李廣子　李藐

2018年11月27日，人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于完善系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)【2018】301號），明確了我國系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的定義、范圍、規(guī)評估流程和總體方法。該意見的出臺(tái)標(biāo)志著我國的系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管由“全球系統(tǒng)重要性”發(fā)展到“國內(nèi)系統(tǒng)重要性”機(jī)構(gòu)監(jiān)管階段。系統(tǒng)重要性銀行（SIB）主要是指那些規(guī)模龐大、業(yè)務(wù)復(fù)雜、其倒閉有可能對金融體系造成重大影響從而危及整個(gè)金融體系穩(wěn)定性的銀行，長期以來一直是各國金融監(jiān)管的重點(diǎn)。特別是2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管得到了更多的重視。本文主要對美國和歐盟有關(guān)系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，為我國系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管提供借鑒。

美國監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，美國在加強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管方面采取了一系列舉措，主要包括以下五個(gè)方面。

第一，完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)和職能。針對國際金融危機(jī)中暴露出來的問題，美國于2010年5月頒布《多德-弗蘭克法案》，明確了對系統(tǒng)重要性銀行應(yīng)當(dāng)實(shí)施更高強(qiáng)度和更嚴(yán)格的監(jiān)管，美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（FSOC）的設(shè)立正是這一法案的突出成果。美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)下設(shè)的研究辦公室由美聯(lián)儲(chǔ)（FED）、貨幣監(jiān)理署（OCC）、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC） 和財(cái)政部四家單位組成，其主要職責(zé)是識別和評定出系統(tǒng)重要性銀行，然后授權(quán)給美聯(lián)儲(chǔ)加強(qiáng)對它們的監(jiān)督和管理。美聯(lián)儲(chǔ)被賦予了更大的監(jiān)管權(quán)力：負(fù)責(zé)提出強(qiáng)化監(jiān)管系統(tǒng)重要性銀行的要求;發(fā)布關(guān)于如何與銀行溝通監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的監(jiān)管指引，以對銀行有更充分的了解;提高監(jiān)管當(dāng)局與銀行管理層的溝通效率，從而有效傳導(dǎo)監(jiān)管意圖。另外，美聯(lián)儲(chǔ)還成立了負(fù)責(zé)審閱銀行壓力測試模型的團(tuán)隊(duì)和負(fù)責(zé)審閱管理恢復(fù)處置計(jì)劃的專業(yè)團(tuán)隊(duì)。美國貨幣監(jiān)理署也針對系統(tǒng)重要性銀行風(fēng)險(xiǎn)治理架構(gòu)的構(gòu)建等做出了監(jiān)管引導(dǎo)，并在其大型銀行監(jiān)管部內(nèi)設(shè)立了專業(yè)團(tuán)隊(duì)，負(fù)責(zé)管理防范信用風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)和操作風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)管信息系統(tǒng)和相應(yīng)資本要求等。消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB）也是伴隨著《多德-弗蘭克法案》的頒布而成立的，隸屬于美聯(lián)儲(chǔ)， 但是有獨(dú)立的監(jiān)管權(quán)力。它的成立主要是為了加強(qiáng)對消費(fèi)者的保護(hù)，要求系統(tǒng)重要性銀行向消費(fèi)者提供的金融產(chǎn)品必須沒有欺詐或誤導(dǎo)，系統(tǒng)重要性銀行與消費(fèi)者之間必須有充分的信息披露和交流：既要讓消費(fèi)者了解產(chǎn)品的收益和風(fēng)險(xiǎn)情況，也要降低消費(fèi)者潛在的道德風(fēng)險(xiǎn)。在具體操作上，美國對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管過程分為對系統(tǒng)重要性銀行的評估、認(rèn)定、監(jiān)管三個(gè)步驟。

