王文金

為期三年的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款（以下簡稱“農(nóng)房抵押貸款”）試點期即將結(jié)束，接下來何去何從為社會各界所熱切關(guān)心。會昌縣是全國農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款59個試點縣（市、區(qū)）之一，發(fā)放貸款余額在江西省三個試點縣中占比達60%。筆者所工作的會昌農(nóng)商銀行發(fā)放的農(nóng)房抵押貸款余額達1.55億元， 在全縣五家試點銀行中占比達97%（如無特殊強調(diào)，本文將以農(nóng)商行數(shù)據(jù)為例進行說明）。為推進農(nóng)房抵押貸款試點，會昌縣在授權(quán)范圍內(nèi)開展了諸多開創(chuàng)性工作，所形成的“會昌經(jīng)驗”具有一定的代表性，所遇到的問題也可能是其他試點區(qū)域所共有的。

試點概況

為滿足農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展需要，在當?shù)卣捅O(jiān)管部門的大力支持下，早在2014年，會昌農(nóng)商銀行便在江西省率先探索農(nóng)房抵押貸款業(yè)務，為后續(xù)開展全國性試點提供了經(jīng)驗支持。2015 年12月28日，經(jīng)國務院批準和全國人大常委會授權(quán)，會昌縣被列為農(nóng)房抵押貸款全國試點縣之一。

會昌縣為開展好農(nóng)房抵押貸款試點工作，在宣傳發(fā)動、整章建制、落實責任、配套支持等方面做了大量工作，國務院《關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導意見》（簡稱《試點意見》）中明確提出五項試點任務，除建立抵押物處置機制外，其他方面的試點任務都較好地完成，既做大了規(guī)模，又保證了質(zhì)量，防控了風險。

推進了農(nóng)房的確權(quán)頒證。確權(quán)頒證是基礎(chǔ)性工作，會昌縣建立起了較為完備順暢的農(nóng)房確權(quán)頒證和抵押登記工作機制，辦證時限由試點前的3個月以上縮短至30個工作日內(nèi)。對于影響確權(quán)頒證的一些普遍性歷史遺留問題，會昌縣結(jié)合當?shù)貙嶋H，制定了切實可行的解決辦法。政府通過減費讓利，使得大部分農(nóng)房的確權(quán)辦證費用由7000元以上降至500元以內(nèi)，調(diào)動了農(nóng)戶確權(quán)辦證的積極性。

做大了農(nóng)房抵押貸款規(guī)模。截至2018年6月末，會昌農(nóng)商銀行累計發(fā)放農(nóng)房抵押貸款3409筆，金額達4.94億元;現(xiàn)有貸款戶數(shù)1346戶，余額達1.55億元，貸款規(guī)模僅次于農(nóng)戶信用貸款;已覆蓋全部19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，單戶貸款平均金額為11.51萬元，同期農(nóng)戶信用貸款單戶平均金額約為6萬元，單戶平均增信約為5.5萬元。

防控了農(nóng)房抵押貸款風險。會昌縣在加快改革試點進度的同時，積極穩(wěn)妥地防控了貸款風險。目前，貸款累計到期收回率為99.23%，貸款累計利息收回率為99.40%;不良率為1.83%， 不良率控制在較低的水平，低于全行農(nóng)戶貸款平均水平。能夠有效防控貸款風險，主要得益于在發(fā)揮抵押作用的同時不唯抵押放貸，嚴格按照《個人貸款管理辦法》要求，認真落實貸款“三查”規(guī)定。

問題剖析

目前，國家制定的大部分農(nóng)房抵押貸款試點任務都順利完成，所面臨的最主要問題是如何有效處置抵押物。作為抵押物的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)包括宅基地使用權(quán)及宅基地上的房屋所有權(quán)兩個部分，均受到政策法規(guī)較嚴格的限制。雖然，全國人大常委會對試點縣作出了暫時調(diào)整實施《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國擔保法》關(guān)于集體所有的宅基地使用權(quán)不得抵押的規(guī)定，然而這只解決了宅基地使用權(quán)抵押的合法性問題，未解決宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方面的問題。影響抵押物有效處置的主要因素如下。

