孫全勝

馬克思認為，人們不是一開始就能享受到全面的居民權利，政治、經(jīng)濟、文化等發(fā)展差異造成了不同國家的人們享有的居民權利不同。城鄉(xiāng)居民權利產(chǎn)生于文藝復興以來的市民社會，其中關鍵是廢除了少數(shù)人的特權，變成全體城鄉(xiāng)居民的人權?！斑@是一個權利的時代?！盵1]城鄉(xiāng)居民從特權階層的奴仆變?yōu)楠毩⒌膫€體，推動國家形成三權分立的政治體制，讓居民有了平等的政治權利。城鄉(xiāng)居民應當具有平等的政治地位，這些平等的權利不只是法律規(guī)定的，而且是天賦人權?！耙磺腥?，或至少是一個國家的一切居民，或一個社會的一切成員，都應當有平等的政治地位和社會地位?！盵2]142但并不是所有國家的居民都有平等的權利，有些國家的居民仍處于被奴役的地位，不得不服從專制權力，法律也形同虛設。城鄉(xiāng)居民權利發(fā)展滯后、扭曲、超前都會影響社會穩(wěn)定。

一、當代中國城鄉(xiāng)居民權利失衡的歷史沿革

(一)城鄉(xiāng)居民權利失衡的萌芽與形成

中華人民共和國成立初期是城市化發(fā)展較平穩(wěn)的時期，城市化水平隨著工業(yè)化建設不斷提高，城市布局得到優(yōu)化，城市建設不斷進行。這一時期的城市化呈現(xiàn)出不斷上升的趨勢，伴隨著農(nóng)村人口向城市遷移和工業(yè)化迅速推進，城市人口增速遠遠超過了這一時期全國總人口的增長速度。在城市化飛速發(fā)展的形勢下，城鄉(xiāng)居民的權利也得到了空前的提高。社會主義改造促進了城鄉(xiāng)居民權利的實現(xiàn)，激發(fā)了居民追求民主、科學、自由的需求，使城鄉(xiāng)居民差距不斷縮小，用一系列制度穩(wěn)定了居民身份和地位，使城鄉(xiāng)居民的法定權利和實然權利都有所提高，但城鄉(xiāng)居民的應然權利在個別地區(qū)仍存在不平等的情況，這些不平等是社會二元結構造成的，是法律不健全和制度不完善導致的。那時，國家處于帝國主義封鎖中，為了快速發(fā)展民生事業(yè)，政府不得不采用計劃經(jīng)濟體制，壓制商品經(jīng)濟發(fā)展，對居民權利有所忽視，造成進城農(nóng)民在一些領域中受到了不公正待遇。為了保衛(wèi)被封鎖中的中華人民共和國，政府需要維持城鄉(xiāng)二元結構，以政治結構的穩(wěn)固確保社會的快速發(fā)展。在這一背景下，國家用政治性的人民概念代替居民，用馬克思的階級斗爭觀念理解人民內(nèi)部的關系，用階級分析方法研究人民的權利，并認為人權是資本主義的，而且將權利泛政治化，不太注重法治精神?！皺嗬麤Q不能超出社會的經(jīng)濟結構以及由經(jīng)濟結構制約的社會的文化發(fā)展?！盵2]305國家利用戶籍制度限制農(nóng)民進城，造成城鄉(xiāng)居民權利不平等，城鄉(xiāng)收入差距日益拉大。在這種體制下，農(nóng)民被戶籍制度限制在土地上，無法自由遷徙。由此帶來的結果是，新中國雖然給社會帶來了新風氣，讓群眾有了當家做主的意識，由臣民變?yōu)槿嗣瘢_始追求個人權利?！耙坏﹨⒓映前钫w，享有了政治權利，他們就是居民了。”[3]但在當時，城鄉(xiāng)居民權利仍然缺乏經(jīng)濟基礎，缺乏文化意識支撐，仍處于強大的集體思維模式中，農(nóng)民沒有享有應有的權利。城鄉(xiāng)居民權利意識差別較大，農(nóng)民仍具有濃厚的宗族思想。城鄉(xiāng)居民權利存在地區(qū)差異，東部地區(qū)的農(nóng)村情況更好一點。城鄉(xiāng)居民享有的具體權利差別也很大，農(nóng)民仍享受不到很多應有的權益。“在西方之外，從來就不存在城市居民的概念?！盵4]

另外，在人口遷移政策方面，中華人民共和國成立初期，國家仍實行人口自由遷移政策，居民可以在城鄉(xiāng)自由流動。特別是“一五”計劃的進行，讓很多工業(yè)項目上馬，工業(yè)建設需要大量勞動力，于是大量農(nóng)民進城參加城市建設。這一時期，國家實行的是較寬松的城鄉(xiāng)政策，政府沒有嚴格限制農(nóng)民進城。寬松的人口遷移政策和大規(guī)模的城市建設，方便了城市企業(yè)從農(nóng)村招收勞動力，因此城市人口增長主要來自農(nóng)村人口遷移，這與世界城市化規(guī)律趨于一致。政府通過建立新型城市，努力調整城市發(fā)展方向，讓其為工業(yè)服務，努力減少犯罪、失業(yè)、貧富差距等城市問題。于是，國家恢復了因戰(zhàn)爭受到破壞的經(jīng)濟，恢復了城市生產(chǎn)功能，讓城鎮(zhèn)吸收了勞動力，城市化進入新時期?？傮w上看，這一時期的城市化雖然消除了城鄉(xiāng)的部分差別，但仍存在較嚴重的城鄉(xiāng)二元結構，存在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)的二元經(jīng)濟?！案鲊?jīng)濟史上都經(jīng)歷過積累起大規(guī)模農(nóng)業(yè)剩余勞動力，從而形成二元經(jīng)濟結構的過程?！盵5]傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是因循守舊的，以土地和勞動力為主，不注重技術革新；現(xiàn)代工業(yè)是先進的、資本的，要求雇傭關系和技術革新。

