劉 華,宋俊秀

(安徽財經(jīng)大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030)

1 基層政府在精準扶貧中面臨的主要困境

精準扶貧需要對不同的貧困地區(qū)、不同的貧困農(nóng)戶進行識別、幫扶、管理和考核，許多環(huán)節(jié)都需做到精準?；鶎诱畵撝苯拥?、重要的管理和領(lǐng)導(dǎo)責任，完成上情下達、下情上傳任務(wù)。上級政府的扶貧任務(wù)要落實到位，基層群眾的愿望、要求要及時準確地向上反映。在扶貧過程中，基層政府在工作中取得顯著成效，就能帶領(lǐng)廣大貧困群眾順利脫貧致富。但在脫貧攻堅戰(zhàn)中，涉及扶貧資源的優(yōu)化配置、到村到戶是否精準、構(gòu)建精準扶貧長效機制等方面，面臨著很多問題。

1.1 貧困人口在識別、認定上面臨挑戰(zhàn)

經(jīng)過多年的扶貧開發(fā)，貧困地區(qū)的生活條件已得到了很大改善。在各級政府的幫扶下，大部分貧困群眾順利脫貧，走上了勤勞致富的道路。但是剩下的貧困人口脫貧難度仍然很大，他們有的因老弱病殘致貧，有的因勞動技能不足或者缺少項目扶持而致貧，也有因供子女上學或各種災(zāi)害而導(dǎo)致的貧困，致使扶貧工作難度依然較大，脫貧形勢依然嚴峻。

精準扶貧，首先應(yīng)對貧困人口進行精準識別，這是脫貧攻堅戰(zhàn)最為關(guān)鍵的一步。如果沒有對貧困人口的精準識別，幫扶對象就會出現(xiàn)偏差，后續(xù)的一系列工作就失去了意義。而且一旦對接失誤，扶貧資源投入方向就會產(chǎn)生偏差，最需要的群體沒有得到幫扶，不僅造成社會資源的極大浪費，也無法從根本上消除貧困。目前，對于貧困人口的識別認定工作主要由基層政府來完成。一些基層干部由于沒有深入地調(diào)查研究，而是以個人的主觀經(jīng)驗或認識作為認定依據(jù)，因此明顯帶有隨意性。認定工作不夠精準，導(dǎo)致一些不夠貧困的，或已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶繼續(xù)得到各級政府的幫助和扶持，而真正的貧困戶被疏漏了，得不到及時有效的救助，給后續(xù)的一系列扶貧工作帶來了很多困難和隱患，阻礙了精準扶貧工作的順利開展。

1.2 政策執(zhí)行偏差致使扶貧資金使用不當

近年來，從中央到地方各級政府，先后出臺了多項精準扶貧政策和措施。基層政府在實施精準扶貧這項公共政策時，存在著一些偏差。例如照搬式、附加式、象征性、或缺式、替代式、觀望式、規(guī)避式等，導(dǎo)致政策執(zhí)行上出現(xiàn)許多不良效果。一些地方出臺的不同扶貧政策，由不同管理部門制定、使用和管理。目標、用途與運用領(lǐng)域、方式方法各不相同，加上協(xié)調(diào)機制不順暢，多頭管理、各自為政，在政策執(zhí)行上存在相互重疊、不聚焦和不協(xié)調(diào)等問題[1]。

我國現(xiàn)行的扶貧模式是以政府為主導(dǎo)的，資金來源主要是財政預(yù)算資金。貧困地區(qū)的地方政府財力有限，使精準扶貧工作顯得力不從心。在扶貧資金的分配和使用上，不同的主管部門各自安排資金并單獨使用，使有限的資金呈條塊狀、碎片化分配，統(tǒng)籌安排使用的難度加大。目前，扶貧資金主要應(yīng)用在生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域，與貧困戶的實際需求存在一定的差距，導(dǎo)致一些扶貧項目不能按期完成，扶貧目標不能順利實現(xiàn)，也不利于構(gòu)建精準脫貧的長效機制。

