熊躍根

一、問題的提出

（一）作為開放社會(huì)科學(xué)的社會(huì)政策

在英美國家，傳統(tǒng)意義上，社會(huì)政策被視作是一門應(yīng)用的社會(huì)科學(xué)，或規(guī)范社會(huì)學(xué)分離出來的應(yīng)用學(xué)科。自20世紀(jì)中期以來，社會(huì)政策發(fā)展與廣義的政治經(jīng)濟(jì)議程緊密結(jié)合在一起。社會(huì)政策既是社會(huì)福利分工和社會(huì)服務(wù)配置體系，也是國家推動(dòng)公民權(quán)發(fā)展的核心內(nèi)容(Titmuss,1974;Marshall,1950)。而在歐洲大陸尤其是在德國，社會(huì)政策的起源與發(fā)展一直處于自然科學(xué)與文化科學(xué)之間，既受到經(jīng)濟(jì)學(xué)的強(qiáng)大影響，也受到歷史學(xué)和社會(huì)學(xué)等人文社會(huì)科學(xué)的影響，關(guān)注的問題顯然比狹隘的政策科學(xué)要廣泛 。西方（以歐洲和英聯(lián)邦國家為主）自建立福利國家制度以來，圍繞充分就業(yè)為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略與注重再分配的社會(huì)政策在戰(zhàn)后環(huán)境下得到長足發(fā)展，逐步建立了一整套社會(huì)福利與社會(huì)服務(wù)資源配置體系，在很大程度上緩和并平抑了社會(huì)沖突與矛盾，公民生活質(zhì)量得到大幅提升，進(jìn)入富裕社會(huì)階段。而自20世紀(jì)70年代以后，西方福利國家逐漸進(jìn)入變動(dòng)、危機(jī)與調(diào)整階段，直至最近多數(shù)福利國家面臨人口老齡化、移民或難民問題和擴(kuò)大的不平等等社會(huì)問題，對(duì)福利體制和社會(huì)政策實(shí)施都產(chǎn)生了一系列影響，如何從政策和制度機(jī)制上應(yīng)對(duì)新問題引起了研究者的廣泛關(guān)注（Grindle,2010;Lupu & Pontusson,2011;Walker,2018; Yoshida,2018）。

自21世紀(jì)以來，全球資本主義進(jìn)入了一個(gè)新自由主義和社會(huì)運(yùn)動(dòng)多發(fā)的時(shí)期，資本與技術(shù)的結(jié)合削弱了傳統(tǒng)的制造業(yè)基礎(chǔ)，互聯(lián)網(wǎng)、高科技及新交易模式的廣泛應(yīng)用使后工業(yè)社會(huì)普遍來臨，而后工業(yè)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是個(gè)體化生存方式和就業(yè)形式的彈性（或不確定性），非正規(guī)就業(yè)日益普遍，伴隨著生育率水平不斷下降，家庭規(guī)模日益縮小，加之人均預(yù)期壽命不斷提高，從而加劇了人口老齡化的發(fā)展趨勢(shì)。對(duì)民族國家而言，如何有效應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和管理勞動(dòng)力市場(chǎng)，應(yīng)對(duì)老齡化問題是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的重要前提。而對(duì)家庭而言，如何減少失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和保證養(yǎng)家糊口模式以維持婚姻穩(wěn)定性變得異常重要（Esping-Anderson,1999）。因此，一個(gè)國家在變革的背景下，需要透過有效的政策實(shí)施處理好以下三方面的關(guān)系：第一，激活勞動(dòng)力市場(chǎng)；第二，確保社會(huì)保障體制的穩(wěn)定性和可持續(xù)性；第三，維護(hù)家庭制度的基本功能?；诖?，有效的國家干預(yù)與國家能力的提升應(yīng)在效率與平等二者平衡的基礎(chǔ)上得以實(shí)現(xiàn)。社會(huì)政策的實(shí)施和發(fā)展既不能弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，也不能無視社會(huì)不平等的擴(kuò)張進(jìn)而損害到社會(huì)秩序的穩(wěn)定。在發(fā)達(dá)工業(yè)社會(huì)，人口老齡化普遍出現(xiàn)得比較早，有效的家庭和相關(guān)社會(huì)政策在應(yīng)對(duì)老齡化過程中發(fā)揮了重要作用。因此，在人口老齡化和人均預(yù)期壽命普遍提高的背景下，制定和實(shí)施一個(gè)有利于人口再生產(chǎn)和維系一個(gè)有效的規(guī)模勞動(dòng)力市場(chǎng)的社會(huì)政策也是至關(guān)重要的（Uhlenberg,1992）。而在過去30 多年里，面對(duì)人口老齡化、經(jīng)濟(jì)增長放緩和社會(huì)變遷，不同國家做出了不同的政策選擇和制度調(diào)整。以自由主義為導(dǎo)向的發(fā)達(dá)國家選擇進(jìn)行建立資本投資型的福利體制，而側(cè)重公正與平等的發(fā)達(dá)國家則普遍采取了社會(huì)投資型的福利體制(Midgley,1999; Quadagno,1999; Ferrera,2009;Hemerijck,2017 )。