(二)中國城鄉(xiāng)居民權利失衡的加劇與惡化

“一五”計劃的順利實施，國家經(jīng)濟建設的巨大成就，讓最高決策層看到了國家的美好未來，對經(jīng)濟形勢做了過于樂觀的估計，希望國家快步進入共產(chǎn)主義，盡早讓人民過上幸福的生活。于是，黨中央提出“多快好省”總路線，追求經(jīng)濟建設的數(shù)量和速度，大力發(fā)展重工業(yè)，提出超英趕美、大煉鋼鐵等目標，調動人民群眾的熱情進行生產(chǎn)建設，發(fā)動“大躍進”和人民公社運動，結果是城市建設虛高，經(jīng)濟發(fā)展起伏，城市化大起大落，導致了城鄉(xiāng)居民權利的進一步失衡。為了應對當時日益嚴重的“盲流”問題，國家頒布了戶籍管理條例，嚴格限制農(nóng)民進城。為了穩(wěn)定社會秩序，國務院在1958年頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，對農(nóng)村人口流入城市做了嚴格限制，規(guī)定：農(nóng)村人口遷入城市必須有錄用、錄取、準遷入證明等，并向戶口登記機關申請。這一規(guī)定區(qū)分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，導致農(nóng)民很難改變身份變成非農(nóng)戶口。該規(guī)定在“大躍進”時期沒有發(fā)揮出限制城市人口的作用，但在此后限制了城市人口的增加?！?0世紀60年代初，國家發(fā)動了2 000多萬的城市知識青年、就業(yè)者到農(nóng)村從事生產(chǎn)，試圖通過增加農(nóng)業(yè)勞動力提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量?！盵6]于是，自1958 年開始推行城鄉(xiāng)分離的戶籍制度后，城鄉(xiāng)的差距逐步擴大，主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民的身份及其附加的待遇上。在公共生活品上，城鄉(xiāng)的供給差異巨大。城市的公共配套設施、福利不足，導致政府限制城市人口增加。嚴格的人口限制讓中國城市化缺少穩(wěn)定的市民群體，戶籍制度已經(jīng)成為城市化的巨大障礙。這些舉措改變了中國傳統(tǒng)社會結構，顯示了政府要縮小城鄉(xiāng)差距、平均分配資源的決心，卻加劇了工農(nóng)矛盾，導致城鄉(xiāng)發(fā)展進一步失衡。

國家為了發(fā)展重工業(yè)，還實行農(nóng)業(yè)合作化，把以生產(chǎn)資料私有制為基礎的個體農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，改造為以生產(chǎn)資料公有制為基礎的農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟。農(nóng)業(yè)合作化的運作基礎在于農(nóng)村土地集體所有、對糧食采取統(tǒng)購統(tǒng)銷的政策，國家通過獲取農(nóng)業(yè)剩余積累的方式來換取工業(yè)化發(fā)展。農(nóng)業(yè)集體化是走社會主義道路的，是由社會主義制度的本性決定的，是當時歷史發(fā)展的必然趨勢。政府先是組織農(nóng)民建立互助組，繼而建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，最后建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高級合作社，讓一切土地和生產(chǎn)資料都劃歸國家和集體所有。只是，后來的人民公社卻超越了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的歷史階段，其建設過程中的不斷急于求成，造成社會秩序僵化，加劇了城鄉(xiāng)差距。人民公社束縛了農(nóng)民的自由，壓制了農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，制約了社會進步。由于國家短期內(nèi)無法解決糧食短缺問題，只能實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，為了配合糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，國家建立了嚴格的戶籍制度，限制了農(nóng)民自由遷徙居住的權利。以此形成嚴格的二元結構和制度。嚴格的戶籍制度穩(wěn)定了社會秩序，但因此形成嚴格的二元結構和制度，對城鄉(xiāng)關系造成了傷害。

人民公社充當了工業(yè)化工具，成了學校、醫(yī)院、機關的綜合體。人民公社實行統(tǒng)一經(jīng)營，損害了農(nóng)民積極性，導致農(nóng)業(yè)長期落后；取消了市場，小城鎮(zhèn)失去農(nóng)副產(chǎn)品集散地的作用，個體工商業(yè)不斷遭受打擊，其結果是農(nóng)村與小城鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)系減少，導致小城鎮(zhèn)衰落。當然，城鄉(xiāng)差距不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟發(fā)展不平衡，還表現(xiàn)為教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會各領域發(fā)展的不平衡。20世紀50、60年代，中國一直實行低速城市化政策，甚至在政策引導下出現(xiàn)了反城市化現(xiàn)象。城市化和工業(yè)化應該是互相促進的關系，但城鄉(xiāng)二元分割體制讓中國城市化發(fā)展緩慢。當時中國城市化主要受制于政府管制和領導人意志。政府用國家戰(zhàn)略牽制了城鄉(xiāng)居民權利的發(fā)展。國家為了保證糧食供應，限制農(nóng)村變?yōu)槌鞘校瑢⒊鞘腥丝趧訂T到農(nóng)村去種糧食，其中最著名的是知青上山下鄉(xiāng)運動。國家不斷精簡城市職工，出現(xiàn)了讓城市人口遷移到農(nóng)村的反城市化現(xiàn)象。

(三)中國城鄉(xiāng)居民權利失衡得到逐步緩解

改革開放以來，受到國內(nèi)外形勢的影響，國家逐步轉變計劃經(jīng)濟思維模式，不斷鼓勵商品經(jīng)濟發(fā)展，積極引進外資企業(yè)。伴隨著社會經(jīng)濟發(fā)展，西方居民權利理論推動了中國居民權利平等意識強化。改革開放初期，國家仍保留計劃經(jīng)濟模式，實行有計劃的商品經(jīng)濟，仍用政府指令引導經(jīng)濟發(fā)展。改革開放之后，國家實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，讓農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有了一定的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制等經(jīng)濟體制改革的結果，增加了農(nóng)民的非農(nóng)收入，為農(nóng)村勞動力提供了更多就業(yè)機會，促進了農(nóng)村社會經(jīng)濟進步，而農(nóng)村社會經(jīng)濟的進步有利于促進經(jīng)濟結構調整，增加了社會物質產(chǎn)品，提高了群眾的生活水平，推動了經(jīng)濟轉型，使城鄉(xiāng)二元結構有了松動，有利于城鄉(xiāng)居民權利差距的縮小。經(jīng)濟體制改革是一步步進行的，從農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，到城市國有企業(yè)改革，再到市場經(jīng)濟發(fā)展、加入世界貿(mào)易組織。“城鄉(xiāng)關系是經(jīng)濟社會發(fā)展中一對十分重要的關系,歷史上經(jīng)歷了城鄉(xiāng)共生到城鄉(xiāng)分離再到城鄉(xiāng)一體?！盵7]這些有利于推動城鄉(xiāng)二元結構向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)交流，促進農(nóng)村勞動力進入城市，加快城市化進程?；仡欉@一歷史過程，中國城鄉(xiāng)居民權利在經(jīng)濟發(fā)展中不斷走向均衡：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是農(nóng)民自發(fā)爭取來的權利，是農(nóng)民在計劃經(jīng)濟體制夾縫中的創(chuàng)舉，國家順應了農(nóng)民的需求，在維護社會穩(wěn)定的前提下實行了改革，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制促進了生產(chǎn)力的發(fā)展；農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展使農(nóng)村出現(xiàn)剩余勞動力，農(nóng)民外出務工，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展提供了條件。國家政策松動，導致社會流動的條件改善，促進了農(nóng)民工流動。糧票制度的廢除，讓農(nóng)民能夠實現(xiàn)真正流動，成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。外出務工促進了農(nóng)民遷徙權、勞動權的發(fā)展。農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，促進了基層民主選舉。人民公社退出歷史舞臺，農(nóng)村建立村委會，促進了村民自治意識的覺醒。村民自治促進了農(nóng)民民主權利的發(fā)展，提高了農(nóng)民的法治觀念。

