袁維勤

(重慶工商大學(xué) 重慶廉政研究中心，重慶 400067)

“善良的人們不能在邪惡面前無(wú)動(dòng)于衷?！边@是近代政治學(xué)家伯克的一句名言。此話用來(lái)佐證公民參與治理腐敗也不失其意?！堵?lián)合國(guó)反腐敗公約》第十條、第十三條就規(guī)定要利用公民參與治理腐敗。當(dāng)然，之所以會(huì)引發(fā)公民參與問題，是因?yàn)榇h制的存在。“在標(biāo)準(zhǔn)的參與民主模式中，行政官員應(yīng)該獲得最小的權(quán)力，應(yīng)當(dāng)把盡量多的權(quán)力保留給人民。在柏拉圖的體制里，情況正好相反，民眾沒有任何權(quán)力，而行政官員——護(hù)衛(wèi)者——擁有絕對(duì)的權(quán)力。盧梭的建議是第三條道路:人民制定法律，行政官員執(zhí)行法律。但還有一種人們熟悉的模式：人民選舉代表，再由代表們制定并執(zhí)行法律。這就是密爾為之辯護(hù)的代議制民主。”[1]如去掉“參與”二字，實(shí)際既可能意味著公共機(jī)構(gòu)壟斷公共權(quán)力，也可能意味著另一個(gè)極端即去掉公共機(jī)構(gòu)專職人員而由不放棄原有職業(yè)的公民兼職直接治理國(guó)家，因此公民應(yīng)參與且也僅限于參與。

一、目前公民參與治腐的功能定位與有效發(fā)揮均存在問題

(一)目前公民參與治腐的功能定位存在問題

公民參與在治理腐敗中的功能定位是什么？目前存在兩個(gè)問題：第一，定位模糊。不少研究認(rèn)為，應(yīng)吸收公民參與反腐，但是公民要在反腐中發(fā)揮什么功能卻沒有清晰陳述。第二，定位不準(zhǔn)。有研究認(rèn)為，公民參與的功能是監(jiān)督、舉報(bào)。實(shí)際上，參與的功能不限于此。

公民參與功能研究的代表人物是阿恩斯坦(Sherry R. Arnstein)。他根據(jù)公眾意志的展現(xiàn)程度從低到高把公民參與分為八個(gè)層次階梯：被控制、被治療、提供信息、磋商、安撫、合伙人型參與、授權(quán)代表型參與、公民控制。這八個(gè)層次被阿恩斯坦歸為三類：無(wú)公眾參與、象征型公眾參與和公民決定型公眾參與。其中，被控制和被治療屬于無(wú)公眾參與；提供信息、磋商、安撫屬于象征型公眾參與；合伙人型參與、授權(quán)代表型參與、公民控制屬于公民決定型公眾參與。[2]在最后一類公眾參與中，實(shí)際上官方放棄了單方控制權(quán)。

就公民參與治理腐敗的功能定位而言，特別是就我國(guó)而言，不可能讓公民承擔(dān)主導(dǎo)地位，否則就可能淪為無(wú)政府主義。由于“被控制”“被治療”不屬于公民參與治理腐敗的積極功能，這里不討論。至于公民承擔(dān)提供信息的功能，是無(wú)疑義的。

公民可否發(fā)揮磋商者即被征詢意見者的功能呢？例如，在治理腐敗的策略、重點(diǎn)環(huán)節(jié)方面，公民參與提供意見、建議。這應(yīng)該沒有障礙。

公民能否作為包括專門反腐機(jī)關(guān)在內(nèi)的所有廉政責(zé)任機(jī)關(guān)(主體責(zé)任機(jī)關(guān)等)的合伙人呢？合伙人，意味著共同管理、共同決定、一人一票、少數(shù)服從多數(shù)，這意味著黨政機(jī)關(guān)放棄主導(dǎo)權(quán)。這不可行。

