周蘇湘

(東南大學(xué) 法學(xué)院，南京 211100)

一、問題的緣起

2016年4月，武漢女子芳芳(化名)搭乘滴滴快車，司機王某以其人生安全作威脅，在車內(nèi)將乘客芳芳強奸，并迫使其轉(zhuǎn)款2.5萬元。法院一審以強奸、搶劫數(shù)罪并罰，判處王某有期徒刑8年。2018年8月，曹操專車司機小聰(化名)因多次猥褻、性騷擾女乘客被公司清退離職，司機小聰放言對自己的行為不后悔。網(wǎng)約車兇殺案、強制猥褻案、侮辱案層出不窮，使得發(fā)展不久的網(wǎng)約車行業(yè)飽受社會質(zhì)疑，“網(wǎng)約車何去何從”激起社會廣泛討論。值得注意的是，目前輿論廣泛討論的順風(fēng)車并不等同于網(wǎng)約車，網(wǎng)約車是網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車的簡稱，提供時間和位移的服務(wù)，目前主要包括快車、專車業(yè)務(wù)；而順風(fēng)車實際是“網(wǎng)約順風(fēng)車”，根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于深化改革推進出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，順風(fēng)車是指由合乘服務(wù)提供者事先發(fā)布出行信息，出行線路相同的人選擇乘坐合乘服務(wù)提供者的小客車、分攤部分出行成本或免費互助的共享出行方式，法律層面應(yīng)定性為民事互助非營利行為。筆者以社會關(guān)切的熱點事件與案例切入，通過客觀描述我國網(wǎng)約車行政規(guī)制的現(xiàn)狀，在分析其局限的基礎(chǔ)上反思目前的網(wǎng)約車行政規(guī)制，并試圖就其調(diào)整轉(zhuǎn)型提出切實可行的建議。

二、網(wǎng)約車行政規(guī)制的現(xiàn)狀及局限

(一)網(wǎng)約車行政規(guī)制的歷程

2015年以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托的網(wǎng)約車進入我國市場，并呈井噴之勢，在我國迅速發(fā)展。網(wǎng)約車行業(yè)是新興產(chǎn)業(yè)，國外并無很多成熟經(jīng)驗可供借鑒，因此在發(fā)展初期，我國行政機關(guān)對其一直持觀望態(tài)度，沒有貿(mào)然規(guī)制。然而，資本的蜂擁及共享經(jīng)濟的熱潮導(dǎo)致網(wǎng)約車行業(yè)惡性競爭泛濫，刷單、作弊、套牌等“脫實向虛”的問題日益嚴重，損害乘客合法權(quán)益的現(xiàn)象層出不窮，迫使中央至地方采取各種規(guī)制措施進行強有力的監(jiān)管。2016年7月27日由交通運輸部、工業(yè)和信息化部等7部門聯(lián)合發(fā)布的《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》(下稱“暫行辦法”)開啟了政府規(guī)制網(wǎng)約車的道路。截至目前，青島、廣州、上海、重慶、深圳、武漢、西安等7個城市陸續(xù)出臺了地方政府規(guī)章?！皶盒修k法”規(guī)定網(wǎng)約車行業(yè)采用經(jīng)營許可證、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證、網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車駕駛員證“三證”管理的許可模式。同時規(guī)定了“城市人民政府對網(wǎng)約車發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。從事網(wǎng)約車服務(wù)的駕駛員需符合“城市人民政府規(guī)定的其他條件”。鑒于此，地方政府在相應(yīng)的行政許可中設(shè)立了多種限制條件。以網(wǎng)約車駕駛員為規(guī)制對象，地方設(shè)立的限制條件主要有地域限制以及戶籍限制等。以駕駛的車輛為規(guī)制對象，被駕駛車輛的軸間距、車型、車長、車寬、車高以及發(fā)動機功率等必須滿足地方設(shè)立的限制條件，更有如廣州市等城市對車輛的排量作出限制?？梢钥闯?，目前我國網(wǎng)約車行政規(guī)制的力度已經(jīng)比較強。然而，近日的順風(fēng)車兇殺案又將網(wǎng)約車推至“風(fēng)口浪尖”，輿論錯將順風(fēng)車等同于網(wǎng)約車，群眾將順風(fēng)車之過歸咎于網(wǎng)約車，要求政府繼續(xù)加強對網(wǎng)約車的監(jiān)管，迫于輿論壓力，部分地方政府整頓順風(fēng)車的同時開始加強對網(wǎng)約車的行政規(guī)制。