自進(jìn)入全球化時(shí)代以來，尤其自中國加入國際貿(mào)易組織（WTO）以來，社會(huì)保障制度發(fā)生了重大變革，一方面是適應(yīng)新的全球化經(jīng)濟(jì)體系，另一方面也是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)改革和社會(huì)變遷的主動(dòng)變革需要（Guan,2001; Chan and Ngok,2008:3）。經(jīng)過近20年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)變革，中國目前已初步建立了基本的社會(huì)保障制度全覆蓋和基本的公共社會(huì)服務(wù)的可及性，而最顯著的挑戰(zhàn)和困難則是不均衡、不充分和區(qū)域及人群之間福利和服務(wù)的不平等。中國不同于西方國家，有自身的文化傳統(tǒng)、政治經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)（尤其是家庭制度），因此在變革背景下思考未來中國社會(huì)政策的主要方向與議題，也需要更多參考和借鑒在文化與社會(huì)結(jié)構(gòu)上相似的國家及地區(qū)的政策發(fā)展與改革經(jīng)驗(yàn)（Chow,2007; Peng,2004）?；谏鲜隹紤]，中國的社會(huì)政策基本方向與主要議題應(yīng)考慮到經(jīng)濟(jì)支撐的必要性、可行性和社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定之間做出平衡的政策選擇，處理好國家與社會(huì)的關(guān)系，平衡長期與短期之間的矛盾，通過科技創(chuàng)新帶動(dòng)并不斷創(chuàng)新國家的能力建設(shè)，建立新的商業(yè)模式和社會(huì)服務(wù)方式，同時(shí)激發(fā)并增強(qiáng)潛在的社會(huì)活力，將以民生保障為核心的社會(huì)政策作為維系社會(huì)穩(wěn)定與有序和諧的重要支撐與載體（洪大用，2019）。

（二）社會(huì)政策的學(xué)科屬性與應(yīng)用價(jià)值

迄今為止，我們尚未在理論上就如何看待國家的自主性與社會(huì)政策之間的關(guān)系達(dá)成共識(shí)。有必要就如何推進(jìn)建立社會(huì)政策制定與實(shí)施的長效機(jī)制進(jìn)行深入的理論探討。在理論上，深入思考像中國這樣的快速發(fā)展的發(fā)展中國家的社會(huì)保障與社會(huì)政策機(jī)制？如何從理論與政策層面考慮人口老齡化與家庭制度的發(fā)展性和照顧體制之間的銜接？如何思考非正規(guī)就業(yè)與可持續(xù)的社會(huì)保險(xiǎn)參合之間的彌合？這些都需要從理論與經(jīng)驗(yàn)上對(duì)社會(huì)政策的主要方向與重大議題進(jìn)行通盤與深入的探究。

2019年是中國實(shí)施“十三五”規(guī)劃和脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵之年，也是在新形勢(shì)下促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變和加快民生建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，在面臨城鄉(xiāng)社會(huì)保障體制分割、城鄉(xiāng)及區(qū)域收入差距顯著、就業(yè)者流動(dòng)性加劇和家庭照顧不穩(wěn)定等諸多問題的情形下，國家在未來要建構(gòu)和發(fā)展同新的社會(huì)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相匹配的民生保障體制。因此，社會(huì)政策的核心考慮應(yīng)涵蓋在就業(yè)激活機(jī)制、家庭照顧的替代機(jī)制和脫貧攻堅(jiān)的長效機(jī)制的社會(huì)政策安排，并在地區(qū)層面上思考政策實(shí)施的先行先試和制度推進(jìn)，從而將實(shí)現(xiàn)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)增長的戰(zhàn)略目標(biāo)與制定并有效實(shí)施相應(yīng)的社會(huì)政策緊密結(jié)合在一起。