那么，可否通過行政契約式管理呢？此時(shí)，黨政機(jī)關(guān)不放棄主導(dǎo)權(quán)、單方變更權(quán)、單方解除權(quán)和單方處罰權(quán)，但是通過契約方式進(jìn)行，并且規(guī)定了雙方權(quán)利義務(wù)。實(shí)踐中，黨政機(jī)關(guān)與其工作人員簽訂廉政責(zé)任書，其實(shí)就是行政契約式治理。但是，這種行政契約式治理，參與者是黨政機(jī)關(guān)工作人員，本身就是治理腐敗對(duì)象，而公民參與治理腐敗中的公民應(yīng)當(dāng)是治理主體而非治理對(duì)象。也即，行政契約式治理并非真正的公民參與。

公民可否作為治理腐敗機(jī)關(guān)的授權(quán)代表來(lái)參與治理腐敗呢？這意味著治理腐敗機(jī)關(guān)退居幕后，由其授權(quán)的代表即普通公民來(lái)治理腐敗。治理腐敗可分為政策制定和執(zhí)行兩個(gè)層面。授權(quán)普通公民制定治理腐敗的政策可以嗎？公民可以擬定政策草案的建議稿，但是制定、公布政策仍需法定機(jī)關(guān)來(lái)完成，此時(shí)公民并非真正被授權(quán)行使治理權(quán)。在執(zhí)行層面，治理腐敗主要涉及人身、財(cái)產(chǎn)、行為資格。我國(guó)《立法法》《監(jiān)察法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》《行政許可法》《刑事訴訟法》等法律規(guī)定對(duì)涉腐人員的人身、財(cái)產(chǎn)、行為資格的處理，均有明確的法律要求，法定機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)把授予自己的權(quán)力再轉(zhuǎn)授予普通公民。

(二)目前公民參與治腐的現(xiàn)狀遭遇尷尬

1.不愿參與

不少公民不愿參與治理腐敗。主要原因有三點(diǎn)：第一，“不劃算”。認(rèn)為參與浪費(fèi)了大量時(shí)間、精力，卻沒有好的效果，特別是對(duì)自己的生活沒有實(shí)質(zhì)改善，得不償失。第二，不信任。不相信自己的參與能發(fā)揮治理腐敗的效果。有的公民認(rèn)為“還不是當(dāng)官的說了算”。第三，無(wú)興趣。部分公民認(rèn)為只要自己不腐敗就行，而別人是否腐敗與自己無(wú)關(guān)。

2.不敢參與

不少公民不敢參與治理腐敗。主要原因是懼怕被打擊報(bào)復(fù)，擔(dān)心“打蛇不死反被咬”。實(shí)際上，的確存在舉報(bào)人在舉報(bào)后遭打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象。2010年，“據(jù)最高人民檢察院材料顯示，在那些向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)涉嫌犯罪的舉報(bào)人中，約有70%的舉報(bào)人不同程度地遭受到打擊報(bào)復(fù)或變相打擊報(bào)復(fù)。”[3]2013年，中紀(jì)委同志也曾指出：打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人的問題在個(gè)別地方仍有發(fā)生。[4]

3.不能參與

有的地方，公民沒有條件參與。部分是自身原因，因忙于生計(jì)、照顧家庭等原因無(wú)暇參與，或者自身素質(zhì)所限而不知如何參與。部分是外在原因：公共權(quán)力運(yùn)行或公共資源使用的信息不透明導(dǎo)致公民不知曉也就無(wú)法參與；公共主體提供的公民參與途徑單一，適合一部分公民但卻不適合另一部分公民。

二、準(zhǔn)確厘定公民參與治腐的功能

(一)從根本上分析，公民參與是治理腐敗的根本保證

黨的十九大報(bào)告要求：“擴(kuò)大人民有序政治參與”，“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要增強(qiáng)民主意識(shí)，發(fā)揚(yáng)民主作風(fēng)，接受人民監(jiān)督”。2013年6月18日習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“黨只有始終與人民心連心、同呼吸、共命運(yùn)，始終依靠人民推動(dòng)歷史前進(jìn)，才能做到堅(jiān)如磐石?！盵5]普通公民或人民群眾是黨和國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)的根本依靠力量，也是治理腐敗的根本依靠力量。沒有公民參與，公民被排斥在治理腐敗之外，或者公民冷漠不助，治理腐敗就失去了最根本的力量源泉。也許正因如此，羅伯特·達(dá)爾才認(rèn)為，民主的第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是“有效的參與”。[6]

