程 遠

(太原市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，山西 太原 030002)

1 規(guī)劃背景

鄉(xiāng)村振興成為時代主題，從新農(nóng)村建設(shè)到美麗鄉(xiāng)村，從特色小鎮(zhèn)再到全面鄉(xiāng)村振興計劃，三農(nóng)問題在國家戰(zhàn)略中的地位越來越突出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村的價值被愈加強調(diào)。深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能，開創(chuàng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)已成為當(dāng)前形勢下的新要求。

中共中央、國務(wù)院2018年1號文件《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，是黨的十九大作出的重大決策部署，是決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，也是新時代“三農(nóng)”工作的總抓手。向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的多種功能要潛力，充分發(fā)揮三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的乘數(shù)效應(yīng)，實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村地區(qū)的“雙重轉(zhuǎn)型升級”。

2 研究思路

1)基本目標：實現(xiàn)空間、產(chǎn)業(yè)、設(shè)施、服務(wù)、政策五大融合。

2)現(xiàn)狀判斷：采用“問題—目標”導(dǎo)向，解讀城鄉(xiāng)發(fā)展現(xiàn)狀。

3)發(fā)展目標：立足城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興，制定城鄉(xiāng)發(fā)展目標。

4)實施路徑：制定五大實施策略，引導(dǎo)城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興。

3 城鄉(xiāng)發(fā)展的現(xiàn)實基礎(chǔ)

1)村莊規(guī)模偏小，山地村莊多。村莊整體規(guī)模較小，多數(shù)村莊位于山區(qū)，布局分散，交通不便，基礎(chǔ)設(shè)施配置不足。

2)鄉(xiāng)村人口流失嚴重，空心現(xiàn)象明顯。鄉(xiāng)村普遍呈現(xiàn)空心化現(xiàn)象，多數(shù)為老年人，婦女兒童及青壯年勞動力多為舉家離開，個別地區(qū)尤為嚴重。

3)產(chǎn)業(yè)類型單一，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主。早期鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多由煤礦工業(yè)帶動，對農(nóng)業(yè)發(fā)展長期缺乏關(guān)注與培育，導(dǎo)致發(fā)展至今鄉(xiāng)村內(nèi)農(nóng)業(yè)仍停留在傳統(tǒng)糧食作物種植階段，經(jīng)濟作物種植面積普遍較少。

4)公共服務(wù)設(shè)施基本配備，但服務(wù)質(zhì)量偏低。鄉(xiāng)村地區(qū)雖然具備基礎(chǔ)教育、醫(yī)療等保障設(shè)施，但服務(wù)質(zhì)量偏低，部分地區(qū)(尤其遠郊鄉(xiāng)鎮(zhèn))存在設(shè)施空置現(xiàn)象。

5)基礎(chǔ)設(shè)施短板明顯，亟待改善。村莊普遍缺乏排水及環(huán)衛(wèi)設(shè)施，生活垃圾隨意傾倒，多數(shù)村莊道路交通設(shè)施老舊，許多村莊路面泥濘不堪，亟待整修。

6)村莊土地以耕地為主，部分地區(qū)拋荒嚴重。農(nóng)業(yè)勞動力以60歲以上老人為主，僅經(jīng)營滿足自己和二三需求的糧食和家禽。農(nóng)地資源較少，且較為貧瘠，從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營條件不佳，小農(nóng)經(jīng)濟處于優(yōu)勢地位。

7)采煤沉陷區(qū)廣泛分布，村莊安全受到威脅。位于采煤沉陷區(qū)內(nèi)的村莊，多數(shù)受到沉陷、塌方等不同程度的影響，不得不整村搬遷，人口轉(zhuǎn)移去向、土地指標平衡等都是待解決問題。

8)區(qū)縣鄉(xiāng)村發(fā)展差異大，南強北弱。人口明顯向就業(yè)機會更多的市區(qū)周邊集中，古交、婁煩、陽曲農(nóng)村地區(qū)人口外流趨勢明顯。隨著鄉(xiāng)村種植業(yè)呈現(xiàn)出景觀化、休閑化耕地規(guī)模化流轉(zhuǎn)趨勢，同時伴隨著山區(qū)土地的拋荒、棄耕現(xiàn)象，強區(qū)弱縣，區(qū)域失衡。