二、中國社會(huì)政策在制度與實(shí)踐上的特殊性及其意義

（一）中國社會(huì)政策在制度與實(shí)踐上的特殊性

作為開放的社會(huì)科學(xué)中的一員，社會(huì)政策與社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)與管理學(xué)等學(xué)科保持了持久的聯(lián)系。社會(huì)政策的主要研究對(duì)象是從理論與實(shí)踐層面上探究在大變革背景下中國社會(huì)政策的基本方向與主要議題。主要包括：探索新時(shí)代背景下中國的社會(huì)變遷、新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)政策的基本方向與回應(yīng)機(jī)制；思考外部環(huán)境大轉(zhuǎn)變背景下中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整后變化的勞動(dòng)力市場(chǎng)與非正規(guī)就業(yè)者的社會(huì)保障機(jī)制及其可持續(xù)性的基礎(chǔ)；在人口老齡化不斷加劇和家庭制度變遷的背景下，研究家庭照顧機(jī)制的替代性選擇及其實(shí)踐路徑，從國家與社會(huì)互補(bǔ)的關(guān)系基礎(chǔ)上考慮正規(guī)與非正規(guī)照顧的社會(huì)服務(wù)發(fā)展基本方向。

在今天這樣一個(gè)世界經(jīng)濟(jì)和政治風(fēng)起云涌的變革時(shí)代，出于民族-國家自身發(fā)展與維護(hù)全球政治經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的考慮，社會(huì)政策研究者應(yīng)側(cè)重對(duì)下列問題進(jìn)行研究：第一，從歷史-比較分析的視角出發(fā)，比較發(fā)達(dá)工業(yè)化國家（歐洲）在后工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代里，主要實(shí)施的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策、家庭照顧體制改革和反貧困或社會(huì)救助為基礎(chǔ)的社會(huì)保護(hù)政策經(jīng)驗(yàn)，從理論上總結(jié)防范新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)與實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定的社會(huì)預(yù)期所依賴的社會(huì)政策體系。第二，分析大變革和大調(diào)整背景下中國不同地區(qū)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長與實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序和諧進(jìn)程中實(shí)施的社會(huì)政策經(jīng)驗(yàn)。第三，闡釋促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公平進(jìn)程中的國家-社會(huì)關(guān)系，認(rèn)識(shí)政府與社會(huì)組織的新職能。第四，從理論上嘗試總結(jié)中國的社會(huì)政策經(jīng)驗(yàn)對(duì)全球社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理的意義，即通過對(duì)社會(huì)政策的社會(huì)學(xué)和政治科學(xué)研究建立社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的“中國話語”。這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)雖然很艱難，但是作為中國社會(huì)科學(xué)的研究者仍應(yīng)做出積極的努力。

社會(huì)政策作為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和改善民生的支撐機(jī)制，對(duì)未來我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與公民生活水平的普遍提高具有重要的戰(zhàn)略意義。本文將從理論與實(shí)踐層面深入探究和分析在大變革時(shí)代里和我國面對(duì)新的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)背景下，作為自主性的國家這一核心行動(dòng)者，如何綜合采取經(jīng)濟(jì)刺激政策（穩(wěn)增長與穩(wěn)就業(yè)）、發(fā)展型的社會(huì)政策（穩(wěn)固托底和提供惠及民眾的社會(huì)服務(wù)投入）與風(fēng)險(xiǎn)管控型的社會(huì)控制機(jī)制（社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范），并與社會(huì)之間建立緊密的勾連與合作關(guān)系，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的均衡發(fā)展與有序和諧。依照認(rèn)識(shí)與分析國際經(jīng)驗(yàn)（歐洲），展開社會(huì)政策比較，結(jié)合中國的國情與經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論探索；從中國新時(shí)代社會(huì)轉(zhuǎn)型與新時(shí)期社會(huì)政策（扶貧攻堅(jiān)、促就業(yè)和擴(kuò)大社會(huì)公共服務(wù)三大領(lǐng)域）的改革實(shí)踐，探索從理論上總結(jié)中國促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)融合雙向目標(biāo)的社會(huì)政策理論，深刻認(rèn)識(shí)全球化背景下“增長”與“發(fā)展”的政策路徑之間的內(nèi)在協(xié)調(diào)與聯(lián)系。在現(xiàn)階段，中國的社會(huì)政策發(fā)展要輔佐經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)又要有利于提升公民的生活水平，從而有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，在政府的各項(xiàng)政策實(shí)施上贏得進(jìn)一步的社會(huì)認(rèn)受性，減少不比要的社會(huì)成本?？傮w而言，發(fā)展我國社會(huì)政策的一個(gè)核心重點(diǎn)是在新的大變革與大調(diào)整并充滿新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的歷史時(shí)期，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的穩(wěn)定性與社會(huì)政策實(shí)施之間的內(nèi)在聯(lián)系。而在理論上，社會(huì)科學(xué)家要著力解釋和分析下列問題：第一，對(duì)國際上促進(jìn)社會(huì)包容和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)政策經(jīng)驗(yàn)的比較，及比較概念和方法的統(tǒng)一性如何確立？第二，認(rèn)識(shí)中國在實(shí)施包容性增長和相關(guān)社會(huì)政策過程中的中央-地方關(guān)系？分析政策與對(duì)策的聯(lián)系如何鑒別？第三，對(duì)中國促進(jìn)包容性增長和實(shí)施社會(huì)政策的本土經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行理論闡發(fā)。