對借款人居住權(quán)益保護過度

2016年3月15日，中國人民銀行聯(lián)合五部委印發(fā)了《農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》（以下簡稱《試點辦法》）， 這是目前開展農(nóng)房抵押貸款試點所依據(jù)的主要行政法規(guī)?！对圏c辦法》第四條規(guī)定，借款人以農(nóng)民住房所有權(quán)及所占宅基地使用權(quán)作抵押申請貸款，應同時符合四個條件，其中“除用于抵押的農(nóng)民住房外，借款人應有其他長期穩(wěn)定居住場所，并能夠提供相關(guān)證明材料”。此規(guī)定的出發(fā)點是為了保障借款人（一般與抵押人相同）的基本居住權(quán)益，即使抵押物被處置，借款人還有其他現(xiàn)成的長期穩(wěn)定居住場所。

雖然愿望是美好的，但與實際嚴重脫節(jié)。目前，基于農(nóng)村一戶一宅的政策規(guī)定，大部分農(nóng)戶可用于抵押的住房即是唯一的穩(wěn)定居所，只有少數(shù)繼承了農(nóng)房或在城鎮(zhèn)購有國有土地商品房的農(nóng)戶例外。由于規(guī)定嚴重脫離實際，只有少數(shù)符合條件的對象能夠辦理農(nóng)房抵押貸款，大部分只有一棟農(nóng)房的農(nóng)戶被擋在門外。那么，這一規(guī)定會存在負面影響嗎？如果抵押物不進入法院的執(zhí)行程序，該規(guī)定是否執(zhí)行可能沒有影響;但一旦進入司法執(zhí)行程序，若借款人以銀行未執(zhí)行此規(guī)定作為抗辯理由，銀行便會承受很大的法律風險。

受讓人范圍嚴格受限

《試點意見》和《試點辦法》都對農(nóng)房抵押貸款的抵押物處置進行了規(guī)定，受讓人原則上應限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務院規(guī)定的范圍內(nèi)。

城鎮(zhèn)居民受讓宅基地存在禁止性規(guī)定。宅基地轉(zhuǎn)讓的相關(guān)規(guī)定主要有二：2004年國務院發(fā)布的《關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》規(guī)定，“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”;同年，國土資源部發(fā)布的《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，“嚴禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。

農(nóng)房所有權(quán)轉(zhuǎn)移存在嚴格限定。2008年，住房與城鄉(xiāng)建設部《房屋登記辦法》第八十七條規(guī)定，“申請農(nóng)村村民住房所有權(quán)轉(zhuǎn)移登記，受讓人不屬于房屋所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的， 除法律、法規(guī)另有規(guī)定外，房屋登記機構(gòu)應當不予辦理”。該法規(guī)至今仍未廢止，依然有效。雖然此后相繼出臺了《物權(quán)法》和《不動產(chǎn)登記暫行條例》，但在宅基地使用權(quán)和農(nóng)房所有權(quán)流轉(zhuǎn)上均未作明確規(guī)定?！恫粍赢a(chǎn)登記暫行條例》第二十二條規(guī)定， 對于法律、行政法規(guī)規(guī)定不予登記的其他情形，不動產(chǎn)登記機構(gòu)應當不予登記。受讓人不屬于房屋所在地集體的自然也就屬于不予登記的情形。因此，行政和司法實踐中一般均將農(nóng)房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方當事人限定為同一集體的成員。由于受讓人范圍嚴格受限，抵押物的處置很難實現(xiàn)，處置成本很高。據(jù)有關(guān)媒體報道，個別試點縣在抵押物處置上進行了大膽嘗試，將農(nóng)房及宅基地受讓人范圍擴大至全縣農(nóng)村戶籍人口，這對推動抵押物的有效處置有一定的促進作用，但畢竟缺乏頂層政策法規(guī)支撐，又事涉敏感的土地管理制度，存在較大的政策法律風險。