4 東亞地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展經(jīng)驗

日韓城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展都是在大都市快速膨脹極化、小城鎮(zhèn)人口產(chǎn)業(yè)嚴重流失等發(fā)展遇阻的情況下,政府強力支持發(fā)展的，以交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為依托，向主要鐵路及交通干線集聚，在城市周圍連接成片。

日本在經(jīng)濟高速發(fā)展時期，關(guān)注人口集中區(qū)培育的同時，對多而散的農(nóng)村集落也進行了相對均衡的建設(shè)投資，隨著農(nóng)業(yè)人口流出，都市圈極化發(fā)展，維持極小規(guī)模聚落發(fā)展的壓力越來越大。韓國從1970年就開始新農(nóng)村、小城鎮(zhèn)的建設(shè)培育，但由于初期部門分割、資金分散使用、村鎮(zhèn)權(quán)限有限和過于自上而下投入等原因，實施效果遠不及當(dāng)初設(shè)想。1990年后建設(shè)目的轉(zhuǎn)換到把鎮(zhèn)鄉(xiāng)所在地開發(fā)成農(nóng)村地區(qū)的綜合性中心地，包括經(jīng)濟、文化、行政等功能，并進行重點式開發(fā)。

從長遠來看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的初期要避免建設(shè)推進平均化導(dǎo)致的建設(shè)效率低(韓國)或維持均衡發(fā)展的不經(jīng)濟性(日本)。雖然發(fā)展的趨勢仍然是人口不斷向都市集中，但探尋農(nóng)村地區(qū)生活、生產(chǎn)、生態(tài)融合的發(fā)展方向，創(chuàng)造多渠道的城鄉(xiāng)交流機制，維持農(nóng)村地區(qū)文化、歷史及生態(tài)價值仍是日韓等發(fā)達國家的重要課題。

5 城鄉(xiāng)融合的發(fā)展策略

1)策略一：構(gòu)建“三圈”服務(wù)體系，明確未來新興增長極。

構(gòu)建太原市城鄉(xiāng)通勤、生活、服務(wù)圈體系。構(gòu)建中心城區(qū)30 min通勤圈：在這個圈層內(nèi)的村鎮(zhèn)享受市區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，未來可作為中心城市的臥城存在；縣城、重點(中心)村鎮(zhèn)綜合服務(wù)圈：縣城、重點(中心)村鎮(zhèn)為這一圈層內(nèi)的復(fù)地提供綜合性的公共服務(wù)，特色村鎮(zhèn)還應(yīng)承擔(dān)一定的旅游服務(wù)能力，這類服務(wù)圈交界處可合力設(shè)置公共服務(wù)設(shè)施；一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心構(gòu)建基礎(chǔ)服務(wù)圈：以鄉(xiāng)鎮(zhèn)和中心村為服務(wù)核心，鎮(zhèn)村間可開展突破行政邊界的區(qū)域合作。

a.明確太原都市區(qū)30 min通勤圈范圍；

b.構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)評價體系，識別潛力特色村鎮(zhèn)，培育增長點；

c.以縣城、重點(中心)村鎮(zhèn)為中心，構(gòu)建綜合服務(wù)圈，突出特色，包括文化、建設(shè)、功能配置等；

d.以一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)為中心，構(gòu)建基本服務(wù)圈，配備生活必須的基本服務(wù)能力。

2)策略二：形成多方式、多層次、多功能的現(xiàn)代綜合交通體系。

從發(fā)達國家經(jīng)驗看，交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善和發(fā)展是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的首要和必要依托。根據(jù)多部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進城鄉(xiāng)交通運輸一體化提升公共服務(wù)水平的指導(dǎo)意見》形成以高速公路、鐵路和航空等交通大通道為依托、普通國省干線公路為骨架、農(nóng)村公路為脈絡(luò)的快速交通格局，實現(xiàn)運輸與服務(wù)一體化。

a.強化高速公路對周邊農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的帶動作用；

b.完善國省道干線骨架網(wǎng)絡(luò)，以未來城鄉(xiāng)發(fā)展重要通廊和節(jié)點為依據(jù)；

c.持續(xù)提升農(nóng)村公路建設(shè)，推動城鄉(xiāng)交通運輸與供銷、旅游、電商等資源共享；

d.謀劃“全域公交”“全域客運”，構(gòu)建城鄉(xiāng)公交客運系統(tǒng)；

e.加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合客運服務(wù)站點建設(shè)，明確服務(wù)半徑、留足建設(shè)場地。