(二)具體來(lái)看，公民參與治腐至少可以發(fā)揮五大功能

1.遏制腐敗文化蔓延的功能

遏制腐敗文化的蔓延，不是反腐機(jī)關(guān)的獨(dú)角戲，更不是教育機(jī)關(guān)或宣傳機(jī)關(guān)的獨(dú)場(chǎng)演出。普通公民不能僅僅是觀眾，更應(yīng)當(dāng)作為演員或者演出服務(wù)人員。公民參與治腐，鮮明地亮出反對(duì)腐敗的旗幟，不僅可以使腐敗文化的傳播出現(xiàn)斷點(diǎn)，從而遏制腐敗文化蔓延，還可以形成廉潔文化的依托基點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)腐敗文化進(jìn)行反沖擊。并且，正如參與式民主的代表人物之一卡羅爾·佩特曼所說：“參與民主理論中參與的主要功能是教育功能，最廣義的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的獲得”[7]，公民參與治腐還可以使自己進(jìn)一步得到治腐教育、鞏固治腐心理、熟悉治腐程序、拓展治腐知識(shí)、提高治腐技能，成為遏制腐敗文化的堅(jiān)實(shí)基點(diǎn)。這實(shí)際就是發(fā)揮腐敗“抵制者”的功能。

2.為專門反腐機(jī)關(guān)撐腰打氣的功能

專門反腐機(jī)關(guān)面臨腐敗勢(shì)力的極大壓力，需要堅(jiān)強(qiáng)的后盾。在腐敗存量巨大的情況下，專門腐敗機(jī)關(guān)面臨你死我活的斗爭(zhēng)形勢(shì)，不僅需要其他公共權(quán)力主體作為有效支撐，還需要民眾的支持，而民眾是由一個(gè)個(gè)普通公民組成的。從某種意義上講，沒有普通公民對(duì)專門反腐機(jī)關(guān)的支撐，沒有普通公民對(duì)應(yīng)該配合專門反腐機(jī)關(guān)履職的其他公共權(quán)力主體的監(jiān)督，專門反腐機(jī)關(guān)有時(shí)甚至可能失去其他公共權(quán)力主體的有效配合。在其他公共權(quán)力主體不支持專門反腐機(jī)關(guān)的工作甚至不當(dāng)阻撓它的工作時(shí)，專門反腐機(jī)關(guān)工作人員面臨空前的工作困境、心理壓力甚至信念動(dòng)搖。這時(shí)特別需要公民參與進(jìn)來(lái)，發(fā)揮工作“支持者”、心理“安慰者”、信念“共鳴者”的功能。

3.督促專門反腐機(jī)關(guān)積極作為的功能

專門反腐機(jī)關(guān)面臨腐敗勢(shì)力的反撲威脅、人情世故壓力，可能會(huì)懈怠、不作為。而公民參與進(jìn)來(lái)后，可以作為監(jiān)督力量督促其積極作為。此時(shí)，公民作為監(jiān)督者實(shí)際上迫使專門反腐機(jī)關(guān)面臨二選一的抉擇：要么積極作為受公民擁戴，要么消極不作為被公民通過一定方式問責(zé)甚至被追究瀆職責(zé)任。這實(shí)際就是公民發(fā)揮“督促者”的功能。

4.協(xié)助專門反腐機(jī)關(guān)反腐的功能

協(xié)助的內(nèi)容包括：提供反腐線索、充當(dāng)證人、協(xié)助抓捕腐敗人員、協(xié)助處置腐敗財(cái)產(chǎn)等，其中，提供反腐線索尤為重要。腐敗行為往往是暗中進(jìn)行的，不易被發(fā)現(xiàn)。可以說，在堅(jiān)定了反腐決心、理順了反腐體制、夯實(shí)了反腐力量之后，反腐最大的困難就是腐敗線索問題。專門反腐機(jī)關(guān)工作人員發(fā)現(xiàn)的腐敗線索是極其有限的，即使經(jīng)特許利用現(xiàn)代高科技設(shè)備進(jìn)行監(jiān)聽，也不能發(fā)現(xiàn)全部線索甚至不能發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)線索。只有普通民眾是環(huán)繞在腐敗分子身邊的，能夠提供很多專門機(jī)關(guān)所不知道的線索。而沒有線索，就不能發(fā)現(xiàn)腐敗更不能懲治腐敗。這就要求公民參與進(jìn)來(lái)，發(fā)揮“協(xié)助者”的功能。