從理論和經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)上進(jìn)一步深化對(duì)新時(shí)代大變革和大調(diào)整背景下中國社會(huì)政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)社會(huì)政策研究的中國話語的發(fā)展。改革開放40 多年來，作為一個(gè)發(fā)展中國家，中國通過改革開放在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展等諸多領(lǐng)域都取得了舉世矚目的成就，人民生活水平得到了顯著提高，公民權(quán)的改善日益得到彰顯。毫無疑問，作為一種重要的政治、經(jīng)濟(jì)和文化力量，全球化對(duì)中國這樣的轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國家產(chǎn)生了無比深遠(yuǎn)的影響和后果。與此同時(shí)，近些年出現(xiàn)的以貿(mào)易保護(hù)主義為代表的逆全球化勢(shì)力和以民粹主義思潮為基礎(chǔ)的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，也對(duì)全球體系中民族國家的政治經(jīng)濟(jì)進(jìn)程產(chǎn)生了不可忽視的影響 ( Kauder&Potrafke,2015)。黨的十九大已明確提出，要“在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展”，并指出“ 我們要在繼續(xù)推動(dòng)發(fā)展的基礎(chǔ)上，著力解決好發(fā)展不平衡不充分問題，大力提升發(fā)展質(zhì)量和效益，更好滿足人民在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等方面日益增長的需要，更好推動(dòng)人的全面發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步”。因此，可以預(yù)見的是，為促進(jìn)發(fā)展的大局與任務(wù)，未來中國的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，仍將伴隨著新時(shí)期的“社會(huì)政策時(shí)代”（王思斌，2004）。在現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)里，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的繁榮及進(jìn)步與社會(huì)政策干預(yù)息息相關(guān)。卡爾·波蘭尼指出，管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的風(fēng)險(xiǎn)與社會(huì)需求，面對(duì)市場(chǎng)自由放任運(yùn)動(dòng)與保護(hù)性反向運(yùn)動(dòng)“雙重運(yùn)動(dòng)”導(dǎo)致的后果，國家應(yīng)在促進(jìn)社會(huì)整合的基礎(chǔ)上保障公民自由與權(quán)利的增長（波蘭尼,2017：198）。