隨著全球化的推進，國家放松了各項行政管制措施，逐步建立起社會主義市場經(jīng)濟體制，逐步實現(xiàn)了市場對農(nóng)村剩余勞動力轉移的調節(jié)機制，農(nóng)民工大規(guī)模外出務工，城市市民的權利也獲得發(fā)展，出現(xiàn)雙向性互動特征。國家在社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的推動下快速繁榮富強，經(jīng)濟總量攀升至世界第二位。眾所周知，市場經(jīng)濟以平等主體為前提，要求公平正義，進一步促進了居民主體對平等、自由的追求。全球化讓發(fā)達國家的制造業(yè)向中國等發(fā)展中國家轉移，促進了中國制造業(yè)發(fā)展。制造業(yè)較高的收入吸引農(nóng)村勞動力到城市務工，促進了中國向現(xiàn)代社會轉變，消除了一部分城鄉(xiāng)偏見，但仍不能根除城鄉(xiāng)差距。市場經(jīng)濟改善了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，加強了農(nóng)業(yè)的基礎地位，增強了城鄉(xiāng)市場要素的流動性，促進了農(nóng)村勞動力向城市流動，讓更多農(nóng)民進城，也改善了城市勞動用工制度，讓戶籍制度有所松動。市場經(jīng)濟疏通了城鄉(xiāng)貿(mào)易流通渠道，溝通了城鄉(xiāng)市場，還加快了城市化進程，促進城鄉(xiāng)二元結構向好的方面發(fā)展，但中國人口城市化率仍較低。錯綜復雜的城鄉(xiāng)矛盾也讓市場調節(jié)難以發(fā)揮作用。政府干預對城鄉(xiāng)差距縮小的作用不顯著。城鄉(xiāng)差距表現(xiàn)在居民收入、消費水平、財產(chǎn)數(shù)量、財政投資、資源流入數(shù)量等方面。

進入21世紀以來，中央政府提出通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來解決“三農(nóng)”問題。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元分割體制造成了很多問題，農(nóng)民在就業(yè)、工資、保障等方面仍受到不公正對待，讓農(nóng)業(yè)發(fā)展受阻，造成東西部地區(qū)差距，使西部地區(qū)“三農(nóng)”問題特別突出。提出依靠市場經(jīng)濟，依靠社會主義新農(nóng)村建設。使城鄉(xiāng)居民權利平等化發(fā)展趨勢不斷增強，主要表現(xiàn)為：城鄉(xiāng)居民選舉權和被選舉權平等化趨勢；城鄉(xiāng)居民結社自由權利平等化趨勢；城鄉(xiāng)居民遷徙自由權平等化趨勢，用居住證取代暫住證；城鄉(xiāng)居民知情權利平等化趨勢；城鄉(xiāng)居民勞動權利平等化趨勢；城鄉(xiāng)居民收益權利平等化趨勢；城鄉(xiāng)居民財產(chǎn)權利平等化趨勢；城鄉(xiāng)居民受教育權利平等化趨勢，加大了對農(nóng)村教育的投入；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障權利的平等化趨勢；城鄉(xiāng)居民醫(yī)療健康權利平等化趨勢；城鄉(xiāng)居民生育保障權利平等化趨勢；等等。

二、當代中國城鄉(xiāng)居民權利失衡的根源探究

(一)優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略

重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展政策造成了城市對農(nóng)村剩余產(chǎn)品的占有，加劇了城鄉(xiāng)差別，讓城鄉(xiāng)居民權利關系得不到更多改善。城鄉(xiāng)居民權利關系失衡也是城鄉(xiāng)二元結構的重要構成要素，兩者相互作用、相互影響。與城鄉(xiāng)二元結構形成、固化、松動并進而推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展相伴隨，中國城鄉(xiāng)居民權利關系也向平等化方向發(fā)展，與世界趨勢表現(xiàn)出一致性。城鄉(xiāng)二元結構還是通過限制市場經(jīng)濟和民營企業(yè)的發(fā)展來實現(xiàn)的。國家采用計劃經(jīng)濟模式，集中人民群眾的力量發(fā)展經(jīng)濟，利用工農(nóng)剪刀差保障工業(yè)的發(fā)展。城鄉(xiāng)二元分割體制造成了城鄉(xiāng)居民權利不平等格局。現(xiàn)代化也是農(nóng)村城市化過程，但國家為了快速發(fā)展工業(yè)化生產(chǎn)，不得不用計劃經(jīng)濟體制限制農(nóng)村城市化。

優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)造成產(chǎn)業(yè)結構失衡，是造成城鄉(xiāng)居民權利差異的主要根源。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)犧牲了農(nóng)民利益，但沒有改變中國農(nóng)業(yè)國的地位。蘇聯(lián)的巨大成就刺激了中國追求工業(yè)化的決心，努力向蘇聯(lián)學習先進經(jīng)驗。盡管已經(jīng)注意到蘇聯(lián)體制存在的弊端，但由于國內(nèi)外形勢嚴峻，政府首先考慮的是應如何迅速發(fā)展與國家利益息息相關的國防軍事等重工業(yè)。農(nóng)民的辛勤勞作支撐了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，但農(nóng)民的生活卻長期得不到改善。中國發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)缺少資本和技術，更缺少市場的調節(jié)，只能靠農(nóng)業(yè)剩余積累，讓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)承載重負。國家堅持非均衡化的工業(yè)化發(fā)展道路，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，造成農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)比例嚴重失調，老百姓難以過上幸福的生活。馬克思的生產(chǎn)理論也決定了國家優(yōu)先發(fā)展維護政權的產(chǎn)業(yè)，積極向蘇聯(lián)學習，以蘇聯(lián)模式發(fā)展重工業(yè)。應對國內(nèi)外階級敵人的進攻也要求優(yōu)先發(fā)展武器工業(yè)，優(yōu)先滿足城市需求。中國工業(yè)化優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，是出于維護新生社會主義政權的考慮，是政府高度主導的工業(yè)化，不是自然成長型的工業(yè)化，其嚴重壓抑了農(nóng)業(yè)，打擊了農(nóng)民積極性，造成了產(chǎn)業(yè)結構失調。重工業(yè)都集中在城市，國家更傾向于維護市民權利，而對農(nóng)民權益照顧不多。重工業(yè)生產(chǎn)忽視了農(nóng)民生活水平的提高，造成農(nóng)民長期的貧困。資本不足讓中國只能實行不平衡發(fā)展，政策向城市和重工業(yè)傾斜，促成了城鄉(xiāng)居民權利的不平衡。糧食是農(nóng)民的主要產(chǎn)出，國家為了發(fā)展重工業(yè)對糧食實行統(tǒng)購統(tǒng)銷。糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷表明糧食供不應求，這是因為當時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)落后，農(nóng)業(yè)效率低下。統(tǒng)購統(tǒng)銷緩解了糧食短缺問題，但沒有從根本上解決人民的吃飯問題。重工業(yè)生產(chǎn)需要大量資金，但國家缺少資金，只能用糧食換錢，獲取農(nóng)民的剩余價值，要求農(nóng)民為工業(yè)積累負責。

