樊曉丹　丁文廣

摘要：1999年9月，國務(wù)院審定了《城市居民生活最低保障條例》，同年10月1日在全國施行。城市居民最低生活保障制度，改變了傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度的錢多多救濟(jì)，錢少少救濟(jì)，工作隨意性大的弊端，基本實現(xiàn)了公平準(zhǔn)確確立救濟(jì)對象、合理制定救濟(jì)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，不僅提高了救濟(jì)的效果，同時做到了使社會救濟(jì)工作走上了更加規(guī)范化和法制化管理的軌道。但是，在城市居民生活最低保障制度的政策仍然有很多沒有涉及到的方面。文章立足于城市居民最低生活保障制度施行中出現(xiàn)的問題研究，并提出相應(yīng)措施，在保證政策有效發(fā)揮作用的同時又能提高保障制度的合理性和科學(xué)性。

關(guān)鍵詞：城市居民最低生活保障制度；政策施行；制度優(yōu)化改革

一、我國城市居民最低生活保障制度的施行

（一）主要特點(diǎn)

1999年9月，國務(wù)院審定了《城市居民生活最低保障條例》，同年10月1日在全國施行。城市居民最低生活保障制度，改變了傳統(tǒng)社會救濟(jì)制度的錢多多救濟(jì)，錢少少救濟(jì)，工作隨意性大的弊端，基本實現(xiàn)了公平準(zhǔn)確確立救濟(jì)對象、合理制定救濟(jì)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，不僅提高了救濟(jì)的效果，同時做到了使社會救濟(jì)工作走上了更加規(guī)范化和法制化管理的軌道。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)具有以下幾個特點(diǎn)。

1. 科學(xué)性。城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)是由政府有關(guān)部門按照標(biāo)準(zhǔn)程序制定，經(jīng)過了廣泛的社會調(diào)查研究，具有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)性。

2. 統(tǒng)一性。一個行政區(qū)域（市、縣或區(qū)）只有一個保障標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)域內(nèi)的全體符合標(biāo)準(zhǔn)的居民均有權(quán)享受最低生活保障制度，較好地實現(xiàn)了社會救濟(jì)的無歧視原則。

3. 權(quán)威性。最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)由國家部門頒布施行，具有法規(guī)的效力和權(quán)威性。

（二）城市居民最低生活保障制度的申請流程

城市居民最低生活保障金的申報和審批，均需要通過書面申請、信息核對、入戶調(diào)查、聽證評議、結(jié)果公示、審核審批的標(biāo)準(zhǔn)程序進(jìn)行，需要申請者主動提供家庭經(jīng)濟(jì)狀況相關(guān)材料，然后由低保工作人員對材料的真實情況進(jìn)行核對，并及時安排人員進(jìn)行入戶調(diào)查訪問，如果申請者家庭經(jīng)濟(jì)狀況符合享受城市居民最低生活保障的條件，需要由社區(qū)工作人員組織相關(guān)人員和群眾代表召開低保評議聽證會，對評選出來的需要享受保障的申請者名單要進(jìn)行不少于七天的社區(qū)公示，在公示期間如果發(fā)現(xiàn)存在異議的情況，則需要重新進(jìn)行評議工作。在上述流程結(jié)束后，符合條件的低保申請家庭可建檔立卡按月享受低保金發(fā)放以及其他國家規(guī)定的低保優(yōu)惠政策。