5.治腐參謀的功能

專門反腐機(jī)關(guān)不可能掌握所有治腐智慧。公民，尤其是對(duì)治理腐敗有持續(xù)觀察、深入研究的公民，可以為治腐提供體制機(jī)制完善意見或者個(gè)案處理意見。發(fā)揮此功能的應(yīng)當(dāng)是任何有真知灼見的公民，而不限于黨政機(jī)關(guān)的正式聘任的法律顧問、咨詢專家等。

三、發(fā)揮公民參與治腐功能的主要策略

要解除公民參與治腐功能無(wú)法有效發(fā)揮的尷尬，就要解決公民不愿、不敢、不能參與的“三不”問題。本文認(rèn)為，可以通過參與機(jī)制的親民化來(lái)解決“三不”問題。具體可以通過提高公民參與的興趣性、路徑便捷性和經(jīng)濟(jì)性、公民對(duì)官方?jīng)Q定的影響性、程序開放性、公民參與信息的保密性和人身保護(hù)性來(lái)解決。公民參與的興趣性、路徑便捷性和經(jīng)濟(jì)性、公民對(duì)官方?jīng)Q定的影響性，是要解決公民不愿參與問題；程序開放性是要解決公民不能參與的問題；公民參與信息的保密性和人身保護(hù)性是要解決公民不敢參與問題。

(一)公民參與的興趣性

提高公民參與的興趣性，就是要讓公民對(duì)參與治理腐敗感到很有吸引力，要搭建起治理腐敗與公民的利益、興趣之間的橋梁。

要通過豐富多彩的宣傳形式，讓普通公民意識(shí)到自己參與治理腐敗于他人、于自己都是有重要意義的。這其實(shí)是一個(gè)引導(dǎo)、教育的過程。切忌形式單調(diào)乏味：可以是簡(jiǎn)短但鏗鏘有力的宣傳海報(bào)、公益廣告，也可以是情節(jié)生動(dòng)但防腐懲腐知識(shí)技能寓于其中的治腐電影電視，還可以是基層群眾自導(dǎo)自演的公民參與反腐敗的演出等。香港電視劇《廉政行動(dòng)》(1994、1998、2004、2009、2016)、電影《反腐風(fēng)暴》(1、2)等系列反腐片，來(lái)源于真實(shí)案例，說服力強(qiáng)。我國(guó)內(nèi)地也不乏反腐倡廉的電影電視。近期播放的電視劇《人民檢察官》、紀(jì)錄片《永遠(yuǎn)在路上》社會(huì)效果好，重要原因之一就是真實(shí)性。內(nèi)容的真實(shí)性、形式的生動(dòng)性、與媒介受眾或教育對(duì)象生活的高度關(guān)聯(lián)性，是提高公民參與治理腐敗的興趣性的重要著力點(diǎn)。