第二，制定系統(tǒng)重要性銀行評估標(biāo)準(zhǔn)。在系統(tǒng)重要性銀行的評估上，借鑒巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（BCBS）所提供的計(jì)量方法，美國金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)（F S OC）提出從規(guī)模、關(guān)聯(lián)度、杠桿率、可替代性、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)及期限錯(cuò)配、監(jiān)管現(xiàn)狀六個(gè)方面構(gòu)建系統(tǒng)重要性銀行評估指標(biāo)體系。比如，在資產(chǎn)規(guī)模方面， FSOC把500億美元資產(chǎn)規(guī)模作為識別系統(tǒng)重要性銀行的標(biāo)準(zhǔn)。2018年5月，美國國會(huì)通過了《經(jīng)濟(jì)增長、監(jiān)管救濟(jì)和消費(fèi)者保護(hù)法案（EGRRCPA）》，要求進(jìn)一步調(diào)整對資產(chǎn)超過1000億美元的大型銀行的監(jiān)管。

第三，提高對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管要求。一是規(guī)定了最低流動(dòng)性標(biāo)準(zhǔn)，并要求進(jìn)行內(nèi)部流動(dòng)性壓力測試以監(jiān)測系統(tǒng)重要性銀行的流動(dòng)性。二是強(qiáng)化資本監(jiān)管和杠桿率監(jiān)管。美聯(lián)儲(chǔ)對系統(tǒng)重要性銀行采用了更加嚴(yán)格的附加資本要求，提出附加資本要求為1.0%～4.5%，提高資本對損失的吸收能力，以將其潛在的失敗成本內(nèi)部化。并且，銀行被認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)性越高， 對其的附加資本要求也會(huì)越高。三是強(qiáng)調(diào)壓力測試的作用。壓力測試有助于評估系統(tǒng)重要性銀行在嚴(yán)重不利的經(jīng)濟(jì)情況下可能遭受的損失。系統(tǒng)重要性銀行在提交資本計(jì)劃、業(yè)務(wù)發(fā)展計(jì)劃和分紅計(jì)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)對其在基期、壓力和極端壓力三種不同程度壓力情景下的資本充足度和資本計(jì)劃流程進(jìn)行評估。

第四，強(qiáng)化對系統(tǒng)重要性銀行的結(jié)構(gòu)化限制。包括經(jīng)營規(guī)模、業(yè)務(wù)復(fù)雜性和關(guān)聯(lián)度等方面。原因在于，規(guī)模越大、越復(fù)雜、關(guān)聯(lián)越緊密的銀行，其倒閉將會(huì)對更廣泛的經(jīng)濟(jì)造成更大的溢出風(fēng)險(xiǎn)。規(guī)模是一個(gè)不可忽視的風(fēng)險(xiǎn)因素，銀行規(guī)模越大，分布的地理范圍越廣，需要的管理層次也越多。正因?yàn)榇?，要積極調(diào)整對大規(guī)模銀行的監(jiān)管框架和規(guī)則。當(dāng)然，還需要更全面地納入其他風(fēng)險(xiǎn)類別，滿足促進(jìn)系統(tǒng)重要性銀行的安全和穩(wěn)健發(fā)展、增強(qiáng)金融穩(wěn)定性的核心目標(biāo)，加強(qiáng)對潛在風(fēng)險(xiǎn)的敏感度，如跨境活動(dòng)因素等?？缇郴顒?dòng)因素衡量了銀行業(yè)務(wù)、運(yùn)營和結(jié)構(gòu)等方面的復(fù)雜性，增加了銀行運(yùn)營的復(fù)雜性，會(huì)對銀行在面臨壓力時(shí)有序解決問題的能力產(chǎn)生影響。另外，系統(tǒng)重要性銀行對短期批發(fā)融資的依賴性是用于衡量其流動(dòng)性脆弱性的一大指標(biāo)。當(dāng)銀行利用養(yǎng)老基金和貨幣市場共同基金等金融中介機(jī)構(gòu)的短期存款為長期或流動(dòng)性較差的資產(chǎn)提供融資時(shí)，需要迅速出售流動(dòng)性較差的資產(chǎn)以維持運(yùn)營，這種情況可能會(huì)對更廣泛的金融穩(wěn)定產(chǎn)生影響。企業(yè)使用短期批發(fā)融資是全球系統(tǒng)重要性銀行評估框架中的一個(gè)要素，用以衡量銀行與其他金融部門的關(guān)聯(lián)度等相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)，以及可能造成大規(guī)模融資擠兌的脆弱性。此外，對包括系統(tǒng)重要性銀行在內(nèi)的大型金融機(jī)構(gòu)在金融市場中的并購行為也進(jìn)行了限制，要求在并購之后并表負(fù)債總額必須小于參與合并的金融機(jī)構(gòu)上一年度的并表負(fù)債總額的10%，其意圖在于限制大型銀行等機(jī)構(gòu)的規(guī)模及集中度。

