、侵害群眾利益和公共利益現象時有發(fā)生。

（四）公正司法能力與人民群眾期待存在一定差距。一是司法質量尚不能滿足新時代人民群眾對公開公正的多元化需求。少數基層干部不善于與新媒體打交道引導社會輿論，極少數干警司法為民宗旨不牢，自由裁量權行使不夠規(guī)范，受關系、人情、金錢干擾的現象未能從根本上杜絕。二是司法體制綜合配套改革有待深化。以審判為中心的訴訟制度改革有待進一步落實，刑事案件證人、鑒定人出庭率仍然較低，運用信息技術加強前段治理、提高審判質效的意識和方法有待增強。三是司法人員職業(yè)保障有待改進。司法機關案多人少的矛盾日益突出，一些法院特別是中基層法院隊伍不穩(wěn)定、法官斷層成為嚴峻的現實問題。

（五）全民守法的法治社會尚未形成。一是個別領導干部不能帶頭厲行法治。部分公職人員運用法治思維法治方式能力欠缺，偏重“紅頭文件”或使用行政手段管理經濟社會事務，法治實踐中有法不依、執(zhí)法不嚴、司法不公的現象時有發(fā)生，嚴重損害法律權威和多年普法成效。二是“守法成本低、違法成本高”未形成社會共識。少數社會成員“信訪不信法、信上不信下”，采取非訪、集訪、纏訪、鬧訪甚至極端方式表達訴求。近年來，天津市因房屋拆遷、土地征用、居住環(huán)境等不同利益群體串訪聚集仍然形勢嚴峻，以鬧求解決、以訪謀利益現象較為突出。三是法治宣傳教育方法手段有待創(chuàng)新。運用互聯網、移動通信等新興載體傳播方式的能力和支持不足，有影響力的普法節(jié)目、欄目不多，法治文化產品思想性、藝術性和地域特色不強，難與受眾產生共鳴并展現天津風貌。

三、對策與建議

我們要把學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神作為首要政治任務，按照中央全面依法治國委員會第一次會議精神，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，加大全民普法力度，推進依法治市進程，不斷增強人民群眾在法治領域的獲得感、幸福感、安全感。

（一）建立健全依法治市體制機制，全面建設法治天津。建立健全依法治市工作制度和機構，做好依法治市工作頂層設計、統(tǒng)籌協(xié)調和督促落實。一是強化組織機構和工作保障。堅持黨的全面領導，推動黨政主要負責人切實履行法治建設第一責任人的職責。切實肩負推進改革的重大政治責任，加快健全依法治市工作的組織領導體制和辦事機構設置、職能配置，提升依法治市的組織力、領導力、執(zhí)行力。二是建立健全專項工作組工作機制。遵照執(zhí)行中央全面依法治國委員會“兩個規(guī)則”“一個細則”精神，制定天津市相應機構的工作規(guī)則。落實請示報告制度，及時將依法治市的重要事項、重要問題、重要成果等向市委請示報告。建立例會工作機制，定期組織召開專項工作組會議，強化工作銜接、信息反饋和資源共享。三是將法治建設項目納入全市績效考核評價體系。完善法治天津建設考核指標體系和考核標準，把法治天津建設納入對市級政府部門和黨群團組織的績效考評范疇，實現法治建設考核工作在市級與區(qū)級的均衡統(tǒng)一，推動法治建設與經濟、政治、文化、生態(tài)文明和黨的建設協(xié)同發(fā)展。

（二）推進科學立法，引領保障改革深化發(fā)展。充分發(fā)揮立法的引領和推動作用，確保重大改革于法有據、改革和法治同步推進，保障和促進天津經濟社會發(fā)展。一是推動社會主義核心價值觀入法入規(guī)。把社會主義核心價值觀融入法規(guī)立改廢釋全過程，著重抓好完善社會主義市場經濟、加強民主法治建設、加強文化建設、加強保障和改善民生、加強生態(tài)環(huán)保、加強道德建設、深化京津冀協(xié)同發(fā)展七大重點領域立法修法步伐。制定完善國家自主創(chuàng)新示范區(qū)、生活垃圾管理等法規(guī)，推動中央決策部署有效落實。二是完善地方立法機制。發(fā)揮人大在立法中的主導作用，建立健全“兩個規(guī)范”，重點抓好立項、起草、審議等關鍵環(huán)節(jié)，加強改進立法論證、咨詢、評估工作。健全和落實民主開放包容的立法工作機制，落實市人大代表分專題參與立法工作制度，充分發(fā)揮專家智庫作用，拓展人民群眾有序參與途徑，擴展立法聯系點，提高立法的精準性和有效性。三是全面落實備案審查制度。切實開展合法性審查工作，及時修改或廢止不符合經濟社會發(fā)展實際、與上位法相抵觸，以及相互間不協(xié)調的法規(guī)規(guī)章，并向社會公布，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。