在這一過程中，國家不斷消滅小農(nóng)經(jīng)濟，不斷限制商品經(jīng)濟的發(fā)展。糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷加上糧票制度，強化了國家對農(nóng)業(yè)的管理。統(tǒng)購統(tǒng)銷政策在短時間內(nèi)穩(wěn)定了糧食市場，保證了重工業(yè)的發(fā)展，但對農(nóng)村經(jīng)濟造成了一定的損害，不利于農(nóng)村居民權利的發(fā)展，是用計劃經(jīng)濟犧牲了農(nóng)民利益，扭曲了市場機制，沒有尊重價值規(guī)律。統(tǒng)購統(tǒng)銷政策只定量供給城市居民糧食，人為地將居民劃分為有糧食供應的市民和被征收糧食的農(nóng)民，加深了農(nóng)民與市民的隔閡。統(tǒng)購統(tǒng)銷政策造成了城鄉(xiāng)居民權利的不平衡?！靶轮袊闪⒑螅袊伯a(chǎn)黨以中國實際為出發(fā)點，吸收馬克思、恩格斯的思想，主張不要將農(nóng)民的土地等生產(chǎn)資料全部收歸國有，而是通過合作社方式逐步由私有向公有轉化過渡?！盵8]中國的城市化水平一直很低，城市居民也沒有過多的消費活動。國家也動員城市居民到農(nóng)村勞動，造成城市人口只能是自然增長。

(二)城鄉(xiāng)二元分割結構

城鄉(xiāng)二元分割結構拉大了城鄉(xiāng)居民權利差距。“城鄉(xiāng)居民基本權利差異對中國城鄉(xiāng)差距有顯著影響。提高農(nóng)業(yè)支出占一般預算比例,增加農(nóng)村教育支出，增加農(nóng)村固定資產(chǎn)投資。以及包括廢除農(nóng)業(yè)稅在內(nèi)的支農(nóng)惠農(nóng)政策，均顯著有助于縮小城鄉(xiāng)差距；提高城市化水平，也顯著有助于縮小城鄉(xiāng)差距。但是，工業(yè)化水平與城鄉(xiāng)差距之間顯著負相關，而市場化程度要么與城鄉(xiāng)差距之間顯著正相關，要么相關關系不顯著?！盵9]重工業(yè)需要較多的資金，但其產(chǎn)品不能直接滿足居民消費需求，政府只能倡導居民節(jié)衣縮食，使農(nóng)民更加邊緣化和底層化。政府用法律法規(guī)強化城鄉(xiāng)居民權利差距，把城鄉(xiāng)居民分為不同的階層，讓城市領導農(nóng)村、工業(yè)支配農(nóng)業(yè)，這是政治意志在城鄉(xiāng)關系上的反映。二元體制下的農(nóng)民時常處于貧困之中。二元分割城鄉(xiāng)結構拉大了城鄉(xiāng)居民選舉權、結社權、遷徙居住權、勞動權、財產(chǎn)權、社會保障權等的差距。城鄉(xiāng)居民權利差距是制度和政策造成的，同時又鞏固了這些制度和政策。

城鄉(xiāng)二元分割體制不斷得到固化，讓城鄉(xiāng)居民權利不平等格局日益穩(wěn)固，把居民分割為兩個世界。滯后的經(jīng)濟結構和文化意識決定了城鄉(xiāng)居民權利差距。人民公社沒有消除對農(nóng)民的偏見，沒有發(fā)揮農(nóng)民的自由選擇權，只是不斷用群眾運動加強社會秩序。城鄉(xiāng)二元體制也分化了思想，形成表面集體主義和個人主義的對立。政府不斷加強思想教育，用理想口號激發(fā)農(nóng)民的斗志，用樹立正面典型和反面典型的方法不斷開展正面引導和批判斗爭，讓農(nóng)民服從國家總體戰(zhàn)略。集體主義思想教育保證了政府政策的執(zhí)行，讓農(nóng)民自覺進行勞動生產(chǎn)，自覺壓制個人權利。小團體主義是危害居民權利的毒瘤，讓居民不敢爭取自己的權利，讓居民失去自由，成為國家意志的一部分。城鄉(xiāng)二元結構將農(nóng)民排除在現(xiàn)代化、工業(yè)化之外，影響了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，降低了城市化活力。價格補貼擾亂了市場秩序，導致市場信號失靈，造成城市功能單一、經(jīng)濟功能弱化。國家用各種制度形成城鄉(xiāng)二元分離結構，限制農(nóng)民進城，甚至將城市居民轉移到農(nóng)村，阻礙了城鄉(xiāng)居民權利的平等化。中國城鄉(xiāng)建設仍是政府主導的，市場仍不能有效發(fā)揮作用。政府主導的市場更有利于城市市民，而可能傷害了農(nóng)村居民。舊的城鄉(xiāng)二元體制仍在發(fā)揮作用，保護了一些既得利益者，讓個別團體利用制度的漏洞謀取了不當利益。城鄉(xiāng)二元體制阻礙城鄉(xiāng)居民權利平等發(fā)展，導致侵權和維權的斗爭日益激烈，也引發(fā)了一些社會矛盾。

(三)不合理的戶籍制度和人民公社體制

為了維持重工業(yè)高速增長，國家從1955年就開始限制農(nóng)村人口進城，特別是1957年12月18日，中共中央、國務院發(fā)布了《關于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，嚴格禁止農(nóng)民遷移到城市生活，采用各種措施禁止農(nóng)村人口外流，并出臺城市就業(yè)制度、糧食供應制度等來保證政策的執(zhí)行。這些制度是不利于城市化的，讓城市走向封閉。國家把居民強制分為城市和鄉(xiāng)村兩個群體，讓城鄉(xiāng)因為制度而封閉隔離，嚴格限制了農(nóng)民流入城市，導致中國城市化長期停滯不前。城鄉(xiāng)分離的戶籍制度，成為城鄉(xiāng)其他分離制度的基礎，嚴重制約了城市化進程。這一時期的城市化大起大落是政策造成的，戶籍制度已經(jīng)顯示出限制作用。政府用戶口、就業(yè)、住房、商品糧等建立起城鄉(xiāng)壁壘，控制城市人口的過度膨脹。這樣避免了城市出現(xiàn)貧民窟和流動就業(yè)大軍，但也讓戶口成了身份和地位的象征，城鄉(xiāng)居民權利嚴重不對等。

