劉閩浙

反洗錢調(diào)查是中國人民銀行及其省一級(jí)分支機(jī)構(gòu)的法定職責(zé)。中國人民銀行及其省一級(jí)分支機(jī)構(gòu)通過反洗錢調(diào)查，在預(yù)防和打擊洗錢犯罪、維護(hù)金融秩序和國家安全方面發(fā)揮了重要作用。當(dāng)前，我國洗錢犯罪形勢嚴(yán)峻，犯罪分子洗錢手法越來越具有專業(yè)性、隱蔽性和復(fù)雜性。在新形勢下，反洗錢調(diào)查工作存在的問題已有所顯現(xiàn)，影響到反洗錢調(diào)查作用的充分發(fā)揮，亟須加以研究改進(jìn)。

當(dāng)前反洗錢調(diào)查工作存在的問題

法律法規(guī)不健全，依法調(diào)查缺乏制度保障

反洗錢調(diào)查的制度依據(jù)主要是《反洗錢法》與《中國人民銀行反洗錢調(diào)查實(shí)施細(xì)則（試行）》。隨著形勢的發(fā)展，現(xiàn)有制度安排已不適應(yīng)反洗錢調(diào)查工作的需要。

一是調(diào)查主體范圍限定過窄?！斗聪村X法》將調(diào)查主體范圍限定為“國務(wù)院反洗錢行政主管部門或者其省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)”，人民銀行地市（州）中支和縣（市、區(qū)）支行認(rèn)為轄內(nèi)可疑交易活動(dòng)需調(diào)查核實(shí)的，需逐級(jí)報(bào)請(qǐng)人民銀行省一級(jí)分支行調(diào)查。數(shù)據(jù)顯示：2015～2017年，人民銀行及其省一級(jí)分支機(jī)構(gòu)調(diào)查數(shù)量年均增長20.8%。與之對(duì)應(yīng)的是，調(diào)查人員并未同步增加，目前每家省一級(jí)分支行平均僅有1～2名調(diào)查人員。僅由人民銀行及其省一級(jí)分支行組織調(diào)查，可能影響調(diào)查分析的質(zhì)量，且存在案件協(xié)作效率不高、時(shí)效性不足等問題。

二是未明確人民銀行對(duì)部分特定非金融行業(yè)的調(diào)查權(quán)。隨著我國對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢監(jiān)管日趨嚴(yán)格，洗錢風(fēng)險(xiǎn)有向特定非金融行業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢。2017年以來，中國人民銀行會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門相繼發(fā)文規(guī)定了貴金屬交易場所、房地產(chǎn)業(yè)、社會(huì)組織和會(huì)計(jì)師事務(wù)所的反洗錢義務(wù)，但在房地產(chǎn)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所兩個(gè)行業(yè)未明確人民銀行的調(diào)查權(quán)，人民銀行對(duì)房地產(chǎn)業(yè)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展反洗錢調(diào)查缺乏制度依據(jù)。

三是未對(duì)案件協(xié)查做出規(guī)定?！斗聪村X法》規(guī)定：“國務(wù)院反洗錢行政主管部門或者其省一級(jí)派出機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)可疑交易活動(dòng)，需要調(diào)查核實(shí)的，可以向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)查”，并未包括偵查機(jī)關(guān)商情的案件協(xié)查，也未規(guī)定協(xié)查的條件、程序等。實(shí)務(wù)中，人民銀行接收的協(xié)查數(shù)量與日俱增。由于偵查機(jī)關(guān)協(xié)查除涉嫌洗錢及其上游犯罪外，很大一部分未涉嫌洗錢，甚至尚未對(duì)上游犯罪立案偵查，人民銀行對(duì)此類可疑交易活動(dòng)開展協(xié)查存在履職風(fēng)險(xiǎn)。而且，各地人民銀行對(duì)偵查機(jī)關(guān)需提供協(xié)查文書的種類、協(xié)查后是否報(bào)案等看法不一，有待加以規(guī)范。