(二)當前網(wǎng)約車行政規(guī)制的局限

客觀分析已有的網(wǎng)約車行政規(guī)制的局限是解決問題的前提?？疾旒扔械木W(wǎng)約車行政規(guī)制的措施及相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)范性文件，可以發(fā)現(xiàn)當前我國網(wǎng)約車行政規(guī)制問題明顯，主要體現(xiàn)在三個方面。

第一，正當性缺失。正當性是指合乎道德或法律的要求以及合乎社會發(fā)展的客觀要求[1]，當下我國網(wǎng)約車行政規(guī)制正當性缺失主要彰顯在合法性和合理性兩個層面：在依法治國的理念指導(dǎo)下，政府的行為都必須遵守法律，不得與法律的規(guī)定相違背[2]。實踐中，地方政府在網(wǎng)約車行政規(guī)制過程中急于求成，忽視上位法規(guī)定及要求，引發(fā)合法性危機，譬如地方設(shè)置的網(wǎng)約車限制條件。作為搭載互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)展出來的新經(jīng)濟模式，網(wǎng)約車能充分發(fā)揮閑置人力資源的價值，提供眾多就業(yè)機會。但有地方規(guī)范性文件規(guī)定網(wǎng)約車駕駛員必須具備本地戶籍或居住證，阻礙了外地居民獲得進入網(wǎng)約車行業(yè)的機會。戶籍限制將地域歧視法制化，有違平等原則，也有違《中華人民共和國就業(yè)促進法》第5條、第32條規(guī)定的縣級以上人民政府有創(chuàng)造就業(yè)條件、促進就業(yè)的積極義務(wù)，及培育和完善統(tǒng)一開放、競爭有序的人力資源市場的責(zé)任要求，以及《中華人民共和國行政許可法》第15條第2款規(guī)定的地方法規(guī)、規(guī)章設(shè)置的許可不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務(wù)，不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。行政合理性原則與行政合法性原則是現(xiàn)代行政法對行政行為的兩大基本要求。對行政行為而言，行政合理性原則要求行政決定的內(nèi)容要客觀、適度、符合理性[3]。以禁止不當聯(lián)結(jié)原則為切入點，考察現(xiàn)階段網(wǎng)約車行政規(guī)制，可以發(fā)現(xiàn)其存在合理性危機。例如多地明確要求從事網(wǎng)約車運營服務(wù)的車輛必須滿足一定的車長、車寬、車高以及軸距的要求，如深圳市要求燃油小汽車軸距2700毫米以上，排量1750毫升以上，混合動力小汽車軸距2700毫米以上。顯然，規(guī)定小汽車軸距2700毫米以上、排量1750毫升以上，再結(jié)合車輛行駛里程、車輛初次注冊日期距申請的期限等限制條件，不難發(fā)現(xiàn)真正符合全部限制條件的車輛必須是中上型且使用不久的車輛，市場售價20萬～30萬元之間。針對車輛設(shè)置的限制條件，表面看是對車輛性能作出限制，實際上更多的是對車輛所有者、使用者的經(jīng)濟水平提出要求。這些限制條件將大量汽車排除在網(wǎng)約車行業(yè)外，使網(wǎng)約車容易出現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)，無益于社會公眾多樣化出行需求的滿足，也有違近年來我國提倡的節(jié)能環(huán)保理念，鼓勵和支持小排量汽車發(fā)展的理念和政策。

