趙宗金 王丹夢(mèng)

一、問題的提出

自1978年的改革開放以來，中國的經(jīng)濟(jì)形態(tài)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步過渡，不僅帶動(dòng)了社會(huì)轉(zhuǎn)型，還改善了廣大公眾對(duì)政府的認(rèn)知，激發(fā)了公眾在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代壓抑的參與熱情與自主意識(shí)。近40年來，中國的社會(huì)組織在不斷的起伏中砥礪前行，在曲折中穩(wěn)健發(fā)展，大致可以分為“復(fù)蘇發(fā)展期”、“曲折發(fā)展期”、“穩(wěn)定發(fā)展期”三個(gè)階段。在新時(shí)期全面深化改革、國家治理現(xiàn)代化的背景下，社會(huì)組織迎來嶄新的難得發(fā)展機(jī)遇。

上述一系列有利因素和條件構(gòu)成了一個(gè)促進(jìn)社會(huì)組織持續(xù)改革與發(fā)展的政策環(huán)境，中國境內(nèi)社會(huì)組織由1990年的1.09 萬個(gè)，增長(zhǎng)到2001年的21.1 萬個(gè)，再到2015年的66.2 萬個(gè)。自2001年以來，中國社會(huì)組織數(shù)量進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段，年平均增長(zhǎng)數(shù)約為3.2 萬個(gè)。截至2015年底，中國社會(huì)組織已達(dá)66.2 萬個(gè)，比上年增加5.6 萬個(gè)，增長(zhǎng)9.2%；其中社會(huì)團(tuán)體32.9 萬個(gè)，比上年增加1.9 萬個(gè)，增長(zhǎng)7.7%；各類基金會(huì)共4784 個(gè)，比上年增加667 個(gè)，增長(zhǎng)16.2%；民辦非企業(yè)單位32.9 萬個(gè)，比上年增加3.7 萬個(gè)，增長(zhǎng)12.7%。

黨的十七大后，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理、積極推進(jìn)社會(huì)建設(shè)成為國家戰(zhàn)略的重要組成部分，十八屆三中全會(huì)更是把“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”“改進(jìn)社會(huì)治理方式”“提高社會(huì)治理水平”進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，作為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢(mèng)的重要舉措與實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要路徑。在此背景下，以社區(qū)為場(chǎng)域，著力探討社區(qū)治理的研究逐漸進(jìn)入公眾的視野，旨在推進(jìn)公共服務(wù)型政府建設(shè)、加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和創(chuàng)新社區(qū)治理，對(duì)社區(qū)內(nèi)存在的復(fù)雜而嚴(yán)峻的社區(qū)問題、利益矛盾以及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行疏導(dǎo)解決。探索如何借助社會(huì)各方面力量參與社區(qū)治理，綜合行使行政、市場(chǎng)、社會(huì)的力量，采取多種方式，尋求政府引導(dǎo)下的多元協(xié)作，形成多中心治理主體聯(lián)合應(yīng)對(duì)社區(qū)公眾多元化服務(wù)需求。用法律、行政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的方式應(yīng)對(duì)復(fù)雜的社區(qū)利益矛盾和沖突。

二、徐州市金山社區(qū)社區(qū)治理和社會(huì)組織參與的現(xiàn)狀

（一）金山社區(qū)社區(qū)治理的整體現(xiàn)狀

徐州，是江蘇省地級(jí)市，簡(jiǎn)稱“徐”，古人稱之為“彭城”。在社會(huì)組織建設(shè)方面，截至2015年，經(jīng)徐州市民政局注冊(cè)登記的社會(huì)組織共1061 家，其中社會(huì)團(tuán)體515 家，民辦非企業(yè)單位542 家，基金會(huì)4 家。

