賈中正

2017年底，特朗普政府推行的《減稅與促進就業(yè)法案》（Tax Cuts and Job Act，以下簡稱“稅改法案”）在美國參眾兩院獲得通過，并經(jīng)特朗普簽署后于2018年正式生效。特朗普政府意欲通過減稅鼓勵消費，增加投資和就業(yè)，促進經(jīng)濟增長，最終實現(xiàn)“讓美國再次偉大”的目標。美國作為當今世界最重要的經(jīng)濟體推出的稅改法案，不僅深刻影響其利益分配格局和國內經(jīng)濟發(fā)展，而且會對中國等新興經(jīng)濟體乃至全球產生溢出效應。

美國稅改的主要特征

本輪由特朗普政府推行的稅改法案涉及稅種較多，涵蓋了公司所得稅、個人所得稅、遺產稅、跨境所得稅以及海外收入征稅制度等的改革，并對相關稅率、稅收優(yōu)惠、稅前扣除、反避稅等進行調整。具體來看，主要表現(xiàn)出以下特征：

降低納稅主體的稅率水平。個人所得稅是美國聯(lián)邦政府最主要的稅收來源，其稅率分為7檔。本次稅改除了保持10%和35%兩檔不變外，其他稅率分別由39.6%、33%、28%、25%和15%調降為37%、32%、24%、22%和12%。但該法案對個人所得稅稅率的調整為暫時性降低， 這為在未來通過回升個人所得稅稅率以彌補財政赤字提供了可能。與此同時，稅改法案還將應稅所得20萬美元以上的個人適用稅率從原先的33%提高至35%，并取消4050美元的個人免稅額。在公司所得稅中，約占美國全部企業(yè)8%左右的C型公司（股份有限公司）所得稅最高邊際稅率由35%降為21%。盡管如此，但由于取消公司部分稅前扣除優(yōu)惠，實現(xiàn)的歷史境外利潤由匯還征稅改為視同匯回征稅，大多數(shù)個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)難以享受該優(yōu)惠，這使得公司實際降稅幅度遠小于名義稅率。

對稅前扣除和減免優(yōu)惠進行調整。新法案對企業(yè)所得稅資本費用化以延期納稅，但也對利息支出限額扣除增稅。例如，對獨資企業(yè)、合伙企業(yè)和S型公司（無限責任公司）等穿透小企業(yè)合格經(jīng)營所得征收個人所得稅，允許抵扣20%收入，適用最高邊際稅率37%。2017～2022 年5年內發(fā)生資產投資成本由折舊攤銷改為100%費用化（不包括房地產）。利息支出由稅前全額列支改為按不高于扣除利息、稅項、折舊和攤銷前利潤30%列支， 以限制利息支出，改變資本弱化避稅傾向。每年凈經(jīng)營虧損結轉限額由前轉2年后轉20年改為年度應納稅所得額90%，可向后無限期結轉。

提升扣除標準。在個人納稅標準方面，個人單獨申報的免稅門檻由過去的0.6萬美元提高到1.2萬美元，夫妻共同申報則由過去的1.3萬美元提高到2.4萬美元，戶主申報由9550美元提高為1.8萬美元。在遺產稅改革方面，保留遺產稅并將豁免額提高了一倍，將2018年個人應稅財產超過560萬美元提高為1120萬美元，將夫妻共同應稅財產超過1120萬美元提高為2240萬美元。但2025年之后“落日條款” 將恢復至本次稅改前豁免額水平。

簡化稅制，提高征管效率。取消公司替代最低稅收（AMT），提高個人替代性最低稅負制（AMT）門檻。為避免高收入人士利用稅前扣除避稅，對應稅收入高于AMT門檻且按AMT計算稅收高于一般所得稅者，須按AMT規(guī)則來繳稅。通過提高AMT門檻以簡化稅制，降低稅收征收成本和納稅人遵從成本，進而提高征管效率。