為了把農(nóng)民與土地更加緊密聯(lián)系起來，國家還實行了人民公社體制。人民公社制度限制了居民權利，強化了城鄉(xiāng)居民權利不平等，造成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的停滯不前。人民公社是完全公有制的夢想，沒有現(xiàn)實的群眾基礎。人民公社被看作向共產(chǎn)主義過渡的形式、發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的光明道路、傳統(tǒng)的大同思想的實現(xiàn)。“共產(chǎn)主義在中國能夠得到廣泛的傳播，離不開古代儒家大同社會思想為其奠定的基礎?！盵10]人民對黨的充分信任，催生了其對人民公社的政治熱情。國家主要領導人的急躁情緒推動了人民公社運動的展開。人民公社是管制制度，是為了統(tǒng)購統(tǒng)銷，讓農(nóng)民自覺為重工業(yè)提供糧食，但沒有實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)，沒有進行技術革新，沒有提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。人民公社方便了對農(nóng)民進行管理，讓個人成為公社組織的生產(chǎn)工具，有利于政府統(tǒng)一掌控農(nóng)村資源，為重工業(yè)提供了原料，但浪費了大量資源。人民公社聯(lián)合戶籍制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度嚴格將農(nóng)民限制在集體組織中，將農(nóng)民組織為統(tǒng)一的生產(chǎn)群體。人民公社是生產(chǎn)力低下和特殊政治體制的產(chǎn)物，是為了保障社會主義政權而進行的嘗試。人民公社是政社合一體制，實行準軍事化管理，采用平均分配制度，保證了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展，將糧食最大程度用于工業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)業(yè)長期處于低效率狀態(tài)，讓農(nóng)民處于沉重的體力勞作中，沒有帶動經(jīng)濟結構提升和轉型，不利于建立正義和平等的基礎。經(jīng)濟運行要尊重規(guī)律，不能任憑所謂主觀能動性的發(fā)揮，否則只會讓整個民族陷入泥潭。

人民公社等體制加重了城鄉(xiāng)不平衡發(fā)展，造成農(nóng)民生活困難。極“左”思潮的發(fā)展讓國家陷入內(nèi)亂，繼續(xù)用農(nóng)業(yè)為工業(yè)提供資金，讓農(nóng)業(yè)發(fā)展慢于工業(yè)，利用剪刀差占據(jù)了農(nóng)民的經(jīng)濟利益，讓國民經(jīng)濟到了崩潰邊緣。“中央對未來社會的設想與落實、地方干部在上級壓力下‘寧左勿右’的著力推行、貧苦農(nóng)民對美好生活的向往,共同促成了公社建立?！盵11]國家對城市和農(nóng)村實行不同政策，并不斷固化，用身份束縛城鄉(xiāng)居民，使城鄉(xiāng)之間形成巨大鴻溝。城鄉(xiāng)二元結構在一定時期內(nèi)維護了社會穩(wěn)定，但讓城鄉(xiāng)居民權利不平等沉淀為固定社會秩序?！叭嗣窆缤ㄟ^對日常生活實踐的系統(tǒng)化設計,構建可對居住者進行主體性重構的物理空間——將傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化語境里的農(nóng)民轉變?yōu)榧w化語境里的公社成員。同時力圖削弱甚至取代鄉(xiāng)村社會中的傳統(tǒng)家庭觀念與宗法制度,從而合法化新的國家權威?！盵12]改革開放前，中國居民權利發(fā)展模式主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民權利差距的不斷擴大，民主權利、遷徙權利、人身權利、勞動權利、財產(chǎn)權利、醫(yī)療教育權利、居住權利、養(yǎng)老保障權利等的差距不斷拉大。

總之，新中國成立后，逐步建立了城鄉(xiāng)二元格局，導致了城鄉(xiāng)居民權利不平等發(fā)展，利用各種行政政策阻礙了居民權利發(fā)展。優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)、人民公社制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度就是這些政策中的典型。其中，優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)是城鄉(xiāng)居民權利差距的根源，沒有促進人們自由、平等理念的建立。城鄉(xiāng)二元結構是政府強制推行的，是國家政策指定的，雖然保證了在較短時間內(nèi)就能建立一個完善的工業(yè)體系，但也損害了農(nóng)民的利益。國家更注重國防、軍事等工業(yè)的發(fā)展，阻礙了城鄉(xiāng)消費經(jīng)濟的形成，政治體制長期得不到改革，政策大多偏向城市居民，讓農(nóng)業(yè)長期得不到發(fā)展，甚至出現(xiàn)了對農(nóng)民的歧視，導致城鄉(xiāng)居民權利關系沒有得到改善。

三、中國城鄉(xiāng)居民權利平衡路徑的構建

(一)加強城鄉(xiāng)居民權利平等化的經(jīng)濟制度與法律制度建設

中國城鄉(xiāng)居民權利主要是在政府強制政策引導下發(fā)展的。國家日漸尊重私人產(chǎn)權、淡化階級意識、改革戶籍制度等舉措促進了居民權利的實現(xiàn)。政府維護社會穩(wěn)定為城鄉(xiāng)居民權利提供了環(huán)境保證，法律的不斷完善為城鄉(xiāng)居民權利提供了法治保障。中國居民權利擴展順序、居民資格擴展順序、居民權利影響因素都與西方不同。中國居民權利發(fā)展模式主要是為了國家穩(wěn)定，維護群眾利益，需要大力發(fā)展現(xiàn)代化，用現(xiàn)代化促進多元化和政治民主?，F(xiàn)代化和社會穩(wěn)定是相輔相成的，需要同時維護。社會主義是在資本主義薄弱環(huán)節(jié)中產(chǎn)生的，社會主義國家多是在社會生產(chǎn)力水平相當落后的基礎上建立的，能更加平等地對待國民，采用計劃手段發(fā)展經(jīng)濟，把財富更平均地分配給各階層。我們?nèi)孕鑼W習國外的先進經(jīng)驗，不能再走閉關鎖國道路，隔絕與世界的聯(lián)系。中國實行社會主義民主制度，應該縮小城鄉(xiāng)差距，維護人民的權利。