（二）中國社會(huì)政策在制度與實(shí)踐上的意義

在全球范圍內(nèi),社會(huì)科學(xué)發(fā)展的一個(gè)重要目標(biāo)就是推動(dòng)社會(huì)正義,而社會(huì)學(xué)作為一門關(guān)注社會(huì)價(jià)值與目標(biāo)的學(xué)科,其推動(dòng)社會(huì)發(fā)展與關(guān)注社會(huì)正義的取向十分突出 (Shils,1949; Miller,2011)。世界體系論的創(chuàng)建者伊曼紐爾·沃勒斯坦更是直接提出，圍繞決定主義與自由意志、結(jié)構(gòu)與能動(dòng)性的論辯，實(shí)質(zhì)上是就社會(huì)科學(xué)如何尋求建立一個(gè)正義的社會(huì)來展開討論（Wallerstein,1997）。20世紀(jì)初以降自嚴(yán)復(fù)先生翻印《群學(xué)肄言》以及燕京大學(xué)、清華大學(xué)等開展社會(huì)學(xué)教學(xué)與研究以來，中國的社會(huì)學(xué)發(fā)展也經(jīng)歷了百年歷史，社會(huì)學(xué)家對(duì)社會(huì)問題和社會(huì)政策的關(guān)注由來已久（Fei,1939;Chen,1947）。經(jīng)過40年改革開放的歷史進(jìn)程，既得益于中國獨(dú)有的政治經(jīng)濟(jì)制度，也受益于全球化開放的經(jīng)濟(jì)體系與技術(shù)進(jìn)步，中國經(jīng)過卓越的努力已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)突破1 萬美元，進(jìn)入中等收入國家行列。然而，由于歷史原因、制度限制和客觀條件等因素，中國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展仍面臨不平衡與不充分的局面，它和人民日益增長的期望與需要之間的矛盾日益凸顯，這使得促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和推進(jìn)社會(huì)正義的社會(huì)政策變得更加重要。在社會(huì)科學(xué)尤其社會(huì)學(xué)領(lǐng)域，在一個(gè)復(fù)雜多變的歷史時(shí)期，尤其是中國從工業(yè)經(jīng)濟(jì)邁向后工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大調(diào)整，社會(huì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)重大變遷，以及技術(shù)與人的觀念發(fā)生重大變化的背景下，中國社會(huì)既有新的發(fā)展機(jī)遇，也將面臨新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，這給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理帶來了重大挑戰(zhàn)（岳經(jīng)綸、顏學(xué)勇，2014）。因此，注重對(duì)社會(huì)政策基本方向和主要議題的研究，尤其是從理論和經(jīng)驗(yàn)兩方面探討一條符合中國本土現(xiàn)實(shí)和歷史方向的社會(huì)政策道路顯得十分關(guān)鍵?；诖耍P者提出，鑒于中國當(dāng)前及未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)變這一背景，社會(huì)科學(xué)研究者應(yīng)更深入地從理論和實(shí)踐兩方面，來探究中國社會(huì)政策的基本方向（保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定和諧一致）與主要議題（就業(yè)、脫貧救助與家庭制度的發(fā)展）。在不同的時(shí)代里，階級(jí)或階層關(guān)系的組合方式，將在很大程度上影響著社會(huì)制度的穩(wěn)定性以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性，而作為彌合階級(jí)關(guān)系的社會(huì)政策以及福利制度，過去幾十年來一直在先進(jìn)的工業(yè)化國家里扮演了積極的角色，對(duì)促進(jìn)階級(jí)團(tuán)結(jié)起到了重要的作用。過去70年來，中國通過實(shí)施改革開放等一系列經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，極大促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長，并通過集中化的方式強(qiáng)化了國家的財(cái)政能力，進(jìn)而在社會(huì)變遷與企業(yè)轉(zhuǎn)型的背景前提下逐步實(shí)施社會(huì)救助、養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)制度的改革，逐步建立比較穩(wěn)定的社會(huì)安全網(wǎng)和基本的公共衛(wèi)生服務(wù)體系、與收入掛鉤的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體制和最低限度的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金制度。在社會(huì)政策實(shí)施的模式上，中國主要采取了漸進(jìn)主義為基礎(chǔ)的改革試點(diǎn)，通過成功的地方經(jīng)驗(yàn)來逐步探索符合全國的政策與制度模式，并經(jīng)歷了從中央到地方與從地方到中央的雙重實(shí)踐模式?；仡欉^去70年，當(dāng)代中國社會(huì)政策的變遷經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的城鎮(zhèn)單位福利制和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)福利制度的低度漸進(jìn)發(fā)展，隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的加快，社會(huì)政策逐步過渡到國家注重經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的新時(shí)期政策范式，政策決策與實(shí)施過程日益從被動(dòng)的回應(yīng)型轉(zhuǎn)向了發(fā)展型與預(yù)防型，一些地方在養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)服務(wù)與治理領(lǐng)域開展的社會(huì)政策的試點(diǎn)體現(xiàn)出了一定的創(chuàng)新意義。

三、大變革時(shí)代中國社會(huì)政策的發(fā)展方向與基本策略

（一）中國社會(huì)政策的發(fā)展脈絡(luò)