調整跨境所得稅。針對美國作為資本輸出國的跨境投資占比較高，且資本外流和關聯(lián)交易轉移利潤等問題，稅改方案規(guī)定，美國公司取得的來自其境外子公司（持股比例10%）的股息，可享受100%的所得稅豁免，境外子公司歷史累積境外收益將被視同匯回一次性進行征稅，現(xiàn)金及現(xiàn)金等價物適用15.5%稅率，非流動資產適用8%稅率。依據(jù)受控外國公司規(guī)則對美國境外子公司超額利潤（超過企業(yè)資產的10%）征收10.5%的稅收（從2026年起升至13.125%），可抵免80%的境外稅收。在跨境所得稅改方面，既對子公司股息免稅也對歷史遺留境外利潤征稅。對美國公司從境外供應方取得的銷售或服務所得中與知識產權相關的部分（適用13.125% 的稅率，并自2026年起調整為16.4%的稅率）以及大型跨國企業(yè)集團內向境外關聯(lián)企業(yè)付款（適用10%的最低稅率，但2018 年適用5%的稅率）征稅。新法案通過限制境外關聯(lián)交易支付，引入反稅基侵蝕稅（BEAT），以反避稅減少稅收流失，增加美國的稅收收入。

美國稅改的溢出效應

稅改法案是特朗普政府在“美國優(yōu)先”理念的指引下，繼1986年以來對美國稅收制度進行的最為重大的改革，也是其重塑美國競爭力和領導力的核心舉措之一。關于該稅改法案對美國聯(lián)邦政府財政赤字、私人消費、企業(yè)投資、勞動就業(yè)以及經(jīng)濟增長的影響，各界均有不同的觀點和看法。

樂觀派認為，稅改法案的實施將顯著提升美國經(jīng)濟增長。享受減稅政策的公司可將更多資金投資于科技創(chuàng)新、設備購置或升級、人力資源培訓或擴大就業(yè)等， 對個人減稅還會起到鼓勵私人消費的作用，這都將有利于促進經(jīng)濟增長。白宮經(jīng)濟顧問委員會（Council of Economic Ad v i s e r s）的報告顯示，稅改會使美國GDP增長率升至3%～5%的區(qū)間，10年后可能會使產出再增加7000億美元至1.2萬億美元。彼得森國際經(jīng)濟研究所預測， 稅改法案將使2018年美國GD P提升0.8 個百分點。高盛集團則預測，減稅政策將推動美國經(jīng)濟在2018年和2019年各提升約0.3個百分點。稅務基金會（T a x Foundation）的研究則認為，倘若將企業(yè)所得稅的最高稅率降至20%，在未來10年會創(chuàng)造約65萬個就業(yè)崗位，個人稅后收入增長約3%，整體經(jīng)濟增長約3.3%。

謹慎派則認為，稅改法案的實施對經(jīng)濟增長的刺激效應有限，長期來看甚至還存在負面效應。其理論邏輯在于，當勞動力市場非常接近充分就業(yè)時，減稅更可能導致聯(lián)邦政府預算赤字顯著擴大，特別是在債務負擔非常沉重的情況下，這可能導致長期利率大幅上揚，并最終抵消減稅帶來的任何潛在收益。美國稅收政策中心的研究顯示，特朗普推行的稅改法案在2018 年會提升美國GDP約0.7個百分點，但在長期給政府財政帶來壓力和挑戰(zhàn)。胡佛經(jīng)濟研究所預測，未來四年稅收減免將使年均減少的稅收收入相當于1.1%的GDP。從長遠來看，聯(lián)邦政府將需要更多的借款來彌補減稅缺口，這會推高私人部門借貸成本，抑制企業(yè)投資，掣肘長期經(jīng)濟增長。美國國會預算局（Congressional Budget Office）的預測認為，未來10年美國GDP增速僅為1.9%。此外，國際貨幣基金組織（IMF）和經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）等國際組織對特朗普政府的稅改政策效果也持謹慎態(tài)度。

盡管稅改能否在長期促進美國經(jīng)濟增長存在爭議，但其對全球經(jīng)濟復蘇的溢出效應不容忽視，對中美經(jīng)濟關系以及中國制造業(yè)的影響尤為值得關注。具體影響如下：