第二，規(guī)制實效不足。對事物進行行政規(guī)制的目的是解決問題，并最終服務(wù)于社會與市民，因此其規(guī)制實效是衡量行政規(guī)制是否成功、是否有施行之必要的標準。當前，部分群眾認為網(wǎng)約車行政規(guī)制實效不足，集中反映為兩個問題：其一，乘客的合法權(quán)益難以保障。為保障乘客的人身安全及消費者權(quán)益，“暫行辦法”詳細規(guī)定了網(wǎng)約車平臺公司和司機的義務(wù)，以及違反義務(wù)所面臨的嚴厲處罰，地方政府也通過對網(wǎng)約車司機及車輛設(shè)置眾多的限制條件，以確保進入該行業(yè)的司機都具有較高素質(zhì)，車輛具有較高性能，同時要求網(wǎng)約車平臺公司承擔(dān)對平臺司機、車輛的監(jiān)管義務(wù)。然而，自網(wǎng)約車新政實施以來，乘客合法權(quán)益被侵犯的事件仍屢見不鮮。據(jù)央視報道，截至2018年8月30日，僅北京地區(qū)涉及滴滴平臺的刑事案件有24起，其中12起盜竊案、2起強奸案、2起強制猥褻案，這些案件發(fā)生領(lǐng)域涵蓋快車、專車和順風(fēng)車業(yè)務(wù)[4]。網(wǎng)約車司機敲詐勒索乘客的事件也時有發(fā)生。據(jù)澎湃新聞報道，2017年9月21日一名意大利人搭乘網(wǎng)約車33分鐘，被收費485.8元和20元的小費[5]。更有網(wǎng)約車司機為賺取外快，在車里安裝攝像頭進行現(xiàn)場直播，侵犯乘客隱私。乘客合法權(quán)益屢屢被侵犯，致使網(wǎng)約車整個行業(yè)飽受社會的嚴重質(zhì)疑。其二，網(wǎng)約車巡游攬客現(xiàn)象層出不窮。強調(diào)“非巡游”既是防止網(wǎng)約車對傳統(tǒng)出租車造成致命沖擊的關(guān)鍵，也是確保網(wǎng)約車“節(jié)能環(huán)保，緩解城市交通壓力”理念的應(yīng)有之義。多地明確禁止網(wǎng)約車巡游攬客，一旦發(fā)現(xiàn)便給予嚴厲的行政處罰。但目前網(wǎng)約車司機為增加接單量，堂而皇之地巡游攬客。部分平臺公司為增加公司的市場占有率，放縱甚至鼓勵司機巡游攬客，司機每接一份訂單，不論行程大小，平臺公司都會給予最低獎勵。

第三，扼殺網(wǎng)約車行業(yè)經(jīng)濟活力。以多層普通許可、多種限制條件為主要內(nèi)容的事前監(jiān)管措施存在扼殺網(wǎng)約車行業(yè)經(jīng)濟活力的隱憂。目前，唯有三證齊全的網(wǎng)約車才能真正投入運營，且每個證件的取得程序極其繁瑣。如《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》的取得，《青島市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》規(guī)定受理網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)車輛申請經(jīng)有關(guān)部門審核通過后，網(wǎng)約車平臺公司必須先組織有關(guān)車輛進行環(huán)保和運營安全性能檢測，將車輛車載終端設(shè)備接入道路運輸管理機構(gòu)等相關(guān)部門的監(jiān)管平臺，再交各類型保險，檢測車輛技術(shù)并由道路運輸管理機構(gòu)出具網(wǎng)約車申領(lǐng)號牌證明信后，再到市公安交通管理部門辦理備案手續(xù)并登記車輛使用性質(zhì)，完成所有工作后，道路運輸管理機構(gòu)最后才會發(fā)放《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車運輸證》。繁瑣復(fù)雜的程序會增加申請人的經(jīng)濟成本、時間成本，致使部分符合條件的申請人、公司望而卻步。再加上地方設(shè)置的戶籍限制等條件，致使能夠進入網(wǎng)約車行業(yè)的人才、車輛大幅減少。公司的運營離不開人才，這種情況下資本不夠的公司即使獲得許可進入市場，但也會由于人才匱乏難以順利經(jīng)營下去。網(wǎng)約車行業(yè)是由平臺公司、網(wǎng)約車司機等因素構(gòu)成，如果平臺公司、網(wǎng)約車司機數(shù)量銳減，勢必造成市場萎縮，進而影響網(wǎng)約車的經(jīng)濟活力。自網(wǎng)約車新政實施以來，黑車、“打車難”“打車貴”等問題卷土而來。據(jù)滴滴出行的一項調(diào)查數(shù)據(jù)表示，2017年6月的打車難度與2016年6月相比，北京增長12.4%，上海增長17.7%，廣州增長13.2%，深圳增長22.5%；難度減少的城市中，成都減少1.8%，三亞減少1.0%[6]。行政規(guī)制是為了解決市場失靈，促進經(jīng)濟發(fā)展，而非扼殺市場。以經(jīng)濟活力為代價的行政規(guī)制無異于竭澤而漁。