提高公民參與治腐興趣性的另一途徑是直接的物質(zhì)手段，包括補(bǔ)助、獎(jiǎng)勵(lì)。

可否利用誤工補(bǔ)助等補(bǔ)助形式來(lái)提高公民參與治理腐敗的興趣性呢？誤工補(bǔ)助等補(bǔ)助形式，如果補(bǔ)助太高，就有收買之嫌，因此不能補(bǔ)助太高。而一般的補(bǔ)助，是真實(shí)意義上彌補(bǔ)其因參與治理腐敗活動(dòng)所受的損失，公民并未增加收益，因此其吸引力很有限，且補(bǔ)助施行有障礙。第一，公民參與的動(dòng)機(jī)是多樣化的，有時(shí)候僅僅是為了直接的個(gè)人利益，有時(shí)候卻無(wú)法分清是為了私人利益還是公共利益。公民參與的形式包括治腐協(xié)助者、治腐參謀者、治腐監(jiān)督者、腐敗抵制者、權(quán)利捍衛(wèi)者、廉潔文化傳播者、受教育者、其他形式參與者。個(gè)人為了私人利益而參與，國(guó)家不應(yīng)給予其補(bǔ)助。在公益與私益交織時(shí)，國(guó)家不應(yīng)給予其補(bǔ)助。第二，對(duì)為了公益而參與治理腐敗的行為進(jìn)行補(bǔ)助，不便統(tǒng)計(jì)。第三，對(duì)所有為了公益而參與治理腐敗的行為進(jìn)行補(bǔ)助，花錢太多，無(wú)力負(fù)擔(dān)。比較可行的辦法是對(duì)因參與反腐敗而受到人身傷害或重要財(cái)產(chǎn)損失的給予補(bǔ)助。

可否利用物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)提高公民參與治理腐敗的興趣性呢？如果獎(jiǎng)勵(lì)幅度比較大，當(dāng)然可能提高公民參與治理腐敗的積極性，特別是把反腐追繳財(cái)產(chǎn)的一定比例作為給公民的獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)。然而，這樣可能極大地誘發(fā)錯(cuò)告、誣告，實(shí)施可行性不大。并且，獎(jiǎng)勵(lì)也如同補(bǔ)助一樣，有前述實(shí)施障礙。

用物質(zhì)手段讓公民參與治腐，對(duì)富人沒有吸引力，而且容易加深部分富人對(duì)腐敗的固有認(rèn)識(shí)。有研究表明總體上，“收入越高，認(rèn)為中國(guó)的腐敗越嚴(yán)重”[8]。

(二)路徑便捷性和經(jīng)濟(jì)性

參與的路徑應(yīng)當(dāng)具有便捷性。這里的便捷性，是指方便公民參與治理腐敗，是因人而異、因參與功能的不同而不同的。參與功能不同，路徑也不同，公民作為治腐參謀與作為治腐監(jiān)督者的參與路徑就不同。在涉及官方與公民互動(dòng)時(shí)，宜鼓勵(lì)、支持公民結(jié)合自身情況選擇便捷的方式參與。

參與的路徑應(yīng)具有經(jīng)濟(jì)性。經(jīng)濟(jì)性，是從成本角度考慮的，具有經(jīng)濟(jì)性，但是不一定具有便捷性，如登錄紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)網(wǎng)站舉報(bào)腐敗，經(jīng)濟(jì)成本極低，但是對(duì)用不來(lái)互聯(lián)網(wǎng)的人卻不具有便捷性，他們覺得傳統(tǒng)寫信方式“用起來(lái)更方便”。

需要強(qiáng)調(diào)的是，參與路徑的便捷性和經(jīng)濟(jì)性是針對(duì)公民參與者而言的，不是方便官方也不是從官方經(jīng)濟(jì)成本而言。

(三)公民對(duì)官方?jīng)Q定的影響性

公民對(duì)官方?jīng)Q定的影響性,關(guān)系公民參與到官方程序中來(lái)是否有實(shí)質(zhì)意義。如果公民對(duì)官方?jīng)Q定根本毫無(wú)影響，那么后果是很嚴(yán)重的。第一，公民參與僅具有表征意義,結(jié)果是得不償失。第二，浪費(fèi)公眾參與的時(shí)間、精力。第三，拖慢官方?jīng)Q定的效率。

為什么有機(jī)關(guān)吸收公民參與治理腐敗，卻又不采納公民合法合規(guī)科學(xué)可行的意見？一種原因是本機(jī)關(guān)對(duì)讓公民參與討論的問題早已有定論，吸收公民參與是為了應(yīng)付上級(jí)或制度的硬性要求。另一種原因是部門利益或工作人員私益作祟，公民提出的意見符合公益但是卻不符合相應(yīng)部門利益或私益。典型的是，按照公民的合理意見實(shí)施會(huì)給部門及工作人員增加巨大的工作量。