城鄉(xiāng)居民權利平等是社會主義核心價值觀的重要體現(xiàn)。城鄉(xiāng)居民最早獲得的是自由權利和經(jīng)營權利，是在與封建等級秩序斗爭中獲取的，源自城市和城邦國家。城鄉(xiāng)居民權利是一國居民追求自身各種權益的自由，是受憲法保護的，主要有政治、經(jīng)濟、社會、文化等權利。城鄉(xiāng)居民權利不受政治權力制約，不受經(jīng)濟地位影響，不被社會制度左右。城鄉(xiāng)等級體現(xiàn)在政治、經(jīng)濟、社會、文化等多方面，造成了城鄉(xiāng)居民的差別待遇。城鄉(xiāng)二元結構本是生產(chǎn)力進步的體現(xiàn)，但生產(chǎn)力的進一步發(fā)展要求打破這種城鄉(xiāng)分離，建立一體化的經(jīng)濟結構，消除戶籍政策等人為制造的城鄉(xiāng)等級體系，以開拓市場、方便社會交流。中國市場經(jīng)濟的發(fā)展仍是任重道遠的，需要改革政治體制，消除舊的行政思維模式，消除官本位思想，促進企業(yè)和事業(yè)單位去行政化，借鑒外國先進的管理理念。經(jīng)濟體制改革推進了城鄉(xiāng)居民權利的變化。中國市場經(jīng)濟仍不健全，讓很多要素不能有效發(fā)揮作用。市場經(jīng)濟是自由競爭的，讓不同的市場主體在表達自己利益訴求和獲得利益方面有很大差異，也可能會拉大貧富差距。失靈的市場會導致城鄉(xiāng)差距拉大，無法促進各主體的平等，不能保障權利和義務一致。健全的市場才能強化對個人利益的關注，為居民權利提供保障。“要實現(xiàn)政府主導的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)居民收入差距警戒性擴大的根本性措施是:實現(xiàn)城鄉(xiāng)等級法權地位平等化、收入分配格局平衡化、農(nóng)村資源充分流動化與市場一體化。”[13]城鄉(xiāng)居民權利平等發(fā)展要靠農(nóng)民自己，也要靠制度完善。當前，城鄉(xiāng)居民選舉權差距在縮小，但仍存在不平等；被選舉權差距有縮小趨勢，但戶籍制度仍把居民分為兩個階層；勞動權差距在縮小，但農(nóng)民仍承擔沉重的體力勞動，只能干臟亂苦累的工作。農(nóng)民和市民市場主體地位不平等。城鄉(xiāng)居民的受教育權差距也在拉大。城鄉(xiāng)社會保障體系也存在差距，農(nóng)民工沒有完善的社會保障，得不到城市人享有的社會福利。

市場經(jīng)濟使城鄉(xiāng)居民權利平等化趨勢增強，但中國城鄉(xiāng)二元分割格局仍然存在，這種體制也阻礙了市場經(jīng)濟發(fā)展。“從改革現(xiàn)有財政分權體制入手,抑制地方政府在基本公共服務投入中的‘城市偏向’,建立促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的激勵機制,是縮小城鄉(xiāng)收入差距并實現(xiàn)共享發(fā)展的重要途徑?！盵14]市場經(jīng)濟促進了文化多元化發(fā)展，促進了居民權利意識的覺醒。全球化和新科技革命也帶來了不同文化的交流，讓西方先進理念傳入中國，沖擊了農(nóng)村的宗族思想和血緣關系，讓個人主義、自由主義萌發(fā)。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土宗族思想嚴重阻礙了市場經(jīng)濟發(fā)展，以家族利益壓制了個人利益。城鄉(xiāng)居民權利平等化必須打破宗族主義的枷鎖，大力強化個人權利意識。政府要提高農(nóng)民文化素質，方便農(nóng)民外出務工經(jīng)商，提高農(nóng)村現(xiàn)代信息傳播水平。當前，全社會形成了提高居民權利的共識，不能再用過多的行政干預限制個人權利。城鄉(xiāng)要統(tǒng)籌發(fā)展，瓦解城鄉(xiāng)分割的基礎，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，讓市場配置資源，為民族資本積累創(chuàng)造條件。“要從培育完善產(chǎn)權交易市場、完善農(nóng)村金融市場等方面著手,充分發(fā)揮政府和市場的功能,在城鄉(xiāng)一體化進程中實現(xiàn)和保障農(nóng)民的財產(chǎn)權利。”[15]中國要進一步完善保護居民權利的法律法規(guī)，大力促進城鄉(xiāng)居民權利的平等，讓居民能用法律武器保障自己的權利。加強法律制度建設推進城鄉(xiāng)居民權利平等化，應當以憲法為指導，進行頂層設計和安排；同時將法律制度建設貫穿于農(nóng)村政治建設、經(jīng)濟建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設等各方面。法律制度建設的重點應當是保障城鄉(xiāng)居民的根本權益，讓城鄉(xiāng)居民權利均衡化。

(二)消除城鄉(xiāng)二元結構，大力推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略

中國城鄉(xiāng)居民權利的平衡需要消除城鄉(xiāng)二元結構，推動城鄉(xiāng)不斷融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權利的平等化。國家不斷推進小城鎮(zhèn)戶籍改革，為城鄉(xiāng)一體化提供了一定的制度保障。從1984年開始，國家允許農(nóng)民自帶口糧到城鎮(zhèn)落戶，但落戶僅限于一般集鎮(zhèn)，進城農(nóng)民也只是準城鎮(zhèn)人口，不享受市民待遇。隨著糧油商品化，自帶口糧的吸引力降低，很多農(nóng)民不愿意辦理這種手續(xù)。1992年8月，公安部發(fā)出《關于實行當?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，允許在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟特區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實行“藍印戶口”制度，緩解了農(nóng)轉非指標過少的問題，要求各地政府實行當?shù)赜行У膽艏贫龋鳛閼艏贫雀母锏倪^渡措施。1994年11月25日，國務院召開1995年春運期間組織民工有序流動工作會議，對跨地區(qū)流動的農(nóng)民工在就業(yè)地點過春節(jié)，實行春運期間票價浮動，控制了民工潮的膨脹發(fā)展。1995年4月，國家體改委、建設部、公安部、財政部、農(nóng)業(yè)部等11個部門又聯(lián)合發(fā)布了《小城鎮(zhèn)綜合改革試點指導意見》，制定了小城鎮(zhèn)改革的目標、原則、內(nèi)容等，對重點鎮(zhèn)進行改革試點，引導小城鎮(zhèn)發(fā)展，并選擇57個鎮(zhèn)進行試點。1997年6月10 日， 國務院批轉了公安部《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》和《關于完善農(nóng)村戶籍管理制度意見》，允許有條件的農(nóng)村人口在小城鎮(zhèn)落戶，以促進農(nóng)村剩余勞動力就地轉移，要求繼續(xù)適時進行小城鎮(zhèn)戶籍改革，推動小城鎮(zhèn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。政府開始了為期兩年的小城鎮(zhèn)戶籍改革試點，要求從2000年開始，允許有穩(wěn)定居所、職業(yè)的農(nóng)民在小城鎮(zhèn)落戶，要通過并村、土地整理等方式推動小城鎮(zhèn)建設，鼓勵農(nóng)民集中建房、節(jié)約宅基地用地，推動勞動力轉移。推動戶籍制度改革朝更好的方向發(fā)展，各部門對進城落戶的條件逐步放寬。此后，很多小城鎮(zhèn)放開了戶籍限制，一些大城市也放松了對外來人口的限制。戶籍制度改革在全國小城鎮(zhèn)全面展開。從20世紀90年代末開始，政府還出臺了一些保障農(nóng)民工利益的政策，主張合理引導農(nóng)民工進城，讓農(nóng)民工市民化進入良性發(fā)展階段。農(nóng)民工數(shù)量增多、就業(yè)機會變大，有了更多經(jīng)濟收益，就謀求城市戶籍，成為城市居民。但這時城市下崗職工增多，政府實施再就業(yè)工程，影響了農(nóng)民工市民化進程。國家開始了并村和土地整理，嚴格宅基地審批，鼓勵集中居住，推動了小城鎮(zhèn)發(fā)展。這些法規(guī)的出臺消除了人口遷移的戶籍障礙，為農(nóng)村勞動力轉移創(chuàng)造了條件，為城鎮(zhèn)化的推進進一步掃清了障礙，也為城鄉(xiāng)居民權利平等化提供了政策支持。