四是臨時(shí)凍結(jié)規(guī)定不具操作性。臨時(shí)凍結(jié)是反洗錢調(diào)查的財(cái)產(chǎn)保全措施，也是阻止洗錢犯罪進(jìn)一步發(fā)生的重要手段。我國臨時(shí)凍結(jié)規(guī)定在實(shí)踐中從未真正執(zhí)行過，主要受限于其單一的啟動(dòng)條件和繁瑣的審批流程。《反洗錢法》規(guī)定啟動(dòng)臨時(shí)凍結(jié)措施的條件為“客戶要求將調(diào)查所涉及的賬戶資金轉(zhuǎn)往境外”。然而，將賬戶資金轉(zhuǎn)往境外并非轉(zhuǎn)移資金的唯一方式，犯罪分子完全可以通過取現(xiàn)、境內(nèi)轉(zhuǎn)賬等方式轉(zhuǎn)移資金?！斗聪村X法》規(guī)定臨時(shí)凍結(jié)需“經(jīng)國務(wù)院反洗錢行政主管部門負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”，即采取臨時(shí)凍結(jié)措施應(yīng)層層報(bào)批，直至中國人民銀行行長或者主管副行長批準(zhǔn)，流程繁瑣耗時(shí)，不適應(yīng)非法資金快速轉(zhuǎn)移應(yīng)快批快凍的需要。

理念、方法和技術(shù)落后，高效調(diào)查缺乏智力支持

一是調(diào)查理念存在偏差。部分調(diào)查人員未深刻認(rèn)識(shí)反洗錢調(diào)查在預(yù)防和打擊洗錢犯罪、維護(hù)金融秩序和國家安全中的重要作用，使命感和責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，反洗錢調(diào)查的情報(bào)支持和證據(jù)支持作用未得到充分發(fā)揮。部分調(diào)查人員簡單將反洗錢調(diào)查等同于配合司法查詢，反洗錢調(diào)查范圍被動(dòng)擴(kuò)大，一定程度上喪失了自主性，也偏離了其打擊洗錢犯罪的核心目標(biāo)。

二是調(diào)查方法針對(duì)性不強(qiáng)。在調(diào)查方法的選擇上遵循固定模式，未區(qū)分具體情況采取有針對(duì)性的方法，具體表現(xiàn)在：現(xiàn)場調(diào)查運(yùn)用不足。反洗錢調(diào)查分為現(xiàn)場調(diào)查和非現(xiàn)場調(diào)查?，F(xiàn)場調(diào)查可直接詢問金融機(jī)構(gòu)工作人員，有利于深入了解情況，時(shí)效性也優(yōu)于非現(xiàn)場調(diào)查，但其遵循的程序更為復(fù)雜，且人力、交通、時(shí)間成本較高。非現(xiàn)場調(diào)查程序相對(duì)簡單，耗費(fèi)人力也相對(duì)較少，但不利于充分利用金融機(jī)構(gòu)工作人員直接與客戶接觸和最了解客戶的優(yōu)勢。實(shí)務(wù)中，人民銀行大多選擇非現(xiàn)場調(diào)查方式，現(xiàn)場調(diào)查方式少有使用。以人民銀行福州中心支行為例，2015～2017年該行共開展反洗錢調(diào)查187項(xiàng)，但以現(xiàn)場調(diào)查方式進(jìn)行的僅有1項(xiàng)，不利于發(fā)揮現(xiàn)場調(diào)查的優(yōu)勢對(duì)重大緊急案件開展深入調(diào)查。在調(diào)查對(duì)象的選取上考慮不周。出于便利性考慮，人民銀行往往選擇在案發(fā)地金融機(jī)構(gòu)開展調(diào)查，未充分考慮可疑交易活動(dòng)的類型和性質(zhì)等因素。例如，金融詐騙案件多為內(nèi)外勾結(jié)，調(diào)查時(shí)要充分考慮金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部人員可能涉案，所以應(yīng)盡量避開案發(fā)地金融機(jī)構(gòu)，選擇在其上級(jí)機(jī)構(gòu)開展調(diào)查。此外，對(duì)涉恐、涉黑、涉貪等保密要求較高的案件，應(yīng)盡量控制知情范圍。