本文所研究的金山社區(qū)隸屬徐州市泉山區(qū)金山街道。泉山區(qū)現(xiàn)轄金山、和平、永安、翟山、泰山、龐莊等14 個(gè)街道，并下設(shè)118 個(gè)社區(qū)居委會(huì)。2016年全區(qū)戶籍人口56.96 萬人，常住人口71.30 萬人，面積100 平方公里。金山街道因云龍山第九節(jié)山頭名為金山而得名，轄區(qū)內(nèi)云龍湖風(fēng)景區(qū)、小南湖風(fēng)景區(qū)、珠山風(fēng)景區(qū)、泉山森林公園景區(qū)連成一片，是徐州市著名的風(fēng)景旅游區(qū)。轄區(qū)總?cè)丝?.40 萬人，其中常住人口2.15 萬人，流動(dòng)人口3.25 萬人。金山街道原轄金山、茶棚、大山頭、屯里四個(gè)居委會(huì)，經(jīng)基層調(diào)研得知，自2017年茶棚、大山頭、屯里三個(gè)社區(qū)正在實(shí)施拆遷，原居委會(huì)已與金山社區(qū)居委會(huì)同址辦公，拆遷的社區(qū)居民已遷至碧水灣小區(qū)，新成立碧水灣社區(qū)，與金山社區(qū)一同隸屬于金山街道。

徐州市金山社區(qū)主要涵蓋了8 個(gè)小區(qū)。金山社區(qū)居委會(huì)不僅組成志愿者服務(wù)隊(duì)，還培育社區(qū)綜合文化服務(wù)中心。圍繞著綜合文化服務(wù)中心，金山社區(qū)又開展了引進(jìn)健身器材、推廣電子閱覽室、組建文化書屋、建立老年活動(dòng)中心等社區(qū)活動(dòng)。在每個(gè)活動(dòng)功能室中，都有各自的規(guī)章制度，并安排了專門的負(fù)責(zé)人進(jìn)行衛(wèi)生清理、設(shè)備維護(hù)等工作。在金山社區(qū)中，還定期開展老年人健康講座、留守兒童功課輔導(dǎo)、親子互動(dòng)等活動(dòng)。金山社區(qū)積極推進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織建設(shè)，率先注冊(cè)成立了春曉藝術(shù)團(tuán)、金山社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心等基層的社區(qū)社會(huì)組織，在豐富社區(qū)居民日常生活、保障老年人居家生活等方面積極參與治理并發(fā)揮了重要作用。

（二）金山社區(qū)社會(huì)組織參與的程度與效果

金山社區(qū)社會(huì)組織在全國社會(huì)組織穩(wěn)健發(fā)展的背景下成長(zhǎng)壯大，并不斷完善進(jìn)步，成長(zhǎng)為參與金山社區(qū)治理不可缺少的重要主體之一，為改善金山社區(qū)治理貢獻(xiàn)重要力量?？紤]到地緣因素，圍繞徐州市金山社區(qū)隨機(jī)調(diào)查了18 個(gè)社會(huì)組織。調(diào)研的社會(huì)組織在性質(zhì)上半數(shù)屬于社會(huì)團(tuán)體，占比50%；其次是民辦非企業(yè)單位較多，占比33%；再次是占比11%的社區(qū)社會(huì)組織和6%的草根組織；無基金會(huì)，說明基金會(huì)在金山社區(qū)治理過程中尚有空缺。

徐州市民政局及金山街道辦事處對(duì)社會(huì)組織登記注冊(cè)和備案的管理較為完備。調(diào)研的社會(huì)組織有83%已在徐州市民政局正式登記注冊(cè)，并有專門的業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行監(jiān)督管理，保障了社會(huì)組織在法律上的合法地位；另有17%的草根組織和社區(qū)社會(huì)組織雖未在民政局正式登記注冊(cè)，但已在所在街道辦事處進(jìn)行合法登記備案，受備案機(jī)關(guān)管轄。

金山社區(qū)社會(huì)組織成立背景呈現(xiàn)多樣化的特性。大部分社會(huì)組織是由居民自發(fā)成立，例如春曉藝術(shù)團(tuán)、金山社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心等，占比39%；其次是由政府機(jī)關(guān)發(fā)起成立，例如徐州市消防協(xié)會(huì)等組織，占比22%；再次，有小部分社會(huì)組織是由公司或企業(yè)發(fā)起成立，占比11%；還有選擇其他方式發(fā)起成立的社會(huì)組織，例如徐州市摩托車運(yùn)動(dòng)協(xié)會(huì)采用由個(gè)人發(fā)起等方式，共占比28%。