（三）對享受城市居民最低生活保障對象的定期核對

各地的核對機(jī)構(gòu)應(yīng)每年對已享受城市居民最低保障的對象進(jìn)行審核，當(dāng)?shù)夭块T對審核出的不符合標(biāo)準(zhǔn)的低保對象及時進(jìn)行清退。核對機(jī)構(gòu)從當(dāng)?shù)馗骷壈l(fā)改、教育、公安、民政、財政、人社、農(nóng)牧、林業(yè)、國土、住建、監(jiān)察、稅務(wù)、工商、統(tǒng)計、計生衛(wèi)生、金融監(jiān)管等部門獲取最低生活保障對象的現(xiàn)時家庭經(jīng)濟(jì)狀況，對已經(jīng)不符合享受低保條件的家庭應(yīng)及時退出保障系統(tǒng)，同時社區(qū)工作人員應(yīng)做到對低保人員的“動態(tài)管理”，按時走訪低保家庭以便及時獲取低保家庭真實的經(jīng)濟(jì)狀況，由調(diào)查人員和低保家庭簽字確認(rèn)后，對經(jīng)濟(jì)已轉(zhuǎn)好的家庭做到及時清退工作，以保證公共財產(chǎn)的合理運(yùn)用和分配。

二、城市居民最低生活保障制度在政策施行中出現(xiàn)的問題

（一）各部門之間信息獲取存在困難

居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對中心應(yīng)對轄區(qū)內(nèi)的城市低保申請家庭的戶籍狀況、收入狀況、財產(chǎn)狀況全部進(jìn)行重新梳理和信息核對，通過與工商、人社、住建、運(yùn)管、車管、財政、國稅、地稅、工商等部門信息進(jìn)行核對，但由于國家政策并沒有強(qiáng)制要求相關(guān)部門提供居民個人信息，很多部門因涉及居民個人信息隱私為由不能提供詳細(xì)反映居民個人家庭經(jīng)濟(jì)狀況的信息，而現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)信息基本只包括申請對象的住房和車輛信息，并不能完全展現(xiàn)申請者的家庭經(jīng)濟(jì)狀況，導(dǎo)致對社會救助對象無法準(zhǔn)確判斷。

（二）針對騙保等非正常申請低保的現(xiàn)象，無嚴(yán)厲的處罰措施

根據(jù)國家相關(guān)法規(guī)規(guī)定，核對對象提供虛假信息、隱瞞收入和財產(chǎn)騙取社會救助的，應(yīng)由相關(guān)部門收回騙取的救助金并按照有關(guān)法律和政策規(guī)定依法對騙保者進(jìn)行處罰，且計入個人誠信檔案。構(gòu)成犯罪的，要依法追究刑事責(zé)任。但是，在現(xiàn)在多數(shù)縣民政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政局在執(zhí)行低保家庭信息比對時，對核查出此類現(xiàn)象的家庭只是終止低保金的發(fā)放，并未有其他相應(yīng)的處罰措施。而且當(dāng)這類家庭再次出現(xiàn)貧困時，依然可以申請低保。騙保的風(fēng)險成本降低會讓居心不良的人鋌而走險，不僅破壞社會風(fēng)氣，而且增加了低保工作的難度。

（三）民主評議環(huán)節(jié)公平公正難以實現(xiàn)

政策規(guī)定低保評選中明確要求都要進(jìn)行民主評議，參加民主評議環(huán)節(jié)的大多數(shù)是居委會、組長、群眾代表，群眾對低保政策了解不足，評議時往往會偏袒自己的親人或者有相關(guān)利益聯(lián)系的人，而那些真正困難的群眾，往往屬于弱勢群體，不能保證得到大部分評議群眾的支持，導(dǎo)致評議產(chǎn)生誤差。因此在民主評議環(huán)節(jié)不能完全實現(xiàn)公平公正，錯保漏?，F(xiàn)象依然存在。

（四）全額低保戶的全額低保費(fèi)過低，無法維持其基本生活

全額保障對象為無勞動能力、無生活來源且無法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)義務(wù)人的家庭；家庭主要成員肢體重度殘疾并喪失勞動能力、基本沒有收入來源的家庭；同時有共同生活的未成年子女和老人的單親家庭等家庭生活的確很困難的人員，如今社會物價上漲比較迅速，每個月低保費(fèi)用有時很難維持他們的生活開銷，尤其是家里有人生了大病但又無法報銷時，為了維持生活，他們只能減少生活中其他的開支。