三是信息獲取不充分。反洗錢調(diào)查需確認(rèn)被調(diào)查客戶的真實(shí)身份、厘清資金走向并判斷交易的真實(shí)目的，這些都是以掌握充分信息為前提的。當(dāng)前，人民銀行反洗錢調(diào)查獲取信息不充分，主要表現(xiàn)在：未充分整合利用內(nèi)部其他部門的信息。在人民銀行內(nèi)部，人民幣賬戶管理系統(tǒng)信息是了解可疑交易主體銀行賬戶開立情況的基礎(chǔ)，企業(yè)和個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫有利于核實(shí)客戶身份及財(cái)務(wù)狀況，國際收支統(tǒng)計(jì)監(jiān)測系統(tǒng)信息對(duì)調(diào)查跨境洗錢很有益處。但實(shí)踐中，調(diào)查組未能充分整合利用以上信息，部分調(diào)查組從支付結(jié)算、征信和外匯管理等部門獲取信息仍存在障礙。通過金融機(jī)構(gòu)獲取信息不全面。實(shí)務(wù)中，反洗錢調(diào)查涉及的金融業(yè)務(wù)局限于銀行存款，對(duì)銀行貸款、理財(cái)、私人銀行、保險(xiǎn)箱、證券投資、保單等金融業(yè)務(wù)涉及較少;即使對(duì)銀行存款業(yè)務(wù)，調(diào)取的信息中通常也缺少網(wǎng)銀交易IP地址、MAC地址、手機(jī)銀行IMEI地址、人民幣冠字號(hào)等重要信息。未能獲取行政機(jī)關(guān)和商業(yè)機(jī)構(gòu)信息。公安人口信息、工商企業(yè)注冊(cè)信息、稅務(wù)登記信息、海關(guān)申報(bào)信息以及大型商業(yè)機(jī)構(gòu)商業(yè)信息對(duì)反洗錢調(diào)查十分必要，但當(dāng)前數(shù)據(jù)信息共享程度不高，不僅相關(guān)機(jī)制、數(shù)據(jù)庫及電子化網(wǎng)絡(luò)尚未建立，人民銀行自身對(duì)所需數(shù)據(jù)的范圍、類型和位置等也還未明確。

四是高科技分析手段運(yùn)用不足。在大數(shù)據(jù)時(shí)代背景下，海量、高速、多樣和低價(jià)值密度的數(shù)據(jù)需要全新的處理模式。當(dāng)前，人民銀行調(diào)查人員依靠單機(jī)處理分析數(shù)據(jù)，通過EXCEL軟件的篩選、統(tǒng)計(jì)、透視功能處理交易流水等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，人工繪制資金鏈圖;通過人工翻閱憑證、查看監(jiān)控、比對(duì)人像等處理部分非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù);憑借經(jīng)驗(yàn)對(duì)客戶身份、交易背景、交易目的等進(jìn)行判斷。調(diào)查分析費(fèi)時(shí)耗力，且難免遺漏部分關(guān)鍵信息，降低了反洗錢調(diào)查分析的科學(xué)性和有效性。

五是紙質(zhì)調(diào)查效率低下。當(dāng)前，反洗錢調(diào)查采取紙質(zhì)審批、紙質(zhì)流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行，尚未建立全國統(tǒng)一的反洗錢調(diào)查電子化平臺(tái)。反洗錢調(diào)查涉及調(diào)查申請(qǐng)接收、立項(xiàng)審批、通知書制發(fā)、金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)取反饋、調(diào)查分析、向協(xié)作單位移交報(bào)案、結(jié)項(xiàng)歸檔等諸多環(huán)節(jié)。紙質(zhì)流轉(zhuǎn)耗時(shí)長、效率低，且不利于調(diào)查資料的歸檔保存。反洗錢調(diào)查積累了大量歷史數(shù)據(jù)，但在現(xiàn)有紙質(zhì)保存和各省分散管理模式下，不利于有效整合數(shù)據(jù)進(jìn)行比對(duì)分析，并通過關(guān)聯(lián)式調(diào)查挖掘發(fā)現(xiàn)有價(jià)值的洗錢線索;不利于歸納總結(jié)典型案例作案手法和資金交易特征，進(jìn)而有效開展洗錢類型分析和風(fēng)險(xiǎn)提示。各地反洗錢調(diào)查文書、金融機(jī)構(gòu)反饋數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一，即使在同一省份，也普遍存在調(diào)查文書忽視行業(yè)差異“一刀切”、同一行業(yè)不同機(jī)構(gòu)反饋數(shù)據(jù)格式不統(tǒng)一、非銀行機(jī)構(gòu)反饋格式無標(biāo)準(zhǔn)等問題，不利于金融機(jī)構(gòu)明確配合調(diào)查的具體內(nèi)容和反饋數(shù)據(jù)的格式要求，不利于調(diào)查人員對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行并表分析和電子化處理。