金山社區(qū)社會(huì)組織提供的服務(wù)種類齊全，能較好地滿足金山社區(qū)居民多樣化的需求，服務(wù)主要有以下幾種類型：其中文化健身娛樂類占比最高，有85%的社會(huì)組織開展這一類型的活動(dòng)；其次是社區(qū)服務(wù)類，占比60%的社會(huì)組織在金山社區(qū)提供多種多樣的公共服務(wù)；再次，占35%的社會(huì)組織提供衛(wèi)生醫(yī)療類的服務(wù)；還有開展維權(quán)類活動(dòng)的社會(huì)組織，占比14%；占比12%的社會(huì)組織選擇提供教育類服務(wù)；最后，是進(jìn)行體育活動(dòng)、提供體育類服務(wù)的社會(huì)組織，占比7%。

金山社區(qū)社會(huì)組織有廣泛的社區(qū)服務(wù)對(duì)象，涵蓋的人群種類繁多，社區(qū)各類群體都能得到社會(huì)組織的服務(wù)供給。目前83%的社會(huì)組織都是面向全體居民來提供公共服務(wù)的；其次，針對(duì)低保貧困家庭的社會(huì)組織較多，占23%；以孤寡老人為主要服務(wù)對(duì)象的社會(huì)組織占比22%；針對(duì)殘障人士、退伍軍人、兒童展開社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織占11%；最后，占比較少的服務(wù)對(duì)象主要有婦女、農(nóng)民工、下崗工人和失業(yè)人員、單親家庭等，分別占比6%、5%、5%、5%。

關(guān)于社會(huì)組織對(duì)金山社區(qū)治理工作重點(diǎn)的認(rèn)識(shí)主要著眼于以下幾個(gè)角度，也是社會(huì)組織用以指導(dǎo)進(jìn)行金山社區(qū)治理實(shí)踐的有效創(chuàng)新。有50%的社會(huì)組織認(rèn)為在金山社區(qū)治理的工作重點(diǎn)是開展社區(qū)文體活動(dòng)；其次，還有較多選擇提供社區(qū)公共服務(wù)，占比44%；有39%的社會(huì)組織認(rèn)為通過自身對(duì)金山社區(qū)治理的努力，能起到促進(jìn)社區(qū)居民交流的作用；再次，有30%的社會(huì)組織認(rèn)為要維護(hù)金山社區(qū)穩(wěn)定與和諧；還有22%的社會(huì)組織將工作重點(diǎn)放在加強(qiáng)社區(qū)公共管理上；17%的社會(huì)組織認(rèn)為政策普及與宣傳也是參與治理的工作重點(diǎn)。

在社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制層面，核心問題在于組織內(nèi)部是否具有明確的組織章程。調(diào)研的社會(huì)組織有78%的比例建立了組織章程來規(guī)范社會(huì)組織的運(yùn)行與發(fā)展；仍有22%的社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制尚未完善，還沒建立起組織章程，組織運(yùn)行難以規(guī)范管理，各項(xiàng)組織活動(dòng)效果無法評(píng)估。

經(jīng)民政部數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國社會(huì)組織黨建工作方面：全國性社會(huì)團(tuán)體中建立黨組織的比例由2004年的12.9%增長(zhǎng)至2011年的20.09%，而中央級(jí)社會(huì)團(tuán)體的這一比重由2004年的80.81%下降至2011年的50.87%；在民辦非企業(yè)單位中，國家自20世紀(jì)90年代末起就要求在其中建立黨組織，全國的民辦非企業(yè)單位中建立黨組織的比例由2003年的6.8%增長(zhǎng)至2011年的14.54%，僅有略微增加。而經(jīng)民政部登記的民辦非企業(yè)單位中這一比重在2009年的52.78%快速上升到2011年的78.26%；2005年，在基金會(huì)中建立黨組織的比例占22.77%，至2011年已下降至16.76%。而在徐州，絕大多數(shù)的社會(huì)組織中尚未建立黨組織，僅有17%的社會(huì)組織內(nèi)建立了黨組織，依法開展黨建活動(dòng)。