1.3 基層政府的管理和考核不夠精準

精準幫扶蘊含的深層含義是“按照需要精確地進行幫扶”，就是根據(jù)貧困群體自身的實際需求，進行有針對性的扶貧幫助，減少社會資源的浪費，確保扶貧工作收到實效。精準扶貧工作的有效開展，需要良好的、系統(tǒng)的管理機制為指引，其關(guān)鍵環(huán)節(jié)是對貧困戶檔案的管理。一些貧困戶檔案需要完善，并隨著扶貧工作的縱深發(fā)展不斷更新，從而保證貧困群體檔案的有效性和真實性，而不是把過時的、片面的歷史數(shù)據(jù)作為扶貧的參考依據(jù)。在實踐中，管理程序多，管理成本大，管理效率低，這些都是扶貧管理工作順利向前推進的障礙[2]。

在對基層政府扶貧政策落實情況進行考核時，考核指標和考核方式也有許多不完善的地方。有些考核只是注重表面現(xiàn)象，例如在鄉(xiāng)村修路架橋、危房改造、農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面，容易犯形式主義和教條主義的錯誤；貧困群體如何從根源上高質(zhì)量脫貧，如何避免和減少再次返貧，對這些問題缺乏深入研究，只有經(jīng)過大量實踐才能取得實效。在時間緊、任務(wù)重、資金緊張的情況下，部分基層政府將扶貧工作的重點放在了對完成指標的考核上，使扶貧工作停留在表面，沒有考慮貧困群體的現(xiàn)實需求和長遠需要。重數(shù)量、輕質(zhì)量，上級規(guī)定的考核指標表面上似乎都順利完成了，考核結(jié)果也很好，但貧困群體的經(jīng)濟狀況并沒有真正得到改善。

2 精準扶貧中基層政府困境產(chǎn)生的原因

基層政府在精準扶貧中面臨著許多問題，其原因是多方面的，既有客觀條件的制約，也有主觀因素的影響。

2.1 客觀因素：貧困人口多，客觀條件具有多樣性和復(fù)雜性

2.1.1 貧困人口多，貧困識別難度大

按照國家扶貧標準，人均年純收入不足2300元的即為貧困人口。但在農(nóng)村中，識別農(nóng)戶是否貧困，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入和外出打工收入的統(tǒng)計核算難度很大。往往以他們的口頭回答或大致估算為依據(jù)，很難精確統(tǒng)計農(nóng)戶的實際收入情況，誤差較大，識別的精度不高。還有些貧困戶，檔案里記載的收入數(shù)據(jù)多是歷史陳舊數(shù)據(jù)，缺乏真實性和有效性，真實收入的核算不準確。不少基層政府辦公手段落后，效率低下，甚至有些地方仍在使用人工存檔。這種紙質(zhì)版的檔案資料查找困難，更新、修改的程序煩瑣，不僅占用了大量人工成本，還在一定程度上降低了扶貧工作的效率和質(zhì)量。

農(nóng)村居民流動性較大，有的常年在城里打工，工作地和居住地極不穩(wěn)定。在統(tǒng)計其外出打工收入和其他非農(nóng)業(yè)收入方面，隨意性很大，極不規(guī)范。缺乏對非貧困人口的監(jiān)測和動態(tài)管理，因為受災(zāi)、疾病等家庭變故產(chǎn)生的新增貧困人口不能及時列入幫扶范圍，得不到及時的救助。