反洗錢調(diào)查對(duì)策思考

修訂完善法律法規(guī)，推動(dòng)反洗錢調(diào)查規(guī)范化

一是賦予人民銀行地市（州）中支反洗錢調(diào)查權(quán)。為緩解中國人民銀行及其省一級(jí)分支行調(diào)查人員短缺問題，同時(shí)也為了調(diào)動(dòng)人民銀行地市（州）中支的工作積極性，建議在《反洗錢法》中賦予人民銀行地市（州）中支反洗錢調(diào)查權(quán)。二是明確人民銀行對(duì)相關(guān)特定非金融行業(yè)的調(diào)查權(quán)。建議由中國人民銀行分別會(huì)同住建部、財(cái)政部出臺(tái)規(guī)定，明確人民銀行對(duì)房地產(chǎn)業(yè)和會(huì)計(jì)師事務(wù)所開展反洗錢調(diào)查的權(quán)力和具體辦法。三是規(guī)定案件協(xié)查的范圍和程序。案件協(xié)查的范圍包括：以《刑法》第120條之一、第191條或者第349條立案的;以《刑法》第312條立案，且上游犯罪危害較大的;其他人民銀行認(rèn)為需要調(diào)查核實(shí)的。案件協(xié)查的程序?yàn)椋簜刹闄C(jī)關(guān)商請(qǐng)協(xié)查提供的材料包括商請(qǐng)協(xié)助調(diào)查函、立案文書和案情介紹等;人民銀行協(xié)查后，按偵查機(jī)關(guān)要求反饋材料即可，無需另行報(bào)案。四是完善反洗錢臨時(shí)凍結(jié)規(guī)定。為封堵所有可能轉(zhuǎn)移資金的渠道，建議將臨時(shí)凍結(jié)措施的啟動(dòng)條件放寬至“客戶要求將調(diào)查所涉及的賬戶資金劃轉(zhuǎn)至其他賬戶或者取現(xiàn)”的情形。同時(shí)，建議與反洗錢調(diào)查權(quán)設(shè)置相匹配，賦予人民銀行地市（州）中支臨時(shí)凍結(jié)權(quán)，并規(guī)定采取臨時(shí)凍結(jié)措施需經(jīng)調(diào)查行行長或者主管副行長批準(zhǔn)。

靈活運(yùn)用調(diào)查方法，推動(dòng)反洗錢調(diào)查策略化

一是增加現(xiàn)場調(diào)查方式的運(yùn)用。充分利用現(xiàn)場調(diào)查可直接詢問金融機(jī)構(gòu)工作人員，有利于深入了解情況的優(yōu)勢，在對(duì)重大緊急案件開展調(diào)查時(shí)優(yōu)先選擇現(xiàn)場調(diào)查方式。另外，考慮到現(xiàn)場調(diào)查人力、交通、時(shí)間成本較高，可創(chuàng)新運(yùn)用綜合調(diào)查（即現(xiàn)場調(diào)查+非現(xiàn)場調(diào)查）方式，在詢問、封存等環(huán)節(jié)采取現(xiàn)場方式，其他環(huán)節(jié)采取非現(xiàn)場方式。二是根據(jù)案件類型和性質(zhì)選擇調(diào)查對(duì)象的層級(jí)。對(duì)金融詐騙等可能存在內(nèi)外勾結(jié)的案件，避開案發(fā)地金融機(jī)構(gòu)，選擇在其省級(jí)管理機(jī)構(gòu)或總行（部）開展調(diào)查。對(duì)涉恐、涉黑、涉貪等保密要求較高的案件，要求配合調(diào)查的金融機(jī)構(gòu)能在本級(jí)機(jī)構(gòu)獲取數(shù)據(jù)和資料的，不向上、下級(jí)機(jī)構(gòu)獲取;能在反洗錢部門獲取的，不向其他部門獲取。