（三）金山社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)治理成效的分析

金山社區(qū)作為金山街道的重要社區(qū)，在泉山區(qū)民政局、金山街道辦事處、社區(qū)服務(wù)中心的牽頭下，成立了經(jīng)街道辦事處備案的春曉藝術(shù)團(tuán)、金山社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心2 個(gè)社區(qū)社會(huì)組織，還積極推動(dòng)其他的社會(huì)組織投入到金山社區(qū)的治理過程中。各參與主體與社區(qū)之間雙向服務(wù)并加以互動(dòng)，日益構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、和諧共處的社區(qū)關(guān)系，向金山社區(qū)的“善治”進(jìn)程邁進(jìn)。在這一治理過程中，主要取得了以下成效：

第一，提升社區(qū)居民的生活質(zhì)量。在金山社區(qū)，經(jīng)民政部正式登記注冊(cè)的社會(huì)組織、草根組織、社區(qū)社會(huì)組織在保障社區(qū)公共安全、實(shí)現(xiàn)居民多元需求等領(lǐng)域起到了關(guān)鍵作用，進(jìn)一步提升了社區(qū)居民的生活質(zhì)量。例如，徐州市消防協(xié)會(huì)在“119”消防日走進(jìn)社區(qū)開展消防科普宣傳活動(dòng)，義務(wù)給社區(qū)進(jìn)行消防安全檢測(cè)，保障了社區(qū)公共安全；徐州市文化藝術(shù)交流協(xié)會(huì)在春節(jié)和元旦在金山社區(qū)舉辦“春聯(lián)進(jìn)社區(qū)，送福迎新春”活動(dòng)，弘揚(yáng)了中華傳統(tǒng)文化，豐富了社區(qū)公共文化；金山社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心開展各類為居家人口尤其是老年人服務(wù)的活動(dòng)，承接部分街道辦事處轉(zhuǎn)移職能，有效地彌補(bǔ)街道辦事處在居家、養(yǎng)老公共服務(wù)方面的不足，為金山社區(qū)的社區(qū)治理帶來了不可估量的重要作用。由此看來，社會(huì)組織進(jìn)行社區(qū)治理能夠有效彌補(bǔ)現(xiàn)階段市場(chǎng)失靈、政府失靈的不足。在社區(qū)治理中，單憑任何一個(gè)主體都無法包攬全部公共事務(wù)，社區(qū)治理必然要求在多個(gè)治理主體之間開展協(xié)調(diào)合作，有了社會(huì)組織的參與，金山社區(qū)構(gòu)建了社區(qū)安全、文化、養(yǎng)老等一系列有效服務(wù)，提高了社區(qū)居民的生活質(zhì)量。

第二，豐富社區(qū)的社會(huì)資本。社會(huì)組織與金山社區(qū)居民緊密協(xié)作帶來了豐富的社會(huì)資本、激活并整合了社會(huì)資源，緊密聯(lián)系了街道、社區(qū)、社會(huì)組織與居民，聚集存在的有形、無形資源，如街道提供政策指導(dǎo)與支持、社區(qū)提供場(chǎng)地和資金、社會(huì)組織提供公共服務(wù)、居民積極參與，帶動(dòng)政府和市民社會(huì)為金山社區(qū)的公共利益而展開集體行動(dòng)（嚴(yán)成樑，2012:52-53）。此外，金山社區(qū)與其他組織和機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期合作進(jìn)一步豐富了社區(qū)社會(huì)資本，例如社會(huì)中介組織江蘇省紅杉樹律師事務(wù)所每月走進(jìn)社區(qū)舉辦公益性的法律服務(wù)活動(dòng)，民辦企業(yè)徐州恒康耳鼻喉醫(yī)院每周派醫(yī)生專家來到金山社區(qū)進(jìn)行義診活動(dòng)。與社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)豐富且成熟的機(jī)構(gòu)對(duì)比，能夠指明社會(huì)組織未來發(fā)展方向。這些社會(huì)資本、資源在社區(qū)內(nèi)部自我成長(zhǎng)、自我轉(zhuǎn)換、自我更新，形成源源不斷的再生資本和資源。