2.1.2 扶貧時間緊，任務(wù)重，難度大

基層政府接到上級主管部門扶貧指標和扶貧任務(wù)時，都有嚴格的時間要求。如對貧困戶的識別認定工作，只有幾個月甚至幾周的時間。上級單位一般不再另派監(jiān)督人員協(xié)助貧困戶的認定工作，而這項工作主要由基層政府的工作人員完成。他們在原有繁重工作的基礎(chǔ)上，增加了新任務(wù)，不僅要處理以前的常規(guī)工作，又要全力完成扶貧任務(wù)，工作強度和工作壓力大大增加，有時難免力不從心。一些貧困山區(qū)交通不便，地形復(fù)雜，基層干部的時間和精力有限，無法逐一核實貧困家庭的實際貧困程度。為了在規(guī)定的時間內(nèi)完成上級安排的任務(wù)，一些基層政府只好倉促選擇一些貧困戶上報，很可能錯報漏報，精準度不高，真正有困難的或許沒能“入圍”[3]。扶貧任務(wù)完成的時間一般也有明確規(guī)定，一些地方政府為了趕時間，導(dǎo)致扶貧質(zhì)量有一定程度的下降。另外，有些農(nóng)村自然條件和人居環(huán)境較差，因疾病、上學、自然災(zāi)害、殘疾等原因，會出現(xiàn)新增貧困群體和返貧群體。貧困群體及致貧原因錯綜復(fù)雜，表現(xiàn)出動態(tài)性和不確定性，導(dǎo)致脫貧任務(wù)重，工作難度大。

2.2 主觀因素：基層政府工作人員素質(zhì)有待提高

2.2.1 基層政府組織方面的原因

有些基層政府對公共政策的理解不深、不透，在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面容易出現(xiàn)偏差。他們不能深入理解精準扶貧的內(nèi)涵，不清楚自己承擔的責任，甚至把精準扶貧視為分發(fā)福利或臨時的救助活動。而救濟只能緩解暫時情況，不能讓貧困人員從根本上脫貧。所以要引導(dǎo)貧困群體樹立脫貧信心，充分利用當?shù)氐挠欣麠l件，并結(jié)合自身特點，教授致富知識，培養(yǎng)致富技能，這樣才能從源頭上真正脫貧。如果仍用原來的扶貧工作理念和方式，只做表面文章，極易導(dǎo)致執(zhí)行過程中產(chǎn)生偏差，甚至反復(fù)致貧[4]。尤其在時間緊、任務(wù)重、難度大、資金緊張等情況下，有些基層政府把重點放在了最能體現(xiàn)出扶貧績效的“顯性”工作上，如農(nóng)村危房改造、交通設(shè)施建設(shè)等一些容易看到的“面子工程”，不關(guān)注貧困產(chǎn)生的真正根源，不探索行之有效的脫貧途徑，這就無法滿足貧困群體對公共服務(wù)的需求，也無法從根本上脫貧致富。

2.2.2 基層政府工作人員素質(zhì)方面的原因

扶貧開發(fā)工作任重而道遠?；鶎诱ぷ魅藛T數(shù)量有限，總體素質(zhì)有待提高。在精準扶貧過程中，上級領(lǐng)導(dǎo)部門派出的扶貧干部很少，主要工作還是依靠基層政府的工作人員來完成，這就需要他們對待工作要細心、耐心、有責任心。由于他們平時還有其他常規(guī)性工作，同時承擔扶貧任務(wù)，工作負擔加重，有時會出現(xiàn)“想做好”和“做不好”的矛盾[5]。也有些基層干部對精準扶貧認識不足，為民“辦實事、辦好事”的意識不強，在執(zhí)行扶貧政策時，出現(xiàn)敷衍、替代、殘缺、照搬、附加等偏差。消極、被動地做表面文章，不求有功，但求無過，只求平穩(wěn)保住職位，法制觀念淡薄，責任意識和服務(wù)意識不強，背離了精準扶貧中“精準”的基本要求，導(dǎo)致扶貧工作效果不理想。

3 提升基層政府精準扶貧工作績效的對策

針對當前精準扶貧工作中出現(xiàn)的貧困戶識別不精準、扶貧政策落實效果不理想、貧困群體需求多樣化等問題，基層政府要想提高精準扶貧的績效，實現(xiàn)精準扶貧目標，主要應(yīng)做好以下幾個方面的工作。