如果說1949年社會(huì)主義新中國的建立，標(biāo)志著人類解放事業(yè)與意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的一次重大勝利，那么從多種意義上說，肇始于20世紀(jì)70年代末的、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的改革開放更是一個(gè)世界性的-歷史性的事件。中國的改革開放和隨后進(jìn)行的一系列影響深遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)改革措施，在很大程度上奠定了中國在21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的總體基調(diào)與方向。與前蘇東國家的轉(zhuǎn)型不同，中國的漸進(jìn)主義的改革首先是以經(jīng)濟(jì)改革為先導(dǎo)，并從農(nóng)村以土地制度的變革開始，在大大解放農(nóng)村土地生產(chǎn)力的同時(shí)釋放了大批農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。在地方政府持續(xù)穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模與效益和農(nóng)村大多數(shù)家庭基本解決溫飽問題的基礎(chǔ)上，國家開始逐步改革國營經(jīng)濟(jì)部門，從國有企業(yè)體制改革入手，逐步進(jìn)行勞動(dòng)用工制度和分配制度的改革，不斷提高企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營積極性和生產(chǎn)效率，同時(shí)鼓勵(lì)發(fā)展私營經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)而增強(qiáng)地方政府的財(cái)政能力，這又為以后的企業(yè)職工的社會(huì)保障制度改革奠定了基礎(chǔ)。從20世紀(jì)80年代中期到21世紀(jì)初，總體而言，中國的社會(huì)政策基本上體現(xiàn)為輔佐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的次要手段，主要是為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展減少震蕩和摩擦，通過社會(huì)救助和社會(huì)服務(wù)消除可能的不利影響，同時(shí)通過養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的社會(huì)化改革（國家、企業(yè)和個(gè)人三方共擔(dān)責(zé)任）長遠(yuǎn)地解決企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)問題。1994年稅收制度的改革在很大程度上刺激了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府的財(cái)力增長，而隨后的住房制度改革和城市化進(jìn)程的加快無疑又使得城市成為土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要空間，也成為日后城市治理與社會(huì)政策改革的重大挑戰(zhàn)。自2003年非典事件以來，中國的社會(huì)政策加快了變革進(jìn)程，集中體現(xiàn)在社會(huì)救助與醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的基本制度變革與政策發(fā)展，更為重要的是，國家把針對(duì)農(nóng)村的社會(huì)政策逐步提上議事日程。農(nóng)村居民最低生活保障制度和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，徹底改變了農(nóng)民社會(huì)保障基本權(quán)益的空白面貌，在一定意義上促進(jìn)了農(nóng)村居民公民權(quán)的發(fā)展，解決了制度覆蓋的問題，因此是一個(gè)值得肯定的重要進(jìn)步。

2009年以來席卷西方世界的金融危機(jī)對(duì)歐美發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了長期和持續(xù)的影響，許多國家在財(cái)政能力與社會(huì)開支規(guī)模的維系上面臨顯著的壓力。而得益于一個(gè)不太發(fā)達(dá)和尚未徹底市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)體系，中國顯然沒有受到這次金融危機(jī)的太大影響，反而因?yàn)閾?dān)心經(jīng)濟(jì)衰退的波及以及應(yīng)對(duì)災(zāi)害重建的任務(wù)需要，政府在2009年大規(guī)模進(jìn)行了基礎(chǔ)建設(shè)投資和刺激性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策，并在同年4月實(shí)施了史上最大規(guī)模的醫(yī)療衛(wèi)生改革（新醫(yī)改）以及漸進(jìn)推進(jìn)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度（新農(nóng)保）。經(jīng)過多年持續(xù)在民生保障的社會(huì)政策領(lǐng)域的大力投入，截至2018年中國基本上建立了涵蓋所有居民的以最低生活保障、基本醫(yī)療服務(wù)、義務(wù)教育、基礎(chǔ)養(yǎng)老金和基本公共住房等為核心內(nèi)容的制度與政策，從資金、實(shí)物和服務(wù)三個(gè)方面確保了有需要的公民獲得政府幫助的基本權(quán)利，實(shí)際上已經(jīng)成為一個(gè)中國版的、發(fā)展型的現(xiàn)代福利國家。