拓寬信息來源渠道，推動(dòng)反洗錢調(diào)查信息化

一是研究數(shù)據(jù)信息共享標(biāo)準(zhǔn)。從調(diào)查實(shí)際需要出發(fā)，綜合考慮數(shù)據(jù)的可得性、可用性和保密性，盡快明確反洗錢調(diào)查數(shù)據(jù)的范圍、類型和位置，建立反洗錢調(diào)查數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。二是推進(jìn)信息共享機(jī)制建設(shè)。按照先易后難、先內(nèi)后外的原則，逐步建立數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制。在人民銀行內(nèi)部，發(fā)文規(guī)定反洗錢調(diào)查從支付結(jié)算、征信和外匯管理等部門獲取相關(guān)信息的權(quán)利、條件和遵循的程序，充分整合利用系統(tǒng)內(nèi)信息資源;對(duì)金融機(jī)構(gòu)，根據(jù)需要擴(kuò)展反洗錢調(diào)查所涉及金融業(yè)務(wù)的范圍，更加關(guān)注除銀行存款外其他金融業(yè)務(wù)的洗錢風(fēng)險(xiǎn)，要求金融機(jī)構(gòu)按照重現(xiàn)交易的要求，完整收集、保存并提供相關(guān)數(shù)據(jù)信息;對(duì)其他行政機(jī)關(guān)，建議在反洗錢部際聯(lián)席會(huì)議制度框架下，明確相關(guān)單位配合提供反洗錢調(diào)查數(shù)據(jù)的責(zé)任和使用相關(guān)數(shù)據(jù)的權(quán)限，在國家部委層面建立數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制，統(tǒng)一下發(fā)全國執(zhí)行。三是搭建數(shù)據(jù)信息傳輸專線。在中國人民銀行和反洗錢部際聯(lián)席會(huì)議成員單位間搭建反洗錢數(shù)據(jù)信息傳輸專線，鼓勵(lì)有條件的人民銀行省一級(jí)分支行和地市（州）中支與本級(jí)相關(guān)單位搭建專線。同時(shí)，引入信息安全保護(hù)制度和技術(shù)，依法設(shè)置數(shù)據(jù)查詢權(quán)限，全面留存查詢痕跡，做到數(shù)據(jù)信息使用情況的可查、可控，嚴(yán)格保護(hù)公民隱私和反洗錢信息安全。

運(yùn)用高科技分析手段，推動(dòng)反洗錢調(diào)查智能化

當(dāng)前，與大數(shù)據(jù)相關(guān)的數(shù)據(jù)挖掘、人工智能和云計(jì)算等高新技術(shù)日新月異，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國家管理、社會(huì)治理和人民生活帶來重大而深遠(yuǎn)的影響。反洗錢調(diào)查工作應(yīng)把握好大數(shù)據(jù)發(fā)展的重要機(jī)遇，運(yùn)用大數(shù)據(jù)深度挖掘技術(shù)掃描結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，利用數(shù)據(jù)搜索和智能化處理建立數(shù)據(jù)間的連接關(guān)系，通過橫向關(guān)聯(lián)、縱向穿透式的調(diào)查分析對(duì)客戶身份、交易背景、交易目的進(jìn)行綜合判斷，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)關(guān)鍵洗錢嫌疑人、關(guān)鍵洗錢賬戶和關(guān)鍵洗錢交易的精準(zhǔn)鎖定。同時(shí)，積極運(yùn)用云計(jì)算技術(shù)，通過將工作電腦接入特定云計(jì)算中心，為大數(shù)據(jù)調(diào)查分析提供彈性可拓展的基礎(chǔ)設(shè)備。

建設(shè)全國調(diào)查平臺(tái)，推動(dòng)反洗錢調(diào)查電子化

加快建設(shè)全國統(tǒng)一的反洗錢調(diào)查平臺(tái)，依法設(shè)置調(diào)查流程，實(shí)現(xiàn)調(diào)查申請(qǐng)接收、審批立項(xiàng)、通知書制發(fā)、金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)取反饋、調(diào)查分析、向協(xié)作單位移交報(bào)案、結(jié)項(xiàng)歸檔全流程電子化管理。分行業(yè)、分業(yè)務(wù)規(guī)范調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)（壽險(xiǎn)、財(cái)險(xiǎn)）和支付機(jī)構(gòu)（網(wǎng)絡(luò)支付、銀行卡收單、預(yù)付卡）等不同業(yè)務(wù)類型的特點(diǎn)，研究設(shè)計(jì)不同的反洗錢調(diào)查通知書模板、可疑主體身份信息模板、資金交易明細(xì)模板，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)，最大限度實(shí)現(xiàn)反洗錢調(diào)查的規(guī)范性和有效性目標(biāo)。

（作者單位：中國人民銀行福州中心支行）?