3.1 建立健全扶貧識別機制，進行精準識別和認定

精準扶貧的對象是收入較低、需要幫扶的貧困群體。首先要對貧困地區(qū)的貧困戶進行實地調(diào)查，這項工作是脫貧攻堅戰(zhàn)的基礎(chǔ)工作，應(yīng)做到識別精準。這就要求基層政府必須建立扶貧識別機制，派出一定數(shù)量、素質(zhì)較高的人員參與這項工作。扶貧工作人員要切實深入田間地頭、走村串戶進行走訪，全面開展調(diào)研工作，掌握各村、各戶的真實收入情況，找出產(chǎn)生貧困的原因，掌握現(xiàn)有的資源狀況，知曉貧困戶的愿望和要求等[6]。這就需要依據(jù)科學的標準和程序，確定進村入戶的識別人員，將責任落實到人?；鶎诱梢詮漠?shù)氐母刹筷犖榛蜞l(xiāng)村居民中選擇素質(zhì)高、責任心強的人員，組成專門的調(diào)研小組，進行專門培訓。工作組成員深入一線走訪，掌握第一手資料，做好識別工作的監(jiān)督和反饋，減少因主觀判斷而產(chǎn)生的偏差。

基層政府在精準識別過程中，衡量標準應(yīng)始終一致。為避免主觀情感因素對貧困認定工作的干擾，凡村干部的親屬被認定為貧困的，需要第三方重新調(diào)查核實，準確認定，確保識別的貧困狀況真實有效。也可運用第三方進行輔助優(yōu)化識別，如聘用大中專院校的師生、科研機構(gòu)人員、社會組織等參與調(diào)研，精確認定，綜合得出確實需要幫扶的貧困群體。運用科學、先進的管理系統(tǒng)，不斷創(chuàng)新工作方式，提高效率和準確性。

3.2 有針對性地制定貧困地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，加強扶貧措施的精準實施

在地域上，基層政府最接近貧困地區(qū)。他們負有領(lǐng)導(dǎo)和管理責任，按照國家制定的扶貧政策，有針對性地制定符合不同貧困地區(qū)實際需要的、切實可行的規(guī)劃和措施。不同貧困地區(qū)都有各自不同的村情，也各有其優(yōu)勢和劣勢，在對各村各戶進行全方位深入了解、掌握一手資料的基礎(chǔ)上，制定符合各村具體情況的經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，切實為貧困群眾做實事、做好事，少一些形象工程、無用工程，避免社會資源的浪費。根據(jù)各地區(qū)的資源優(yōu)勢，因地制宜、合理規(guī)劃建設(shè)一些有基礎(chǔ)、有條件的現(xiàn)代種植業(yè)、加工業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等特色農(nóng)業(yè)。建立農(nóng)業(yè)發(fā)展基地，激勵貧困群體積極投入脫貧攻堅戰(zhàn)中，用自己的雙手和智慧改變貧困落后的現(xiàn)狀[7]。

貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后，嚴重制約了當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展。在扶貧攻堅的過程中，基層政府要不斷完善貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境治理，在交通、農(nóng)田水利、電力、通訊、科技、教育、衛(wèi)生和社會保障等公共產(chǎn)品上健全、完善配套設(shè)施。減少公共政策在執(zhí)行中的偏差，進行扶貧的精準實施，幫助貧困農(nóng)戶盡快脫貧致富。基層政府也可以發(fā)揮政策優(yōu)勢，吸引一些優(yōu)秀企業(yè)、優(yōu)秀人才到貧困地區(qū)來投資創(chuàng)業(yè)，帶動貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展、人口就業(yè)和社會進步，發(fā)揮可持續(xù)的功效。

3.3 精準投入、嚴格把控，科學管理扶貧資金和物資

隨著國家扶貧力度的不斷加大，扶貧資金和物資會大量流向貧困地區(qū)的基層政府，如何正確對這些資金和物資進行分配使用顯得尤為重要。

要做到扶貧資金的精準投入，重點做好以下幾方面的工作：首先，增加地方財政投入規(guī)模，加強專項扶貧資金的管理，保障扶貧攻堅工作的需要。其次，根據(jù)貧困的人口數(shù)量、需求、脫貧實踐等狀況，統(tǒng)籌分配、科學安排、合理投入專項扶貧資金，充分發(fā)揮其作用，真正惠及貧困群體。再次，提高扶貧資金使用的實效性和科學性?；鶎诱鞔_專項扶貧資金的使用原則和方向，加大整合力度，統(tǒng)籌配置和調(diào)控，提高扶貧資金的使用效益。最后，發(fā)揮財政監(jiān)督職能。加強對扶貧資金的監(jiān)管、監(jiān)測和績效評價，全程跟蹤、嚴格監(jiān)管扶貧資金在需求申請、撥付分配、日常管理等各個環(huán)節(jié)，確保專款專用，發(fā)揮實效[8]。