（二）中國社會(huì)政策未來的發(fā)展方向

在全球化時(shí)代，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展范式的改變、家庭制度的變動(dòng)以及社會(huì)轉(zhuǎn)型的變化，傳統(tǒng)的以工業(yè)主義為基礎(chǔ)的、以充分就業(yè)為前提的福利體制已經(jīng)不合時(shí)宜，而是要發(fā)展多元的福利供給，進(jìn)而與一個(gè)在后工業(yè)經(jīng)濟(jì)時(shí)代里更具彈性的勞動(dòng)力市場(chǎng)有效整合在一起。在世界經(jīng)濟(jì)衰退和工業(yè)化國家面臨諸多政治與經(jīng)濟(jì)的困境前提下，中國的經(jīng)濟(jì)增長也在產(chǎn)能調(diào)整、工業(yè)升級(jí)和社會(huì)轉(zhuǎn)型加快的基礎(chǔ)上出現(xiàn)了新的挑戰(zhàn)。然而，作為一個(gè)發(fā)展中大國，基于人口規(guī)模和區(qū)域發(fā)展差異的現(xiàn)實(shí)考慮，中國在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展上還有一定的空間與機(jī)遇，因此在社會(huì)制度和社會(huì)政策的改革與實(shí)施上中國應(yīng)該采取更為進(jìn)取的方式來與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，對(duì)國家的戰(zhàn)略發(fā)展與政府能力的提升起到促能（Enabling）的作用。

社會(huì)政策的重要意義與功能在于認(rèn)定一種社會(huì)理想，并通過實(shí)施積極的社會(huì)政策來實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)整合的目標(biāo)，進(jìn)而總體上提高所有人民的生活質(zhì)量，塑造自由而健全的公民，建立有效而精簡的政府，使社會(huì)充滿生機(jī)活力。作為一個(gè)發(fā)展中大國，中國目前尚不具備仿效西方福利國家的福利制度模式，在政治上也絕不會(huì)走福利資本主義的道路。但是，中國在當(dāng)前以及未來面臨的社會(huì)問題（如人口老齡化）與重大挑戰(zhàn)（經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型與不確定性），必將使國家在戰(zhàn)略考慮與經(jīng)濟(jì)-社會(huì)發(fā)展長期的目標(biāo)相符合，因此，社會(huì)政策的基本方向應(yīng)著重聚焦在以下三方面，即建立勞動(dòng)力市場(chǎng)的就業(yè)激活機(jī)制、尋求老年人家庭照顧的替代機(jī)制和發(fā)展脫貧攻堅(jiān)（牢固的社會(huì)安全網(wǎng)）的長效機(jī)制。第一個(gè)機(jī)制是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)和諧有序的前提，第二個(gè)機(jī)制是平衡家庭-社會(huì)和保障老年基本權(quán)益的核心內(nèi)容，第三個(gè)機(jī)制則是促使社會(huì)長期穩(wěn)定的基石，而上述三個(gè)機(jī)制的建立與發(fā)展都需要通過積極的社會(huì)政策實(shí)施來實(shí)現(xiàn)。在策略上，中國政府應(yīng)該通過更為進(jìn)取和有效的政策學(xué)習(xí)，加強(qiáng)政策制定與實(shí)施中的信息透明、政策辯論及公民參與，來減少不必要的政策扭曲和實(shí)施低效的混亂局面，從總體上減少社會(huì)政策實(shí)施的社會(huì)成本，以提升社會(huì)政治的合法性與認(rèn)受性。