第三，培育良好的社區(qū)自治。金山社區(qū)將政府力量主動(dòng)“還權(quán)于社”，由社會(huì)組織承接政府的轉(zhuǎn)移職能，各主體共同推動(dòng)社區(qū)自治。城市社區(qū)治理模式由行政型社區(qū)向合作型社區(qū)和自治型社區(qū)的發(fā)展過程,是社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)調(diào)整在城市社區(qū)發(fā)展中的一種反映,它代表著我國城市社區(qū)發(fā)展的方向（魏娜，2003:47）。社會(huì)組織協(xié)同政府進(jìn)行社區(qū)治理，有利于我國由傳統(tǒng)自上而下的行政主導(dǎo)模式向自下而上的合作治理模式進(jìn)行轉(zhuǎn)變，打造良好的社區(qū)自治、推動(dòng)持續(xù)發(fā)展的新臺(tái)階。

第四，提高社區(qū)居委會(huì)改進(jìn)工作效率。社會(huì)組織在金山社區(qū)中積極開展公共活動(dòng)，參與公共事務(wù)的管理，不僅提高了金山社區(qū)居委會(huì)平日行政的工作效率，減輕了工作的壓力；還動(dòng)員了金山社區(qū)公民的參與熱情和利益訴求，使之在民主機(jī)制下合理表達(dá)意愿，加之政府的及時(shí)回應(yīng)與協(xié)調(diào)解決，以此構(gòu)建有效開展基層民主活動(dòng)的重要條件。

因此，在社區(qū)公共事務(wù)的管理上應(yīng)該采取多中心合作治理的模式，著力突出社會(huì)組織多樣功能與優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，使其積極投入到社區(qū)協(xié)同治理中。在加強(qiáng)社會(huì)組織與政府、市場(chǎng)和社區(qū)公民協(xié)作互動(dòng)力量的同時(shí)，建立以公民需求為導(dǎo)向的權(quán)力、資源分配體制，采取自下而上的公共服務(wù)供給模式，與各主體一同協(xié)調(diào)解決社區(qū)公共問題，進(jìn)而改善和提高社區(qū)公民生活質(zhì)量和福利水平，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)階段社會(huì)轉(zhuǎn)型中社區(qū)治理的發(fā)展方向——社區(qū)“善治”。

三、社會(huì)組織參與社區(qū)治理存在的主要問題

在推動(dòng)社會(huì)事業(yè)進(jìn)步、社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，社會(huì)組織在國內(nèi)外的實(shí)踐當(dāng)中顯現(xiàn)出了無法取代的作用，成為重要主體之一。在我國日益推行的政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，不僅社會(huì)管理創(chuàng)新的安排提上日程，連城市建設(shè)的熱潮也逐漸興起，社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展已然離不開社會(huì)組織的功能。然而，我國社會(huì)組織的發(fā)展依然存在一系列的問題，此外，公眾對(duì)社會(huì)組織認(rèn)同度有待提高。我國社會(huì)組織參與社區(qū)治理存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面：

（一）社會(huì)組織層面

1.社會(huì)組織普遍資源短缺問題

社會(huì)組織在提供社區(qū)公共服務(wù)、參與社區(qū)治理的過程中，容易陷入資金、人力、物力不足的困境，即使社會(huì)組織以公益為使命，不以營(yíng)利為目的，但仍離不開基本的核算與效益產(chǎn)出。