第五，加強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行薪酬改革。2009年10月，美聯(lián)儲(chǔ)出臺(tái)了關(guān)于系統(tǒng)重要性銀行的薪酬激勵(lì)原則，明確銀行給員工的薪酬協(xié)議不得超過所能承受的風(fēng)險(xiǎn)激勵(lì)限度。此外，系統(tǒng)重要性銀行每3年必須至少要舉行一次涉及高管薪酬內(nèi)容的大會(huì)，由股東進(jìn)行投票對相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行表決，從而賦予普通股東參與制定薪酬制度的權(quán)利。此外，部分系統(tǒng)重要性銀行還在高管薪酬制度中增加了退休計(jì)劃補(bǔ)充的審查制度、日后追回條款等內(nèi)容，以降低銀行因?qū)Ω吖苓^度激勵(lì)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

歐盟監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)

與美國類似，歐盟在國際金融危機(jī)以后也強(qiáng)化了對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管。

第一，構(gòu)建多層次監(jiān)管機(jī)構(gòu)。2010 年9月，歐盟出臺(tái)了《泛歐金融監(jiān)管改革法案》。該法案的出臺(tái)更新了歐盟的金融監(jiān)管體系，新設(shè)立了四個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)從宏觀和微觀兩個(gè)層面加強(qiáng)對歐盟的金融監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。在宏觀層面上，專門設(shè)立歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)（ESRB），實(shí)施對系統(tǒng)重要性銀行的宏觀審慎監(jiān)管，負(fù)責(zé)監(jiān)測歐盟整體的信貸水平，分析、處理并監(jiān)管潛在的影響歐盟整個(gè)金融市場穩(wěn)定的各種風(fēng)險(xiǎn)。并且，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)可能在必要時(shí)向歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）發(fā)出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警并提供針對性建議。歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局是負(fù)責(zé)微觀審慎監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，它可以協(xié)調(diào)各成員國的銀行業(yè)監(jiān)管當(dāng)局，從而對成員國系統(tǒng)重要性銀行實(shí)行直接或間接監(jiān)管?？傮w上看，歐盟通過建立多層次監(jiān)管機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)微觀審慎和宏觀審慎監(jiān)管相結(jié)合，共同識別和防范系統(tǒng)重要性銀行可能給歐盟整個(gè)金融市場帶來的影響。

第二，細(xì)化了系統(tǒng)重要性銀行的評估標(biāo)準(zhǔn)。在系統(tǒng)性重要性銀行評估方面， 歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）于 2014年12 月發(fā)布了《系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)評估標(biāo)準(zhǔn)指引》，確定的評分指標(biāo)包括規(guī)模、重要性、復(fù)雜性/跨境活動(dòng)、關(guān)聯(lián)性等。總體上看，歐盟在系統(tǒng)重要性銀行的評估標(biāo)準(zhǔn)方面與其他國家基本類似。歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）還要求，歐盟各成員國監(jiān)管當(dāng)局可以結(jié)合本國實(shí)際確定對系統(tǒng)重要性銀行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并定期向歐盟委員會(huì)、歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）、歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)（ESRB）等機(jī)構(gòu)報(bào)送認(rèn)定結(jié)果。