三、對當下網(wǎng)約車行政規(guī)制的反思

“不管就亂，一管就死”已成為網(wǎng)約車發(fā)展的現(xiàn)實問題。在此背景下反思當前網(wǎng)約車行政規(guī)制的利弊得失，有助于探討如何在維護社會秩序與促進網(wǎng)約車行業(yè)發(fā)展之間實現(xiàn)平衡?？疾旒扔械木W(wǎng)約車行政規(guī)制措施及政策，可以看出造成今日種種亂象與下面幾個因素有關(guān)。

(一)各監(jiān)管階段規(guī)制力度分配不均

目前，我國網(wǎng)約車行政規(guī)制過于重視許可、資格限制等事前監(jiān)管手段的應(yīng)用，輕事中監(jiān)管，至于事后監(jiān)管，各地出臺的政府規(guī)章、規(guī)范性文件更少有涉及。以重慶市、青島市等7個地區(qū)出臺的地方政府規(guī)章為研究對象，可以發(fā)現(xiàn)這些地方出臺的政府規(guī)章詳細規(guī)定了從事網(wǎng)約車經(jīng)營的公司資格限制、申請材料的提交與義務(wù)，擬從事網(wǎng)約車經(jīng)營的車輛的條件限制以及網(wǎng)約車駕駛員的資格限制與義務(wù)，但與事中監(jiān)管有關(guān)的事項如執(zhí)法、日常檢查等，上述規(guī)章中有關(guān)規(guī)定內(nèi)容空洞，缺乏操作性，只是粗略提及建立投訴機制、各部門的職責(zé)?！邦A(yù)防勝于后悔”，對于問題的解決、風(fēng)險的控制，最有效的方法是直接干預(yù)危險源，讓問題和風(fēng)險扼殺在萌芽時期。因此，行政規(guī)制落實到具體操作時往往會比較強調(diào)事前監(jiān)管措施的運用。然而，過度強調(diào)事前監(jiān)管而忽視事中、事后監(jiān)管，容易使申請人過度重視許可的獲得。申請人花費眾多時間成本、物質(zhì)成本去謀取許可，一旦獲得許可進入市場，難免忘乎所以，為彌補之前申請許可證所花費的精力與金錢瘋狂接單，巡游攬客，甚至將車輛借給不具備網(wǎng)約車駕駛員資格的市民無證接單，進行“創(chuàng)收”，也有司機鋌而走險，通過販賣乘客的隱私信息、敲詐勒索等手段來增加收入。已進入市場的平臺公司也放松懈怠，無視法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)與責(zé)任。眾多因戶籍、居住證等限制條件而無法進入網(wǎng)約車行業(yè)的司機紛紛涌入順風(fēng)車市場、黑車市場，導(dǎo)致市場混亂。