普遍的資源短缺壓制了社會(huì)組織的持續(xù)發(fā)展：第一，相關(guān)政府部門并未及時(shí)根據(jù)現(xiàn)存的社區(qū)民生保障需求日益增多、政府職能大量轉(zhuǎn)移的現(xiàn)狀做出相應(yīng)的政策支持，在資源貧乏以及政府政策的支援不及時(shí)雙重壓力下，社會(huì)組織在社區(qū)中難以得到適當(dāng)?shù)纳钊氚l(fā)展。例如，某些社區(qū)服務(wù)中心、文娛俱樂部、體育俱樂部等參與到社區(qū)治理之中，是以社區(qū)公民為服務(wù)對(duì)象的，即便我國規(guī)定需要征收3.33%的營(yíng)業(yè)稅，但它們大多不從事營(yíng)利活動(dòng)，而是無償提供免費(fèi)服務(wù)或者低價(jià)服務(wù)。通過社會(huì)組織自身實(shí)踐來賺取活動(dòng)資金的活動(dòng)顯然會(huì)讓社會(huì)組織入不敷出、難以運(yùn)轉(zhuǎn)，若是補(bǔ)充不到社會(huì)資金，有極大一部分社會(huì)組織只能通過減少自身提供的服務(wù)項(xiàng)目來降低費(fèi)用支出，在惡性循環(huán)之下，將會(huì)使社會(huì)組織落入活動(dòng)乏力、服務(wù)無效的怪圈，喪失自身的功能作用，也會(huì)使社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目種類縮減，變得發(fā)展緩慢、公民需求無法有效滿足。第二，組織自身的生存資金、活動(dòng)資金不足更難以吸引到優(yōu)秀的社會(huì)工作人才、組織管理人才進(jìn)入社會(huì)組織工作，進(jìn)而引發(fā)人力的缺乏與落后。加之我國目前的政策與規(guī)定并無法確認(rèn)和保障其從業(yè)人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、職稱評(píng)定和稅收等切身利益，就難以凝聚成員的力量、難以增強(qiáng)成員的心理安全感和認(rèn)同感，降低了組織成員長(zhǎng)期在社會(huì)組織穩(wěn)定工作的比例，影響社會(huì)組織和社區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

2.社會(huì)組織的內(nèi)部治理欠缺問題

近年來，社會(huì)組織失范行為層出不窮，無論是2011年“郭美美事件”導(dǎo)致的紅十字會(huì)信任危機(jī)，還是因“尚徳詐捐事件”引起的中華慈善總會(huì)的名譽(yù)危機(jī)、不法商業(yè)行為導(dǎo)致的“河南宋慶齡基金會(huì)危機(jī)”等失范行為，都反映出目前我國社會(huì)組織內(nèi)部治理存在嚴(yán)重的欠缺與不足，急需我們加以認(rèn)識(shí)和糾正。社會(huì)組織的內(nèi)部治理欠缺問題有以下幾種表現(xiàn)形式：第一，何紅鋒（2015:2）認(rèn)為，“社會(huì)組織章程的規(guī)定性與適應(yīng)性不足，各類章程千篇一律，章程的自治作用未能充分發(fā)揮，其治理缺乏有效的示范指引?！苯M織章程如同一紙空文，部分主管單位可以直接指定社會(huì)組織的會(huì)長(zhǎng)、理事長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)等領(lǐng)導(dǎo)人員，民主選舉變成表面上走過場(chǎng)的形式。官僚化和行政化的社會(huì)組織成為現(xiàn)階段的普遍現(xiàn)象，會(huì)員大會(huì)職責(zé)成為一紙空文，會(huì)員的權(quán)利、義務(wù)形同虛設(shè)。最根本的社團(tuán)章程成為一項(xiàng)無用的擺設(shè)，得不到應(yīng)有的重視與利用，沒有組織章程規(guī)范的行為難以在社區(qū)治理中得到有序控制。第二，社會(huì)組織內(nèi)部依然有著管理不規(guī)范、自律機(jī)制尚未健全等問題，例如一些官辦學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)型社團(tuán)在人事制度、項(xiàng)目運(yùn)行、人員錄用、財(cái)務(wù)管理、考核獎(jiǎng)罰標(biāo)準(zhǔn)、自我評(píng)估機(jī)制等方面不完善、不規(guī)范，顯現(xiàn)出松散性，難以將內(nèi)部治理達(dá)到規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，在外部提供公共服務(wù)時(shí)也難以逃脫這種因內(nèi)部缺陷帶來的負(fù)面影響。