中國需要推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，消除城鄉(xiāng)二元結構帶來的發(fā)展失衡問題。城鄉(xiāng)一體化是城鄉(xiāng)互動，不是單純的鄉(xiāng)村城市化。城鄉(xiāng)一體化是生產(chǎn)力進步的結果，是逐步實現(xiàn)的，需要城鄉(xiāng)互動，不是要消除城鄉(xiāng)差別，而是要推動城鄉(xiāng)和諧發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化需要與工業(yè)化同步進行，城鄉(xiāng)要互相支持、哺育并協(xié)調發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化要以農(nóng)村改革為依托，突破城鄉(xiāng)傳統(tǒng)發(fā)展模式，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，推動城鄉(xiāng)工農(nóng)共同發(fā)展、資源共享、產(chǎn)業(yè)互動，實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，加快城鄉(xiāng)管理體制的一體化進程，促進城鄉(xiāng)有序流動，建立新型戶籍、社保制度。政府要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進產(chǎn)業(yè)聚集，打造產(chǎn)業(yè)中心；要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎建設，整體促進城鄉(xiāng)社會保障事業(yè)，解決農(nóng)民教育、醫(yī)療問題，加大對農(nóng)村的財政支出，通過鄉(xiāng)村發(fā)展促進城市化，優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結構。政府要循環(huán)推進城鄉(xiāng)互動，推動全域發(fā)展格局，注重地方特色，做到長遠規(guī)劃，注重集約效益，加強制度保障，堅持以人為本，以實現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標，轉移農(nóng)村剩余勞動力，增加社會福利。

城鄉(xiāng)一體化要把工農(nóng)、城鄉(xiāng)等作為整體來規(guī)劃，憑借體制改革實現(xiàn)城鄉(xiāng)全面、協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。現(xiàn)實的城鄉(xiāng)巨大差距需要體制革新，讓城鄉(xiāng)互動，讓社會更高效合理，改變重城市、輕農(nóng)村的觀念，打破城鄉(xiāng)交流的壁壘。城市化的關鍵問題是“三農(nóng)”問題，城鄉(xiāng)一體化需要隨著經(jīng)濟環(huán)境而變化。當代中國農(nóng)業(yè)正處于近代農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉化的過程中，城市化的重點仍是如何發(fā)展農(nóng)村。需要建立世界性和國家級的城市群，需要以大都市治理為主線發(fā)展城市新空間，需要實施共有權利、規(guī)則、法規(guī)和文化等，實現(xiàn)區(qū)域規(guī)劃統(tǒng)一、基礎設施共用、市場完全開放、經(jīng)濟文化一體等舉措。城鄉(xiāng)一體化要破除城鄉(xiāng)二元結構(這是中國城市化的必然要求)，重點在于推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟基礎，城市要扶持農(nóng)村，重視農(nóng)民利益，建立城鄉(xiāng)和諧關系。新中國建立后，城鄉(xiāng)關系一直處于分離狀態(tài)，國家為了發(fā)展重工業(yè)忽視了農(nóng)村的發(fā)展，維護了城鄉(xiāng)二元結構。當下需要城市反哺農(nóng)村，重點發(fā)展農(nóng)村工業(yè)化、城市化。農(nóng)村經(jīng)濟不發(fā)展，工業(yè)化就失去基礎，和諧社會也無從談起。農(nóng)村城市化要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民收入。只有繼續(xù)健全市場經(jīng)濟才能改變城鄉(xiāng)二元結構，促進經(jīng)濟結構協(xié)調發(fā)展，讓工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，用城市支持農(nóng)村。市場經(jīng)濟能夠促進城鄉(xiāng)公共服務協(xié)調發(fā)展，引導公共資源流向農(nóng)村，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化發(fā)展，優(yōu)化城鄉(xiāng)社會結構，推動農(nóng)村社會向消費型社會轉變。加強農(nóng)村政治文明建設，以人為本，完善個人產(chǎn)權制度，有利于普及自由、平等、民主的理念。

(三)全面深化改革開放

中華人民共和國成立僅有70年，改革開放也僅僅40多年，一個農(nóng)業(yè)大國就擺脫了西方剝削，讓城鄉(xiāng)發(fā)展有了起色。市場體制的建立，推動城市化進入實質性發(fā)展階段。政府破除了計劃經(jīng)濟和社會主義畫等號的思維，推動了改革開放向縱深發(fā)展，在法律上也確立了市場經(jīng)濟體制的地位，讓城市化迎來春天。市場經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展、對外開放全方位進行，帶動了工業(yè)化和城市化，東部沿海城市快速發(fā)展。市場經(jīng)濟體制提升了城市的經(jīng)濟社會發(fā)展的中心作用，要求小城鎮(zhèn)更加聚集，讓小城鎮(zhèn)在沿海、沿江等條件好的地方更快發(fā)展，做好重點鎮(zhèn)的發(fā)展工作，推行小城鎮(zhèn)由粗放型向集約型發(fā)展。國家調整國民經(jīng)濟結構，發(fā)展消費品業(yè)和農(nóng)副業(yè)，導致一些重工業(yè)城市萎縮，促進了輕工業(yè)和中小城市迅速發(fā)展，適當安置了農(nóng)村剩余勞動力。國家制定基于規(guī)模差異的城市化政策，形成核心輻射源，建立區(qū)域協(xié)調機制、分工合作機制，培育城市圈以實現(xiàn)中小城市功能的強勢聯(lián)合；推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)化、基地化，發(fā)揮其承大啟小的橋梁作用。國家還營造良好的環(huán)境吸引投資，打造城市帶，以實現(xiàn)小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)的特色集聚；建設特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)，延伸專業(yè)化產(chǎn)業(yè)鏈，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強資源聚集功能，擴大建設資金來源。