對于面向貧困地區(qū)發(fā)放的各類扶貧物資，也需要基層政府妥善管理和處置，力求做到保管得當、分配合理、使用有效，真正派送到急需的貧困群體手中。首先，在制度上保障科學管理扶貧物資，保管要嚴格，要有嚴格的審批程序，保證分配和使用的有效性。其次，要監(jiān)督扶貧物資的使用，做到公開、公平、公正，接受全社會監(jiān)督。確保扶貧物資投放精準無誤，在陽光、透明的環(huán)境下發(fā)揮其最大效能。最后，及時反饋投放扶貧物資的使用過程和效果，定期檢查，總結(jié)經(jīng)驗，制定嚴格的考核標準，充分掌握扶貧工作帶來的效果，力求經(jīng)濟效益和社會效益的最大化[9]。

3.4 加大教育培訓投入，充分利用各種資源，實施動態(tài)化管理

基層政府處于承上啟下的地位，處于貧困攻堅陣地的最前沿，負責國家扶貧政策的宣傳、解答、執(zhí)行等各方面的工作。要保證各項政策、措施順利貫徹實施，就要充分發(fā)揮基層政府的作用，廣泛動員、宣傳，讓扶貧政策深入人心。激發(fā)貧困群眾的脫貧熱情，增強他們致富的信心。要充分利用各種資源，特別是要加大教育培訓的投入。地方基層政府要加強與貧困群體的交流溝通，了解他們的愿望和需求，讓他們切實感受到黨和政府的溫暖以及各級領(lǐng)導(dǎo)對他們的關(guān)心。結(jié)合貧困家庭的實際情況、發(fā)展基礎(chǔ)、致富能力、潛能儲備等特點，兼顧當前和長遠發(fā)展的需要，制定出切實可行的發(fā)展規(guī)劃。立足現(xiàn)實，充分利用現(xiàn)有條件，政府和貧困群體共同努力，盡快擺脫貧困狀況。對于能順利實現(xiàn)脫貧目標的地區(qū)，應(yīng)納入基層政府目標考核體系，激勵所有參與脫貧工作的人員，提高工作績效。

建立嚴格的檔案管理制度，實施動態(tài)化管理[10]。對于已經(jīng)脫貧的農(nóng)戶或個人，已經(jīng)不屬于扶貧對象了，應(yīng)及時將其從貧困檔案中移除。對新增的貧困群體應(yīng)及時納入扶貧體系，添加到檔案管理中，及時對其進行幫扶。各貧困地區(qū)應(yīng)建立健全貧困檔案的動態(tài)管理機制，運用數(shù)字網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實施信息化、規(guī)范化、專業(yè)化、科學化管理，確保貧困檔案和扶貧數(shù)據(jù)的真實性和時效性。要提高扶貧工作的精準和有效性，進一步健全扶貧攻堅的長效機制，全面動員，依靠全社會的力量積極參與信息和資源共享，構(gòu)建全社會扶貧大格局，最終目標是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)。

總之，消除貧困、實現(xiàn)共同富裕是黨心所系，改善民生也是民心所向。當前，貧困地區(qū)及貧困人口的存在是全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興進程中急需解決的問題，需精準識別、幫扶、管理和考核。做好扶貧資源的優(yōu)化配置、構(gòu)建精準扶貧長效機制等一系列工作，這是基層政府的重要職責?；鶎诱诰珳史鲐氈?，需要有效整合并合理利用扶貧資源，與幫扶對象精準、高效對接，科學管理、合理規(guī)劃，減少扶貧資源的浪費及使用不當?shù)痊F(xiàn)象，確保貧困地區(qū)和貧困人口如期脫貧。