（五）城市與農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)差距大

部分市縣存在城內(nèi)居民貧富差距較大，而整體生活成本較高，導(dǎo)致很多城市低保戶表示生活還是比較困難。農(nóng)村低保戶除了每月的低保金外，每年會有冬春補(bǔ)助、糧種補(bǔ)貼等政策性生活補(bǔ)貼，部分縣民政局也會為農(nóng)村低保戶代繳納農(nóng)村合作醫(yī)療的費(fèi)用，但是城市低保相比農(nóng)村低保而言，幾乎沒有什么其他的優(yōu)惠政策，從而使得無法全面真正的幫助到城市中家庭困難的群眾。

（六）戶口問題對低保申請的影響

有部分地區(qū)的低保對象很多是下崗職工，之前的國營或私營企業(yè)倒閉后，導(dǎo)致之前很多臨時工人失去了生活依靠，只能靠低保維持基本生活。部分地區(qū)中也存在很多“兩半戶”，即家中既有城鎮(zhèn)戶口的家庭成員，也有農(nóng)村戶口的家庭成員，導(dǎo)致城鎮(zhèn)戶口的家庭成員可以享受城市最低生活保障，但是農(nóng)村戶口的家庭成員就沒有辦法享受生活保障。

三、城市居民最低生活保障制度執(zhí)行者遇到的問題

（一）低保申請者的文化程度參差不齊，對低保申請條件不夠了解

非低保困難群體中存在許多老年人和文盲，對國家低保政策的不了解使他們?nèi)菀族e失享受低保的機(jī)會，有時街道辦在普查低保對象情況時可能忽視對這類人群的關(guān)注。還有一種情況為居民家庭經(jīng)濟(jì)條件非常困難，但由于居民之前不了解低保政策，為別人的房產(chǎn)、車輛等掛名，造成了自身在信息核對時不符合享受低保的條件。

（二）低保退出機(jī)制不完善

“進(jìn)低保易，出低保難”得現(xiàn)象較普遍，目前在核對工作完成后低保退出機(jī)制不夠完善，無法做到“應(yīng)退盡退”。在低保對象管理上，基層工作人員不夠網(wǎng)絡(luò)化、信息化相對滯后等原因造成了難以及時有效地對低保對象進(jìn)行跟蹤，致使很大一部分人在家庭經(jīng)濟(jì)明顯改善后以為還想享受政策附加的多項救助和福利項目，選擇隱瞞家庭實際經(jīng)濟(jì)狀況依然領(lǐng)取低保金。也有部分低保清退戶因為不滿自己被清退的結(jié)果，到相關(guān)部門鬧低保的情況，給工作人員帶來不便，同時產(chǎn)生了不好的社會影響。

四、對現(xiàn)行城市居民最低生活保障制度的改善建議

（一）完善低保政策的合理性與可執(zhí)行性

1. 完善政策內(nèi)容，優(yōu)化收入核對管理制度和流程

政府各部門、各單位應(yīng)協(xié)同合作，對核對工作大力支持，出臺相關(guān)法規(guī)確保核對信息的真實性和有效性，確保真正困難群體得到應(yīng)有的生活保障。同時核對部門應(yīng)保持上下溝通渠道的順暢，對政策的實施和變動及時傳達(dá)到基層，基層的動態(tài)管理也得到及時反饋。

上級民政部門，要積極爭取工商、人社、住建、運(yùn)管、車管、財政、國稅、地稅、工商等同級相關(guān)部門的重視和支持，對核對工作進(jìn)行數(shù)據(jù)共享，為基層建立協(xié)作機(jī)制創(chuàng)造條件。

2. 加強(qiáng)對核對機(jī)制執(zhí)行的監(jiān)督力度

政策執(zhí)行必然會碰到許多新情況和新問題，對問題的及時反饋并制定相應(yīng)政策顯得尤為重要，建立健全的政策執(zhí)行監(jiān)督和管理機(jī)制可以幫助政策的完善。量化考核執(zhí)行人員對政策執(zhí)行的進(jìn)展情況和完成進(jìn)度。執(zhí)行人員、監(jiān)督人員與被執(zhí)行人員之間不應(yīng)產(chǎn)生利益關(guān)系，保證監(jiān)督機(jī)制的公平公正，確保政策能夠真正惠及有需要的群眾。