改革開放后，中國小城鎮(zhèn)獲得發(fā)展有三方面原因。其一，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，讓農(nóng)民獲得土地經(jīng)營權，可以將剩余農(nóng)產(chǎn)品拿到集市上出售，政府開始允許個體工商業(yè)發(fā)展，城鎮(zhèn)集市貿(mào)易得到恢復。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)獲得發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)需要能源、交通、信息、市場及基礎設施，客觀上促進了小城鎮(zhèn)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)有集中協(xié)作的需求，促進了集市貿(mào)易集中，推動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)基礎設施和公共服務事業(yè)的發(fā)展。其三，新的城市發(fā)展方針。國家深化了小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略，從農(nóng)村改革開始，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到發(fā)展。國家允許知青回城，大城市人口增加較快?！俺鞘谢视?978年的17.92%上升到1984年的23.01%，年均提高0.85個百分點?！盵16]改革開放結束了長達17年的城市化停滯，讓城市數(shù)目和人口得到增加，建制鎮(zhèn)數(shù)量成倍增長?！俺擎?zhèn)常住人口由2011年的69 079萬人增加為2014年末的74 916萬人，城鎮(zhèn)化率由2011年的51.3%提高到2014年末的54.77%?！盵17]改革開放和市場體制給城市化帶來機遇，提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，解放了農(nóng)村勞動力，為工業(yè)和城市建設提供了人力資源。住房改革等激活了市場活力，有大量勞動力流入城市。改革開放帶來了經(jīng)濟高速發(fā)展，國民經(jīng)濟不斷增長，城市化率不斷提高。政府對不可控因素不能在短時間內(nèi)加以改變，但可制定規(guī)劃，引導不可控因素逐步改變。要制定吸引優(yōu)秀人才的政策，加大教育投入，擴大開放，吸引技術、資本，完善市場體系，形成良好社會氛圍。城鄉(xiāng)發(fā)展要兼顧國家和農(nóng)民利益，協(xié)調三大產(chǎn)業(yè)關系。因此，改革開放以來，城鄉(xiāng)居民權利逐步走向平等化，這主要是政府和市場的聯(lián)合促成的。全面深化改革開放要推動政治體制改革，建立現(xiàn)代化的治理體系，讓政府切實為城鄉(xiāng)居民服務，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性。全面深化改革開放還要引進國外先進的治理理念，合理吸取國外城鄉(xiāng)居民權利實現(xiàn)的實踐經(jīng)驗，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權利的平衡。“改革開放以來,中國治理民主探索取得成功的關鍵在于堅持了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。堅持并不斷完善改革探索出的黨委領導、政府負責、社會協(xié)同與公民參與的社會治理體制也是推進治理現(xiàn)代化的必然要求?！盵18]進入新時代以來，習近平總書記做出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系”的指示，為城鄉(xiāng)居民權利的實現(xiàn)和農(nóng)村改革提供了有效路徑?！傲暯娇倳浾驹谛聲r代高度,對深化農(nóng)村改革進行了多角度全方位的理論思考,作出了一系列精辟論述。深刻回答了為什么要深化農(nóng)村改革、怎樣深化農(nóng)村改革等重大理論和現(xiàn)實問題?！盵19]

全面深化改革要推動制度創(chuàng)新，這涉及戶籍管理制度、社會保障制度等。在戶籍制度改革方面已經(jīng)取得了一些成績，從社會控制到社會管理模式轉變，逐步剝離了戶籍很多政治功能，戶籍導致的不平等正在消失，戶籍不再承擔政治控制和法律懲戒等功能；戶籍制度改革不再敏感，成了可以討論的話題。戶籍制度正向人性化、法制化方向改革，能更多保護農(nóng)民工合法利益，體現(xiàn)法制精神。政府要建立統(tǒng)一的戶口登記制度，取消各類戶口分類。制定完善的戶籍法律，保障自由、平等，給居民平等的機會，真正以人為本，實現(xiàn)居民的自由遷徙，保障居民基本的遷移權利。在社會保障制度改革方面，需要建立分類福利保障制度，建立家庭資產(chǎn)保護制度，完善就業(yè)培訓體系，鼓勵多元主體參與扶貧。住房方面，要保障住房需求；醫(yī)療方面，要解決 “看病難、看病貴”的問題；教育方面，要增加教育投入。政府保障城市政策。中國社會保障制度也需要革新。增加居民福利，維護社會安定，需要完善的社會保險制度作為社會保障的核心，需要建立社會救濟體系，真正保證城鄉(xiāng)居民的各項基本權益。

總之，中國城鄉(xiāng)居民權利關系變化發(fā)展的邏輯是：計劃經(jīng)濟時期，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略是城鄉(xiāng)居民權利關系失衡的主要根源；為保障重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略實施的各項制度構成了城鄉(xiāng)二元結構分割的體制，也形成了城鄉(xiāng)居民權利關系不平等的框架；隨著工業(yè)基礎的奠定，國家調整了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，國民經(jīng)濟體系的完善和國家工業(yè)化進入中期，城鄉(xiāng)二元結構的基礎逐步瓦解，城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會朝著一體化發(fā)展，城鄉(xiāng)居民權利不平等關系的基礎也逐步瓦解，在國家解決各種社會問題的大背景下，城鄉(xiāng)居民權利關系必然朝向平等化方向發(fā)展。當代中國居民權利發(fā)展最基本的特征是城鄉(xiāng)居民權利關系從不平等逐步向平等化發(fā)展。中國漸進式的居民權利發(fā)展模式與經(jīng)濟社會結構發(fā)展相適應，與漸進式改革相一致，有利于政治穩(wěn)定。居民權利是自然權利，但與社會經(jīng)濟因素也有必然關系?！耙坏┥鐣慕?jīng)濟進步，把擺脫封建桎梏和通過消除不平等來確立權利平等的要求提到日程上來……這種要求就很自然地被宣布為人權?！盵2]145城鄉(xiāng)居民權利要從法律權利走向實然權利，消除二元格局和小團體對居民權利的破壞，消除封建等級思想及對農(nóng)民的歧視，避免居民利益帶有太多政治性，轉變政府職能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民自由遷徙，從而最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權利一體化。