第一，減稅法案與“加息+縮表”效應疊加，會加速資本回流。特朗普政府稅改的目的就是吸引更多海外投資，鼓勵制造業(yè)回流本土，緩解產業(yè)空心化難題， 創(chuàng)造更多就業(yè)機會，促進經(jīng)濟增長。此次稅改方案除了大幅下調企業(yè)所得稅稅率并對資本利得回流課征低稅率，使美國公司稅率從全球最高之一變?yōu)樽畹椭煌?，還通過修訂海外遞延收入政策向免稅體制過渡，以避免美國企業(yè)海外子公司在適用紅利豁免前過分關注區(qū)分海外所得與盈利， 使美國企業(yè)將海外所得匯回本土比留在海外更具稅收優(yōu)勢。這些稅改措施將對吸引更多海外資金從中國等新興經(jīng)濟體回流美國發(fā)揮重要作用，并可能吸引很多優(yōu)秀的跨國企業(yè)落戶美國。與此同時，隨著金融危機的負面影響逐步消退，美國等發(fā)達經(jīng)濟體開始采取退出量化寬松政策，美聯(lián)儲加息和縮減資產負債表將使美元進入升值通道，這將給包括中國在內的新興經(jīng)濟體帶來持續(xù)增強的資本外流壓力。短期內， 鑒于中國持續(xù)推進減稅降費效果初顯、勞動力成本相對美國仍具比較優(yōu)勢、市場規(guī)模巨大、投資回報率可觀等，國際資本不會大規(guī)模撤離中國市場。但在長期，在減稅和退出量化寬松政策的共同作用下，中國等新興經(jīng)濟體無論在預防資本外流還是在吸引外資方面，面臨的難度都會進一步增大，這將給在高質量發(fā)展階段實現(xiàn)中國制造強國戰(zhàn)略帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

第二，減稅政策在鼓勵美國企業(yè)科技創(chuàng)新的同時，卻可能分流他國研發(fā)投入， 影響其創(chuàng)新能力。一直以來，美國的科技創(chuàng)新水平在世界處于領先地位。根據(jù)由世界知識產權組織（WIPO）、美國康奈爾大學和英士國際商學院（INSEAD）及其合作伙伴共同發(fā)布的2017年全球創(chuàng)新指數(shù)報告，2017年美國的創(chuàng)新指數(shù)居全球第四位。科技創(chuàng)新需要持續(xù)的研發(fā)投入，而減稅政策會吸引更多外資在美國投資設廠， 并激勵企業(yè)將更多剩余利潤投入科技創(chuàng)新和新技術研發(fā)，進一步增強其科技創(chuàng)新能力，提升美國企業(yè)的國際競爭力。中國在2016提出成為世界科技強國“三步走”目標，到2020年時進入創(chuàng)新型國家行列，到2030年時進入創(chuàng)新型國家前列，到新中國成立100年時成為世界科技強國。由于特朗普的稅改政策會吸引更多外資流入，這會使中國等新興經(jīng)濟體在利用外資、高端技術和管理經(jīng)驗等方面的相對減少，在投資總額約束條件下擠占企業(yè)研發(fā)支出，迫使企業(yè)把本用于研發(fā)的資金改為人工成本或市場營銷等的支出，從而影響中國制造業(yè)企業(yè)競爭力的提高，掣肘科技強國目標的實現(xiàn)。

第三，減稅政策對不同層次制造業(yè)的影響存在差異。此次特朗普政府實行的減稅措施目的之一雖是吸引制造業(yè)回流，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，但絕不是鼓勵中低端制造業(yè)回流，而是意在吸引高端制造業(yè)和科技創(chuàng)新型資本進入美國。事實上，中美在制造業(yè)領域競爭并非完全重疊。美國分布在工程機械、汽車、家電等領域的中低端制造業(yè)的競爭力提升的確會給中國帶來沖擊，但諸如芯片、精密儀器、軟件等高端制造業(yè)的大力發(fā)展，則可能會對中國的產業(yè)升級產生外溢性。特朗普稅改方案如能促使美國經(jīng)濟擴張，則會增加其對中國中低端制造業(yè)產品的需求，進而帶動中國相關制造產業(yè)的發(fā)展。但隨著中美貿易爭端逐步升級為貿易戰(zhàn)，預計特朗普政府會采取更多貿易保護主義措施，這也可能抵消減稅政策對中國出口的有利影響。