(二)未實現(xiàn)真正意義上的協(xié)同治理

采用協(xié)同治理模式是學(xué)界普遍贊同的觀點，交通運輸部辦公廳、中央網(wǎng)信辦秘書局等部門發(fā)布《關(guān)于加強網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車行業(yè)事中事后聯(lián)合監(jiān)管有關(guān)工作的通知》(下稱“通知”)，要求地方積極探索多方協(xié)同治理機制。截至目前，在網(wǎng)約車問題上我國尚未實現(xiàn)真正意義上的協(xié)同治理，具體體現(xiàn)在：第一，未實現(xiàn)真正的治理主體多元。協(xié)同治理的前提是治理主體的多元化，其基本要求是打破以政府為核心的權(quán)威，其他社會主體在一定范圍內(nèi)可以在社會公共事務(wù)治理中發(fā)揮和體現(xiàn)其權(quán)威性[7]。據(jù)已有的行政規(guī)制可以看出政府依然處于核心的強勢地位，其權(quán)威不可動搖，一旦地方網(wǎng)約車行業(yè)出現(xiàn)引發(fā)輿論關(guān)注的侵犯消費者權(quán)益事件，地方部門往往會緊急出動，開展“運動式”的大檢查。第二，政府與網(wǎng)約車行業(yè)之間缺乏協(xié)同性。所謂協(xié)同，是指協(xié)調(diào)兩個或兩個以上的不同資源或者個體，使它們一致地完成某一目標的過程或能力[8]，因此，分工與合作貫穿協(xié)調(diào)治理的始終。然而，目前政府與網(wǎng)約車行業(yè)之間的關(guān)系重分工輕合作，在事前監(jiān)管階段，政府處于絕對地位，在事中、事后監(jiān)管階段，網(wǎng)約車平臺起主導(dǎo)地位。立足于整個監(jiān)管過程，似乎我國已經(jīng)實現(xiàn)政府與市場主體的合作，但立足于每個監(jiān)管階段，可以看出在每個階段政府與網(wǎng)約車平臺公司的作用出現(xiàn)兩極分化的局面，規(guī)制力度分配不均，以致各監(jiān)管階段不能有效銜接。尤其是在事中監(jiān)管階段，政府與網(wǎng)約車行業(yè)之間缺乏協(xié)同性表現(xiàn)得尤為突出。作為市場主體，網(wǎng)約車平臺公司在政府監(jiān)督缺位的境況下，往往會從營利的角度看待行業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致很多情況下短期利益勝于長遠利益，局部利益大于整體利益。例如各地政府明確禁止網(wǎng)約車巡游攬客，一旦違反即被處以嚴厲的行政處罰，但部分網(wǎng)約車平臺公司為求擴大市場，確保入駐平臺的駕駛員數(shù)量及接單量，采取內(nèi)部報銷的方法，駕駛員可憑行政處罰決定書報銷其繳納的全部罰款，甚至有平臺公司放縱部分不符合網(wǎng)約車駕駛員身份條件的市民盜用他人信息注冊的行為。

(三)未形成成熟的制約關(guān)系

有限政府理論要求現(xiàn)代社會的政府在經(jīng)濟干預(yù)方面認識到行政規(guī)制“補充性”特質(zhì)，放棄“全能政府”理論，追求正當適度的干預(yù)，在行政規(guī)制強度與經(jīng)濟活力之間獲得平衡[9]。鑒于此，有學(xué)者提出“政府管平臺，平臺管司機和車輛”的規(guī)制模式[10]。從宏觀角度看，該模式符合市場經(jīng)濟下政府與市場主體的關(guān)系規(guī)律，其合理性毋庸置疑。然而，風(fēng)險社會的到來使政府職能由傳統(tǒng)的干預(yù)行政轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的預(yù)防行政，這一轉(zhuǎn)變不可避免地帶來政府職能擴張，政府規(guī)制范圍變寬。因此，政府難免分身乏術(shù)，不能事無巨細去監(jiān)管平臺。作為市場主體，盈利性是網(wǎng)約車平臺的本質(zhì)特征，包庇司機、忽視乘客訴求，以及為節(jié)省開支將客服服務(wù)外包給第三方公司并非意外之舉。這種情況下，很多遭遇輕微侵犯消費者權(quán)益行為的乘客礙于尊嚴、擔(dān)心行政機關(guān)的工作效率，以及自身力量有限，在事件尚未演變到惡劣的地步時往往忍氣吞聲。因此，從實際操作的視角去看“政府管平臺，平臺管司機和車輛”的規(guī)制模式過于理想，在“平臺管司機和車輛”的范圍里容易出現(xiàn)個體乘客孤立無援，難以與大型網(wǎng)約車平臺公司對抗的情況。

四、網(wǎng)約車行政規(guī)制的調(diào)整建議

多起網(wǎng)約車猥褻案的發(fā)生致使輿論一片嘩然，群眾紛紛呼吁政府加強監(jiān)管，加強對網(wǎng)約車平臺的整頓，甚至有不少極端人士要求全面下線網(wǎng)約車服務(wù)。筆者對此不敢茍同。如前所述，我國已有的網(wǎng)約車行政規(guī)制成效有限的癥結(jié)并不在于規(guī)制力度不夠，而在于規(guī)制欠缺針對性。鑒于此，筆者對當前網(wǎng)約車行政規(guī)制的調(diào)整提出以下建議。