公民的意見，不一定都科學(xué)甚至不一定都合法合規(guī)，但是總有合法合規(guī)且科學(xué)的。人民是歷史的創(chuàng)造者，而當(dāng)下的中國(guó)人民就是由推動(dòng)歷史發(fā)展的公民組成的。習(xí)近平指出：“黨的根基在人民、血脈在人民、力量在人民……群眾是真正英雄的歷史唯物主義觀點(diǎn)不能丟”[9]。因此，公民的意見是合法合規(guī)且科學(xué)的，相應(yīng)機(jī)關(guān)應(yīng)謙虛地采納。

可用說明理由制度約束官方?jīng)Q定的恣意，迫使有關(guān)機(jī)關(guān)采納公民合法合規(guī)且科學(xué)的意見。規(guī)范權(quán)力、遏制腐敗的有效途徑之一是程序控制，準(zhǔn)確地說，就是正當(dāng)法律程序。而說明理由制度，則是正當(dāng)法律程序的重要組成部分。“正當(dāng)法律程序最初的主要形式和途徑是告知、說明理由、聽取申辯和公職人員在與所處理事務(wù)有利害關(guān)系時(shí)回避?！盵10]法國(guó) 1979 年的《行政行為說明理由和改善行政機(jī)關(guān)和公民關(guān)系法》第 1 條、西班牙《行政程序法》第 43條、《聯(lián)邦德國(guó)行政程序法》第 39 條、美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第557 條、日本《行政程序法》第 8 條、我國(guó)《行政許可法》第 19 條均規(guī)定了說明理由制度。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》也要求：“行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在行政決定中說明理由?！庇嘘P(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)為公民的意見不正確或雖然正確但現(xiàn)在不具備實(shí)施條件的，應(yīng)單獨(dú)或集中說明理由。說明理由，有利于相應(yīng)機(jī)關(guān)對(duì)自己決定再審視，也有利于公民再審視自己的意見，還有利于公民因?qū)Ψ秸f明理由而產(chǎn)生獲尊重感從而減少對(duì)相應(yīng)決定的排斥。實(shí)踐中有這種現(xiàn)象：“出現(xiàn)舉報(bào)低級(jí)官員不能得到關(guān)注、舉報(bào)高層官員卻被屏蔽甚至被打擊報(bào)復(fù)等現(xiàn)象?！盵11]從這個(gè)角度講，說明理由制度還應(yīng)與告知制度并用，即是否官方、是否收到、怎么處理的，進(jìn)而說明理由。

(四)程序開放性

程序開放性是指官方治理腐敗的程序是不封閉的，不屏蔽公民參與。程序開放與程序公開不完全相同，前者是指允許公民參與到程序中來(lái)，而后者是指讓公眾知曉程序而已。

本文認(rèn)為，官方治理腐敗的程序包括預(yù)防腐敗、發(fā)現(xiàn)腐敗、抓捕腐敗者、審理腐敗者、懲治腐敗者的程序。

預(yù)防腐敗的程序，應(yīng)當(dāng)完全公開，鼓勵(lì)、支持公民參與進(jìn)來(lái)。既讓公民在官方預(yù)防腐敗程序中獲得信念、知識(shí)的“輸入”而接受教育，又讓公民建言獻(xiàn)策對(duì)官方進(jìn)行“輸出”，還可以作為廉潔文化傳播者而對(duì)其他公民進(jìn)行“輸出”來(lái)教育其他公民。其間，公民可以發(fā)揮治腐協(xié)助者、治腐參謀、廉潔文化傳播者、受教育者等功能。

發(fā)現(xiàn)腐敗的程序則不能一概而論。官方應(yīng)鼓勵(lì)公民提供腐敗線索，配合官方發(fā)現(xiàn)腐敗，就此而言，官方發(fā)現(xiàn)腐敗的程序是向不特定人完全開放的。這時(shí)，公民可以發(fā)揮協(xié)助者功能，提供線索。而官方收到舉報(bào)線索后，對(duì)舉報(bào)線索應(yīng)采取封閉措施，既保護(hù)舉報(bào)者，又防止腐敗者逃遁。官方自己發(fā)現(xiàn)腐敗的程序也不應(yīng)公開，以防泄漏辦案信息。