第四，在長期可能引致部分高端制造業(yè)的產業(yè)鏈發(fā)生轉移。美國施行的減稅法案將在短期內溫和刺激經(jīng)濟增長，這也是特朗普政府稅改的主要目的。美國經(jīng)濟的快速復蘇，本應有利于全球貿易往來，有助于中國制造業(yè)產品對美輸出，但由于特朗普政府推行的貿易保護主義措施，如針對中國的301調查將矛頭瞄準“中國制造2025”，這可能對中國高端制造業(yè)的發(fā)展帶來不利影響。短期內，選擇在中國進行投資的美國資本和技術密集型企業(yè)會考慮人力資本質量、市場規(guī)模以及市場就近原則等因素，不會大規(guī)模轉移投資。但從長期看，其可能逐步重整在華高端制造和產品研發(fā)的產業(yè)鏈，以規(guī)避美國加征關稅的不利影響。

第五，稅改法案可能引發(fā)全球競爭性減稅。從國際視角來看，適度的稅收競爭具有正向效應，有利于減輕各國企業(yè)稅負，促進東道國吸引更多的外來資金和技術，彌補資金缺口，增強技術創(chuàng)新能力， 進而擴大稅基。但過度競爭性減稅引發(fā)的全球連鎖反應會給其他國家?guī)砀偁帀毫?。特朗普政府的減稅政策可能在世界范圍內引發(fā)新一輪減稅浪潮，加劇全球稅收競賽。根據(jù)IMF的研究，面對美國下調企業(yè)所得稅稅率，世界其他國家為增強吸引外資的競爭力，也會降低本國企業(yè)所得稅率，以減少本國資金外流，由此可能產生競爭性減稅效應，造成財政政策功能弱化，損害全球經(jīng)濟的健康發(fā)展?；仡櫄v史，美國歷次減稅都會引發(fā)其他國家爭相效仿。在里根減稅時期，英國實施了供給側減稅改革。特朗普政府宣布稅改方案后，英國、日本、法國、德國等國亦紛紛下調本國企業(yè)所得稅稅率。例如，英國計劃削減2018年預算案中的印花稅以刺激房地產市場，并宣稱2020年將企業(yè)稅下調至17%。日本“根據(jù)海外減稅動作，進一步擴大減稅幅度”，并提出把企業(yè)稅負降至“能夠幫助企業(yè)在世界上競爭的水平”（例如，計劃將投資人工智能等高科技企業(yè)的企業(yè)稅率最多降至20%）。法國的2018年預算案則計劃減稅108億歐元。鑒于目前中國正處于外商投資放緩與對外投資增加的轉型階段，特朗普政府的稅改方案所形成的“虹吸效應”和“示范效應”，將使中國制造業(yè)直接承壓。如果在華外國企業(yè)母國的稅賦環(huán)境和營商環(huán)境明顯優(yōu)于中國，則可能吸引外資市場主體從中國撤回母國。

中國的應對之策

無論是為了應對特朗普政府稅改方案的挑戰(zhàn)，還是適應未來中國經(jīng)濟轉型發(fā)展的需要，有效增強中國微觀市場主體的綜合競爭力才是正道。面對特朗普政府推行的新稅改法案及其不利影響，中國應多措并舉，積極應對?？紤]到中國采取以流轉稅為主體的間接稅的稅制結構，以及制造業(yè)增值稅在國內第一大稅種增值稅中占主導地位，為此，建議通過優(yōu)化稅制結構， 出臺配套優(yōu)惠政策，改善營商環(huán)境，進一步降低企業(yè)特別是高端制造業(yè)的稅費負擔，減少制造業(yè)企業(yè)的營運成本，以鼓勵和引導企業(yè)將更多資金投向研發(fā)創(chuàng)新，提升企業(yè)的科技創(chuàng)新能力。