(一)以效益價值為規(guī)制價值依歸

樹立正確的價值觀念有助于指導(dǎo)后續(xù)的規(guī)制措施，避免網(wǎng)約車行政規(guī)制走進錯誤的方向。目前，囿于對“規(guī)制萬能主義”的迷信與盲從，我國網(wǎng)約車行政規(guī)制呈現(xiàn)出一旦出現(xiàn)問題就只追求從力度上機械加強行政規(guī)制的特點，筆者認為宜摒棄這種觀念，以效益價值為價值依歸，使網(wǎng)約車行政規(guī)制從高強度規(guī)制向有效規(guī)制轉(zhuǎn)變。所謂效益，經(jīng)濟學(xué)解釋是指以最少的資源消耗獲取較大的效果，即有效產(chǎn)出減去投入后的結(jié)果，具體表現(xiàn)為以同等的投入獲取更多的產(chǎn)出，或以較小的投入獲取等量的產(chǎn)出[11]。任何取得都必須付出一定的成本，行政規(guī)制也需要成本的投入。行政規(guī)制成本主要是規(guī)制過程中人力、物力、財力及所花費的時間、信息等資源，包括立法成本和執(zhí)行成本[12]。規(guī)制強度、范圍增加必然導(dǎo)致規(guī)制成本增加，但資源的有限性決定行政機關(guān)不可能在任何地點、時間、環(huán)節(jié)都保持對網(wǎng)約車的高強度規(guī)制，如果貪求“雨露均沾”，勢必會造成每個環(huán)節(jié)、時間點、地段的行政規(guī)制強度力度不高，甚至不能與問題的嚴重度、緊迫度匹配，進而導(dǎo)致行政規(guī)制成效大打折扣。抓住主流是解決矛盾的關(guān)鍵，將效益價值引入網(wǎng)約車行政規(guī)制中，有助于行政機關(guān)站在成本收益的角度分析問題，控制好規(guī)制成本，把有限的資源投入到問題較為嚴重、較為緊迫的規(guī)制環(huán)節(jié)和地點等，使資源得到最大化利用，避免面面俱到導(dǎo)致的不必要的投入及不匹配的投入，從而促進整體規(guī)制效用的提高。此外，網(wǎng)約車只是政府社會管理領(lǐng)域中的一部分，如果在網(wǎng)約車投入過多的行政資源，必然會導(dǎo)致其他領(lǐng)域的規(guī)制成本投入減少，影響其他領(lǐng)域的規(guī)制效果。將效益價值引入網(wǎng)約車行政規(guī)制中，有助于行政機關(guān)始終保持全局觀念，站在社會治理的角度統(tǒng)籌兼顧，合理控制網(wǎng)約車行政規(guī)制的投入成本，避免短視和急于求成造成的盲目投入、重復(fù)投入，從而促使社會整體效益的發(fā)展?！巴艘徊?，進兩步”，從某種程度上講，引入效益價值更有助于社會秩序穩(wěn)定及問題的解決。

(二)均衡各監(jiān)管階段的規(guī)制力度

目前我國網(wǎng)約車的行政規(guī)制力度分配不均，事前監(jiān)管力度過重，事中監(jiān)管力度過輕，事后監(jiān)管缺位，規(guī)制力度不均導(dǎo)致各監(jiān)管階段斷層。因此，宜調(diào)節(jié)好各個監(jiān)管階段的規(guī)制力度，避免出現(xiàn)其中任何一個階段的監(jiān)管缺位。

在事前監(jiān)管階段，地方政府可根據(jù)地方實際進行適當?shù)囊?guī)制放松。申言之，第一，地方政府宜以包容的態(tài)度對待網(wǎng)約車行業(yè)，放寬甚至消除正當性缺失的限制條件。如前所述，一些諸如戶籍、車輛排量等限制條件有違合法性和合理性原則，正當性缺失的限制條件不僅不會提高網(wǎng)約車規(guī)制的成效，反而會加劇“打車難”問題，誘發(fā)黑車司機冒充網(wǎng)約車司機接單的現(xiàn)象，把消費者推到更為不利的境地，同時將政府置于“帶頭違法”的尷尬處境。因此，在網(wǎng)約車后規(guī)制時代，地方政府宜根據(jù)地方網(wǎng)約車規(guī)制力度和地方社會治安適度放寬網(wǎng)約車司機戶籍、網(wǎng)約車車輛排量限制等，促使網(wǎng)約車行業(yè)重新煥發(fā)生機，避免因競爭缺失導(dǎo)致行業(yè)畸形發(fā)展。第二，減輕申請人行政審批的程序負擔(dān)。從已有的網(wǎng)約車行政規(guī)范中可以看出申請人程序負擔(dān)比較重。對網(wǎng)約車行業(yè)設(shè)置繁瑣復(fù)雜的程序不僅造成申請人成本增加，也有違行政審批改革方向。地方政府應(yīng)順應(yīng)改革趨勢，簡化申請人進入網(wǎng)約車市場的審批手續(xù)，抑或是積極建立數(shù)據(jù)共享平臺，促進證明材料在各部門間流通，減輕申請人的程序負擔(dān)。