截至2018年6月末，會昌農(nóng)商銀行共有21筆貸款因借款人未能履約已形成不良貸款，金額為284萬元;其中有10筆不良貸款已進入法院訴訟程序并判決，金額為151萬元。法院下達的判決書支持銀行的抵押權(quán)，判決后銀行都相繼申請了強制執(zhí)行。盡管相關(guān)部門出臺了《會昌縣農(nóng)村房屋不動產(chǎn)權(quán)抵押與轉(zhuǎn)讓暫行辦法》和《會昌縣抵押農(nóng)房司法處置暫行規(guī)定》，政府和法院也都在積極努力，希望在抵押物的處置上有所突破，但抵押農(nóng)房的司法處置依舊未取得任何實質(zhì)性進展。是否強制執(zhí)行并以公開拍賣的方式處置抵押物，在法律對農(nóng)房交易存在諸多限制以及《試點辦法》個別條款存疑的背景下，司法部門依舊存有顧慮?？梢哉f，試點工作能做的99%都已經(jīng)做了，只有依法處置抵押物這最為重要的1%做不下去，讓試點工作留有缺陷和隱憂。若無法解決抵押物的處置問題，抵押物便不能起到抵押作用，有抵押之名而無抵押之實。這一方面會打消銀行發(fā)放農(nóng)房抵押貸款的積極性，另一方面會助長部分借款人惡意違約的道德風險，農(nóng)房抵押貸款可能因此夭折。

對策建議

推行農(nóng)房抵押貸款的意義及作用在很多文章中已有充分論述，本文不再贅述。作為試點工作的親歷者，筆者要特別補充的是，農(nóng)房抵押貸款受到許多農(nóng)民的真心支持，有太多通過農(nóng)房抵押貸款解決融資問題的鮮活事例，而鮮有負面聲音。試點期結(jié)束后，馬上面臨著下一步怎么走的問題，相信政府有關(guān)部門在總結(jié)各地試點情況的基礎(chǔ)上定會作出最為妥善的安排?；谠诨鶎右痪€的所見所聞，筆者對農(nóng)房抵押貸款下一步工作提出以下建議， 供決策部門參考。

在堅守土地公有制底線的基礎(chǔ)上改革宅基地管理制度

要疏通制約農(nóng)房抵押貸款的瓶頸，就須調(diào)整《土地管理法》及其他相關(guān)政策，有管理地允許宅基地使用權(quán)進入市場交易，適度擴大受讓人范圍?！皥允赝恋毓兄菩再|(zhì)不改變”是全國人大常委會為農(nóng)房抵押貸款改革試點劃定的底線。宅基地進入市場交易是否會觸碰改革底線呢？依筆者所見，所交易的是宅基地的使用權(quán)，并非宅基地的集體所有權(quán)。這與國有出讓建設用地的制度安排相似，單位或個人通過一定的程序，支付一定費用，可取得一定期限的國有建設用地的使用權(quán)，這并未改變土地公有制的性質(zhì)。因此，允許宅基地使用權(quán)進入市場交易同樣不會改變土地的公有制性質(zhì)。國家或集體因為政策需要也完全可以按照一定的程序，支付適當?shù)难a償，收回轉(zhuǎn)讓出去的宅基地使用權(quán)，這與其他國有建設用地的出讓或集體土地使用權(quán)的征收并無太大區(qū)別。另外，也可對出讓的宅基使用權(quán)實行出讓金制度，設定使用年限， 以強化宅基地公有制的性質(zhì)。

在堅守農(nóng)民利益不受損底線的基礎(chǔ)上有效處置抵押物

“農(nóng)民利益不受損”是改革試點的另一條底線。涉及農(nóng)民的利益主要包括居住權(quán)益和財產(chǎn)權(quán)益。

保障失去農(nóng)房農(nóng)民基本的居住權(quán)益。這是對抵押物進行處置所必需的制度安排，但這種保障是低限度的?？刹扇☆愃朴诮鉀Q鄉(xiāng)村特困戶中無房戶的一些政策措施，通過政府建設村一級集體所有的保障性住房和廉租房等方式解決?！对圏c辦法》第十二條規(guī)定，“因借款人不履行到期債務，或者按借貸雙方約定的情形需要依法行使抵押權(quán)的，貸款人應當結(jié)合試點地區(qū)實際情況， 配合試點地區(qū)政府在保障農(nóng)民基本居住權(quán)的前提下，通過貸款重組、按序清償、房產(chǎn)變賣或拍賣等多種方式處置抵押物”。只需按規(guī)定執(zhí)行即可，切實保障借款人的居住權(quán)益不應作為申請貸款的前提條件，而應作為處置抵押物的前提條件。這樣一來，既適度保障了借款人的居住權(quán)益，又使得農(nóng)房抵押貸款能夠順利推行，不影響大多數(shù)農(nóng)戶申辦農(nóng)房抵押貸款的權(quán)益。