（二）公眾層面

1.公眾對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的社會(huì)認(rèn)同度不高

公眾對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的認(rèn)同度影響著社會(huì)組織在社區(qū)社會(huì)事務(wù)中協(xié)同治理作用的發(fā)揮，公眾的參與度與評(píng)價(jià)對(duì)于社會(huì)組織合法性建設(shè)有著重要作用，目前社會(huì)公眾普遍對(duì)社會(huì)組織缺少了解與認(rèn)同感。這主要表現(xiàn)在以下兩方面：第一，各黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)對(duì)社會(huì)組織的地位、參與社區(qū)治理的重要作用本身就認(rèn)識(shí)不清，更不能及時(shí)對(duì)社會(huì)組織加以組織介紹與宣傳，使得社會(huì)各界對(duì)社會(huì)組織抱有懷疑的心態(tài)，不明確它在社區(qū)治理中的角色定位，認(rèn)為社會(huì)組織只是一個(gè)可有可無的主體，更有甚者主張社會(huì)組織必須加以規(guī)范，否則不得參與到社區(qū)治理當(dāng)中，體現(xiàn)出公眾對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同感和信任感不高的問題。第二，存在某些社區(qū)公民缺乏民主意識(shí)及公益理念的現(xiàn)狀，他們不明白社會(huì)組織的功能及如何建設(shè)，卻被動(dòng)地、盲目地參加一些社會(huì)組織發(fā)起的活動(dòng)，在抵觸心理的作用下，他們對(duì)社會(huì)組織的偏見也日益加重，誤認(rèn)為社會(huì)組織只是找麻煩、走形式，牽制了自己的業(yè)余時(shí)間或者破壞了社區(qū)公民的公共環(huán)境。因此，由于社會(huì)公眾缺乏對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同感與信任感，嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織的合法性建設(shè)，也限制其原有功能的發(fā)揮，對(duì)社會(huì)組織在社區(qū)中健康有序的發(fā)展形成了一道難以逾越的鴻溝。

四、提高社會(huì)組織參與社區(qū)治理成效的舉措

我國改革開放以來的獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系日益形成、公民社會(huì)呼聲高漲、公民基本的公共服務(wù)消費(fèi)能力提升，一元主導(dǎo)治理模式逐漸消解，適應(yīng)現(xiàn)代社區(qū)發(fā)展的多元協(xié)同治理模式應(yīng)運(yùn)而生。為提高社會(huì)組織參與社區(qū)治理的成效，要在社區(qū)治理中發(fā)揮各中心主體協(xié)同治理的作用，通過借鑒金山社區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)社會(huì)組織的蓬勃發(fā)展，提高社區(qū)治理水平具有重要意義。

（一）社會(huì)組織層面

1.發(fā)揮社會(huì)組織參與社區(qū)治理的優(yōu)勢(shì)

社會(huì)組織在社區(qū)治理過程中，具有彈性與創(chuàng)新、自組織低成本及豐富的社會(huì)資本等優(yōu)勢(shì)，表現(xiàn)出不同于政府等其他主體的功能，能夠有效提高社區(qū)治理的成效。