在事中監(jiān)管階段，應(yīng)實行“等距離執(zhí)法”方式，加強執(zhí)法力度。目前，中央已經(jīng)意識到事中監(jiān)管的重要性，但“通知”的內(nèi)容主要是涉及建立多部門聯(lián)合監(jiān)管體制以及部門之間的分工與合作，具體的執(zhí)法方式仍由地方積極探索。已有地方為加強對網(wǎng)約車檢查力度，緩解人車不符、巡游攬客等問題，采用“網(wǎng)格化”執(zhí)法方式，將責(zé)任落實到個人，該執(zhí)法方式在一定程度上起到了很大的威懾作用。然而，網(wǎng)格化執(zhí)法一方面有效控制了風(fēng)險，另一方面帶來了極高的執(zhí)法密度和執(zhí)法頻率，讓違法者感到窒息的同時，也讓守法者感到自由被束縛。網(wǎng)格化執(zhí)法過于分散執(zhí)法人員的精力，會造成地方財政負擔(dān)等問題。與城市公共交通不同的是，網(wǎng)約車是由市場主體運營，逐利的本能會驅(qū)使網(wǎng)約車經(jīng)常在繁華、人流量大的地段出現(xiàn)，而在人煙稀少的地段，網(wǎng)約車往往難以覓得。人流量大，網(wǎng)約車出現(xiàn)頻繁，必然會提升違法頻率。因此，地方可以采取“等距離執(zhí)法”方式。根據(jù)守法與違法狀況作出分類，將執(zhí)法的頻度與違法的頻度和程度相對應(yīng)，集中精力應(yīng)對主要矛盾，節(jié)省執(zhí)法成本。當然，違法頻率的統(tǒng)計及分析離不開大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用以及網(wǎng)約車平臺公司的數(shù)據(jù)提供。

在事后監(jiān)管階段，筆者認為應(yīng)盡快落實全國層面的網(wǎng)約車司機信用系統(tǒng)。在交易過程中，服務(wù)供給方與接受方信息不對稱，使得消費者常處于弱勢被動地位，一旦自身利益受到侵害，很難取得法律救濟。網(wǎng)約車新政自實施以來，政府一直大力倡導(dǎo)建設(shè)征信系統(tǒng)，“通知”也強調(diào)相關(guān)市場主體的信用信息公開，但目前的征信系統(tǒng)主要是針對網(wǎng)約車平臺公司，而非網(wǎng)約車司機。目前全國各地有130多家網(wǎng)約車平臺公司，每家網(wǎng)約車平臺公司有自己的信息記錄及司機信用系統(tǒng)，出于保護商業(yè)秘密的考量，各平臺公司尚未互相分享各自的司機信用系統(tǒng)，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)有司機被某公司清退后又被另一家網(wǎng)約車平臺公司聘請從事網(wǎng)約車運營服務(wù)的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象從某種程度上降低了網(wǎng)約車司機違法違規(guī)的成本，使得侵犯消費者合法權(quán)益的司機繼續(xù)猖狂。目前，有城市已經(jīng)在加快建立地域級別的網(wǎng)約車司機信用系統(tǒng)，但地域級別的信用系統(tǒng)無法應(yīng)對人口流動帶來的問題，應(yīng)盡快落實全國層面的網(wǎng)約車司機信用系統(tǒng)，使違法違規(guī)的網(wǎng)約車司機無處遁形。

(三)建立包含第三方組織的制約監(jiān)督結(jié)構(gòu)