抓捕腐敗者的程序也要分情況決定是否開放。在不知腐敗者藏匿之所時(shí)，可以完全公開，鼓勵(lì)公民積極提供線索，或者控制腐敗者后報(bào)警。在已知腐敗者藏匿之所而對(duì)其實(shí)施抓捕時(shí)，不應(yīng)公開，但是不應(yīng)排斥現(xiàn)場(chǎng)知情公民的協(xié)助。實(shí)際上，反腐力量在抓捕腐敗者的某個(gè)節(jié)點(diǎn)不占優(yōu)勢(shì)甚至處于劣勢(shì)時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)普通公民挺身相助非常重要。這時(shí)，公民主要發(fā)揮的是協(xié)助者的功能。

審理腐敗者的程序，原則上應(yīng)公開。只要不涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私，均應(yīng)公開。讓公民參與旁聽，可以發(fā)揮公民作為監(jiān)督者的功能和作為受教育者的功能。

懲治腐敗者的程序。懲治腐敗者，不涉及人身羈押的，原則上也應(yīng)公開，讓公民切身觀察到腐敗者的“下場(chǎng)”。涉及人身羈押的，為防止發(fā)生腐敗者逃脫等意外情況，原則上不應(yīng)經(jīng)常性對(duì)公眾開放，但是經(jīng)公民或團(tuán)體申請(qǐng)，宜適當(dāng)允許少數(shù)公民參與進(jìn)來(lái)，接受教育并監(jiān)督懲治過程。

(五)公民信息保密性和人身保護(hù)性

應(yīng)對(duì)公民不敢參與治腐問題，就要消除公民擔(dān)心報(bào)復(fù)的顧慮。為此，一是要盡力確保舉報(bào)的保密性，二是要最大限度保障參與人的人身安全。

舉報(bào)信息的保密性，要求舉報(bào)的通道是高度封閉的，舉報(bào)信息的接收、處理、保存、使用等環(huán)節(jié)也是高度封閉的。它既要求在工作過程中采取保密措施，也要求在客觀結(jié)果上知曉舉報(bào)信息的只能是特定的有權(quán)限的人員。舉報(bào)人員的人身保護(hù)性，要求根據(jù)具體情況對(duì)舉報(bào)人員的人身甚至其家屬的人身進(jìn)行保護(hù)。

應(yīng)當(dāng)說，在舉報(bào)腐敗信息的保密性和舉報(bào)人的人身保護(hù)性問題上，我國(guó)在不斷努力解決。國(guó)家監(jiān)察體制改革前，無(wú)論是從事職務(wù)犯罪檢察工作的檢察院還是監(jiān)督監(jiān)察違紀(jì)違法工作的紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)都重視舉報(bào)的保密性。檢察院方面：早在1988年，最高人民檢察院就印發(fā)《人民檢察院舉報(bào)工作若干規(guī)定(試行)》：“嚴(yán)禁將舉報(bào)材料轉(zhuǎn)給被舉報(bào)單位或被舉報(bào)個(gè)人”；“對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行報(bào)復(fù)陷害的，一經(jīng)查實(shí)，應(yīng)視情節(jié)輕重，嚴(yán)格追究”；1991年《最高人民檢察院關(guān)于保護(hù)公民舉報(bào)權(quán)利的規(guī)定》出臺(tái)；1996年最高人民檢察院印發(fā)《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》，同時(shí)廢止《人民檢察院舉報(bào)工作若干規(guī)定(試行)》；《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》在2009年、2014年分別修訂；2016年，最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》。紀(jì)委監(jiān)察機(jī)關(guān)方面：1991年監(jiān)察部印發(fā)《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》，規(guī)定了“舉報(bào)保密制度”，并規(guī)定了對(duì)“打擊報(bào)復(fù)”的禁止性規(guī)定；1996年《中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》出臺(tái)；2005年《中共中央紀(jì)委辦公廳關(guān)于依紀(jì)依法規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的若干意見》出臺(tái)。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，隨著《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法》的實(shí)施及《中華人民共和國(guó)國(guó)家行政監(jiān)察法》的廢止，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)承擔(dān)起檢察院轉(zhuǎn)交的職務(wù)犯罪偵查職能，并與紀(jì)委合署辦公。2018年中紀(jì)委印發(fā)《關(guān)于做好新形勢(shì)下紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的若干意見(試行)》，明確了國(guó)家監(jiān)察體制改革后、新形勢(shì)下紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)的受理范圍、歸口管理、辦理程序和要求等。[12]