（二）完善與低保政策惠及群體的溝通互動

1. 加強(qiáng)對目標(biāo)群體的宣傳和引導(dǎo)

基層工作人員是政策的主要執(zhí)行者，應(yīng)該主動與目標(biāo)群體多進(jìn)行交流活動，向他們宣傳城市居民最低生活保障制度體系的目的、意義、內(nèi)容及申請方式，同時聽取他們的想法和意見，對所發(fā)現(xiàn)政策實施過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行解釋和說明并及時向上級部門進(jìn)行反饋尋求解決措施。政策的貫徹執(zhí)行需要居民對政策有良好的認(rèn)知，同時能為管理工作提供更好的開展環(huán)境，減少執(zhí)行過程中因為誤解而出現(xiàn)的不愉快。 同時，社會媒體等部門對經(jīng)濟(jì)狀況核對的監(jiān)督報道，也讓收入核對工作更透明化，提高社會公眾對低保工作的理解和支持。

2. 建立多元化的社會救助主體

政府是社會救助最重要的主體，政府有救助的義務(wù)，承擔(dān)著主要責(zé)任。但最低生活保障制度不應(yīng)是一個完全封閉的體系，相對的開放會讓低保體系得到健康的發(fā)展，政府作為社會救助體系中的主體，要引導(dǎo)和發(fā)揮非政府組織在我國社會救助體系中的作用， 借鑒發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的有效經(jīng)驗，充分發(fā)揮非政府組織靈活性的特點(diǎn)，大力發(fā)展慈善組織等福利性社團(tuán)組織，并使慈善組織在社會監(jiān)督、公開審計的制度規(guī)范下活動，推動發(fā)展社會互助事業(yè)，構(gòu)建和完善以政府為主導(dǎo)、以非政府力量為補(bǔ)充的多元化社會救助體系。

參考文獻(xiàn)：

[1]國務(wù)院.城市居民最低生活保障條例[Z].2010.

[2]鄧衛(wèi)華.城市居民最低生活保障制度研究[M].東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2005.

[3]楊欣.我國城市居民最低生活保障制度研究——以“武漢模式”為例[J].法制與社會，2010（08）

[4]王寧，姜凡.各地區(qū)城市最低生活保障制度運(yùn)行有效性分析[J].統(tǒng)計與決策，2007（06）.

[5]鐘淑婷.淺析城市最低生活保障制度[J].黑龍江科技信息，2010（08）.

[6]邱莉莉.制約城市低保救助體系發(fā)展的若干瓶頸及對策建議[J].統(tǒng)計研究，2005（01）.

[7]紀(jì)盡善.完善城市居民最低生活保障制度研究[J].經(jīng)濟(jì)界，2004（02）.

[8]李實.中國居民收入分配實證研究[M].社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000.

[9]吳碧英.中國36個城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實證分析[J].數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究，2001（04）.

[10]王朝明.城市扶貧的一項制度變遷[J].財經(jīng)科學(xué)，1999（01）.

[11]楊立雄，陳玲玲.發(fā)達(dá)國家社會救助制度改革趨勢[J].中國民政，2004（09）.

[12]Rich， Rng knowledge utilization processes andoutcomes[J].Knowledge and Policy：The international journal ofKnowledge Transfer andUtilization，1997（10）.

[13]S H. Chen， Y Wang. Chinas Growth and Poverty Reduction：Recent Trendbetween 1990 and 1999[J]. The Economist， 2001（03）.

[14]Strait J B . The disparate impact of metropolitan economic change：Thegrow th of extreme poverty Neighborhoods 1970-1990[J].EconomicGeography， 2001（77）.

（作者單位：樊曉丹，甘肅農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院；丁文廣，蘭州大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院）