第三，擴(kuò)大監(jiān)管范圍。在對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管模式上，歐盟從之前的平行監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變?yōu)槠叫斜O(jiān)管與垂直監(jiān)管相結(jié)合，不斷完善監(jiān)管模式和范圍。在對系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，不僅要監(jiān)管系統(tǒng)重要性銀行本身的資本緩沖、業(yè)務(wù)范圍、金融產(chǎn)品和評級方法等各項(xiàng)指標(biāo)，還要監(jiān)管對沖基金、私募基金等與銀行業(yè)務(wù)有關(guān)聯(lián)的公司，加強(qiáng)了對與系統(tǒng)重要性銀行有關(guān)聯(lián)的其他金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，監(jiān)管范圍不斷擴(kuò)大。

第四，強(qiáng)化監(jiān)管要求。歐盟建立了單一監(jiān)管機(jī)制（SSM）和單一處置機(jī)制（SRM），突出了對系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的重視程度。單一監(jiān)管機(jī)制（SSM） 是由歐央行對歐元區(qū)的大銀行直接進(jìn)行監(jiān)管，歐央行于2014年11月起可以直接監(jiān)管資產(chǎn)總額達(dá)到300億歐元以上或者達(dá)到所屬國GDP20%以上的銀行。單一處置機(jī)制（SRM）是對各成員國的銀行實(shí)行統(tǒng)一的處置規(guī)則，成立處置基金和處置機(jī)構(gòu)。通過建立單一監(jiān)管機(jī)制和單一處置機(jī)制，歐盟對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管機(jī)制得到進(jìn)一步強(qiáng)化。此外，歐盟于2013年7月正式實(shí)施《資本要求指引IV》，歐盟各個(gè)成員國可以根據(jù)《資本要求指引IV》結(jié)合本國實(shí)際對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)施加相關(guān)資本要求。

第五，加強(qiáng)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。根據(jù)《泛歐金融監(jiān)管改革法案》，歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）擁有監(jiān)管和調(diào)查系統(tǒng)重要性銀行及其有關(guān)交易行為的權(quán)利，同時(shí)還負(fù)責(zé)評估大型銀行在金融市場中的潛在風(fēng)險(xiǎn)與危害等，而且在必要時(shí)要有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警提示。對于違規(guī)的金融交易活動(dòng)或產(chǎn)品， 歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）有權(quán)予以制止。歐洲銀行業(yè)監(jiān)管局（EBA）的設(shè)立及其所擁有的這些權(quán)利，能夠有效地對廣大金融消費(fèi)者的權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。

啟示與借鑒

從美歐對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管實(shí)踐中，我們可以得到以下幾方面啟示。

一是強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)構(gòu)與機(jī)制建設(shè)，有效傳導(dǎo)監(jiān)管意圖。為了更好地對系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行監(jiān)管，防范系統(tǒng)重要性銀行可能對經(jīng)濟(jì)金融帶來的潛在風(fēng)險(xiǎn)，美歐都在金融穩(wěn)定理事會(huì)（FSB）和巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)（BCBS）等國際組織提出的監(jiān)管政策指引基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際情況，出臺(tái)了適宜本國或本組織的相關(guān)監(jiān)管法案， 設(shè)立專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善監(jiān)管制度。在系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管方面，要特別注意提高監(jiān)管意圖和政策傳導(dǎo)的有效性。這不僅要求監(jiān)管當(dāng)局能將需要調(diào)整的政策法規(guī)有效體現(xiàn)在監(jiān)管計(jì)劃和報(bào)告中，還要求監(jiān)管當(dāng)局能在必要時(shí)為系統(tǒng)重要性銀行提供適當(dāng)救濟(jì)，進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)管理。另外，監(jiān)管當(dāng)局要能夠及時(shí)獲取系統(tǒng)重要性銀行的相關(guān)監(jiān)管指標(biāo)信息，從而能夠識別新出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)采取措施。