政府規(guī)制失靈以及市場失靈為引入第三方組織、實現(xiàn)善治提供正當性基礎(chǔ)。作為新興的參與主體，第三方組織以更貼近服務(wù)對象、更了解服務(wù)對象的需求、能夠更靈活地對服務(wù)的需求作出彈性反應(yīng)，滿足他們多樣化和個性化需求的特點[13]，為城市治理機制增加新的元素，注入新的力量。網(wǎng)約車行業(yè)目前尚未形成成熟的制約關(guān)系，引入第三方組織，形成政府、網(wǎng)約車平臺公司(司機、車輛)、第三方組織、乘客之間的制約監(jiān)督結(jié)構(gòu)，有助于在網(wǎng)約車平臺與乘客之間架起溝通的橋梁。同時，第三方組織的組織性特點有助于搜集乘客的投訴，反映乘客利益呼聲，避免廣泛、分散的乘客處于孤立無援的地步，實現(xiàn)在“平臺管司機和車輛”的范圍內(nèi)對網(wǎng)約車平臺公司的監(jiān)督。當下建立第三方組織應(yīng)注意：第一，科學(xué)安排第三方組織成員構(gòu)成。作為第三方力量，第三方組織理應(yīng)保持中立，避免被利益俘獲，成為網(wǎng)約車平臺公司的代言人，其構(gòu)成人員必須有一定比例是立足于乘客的角度，保護乘客利益及需求，否則該組織很難得到社會的信任，也難以長遠發(fā)展。第二，壯大第三方組織力量。勢單力薄不僅不足以使第三方組織形成與網(wǎng)約車平臺公司的監(jiān)督關(guān)系，還容易被強勢的一方威逼利誘，倒戈相向，喪失中立性，壯大第三方組織力量是當務(wù)之急。目前我國已有部分城市開始建立類似網(wǎng)約車協(xié)會的第三方組織，但因成立時間短暫、社會關(guān)注度低等，致使其作用發(fā)揮有限，地位尷尬，為社會所質(zhì)疑。這種情況下，政府應(yīng)響應(yīng)中央的精神，給予第三方組織生存發(fā)展的土壤，給予適當?shù)膸椭?，以實現(xiàn)真正意義上的治理主體多元。第三，賦予第三方組織參與治理、評價的權(quán)力。現(xiàn)有的有關(guān)網(wǎng)約車第三方組織多是民間組織，權(quán)力有限。缺乏參與治理、評價的權(quán)力，第三方組織僅僅只是合作治理的門面，其所作的努力也是自說自話，難以實現(xiàn)真正意義上的協(xié)調(diào)治理。因此，地方政府應(yīng)賦予第三方組織合法地位以及參與治理、評價的權(quán)力，使之為群眾所接受、信任，為平臺公司及司機所忌憚，促使其監(jiān)督作用有效發(fā)揮，實現(xiàn)科學(xué)的監(jiān)督結(jié)構(gòu)。

五、結(jié)語

隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展和人們生活水平的改善，公眾對交通出行的多樣化需求日益提高是客觀事實。作為共享經(jīng)濟背景下產(chǎn)生的新型交通運輸方式，網(wǎng)約車盡管給傳統(tǒng)出租車行業(yè)造成嚴重沖擊，引發(fā)乘客合法權(quán)益被侵害、“黑車”合法化等眾多社會問題，但不可否認的是，該行業(yè)促進了社會閑散車輛資源的利用，變革了公眾的出行模式，減輕了城市交通壓力，同時推動了傳統(tǒng)出租車規(guī)制政策的改革與進步。因此，漠視城市交通發(fā)展和公眾出行需求，完全摒棄該產(chǎn)業(yè)是不合適的。針對當前網(wǎng)約車發(fā)展過程中存在的問題，各界仍需保持冷靜，客觀分析已有行政規(guī)制措施的利弊得失，在協(xié)同治理理論指導(dǎo)下，堅持“審慎監(jiān)管”理念，加強政府與企業(yè)以及第三方組織的合作，利用大數(shù)據(jù)等科學(xué)技術(shù)不斷探索新的規(guī)制手段，趨利避害，以實現(xiàn)有效規(guī)制。相信隨著我國網(wǎng)約車行政規(guī)制的完善與成熟，網(wǎng)約車行業(yè)會得以健康發(fā)展，其對城市公共交通的彌補作用也會越來越大。