當(dāng)然，目前制度建設(shè)方面仍然有亟待解決的問題：

一是實(shí)體內(nèi)容仍存在不能消除參與者擔(dān)心遭打擊報(bào)復(fù)的顧慮之處。主要是舉報(bào)人的人身保護(hù)規(guī)定，還比較籠統(tǒng)，不夠細(xì)化，具有不確定性，還不能使舉報(bào)人對(duì)自己受到什么樣的保護(hù)有準(zhǔn)確的預(yù)期，使規(guī)則的預(yù)測(cè)功能、指引功能打折。為此，應(yīng)當(dāng)明確舉報(bào)相關(guān)人身保護(hù)的保護(hù)對(duì)象、條件、保護(hù)主體及保護(hù)人員、時(shí)間、方式、地點(diǎn)、解除保護(hù)的條件、審批程序等，使相關(guān)問題得到清晰的規(guī)定，最大限度減少公權(quán)力機(jī)關(guān)的裁量空間，使公權(quán)力機(jī)關(guān)在法定情形下依照法律規(guī)定提供人身保護(hù)。這樣，舉報(bào)人心里的石頭才能落地。

二是國(guó)家監(jiān)察體制改革后，原有相關(guān)舉報(bào)工作規(guī)定的適用問題。國(guó)家監(jiān)察體制改革后，檢察院的職務(wù)犯罪預(yù)防和偵查職能轉(zhuǎn)交給國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，檢察院原有相關(guān)職務(wù)犯罪舉報(bào)工作規(guī)定是否適用于新成立的國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)？本文認(rèn)為，不適用。因?yàn)閲?guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然接收了檢察院的部分職能，但是它不是檢察院主體資格轉(zhuǎn)移的承受者。檢察院在監(jiān)察體制改革后仍然繼續(xù)存在，主體資格并未消滅，甚至連名稱都沒有變更；并且，兩者性質(zhì)不一樣，一個(gè)是司法機(jī)關(guān)，另一個(gè)是政治機(jī)關(guān)。

國(guó)家監(jiān)察體制改革后，原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)定是否當(dāng)然的適用于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)？不少同志認(rèn)為答案是肯定的，理由：國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)吸收了行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能。本文認(rèn)為，兩者的性質(zhì)、法律依據(jù)是不同的。兩者的關(guān)系不同于國(guó)務(wù)院內(nèi)部原有部委改革為新部委的關(guān)系，因?yàn)閲?guó)務(wù)院內(nèi)部的改革不改變部委的性質(zhì)和法律依據(jù)，而監(jiān)察體制改革則不一樣。在性質(zhì)上：行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，屬于行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，是政府組成部門；而國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于政治機(jī)關(guān)性質(zhì)，不是政府組成部門而是獨(dú)立于政府之外的國(guó)家機(jī)關(guān)。在法律依據(jù)上：行政監(jiān)察機(jī)關(guān)活動(dòng)的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》，而國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)活動(dòng)的依據(jù)是《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。國(guó)家監(jiān)察體制改革前，原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的活動(dòng)，包括制定保護(hù)舉報(bào)的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》。然而，國(guó)家監(jiān)察體制改革后頒布的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》明確規(guī)定：“《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》同時(shí)廢止。”既然作為制定保護(hù)舉報(bào)相關(guān)規(guī)定的法律依據(jù)被廢止了，那么這些保護(hù)舉報(bào)的規(guī)定也應(yīng)被廢止。因此，從形式法治的角度來(lái)看，原行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的規(guī)定不宜直接適用于國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)。當(dāng)然，這些規(guī)定可以被國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)在制定自己的規(guī)定時(shí)吸收借鑒。