維護農(nóng)房市場交易的公平公正。這主要體現(xiàn)在農(nóng)房的價值評估、價格形成機制等方面。為保護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，可限定最低交易價格，比如規(guī)定交易價不得低于房屋的重置價或成本價，以防止農(nóng)房賤賣。

在適度放寬農(nóng)房流轉(zhuǎn)限制的同時嚴防投機炒作

允許農(nóng)房進入市場交易可能引發(fā)農(nóng)房投機炒作，危害農(nóng)村社會經(jīng)濟穩(wěn)定。這就需要抑制投機性需求，防止城市房地產(chǎn)市場的一些弊病在農(nóng)村重演。

對受讓人實行準入限制。例如將受讓人限制于成年的自然人、實行地域范圍限制（如本省或本地市）、實行單戶或單人宅基地面積及農(nóng)房面積限制等。當然，準入限制并非越嚴越好，限制越嚴則潛在受讓人越少，抵押物處置也就越難，不利于維護農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。

實行宅基地使用權(quán)出讓金制度。對進入市場交易的宅基地使用權(quán)應向受讓人征收宅基地使用權(quán)出讓金，基于宅基地集體所有這一基本屬性，所征收的出讓金歸村集體所有。其一，可以避免集體財產(chǎn)權(quán)益流失。農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)最初一般為村集體分配，無償取得，但這僅限于本集體的成員，如受讓人來自本集體外，就應當有償取得。其二，可以解決鄉(xiāng)村建設農(nóng)村保障性住房資金來源問題，所征收的出讓金應優(yōu)先保證這部分資金需要。其三，可以調(diào)節(jié)需求，抑制投機?？墒跈?quán)各縣級人民政府根據(jù)本縣域宅基地的供需狀況和調(diào)控目標制定出讓金征收標準，并根據(jù)不同受讓主體實施不同的優(yōu)惠政策。對非本縣戶籍的受讓人不予優(yōu)惠;對本縣、本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、本村的受讓人員可分檔設定優(yōu)惠標準;對本村無宅基地的受讓人員可免于征收，回歸宅基地的基本屬性。

在決定實施范圍時應重點調(diào)研評估抵押物的變現(xiàn)能力

是否適合推行農(nóng)房抵押貸款，關(guān)鍵應看農(nóng)房的變現(xiàn)能力也就是市場交易能力。農(nóng)房及宅基地交易雖然法律規(guī)定尚不允許， 但未經(jīng)政府認可的民間私下交易在很多區(qū)域都存在。通過對會昌縣民間交易的觀察，筆者發(fā)現(xiàn)城中村、城郊村、集鎮(zhèn)所在村、主要公路沿線等工商業(yè)活躍的區(qū)域交易相對較多，這些區(qū)域農(nóng)房或宅基地的變現(xiàn)能力不亞于國有土地。相反，在其他以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟為主的村組，農(nóng)房或宅基地對外交易量極少，一般只存在本村農(nóng)民之間的零星交易，抵押物也就很難變現(xiàn)，不適宜推行農(nóng)房抵押貸款?？傮w而言，工商業(yè)活躍區(qū)域的農(nóng)民思想觀念更開放、法律意識更強、收入來源更多元，這些因素都有利于抵押物的有效處置，這些區(qū)域?qū)r(nóng)房抵押融資的需求亦更加旺盛。因此，為最大限度地減少阻力和負面因素，推行農(nóng)房抵押貸款可限定在工商業(yè)較活躍的區(qū)域，宅基地制度改革也可從這些區(qū)域先行，再擇機往縱深推進。

（本文僅代表個人學術(shù)觀點，不代表所在機構(gòu)意見）

（作者系江西會昌農(nóng)商銀行副行長）