（三）社會(huì)科學(xué)研究在社會(huì)政策發(fā)展中的重要性

作為社會(huì)科學(xué)研究者，我們還必須清醒意識(shí)到，無論政治進(jìn)步，還是經(jīng)濟(jì)-社會(huì)發(fā)展，在一個(gè)開放的年代里，中國的發(fā)展進(jìn)程毫無疑問地已經(jīng)成為作為世界體系的一部分。作為一位具有深刻洞察力的社會(huì)科學(xué)家，早在20世紀(jì)80年代伊曼紐爾·沃勒斯坦就已指出，自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，各個(gè)民族-國家的變革（Transformation）已經(jīng)在很大程度上重塑了世界體系。30年后，他本人再次重申了這樣的觀點(diǎn)，即不斷出現(xiàn)的混亂與事件使得世界體系變遷進(jìn)程將可能持續(xù)數(shù)十年（Wallerstein and Miszlivetz,2010）。在今天這樣一個(gè)急劇變遷的全球化時(shí)代里，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治思潮出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象已經(jīng)在諸多民族-國家里顯現(xiàn)。在新的歷史時(shí)期，要推動(dòng)建立與發(fā)展開放的社會(huì)科學(xué)，促進(jìn)歷史性的社會(huì)科學(xué)的發(fā)展，通過社會(huì)科學(xué)知識(shí)的有效轉(zhuǎn)化與利用，促進(jìn)政府決策的理性與科學(xué)性的發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的平衡發(fā)展。在全球化時(shí)代里，技術(shù)進(jìn)步（尤其是通訊技術(shù)）、環(huán)境變遷、人口轉(zhuǎn)變這些都對(duì)新時(shí)代的社會(huì)科學(xué)和社會(huì)政策發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的以科學(xué)主義為基礎(chǔ)的、分離式的社會(huì)科學(xué)與一個(gè)日益錯(cuò)綜復(fù)雜的變遷世界之間產(chǎn)生了越來越大的隔閡，日益精細(xì)化的專業(yè)與學(xué)科將研究者鎖定在一個(gè)狹小的牢籠里，很多人忽視了更為廣闊的外部世界可能對(duì)自身知識(shí)領(lǐng)域所產(chǎn)生的深刻影響。回顧17世紀(jì)以來人類科學(xué)史的發(fā)展，我們無法忽視歐洲啟蒙運(yùn)動(dòng)的影響及其文明的發(fā)展。在很大程度上，如果沒有社會(huì)土壤對(duì)新事物和新觀念所培植的寬容、鼓勵(lì)與支持，很難會(huì)出現(xiàn)自第一次工業(yè)革命以來頻繁涌現(xiàn)的新技術(shù)與新發(fā)明，也很難見證科學(xué)自身的不斷進(jìn)步。因此，認(rèn)識(shí)到全球化時(shí)代里人的自由思想的創(chuàng)造性和思維開放性的重要性，一個(gè)現(xiàn)代國家才可能保持勞動(dòng)力群體的高素質(zhì)，并借此通過不斷提升的教育與科學(xué)研究，來促進(jìn)技術(shù)改進(jìn)和知識(shí)的應(yīng)用，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入高水平階段，擺脫在技術(shù)和制度上依賴他國的被動(dòng)狀態(tài)，而這一切都不可忽視地與積極的社會(huì)政策實(shí)施緊密聯(lián)系在一起。同很多民族-國家不同的是，作為擁有漫長帝國體制歷史的國家，中國長期以來政治制度呈現(xiàn)出龐大的官僚體系要承擔(dān)一個(gè)多民族的復(fù)雜社會(huì)的特點(diǎn)，同時(shí)由于疆域廣闊，地域差異顯著，文化與民族的多樣性使得治理地方社會(huì)的難度極高，進(jìn)而使得政策實(shí)施也出現(xiàn)明顯的多樣性和差異。長期以來，中國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定得益于強(qiáng)有力的政府干預(yù)與家庭堅(jiān)實(shí)的自我照顧的基礎(chǔ)，然而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)增多和世界經(jīng)濟(jì)形勢(shì)日益不確定的前提下，政府干預(yù)的能力受到財(cái)政狀況的制約，而低生育率和低結(jié)婚率的背景下，家庭自身的變遷和人口流動(dòng)性的加強(qiáng)已經(jīng)動(dòng)搖了家庭照顧機(jī)制的有效性和持久性。因此，從根本上轉(zhuǎn)變社會(huì)政策決策與實(shí)施的價(jià)值理念、知識(shí)觀與策略，集中在就業(yè)激活、家庭維系和老年照顧三方面促進(jìn)社會(huì)政策的發(fā)展，中國才有可能在本世紀(jì)中期突破經(jīng)濟(jì)-社會(huì)發(fā)展的瓶頸，進(jìn)而跨入先進(jìn)國家行列。

在全球化的大變革時(shí)代里，隨著中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國際影響力的不斷提升，中國的社會(huì)與公共政策和國家治理經(jīng)驗(yàn)的國際影響也將會(huì)日益增加。作為塑造國家形象和增強(qiáng)國家軟實(shí)力的核心策略，社會(huì)政策的實(shí)施將在很大程度改變中國的世界印象。從這個(gè)意義上說，社會(huì)政策學(xué)科的發(fā)展與實(shí)踐進(jìn)展，將在建設(shè)一個(gè)富強(qiáng)文明的中國過程中發(fā)揮舉足輕重的作用。