二是提升資本管理能力，創(chuàng)新監(jiān)管方法和工具。美國和歐盟普遍對系統(tǒng)重要性銀行設(shè)置了更高的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，并建立了針對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管體系。其中， 資本監(jiān)管是核心，系統(tǒng)重要性銀行要適用更高的監(jiān)管要求。除資本監(jiān)管以外，還從流動(dòng)性、壓力測試、結(jié)構(gòu)化限制等方面對系統(tǒng)重要性銀行提出了全方位的監(jiān)管要求。從我國情況來看，在對系統(tǒng)重要性銀行進(jìn)行監(jiān)管的過程中，需要綜合考慮我國金融業(yè)發(fā)展和監(jiān)管實(shí)踐，創(chuàng)新監(jiān)管辦法和工具，對參評機(jī)構(gòu)的評估指標(biāo)進(jìn)行合理測度，不斷調(diào)整和完善監(jiān)管要素和方法。這樣，有利于及時(shí)調(diào)整我國系統(tǒng)重要性銀行的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和經(jīng)營策略，甚至及時(shí)有效地處置出現(xiàn)的問題。

三是把握好系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的時(shí)機(jī)。總體上看，加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管已經(jīng)成為包括歐美在內(nèi)的發(fā)達(dá)國家銀行業(yè)監(jiān)管的發(fā)展趨勢。從美國和歐盟的實(shí)踐來看，不同國家在加強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的時(shí)點(diǎn)上存在一定差異，歐盟還規(guī)定其成員國監(jiān)管當(dāng)局可以結(jié)合本國實(shí)際確定對系統(tǒng)重要性銀行的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)出一定的靈活性。從我國情況來看，加強(qiáng)系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管也要與我國經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展形勢相結(jié)合。特別是，現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)面臨較大下行壓力，金融去杠桿深入推進(jìn)， 銀行資產(chǎn)質(zhì)量下滑，整體面臨著較大的資本壓力。在這種情況下，貿(mào)然對被劃分為系統(tǒng)重要性銀行的大中型銀行提出更高的資本要求，可能會(huì)對商業(yè)銀行健康運(yùn)行產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。因此，要把握好系統(tǒng)重要性銀行監(jiān)管的時(shí)機(jī)，在制定實(shí)施細(xì)則時(shí)要考慮我國金融機(jī)構(gòu)實(shí)際情況，設(shè)置合理的監(jiān)管要求與過渡期安排，避免短期內(nèi)對金融機(jī)構(gòu)造成沖擊。

四是適當(dāng)加強(qiáng)對系統(tǒng)重要性銀行的前端管理，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。銀行監(jiān)管指標(biāo)通常具有一定的滯后性，一旦出現(xiàn)問題進(jìn)行自救也會(huì)產(chǎn)生較大的社會(huì)成本。因此， 在對系統(tǒng)重要性銀行的監(jiān)管上，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)前端市場管理，做好風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防。要針對系統(tǒng)重要性銀行的資產(chǎn)類型及風(fēng)險(xiǎn)敏感程度，對與銀行重要資產(chǎn)相關(guān)的價(jià)格比如利率、匯率、大宗商品價(jià)格等價(jià)格變動(dòng)進(jìn)行追蹤監(jiān)控，及時(shí)做好對沖并引導(dǎo)銀行采取調(diào)整資產(chǎn)類型、行業(yè)布局等措施以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。通過加強(qiáng)前端管理，及早發(fā)現(xiàn)問題并加以解決，為系統(tǒng)重要性銀行獲取充分的緩沖及自救時(shí)間。

五是根據(jù)新形勢不斷修正系統(tǒng)重要性銀行的評估標(biāo)準(zhǔn)。商業(yè)銀行是金融創(chuàng)新較為活躍的一個(gè)領(lǐng)域，產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式不斷變化，資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)不斷調(diào)整。就我國而言，金融與科技的融合不斷加深，商業(yè)銀行普遍將科技手段應(yīng)用到產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新之中，并對業(yè)務(wù)流程加以改造。相應(yīng)地，銀行的風(fēng)險(xiǎn)特征也發(fā)生了重大變化。在這種情況下，系統(tǒng)重要性銀行的評估標(biāo)準(zhǔn)也要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展形勢的變化， 密切關(guān)注商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的新特征，不斷優(yōu)化相關(guān)評估標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上制定出有針對性的監(jiān)管要求。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院金融研究所、 國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室， 中國社會(huì)科學(xué)院研究生院）