3)策略三：促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聯(lián)動發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，倡導(dǎo)鄉(xiāng)村新型經(jīng)濟形態(tài)。

培育城鄉(xiāng)分工的產(chǎn)業(yè)鏈條，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)互動的支撐體系，推進自由流動的要素市場，優(yōu)化村鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。在東北部發(fā)展小雜糧、畜牧、干果為主的黃土風(fēng)情農(nóng)耕區(qū)；西北部發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、林業(yè)、畜牧為主的汾源生態(tài)保育區(qū)；中部發(fā)展科技農(nóng)業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、園藝、山水文化旅游為主的環(huán)城功能區(qū)；南部發(fā)展醋都、葡鄉(xiāng)、“菜籃子”為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。倡導(dǎo)多種鄉(xiāng)村新型經(jīng)濟形態(tài)：

a.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)縱向延伸：農(nóng)產(chǎn)品+加工+直銷；

b.農(nóng)業(yè)功能橫向拓展：生態(tài)功能、文化功能、旅游功能；

c.特色產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展：一縣一業(yè)、一村一品;

d.新技術(shù)新模式優(yōu)化：互聯(lián)網(wǎng)+淘寶村。

4)策略四：優(yōu)化鄉(xiāng)村空間形態(tài)，構(gòu)建現(xiàn)代鄉(xiāng)村空間體系，推動分類發(fā)展。

針對我市鄉(xiāng)村人口持續(xù)減少，半工半耕長期存在和相對分散環(huán)境的地域鄉(xiāng)村空間形態(tài)提出鄉(xiāng)村空間形態(tài)更新，即適度集中鄉(xiāng)村空間優(yōu)化，復(fù)墾或再利用空心村整治計劃和國土整治的田園景觀化，推動鄉(xiāng)村空間分類發(fā)展。

a.規(guī)模糧食種植村：適宜糧食大規(guī)模生產(chǎn)的平坦地區(qū)；

b.非農(nóng)經(jīng)濟作物專業(yè)村：蔬菜、瓜果、花卉等經(jīng)濟作物規(guī)模化生產(chǎn)；

c.旅游專業(yè)村：自然風(fēng)光秀麗或人文積淀濃厚的村莊；

d.居住型村落：中心城區(qū)周邊，或風(fēng)景秀麗的地區(qū)。

5)策略五：摸清特色資源，引導(dǎo)特色風(fēng)貌空間布局。

以晉中盆地傳統(tǒng)村落、文物、非物質(zhì)文化為主的文化遺產(chǎn)風(fēng)貌空間，以晉中盆地、汾河上游特色地貌、風(fēng)景名勝、特殊植被為主的自然景觀風(fēng)貌空間，以晉祠大米、清徐老陳醋、葡萄、沙金紅杏、集義蔬菜、孟封餅、馬莊琉璃制品、陽曲小米等特色產(chǎn)品、礦產(chǎn)資源為主的特色產(chǎn)業(yè)風(fēng)貌空間，以清徐現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，陽曲黃土風(fēng)情，婁煩、古交生態(tài)農(nóng)業(yè)特色經(jīng)濟作物、特色養(yǎng)殖、特色種養(yǎng)方式為主的農(nóng)業(yè)資源風(fēng)貌空間的特色資源，來引導(dǎo)城鄉(xiāng)空間布局發(fā)展。

6 結(jié)語

城鄉(xiāng)的融合發(fā)展，應(yīng)實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的“雙重轉(zhuǎn)型升級”，逐步的、分階段的實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的相對均等狀態(tài)。城市要提升城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量、促進產(chǎn)業(yè)升級，提升土地經(jīng)濟效益水平；鄉(xiāng)村則要注重提升“地域空間”的生態(tài)、農(nóng)業(yè)和文化功能，引導(dǎo)社會資本進入，并提供其獨有的產(chǎn)品、體驗和服務(wù)。塑造“有差異、無差距，可流動、無障礙”的城鄉(xiāng)關(guān)系，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要的是——城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)同發(fā)展、城鄉(xiāng)形態(tài)的和諧交融、城鄉(xiāng)服務(wù)的設(shè)施共享、城鄉(xiāng)文化的多元共生、城鄉(xiāng)生態(tài)的環(huán)境共治、城鄉(xiāng)要素的自由流動。