（三）推進嚴格執(zhí)法，加快法治政府建設。全面推進行政執(zhí)法規(guī)范化建設，推進嚴格公正文明執(zhí)法。深化簡政放權，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力。一是推進科學民主依法決策。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。建立健全政府法律顧問體系，實現法律服務、法律保障和法律宣傳全覆蓋。完善重大決策終身責任制及責任倒查機制，切實提高科學履職能力。二是深化行政執(zhí)法體制改革。深入推進城市管理體制改革，整合執(zhí)法隊伍，推進綜合執(zhí)法。深化行政執(zhí)法規(guī)范化建設，加強對公安交管、安全生產、市場監(jiān)管、環(huán)境保護等重點領域行政執(zhí)法監(jiān)督，加大執(zhí)法案卷評查、執(zhí)法主體資格審查和執(zhí)法違法案件查處力度，促進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。三是深化“放管服”改革。推進承接、取消、下放行政審批事項工作，著力降低制度性交易成本。全面實施市場準入負面清單制度，制定天津市市場準入禁止和限制名錄，試行信用承諾審批制，強化事中事后監(jiān)管。加強公共服務平臺建設，加快構建一站式“實體+網上”市民中心體系。四是規(guī)范政府信息公開。對涉及財政預算、重大建設項目批準和實施、人民群眾生產生活等領域政府信息及時公開。探索建立政務誠信監(jiān)督體系和管理體系，完善守信激勵與失信懲戒機制，支持第三方機構開展政務誠信評價評級并及時公布結果，不斷提升政府工作透明度。

（四）推進公正司法，維護社會公平正義。深化司法體制綜合配套改革，全面落實司法責任制，進一步提高司法公信力，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義。一是全面深化司法體制改革。深化司法人員管理制度改革，完善法官員額交流退出機制，完善初任法官培養(yǎng)和法官逐級遴選制度，促進人才合理流動。健全審判輔助人員的等級設置、薪酬保障、培訓考核等機制，拓寬司法行政人員晉升通道。深化審判監(jiān)督管理制度改革，大力推進矛盾前端治理、糾紛多元化解和案件繁簡分流。減少行政事務對員額法官、檢察官的干擾，保障司法人員全身心投入工作。二是堅持深化司法公開。進一步加大司法公開力度，實現全面常態(tài)化公開，最大限度保障人民群眾的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。加強典型案例的收集、整理、研究和發(fā)布工作，開展法官、檢察官經常性以案釋法活動，并依托現代信息技術，實現司法公開載體多元化，增強司法透明度，切實提高司法公信力。三是建設正規(guī)化專業(yè)化職業(yè)化司法隊伍。建立健全法官檢察官統(tǒng)一職業(yè)培訓和入職晉級宣誓制度，完善法官檢察官職業(yè)行為規(guī)范和職業(yè)道德評價機制。完善法官檢察官利益回避制度，建立健全與司法辦案新機制相適應的權力監(jiān)督制約體系，規(guī)范司法權依法公正運行，以零容忍態(tài)度懲治司法腐敗。嚴格落實各項履職保護和職業(yè)保障制度，切實保障和提升干警身心健康。

（五）推進全民守法，筑牢法治社會根基。弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強全社會厲行法治的積極性和主動性，形成守法光榮、違法可恥的社會氛圍。一是推動全社會樹立法治意識。推動普法責任清單、以案釋法、考核評價等制度設計落地，明確普法責任，推進精準普法。繼續(xù)開展憲法宣傳教育活動，擴大國家工作人員網上學法考法范圍， 打造青少年法治宣傳教育、法治文化創(chuàng)意等“三基地一園區(qū)”。創(chuàng)新法治傳播體系，加大以“兩微一端”為代表的新媒體普法力度，逐步擴大“12348天津法網”社會影響力。二是推進多層次多領域依法治理。全面深化“法律六進”，深入開展以法治城區(qū)、民主法治示范村（社區(qū)）創(chuàng)建為抓手的法治創(chuàng)建活動。積極開展法治人物評選活動，塑造一批有影響力的身邊模范。定期組織專項治理活動，著力解決食品藥品安全、征地拆遷、環(huán)境保護等群眾反映的突出問題。三是建設完備的法律服務體系。推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務，完善法律援助便民聯系點和工作站建設。認真總結開展堅持發(fā)展“楓橋經驗”實現矛盾不上交試點工作經驗，在繼續(xù)做實、做好、做強“訪調對接”、“訴調對接”、醫(yī)療糾紛調解工作的同時，探索“公調對接”新模式，推動民生警務與人民調解有機融合。全面深化矛盾糾紛排查化解“雙百行動”，加強和改進信訪工作，確保各類矛盾糾紛發(fā)現在初始、控制在當地、解決在基層。

（六）完善監(jiān)督體系，確保公權力服務人民。構建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系，把黨內監(jiān)督同國家機關監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，增強監(jiān)督合力。一是深化國家監(jiān)察體制改革。充分發(fā)揮監(jiān)察委員會職能，把“四種形態(tài)”作為強化監(jiān)督的抓手，完善紀律監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、派駐監(jiān)督、巡視監(jiān)督“四個全覆蓋”。抓住“轉隸”關鍵環(huán)節(jié)，推進機構、職能、人員全面融合和工作流程磨合，探索紀法貫通、法法銜接的實現路徑，形成與司法機關相互配合、相互制衡的工作機制。二是匯聚全方位監(jiān)督合力。推進人大執(zhí)法檢查制度化、規(guī)范化，對法律實施熱點難點加大檢查力度。加強審計監(jiān)督，強化對黨政主要領導干部和國企領導人員經濟責任審計，推進聯網實時審計監(jiān)督步伐。充分發(fā)揮人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督作用，拓展監(jiān)督主客體范圍，提升監(jiān)督效率。三是細化完善問責機制。大力推行問責制度化、規(guī)范化、常態(tài)化，健全相關制度和程序，強化督查問責力度，運用市、區(qū)、街（鎮(zhèn)）三級全面從嚴治黨主體責任監(jiān)管平臺，對履職情況全程留痕。繼續(xù)深化不作為不擔當專項治理三年行動，聚焦落實黨中央和市委決策部署、“天津八條”措施、生態(tài)保護工作不力等10類重點問題，加大治理力度，掀起“問責風暴”，形成持續(xù)震懾。