繼續(xù)深化稅制改革，建立依法減負的長效機制。加快稅收立法和稅費改革的步伐，通過減稅降費制度設計，對制造業(yè)企業(yè)負擔進行監(jiān)督，對企業(yè)及其經(jīng)營者權益進行保護，使制造業(yè)企業(yè)減稅降費有法律依據(jù)，切實解決制造業(yè)稅費成本較大的問題。建議制定出臺針對制造業(yè)企業(yè)降低稅費負擔的法律法規(guī)，特別是可以增值稅改革為突破口，通過制定《增值稅法》來完善增值稅的抵扣制度，定期調整制造業(yè)增值稅稅率。適當調低企業(yè)所得稅稅率，完善和規(guī)范稅前扣除和稅后優(yōu)惠等政策。繼續(xù)推動減負制度建設，加強減負工作的機制建設和組織保障，建立減負工作協(xié)調機制，強化減負工作機構組織協(xié)調和監(jiān)督檢查職能。

規(guī)范稅外收費，降低制造業(yè)負擔。造成中國制造業(yè)企業(yè)稅負偏重的因素中， 除了增值稅、企業(yè)所得稅外，還有其他名目繁多的基金或繳費，為此，建議通過推動立法的形式，清理種類繁多、政出多門的政府性基金和行政事業(yè)性收費以及一些不規(guī)范的收費項目，盡快完成費改稅和取消稅外收費項目工作，以切實降低制造業(yè)企業(yè)的稅費負擔。一是取消無法律法規(guī)依據(jù)的收費事項，建立統(tǒng)一規(guī)范的涉企事項清單制度。建議對涉企行政事項進行全面清理規(guī)范，在實施權責清單和涉企收費清單制度的基礎上，建立包括行政審批及其前置中介服務、行政檢查、行政收費、行政處罰以及保證金等在內的全部涉企事項清單制度，明確政府和市場的邊界，為繼續(xù)降低企業(yè)制度性交易成本奠定基礎。二是清理企業(yè)承擔的不合理收費項目。對于制造業(yè)企業(yè)繳納的工會會費、殘疾人就業(yè)保障金和水利建設基金等，建議大幅降低工會會費，并適時取消殘疾人就業(yè)保障金和水利建設基金。三是加快推進“清費立稅”工作。應明確改革政府性基金的時間表和路線圖，繼續(xù)降低企業(yè)非稅負擔。允許并鼓勵地方政府結合本地實際適度減免具有自主權限的政府性基金，出臺更大力度的普惠性降費措施。四是通過稅收立法將適合稅收形式征繳的基金項目和收費項目改為有法可依的稅收項目，將某些收費項目適當并入稅改方案統(tǒng)籌實施。五是整治中介收費問題。對本應由政府提供的優(yōu)質服務轉移給中介的現(xiàn)象，應堅決制止。同時，清理和整頓中介服務事項，從源頭切斷中介高收費與行政職權的聯(lián)系。

適時降低稅率，優(yōu)化稅制結構。根據(jù)拉弗曲線，提高稅率雖能增加政府的稅收收入，但當稅率達到一定“門檻”之后， 較高的稅率反而會減小稅基，導致政府稅收收入的減少。為此建議：一是繼續(xù)調降稅率。特別是降低增值稅稅率，既要達到為企業(yè)減負的效果，還要統(tǒng)籌考慮國家財政的承受能力。二是調降制造業(yè)產業(yè)鏈的關聯(lián)稅率。制造業(yè)企業(yè)的生產經(jīng)營是一個包括研發(fā)、投入、產出、銷售、分配、再生產和擴大再生產等諸多環(huán)節(jié)的復雜系統(tǒng)，所涉及的稅種和收費類別繁多。在降低制造業(yè)增值稅稅率同時，還可以考慮降低制造業(yè)上中下游關聯(lián)企業(yè)的相關稅率， 構建整個產業(yè)鏈的稅率關聯(lián)調節(jié)機制，以切實降低制造業(yè)企業(yè)的整體稅負負擔。三是為了抵消增值稅稅率下降的影響，還可深入研究開征房產稅、遺產稅等新稅種， 擴大稅源，努力實現(xiàn)財政收入穩(wěn)定。

鼓勵科技創(chuàng)新，支持制造強國戰(zhàn)略。在全球產業(yè)鏈中，大部分中國制造業(yè)企業(yè)仍處于中低端，以勞動密集型和資源耗能型的傳統(tǒng)產業(yè)為主，隨著人口紅利逐漸消失、產能過剩日益突出，環(huán)境污染日趨嚴重等，這種依靠低成本和高耗能的舊發(fā)展模式不可持續(xù)，必須通過加大研發(fā)投入， 加強技術創(chuàng)新，提升自身競爭力，助推產業(yè)轉型升級，支持“中國制造2025”戰(zhàn)略。為此，建議擴展高新技術企業(yè)的適用范圍，將優(yōu)惠稅率重點向“中國制造2025”戰(zhàn)略中擬發(fā)展的高新技術企業(yè)傾斜，激勵其核心技術的研發(fā)與應用。合理設定高新技術企業(yè)的優(yōu)惠稅率區(qū)間，既要達到激勵企業(yè)加大研發(fā)和自主創(chuàng)新的目的，也要防止因稅收優(yōu)惠過大而使高新技術企業(yè)不必提高效率，即可獲得高額回報的現(xiàn)象發(fā)生?？梢詤⒖肌皩＠小倍愂諆?yōu)惠制度，將產業(yè)優(yōu)惠稅率的適用范圍擴展至所有高新技術企業(yè)研發(fā)專利的商品化所得收入中，引導產業(yè)優(yōu)惠稅率從重企業(yè)類別向重企業(yè)研發(fā)、從重技術發(fā)明向重專利商品化的轉型。對高新技術行業(yè)給予適當?shù)亩愂諆?yōu)惠，對高科技設備投入進行稅收抵扣，進一步擴大研發(fā)費用稅收優(yōu)惠政策的適用對象，將成本加成抵免變?yōu)檠邪l(fā)費用的一定比例在應納稅額中抵免。落實和完善有關創(chuàng)新企業(yè)研發(fā)費用的計核方法， 加大對技術創(chuàng)新企業(yè)的財稅扶持力度。加強對科技創(chuàng)新和技術研發(fā)的稅式支出的考核與管理，讓制造業(yè)企業(yè)切實享受到因科技創(chuàng)新而獲得的減稅激勵。

第五，積極營造公平、透明、可預期的營商環(huán)境。良好的營商環(huán)境對吸引外資、科技創(chuàng)新、助推經(jīng)濟增長具有重要意義。世界銀行發(fā)布的《2018年營商環(huán)境報告》顯示，中國納稅時間較上年壓縮了52小時，排名提升32位。2017年由第三方組織的納稅人滿意度專項調查結果也顯示，國稅和地稅得分較上年同口徑分別提升5.49分和2.04分，表明納稅人滿意度和獲得感進一步增強。盡管如此，中國營商環(huán)境的位次與發(fā)達經(jīng)濟體仍有很大差距。為此建議，一是完善法律法規(guī)，平等對待國內外各類企業(yè)，積極吸引外商投資，保護外商投資合法權益。二是構建積極健康的政商關系，提高行政審批效率和服務質量，減少政府對市場的行政干預，為企業(yè)合法經(jīng)營創(chuàng)造良好的環(huán)境。三是破除壟斷保護。實現(xiàn)公平競爭是降低實體經(jīng)濟成本的重要途徑之一。四是打造開放合作的新格局。實施準入前國民待遇加負面清單的管理制度，大幅度放寬市場準入，施行高水平的貿易投資便利化政策，擴大服務業(yè)對外開放等。

（作者單位：中國社會科學院世界經(jīng)濟與政治研究所）