第一，在針對(duì)徐州市社會(huì)組織的調(diào)研中，有50%的社會(huì)組織自我認(rèn)識(shí)到其在組織體制和活動(dòng)方式上有較大的彈性和靈活性。在金山社區(qū)，17%的社會(huì)組織認(rèn)為它們可以察覺那些被政府所忽視的新的社會(huì)需求，并尋找對(duì)應(yīng)的處理措施。在社區(qū)治理中，往往存在一些容易被政府忽略的領(lǐng)域，社會(huì)組織卻有能力發(fā)現(xiàn)這些新的社區(qū)需求，對(duì)新的基層的社會(huì)需求迅速做出反應(yīng)，進(jìn)行有益的創(chuàng)新，并提供相關(guān)社區(qū)服務(wù)。在現(xiàn)代西方社區(qū)，存在著不少由社會(huì)部門始創(chuàng)的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府后來才重視它們并投入支持；如在美國，社區(qū)服務(wù)、環(huán)保事業(yè)、文產(chǎn)運(yùn)動(dòng)等關(guān)鍵的社區(qū)變革幾乎都是社會(huì)部門組織倡導(dǎo)的（王紹光，1999:58-59）。第二，社會(huì)組織在社區(qū)治理中具有自組織低成本的優(yōu)勢(shì)。由于一個(gè)系統(tǒng)的“自組織功能”愈強(qiáng)，它產(chǎn)生和保持“新功能”的能力也就愈強(qiáng)，在金山社區(qū)，這種“新功能”在社會(huì)組織中表現(xiàn)為其運(yùn)作成本明顯低于政府的運(yùn)作成本。在西方學(xué)者看來，這里有三方面原因：一是這些組織有眾多志愿人員參與，愿意為其提供免費(fèi)服務(wù)；二是它們能夠獲得一些私人捐款的贊助；三是這些組織一般鮮有疊床架屋的行政體系（王紹光，1999:62）。這使得社會(huì)組織能夠更有力地凝聚團(tuán)隊(duì)內(nèi)的人力資源力量去達(dá)到提高社區(qū)服務(wù)質(zhì)量、降低組織運(yùn)作成本的目標(biāo)。第三，社會(huì)組織具有豐富的社會(huì)資本來投入到社區(qū)治理建設(shè)中。社區(qū)改革倡導(dǎo)者利達(dá)·漢尼范（Lyda J.Hanifan）在《美國政治社會(huì)科學(xué)學(xué)術(shù)年鑒》上首次用“社會(huì)資本”這一概念來分析社區(qū)參與和社會(huì)紐帶的重要性；羅伯特·普特南（Robert D.Putnam）（2001:195-204）在《使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來》一書中也指出：“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率?！?在參與社區(qū)集體活動(dòng)過程中，組織內(nèi)與組織間升華彼此的信任感并產(chǎn)生緊密的合作，呈現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力，以至于其他類型的組織所無法比擬。

2.加強(qiáng)社會(huì)組織社區(qū)治理能力建設(shè)

為解決社會(huì)組織在提供社區(qū)公共服務(wù)、參與社區(qū)治理的過程中，容易陷入資金、人力、物力不足的困境問題，以及為改善社會(huì)組織失范行為，加強(qiáng)內(nèi)部治理，社會(huì)組織必須加強(qiáng)自身治理能力的建設(shè)，包括專業(yè)化、規(guī)?；推放苹ㄔO(shè)，提高社區(qū)治理能力，解決資源困境，增強(qiáng)社會(huì)公信力。

第一，加強(qiáng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的專業(yè)化建設(shè)。金山社區(qū)社會(huì)組織提供專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、消防服務(wù)和文娛服務(wù)，表現(xiàn)出社會(huì)組織在社區(qū)治理中的強(qiáng)大功能，取得了顯著成效。因此，提高社會(huì)組織的專業(yè)化水平，可以借鑒其治理經(jīng)驗(yàn)：一是加快供給社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)化建設(shè)。完善專業(yè)化的公共服務(wù)設(shè)備、設(shè)施建設(shè)，以高要求、高標(biāo)準(zhǔn)來滿足現(xiàn)在諸多社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目對(duì)社區(qū)設(shè)備和場(chǎng)地的要求，配合政府的購買服務(wù)活動(dòng)，提高社區(qū)公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效益。二是金山社區(qū)社會(huì)組織在提供專業(yè)化的公共服務(wù)時(shí)，注意加強(qiáng)對(duì)組織成員專業(yè)技能與業(yè)務(wù)素養(yǎng)的提升培訓(xùn)。這就要求社會(huì)組織內(nèi)部要制定針對(duì)人力發(fā)展的有效政策，以團(tuán)隊(duì)成員的專業(yè)化、職業(yè)化為目標(biāo)，加大圍繞社區(qū)實(shí)踐的培訓(xùn)活動(dòng)建設(shè)；開創(chuàng)多種渠道的專業(yè)培訓(xùn)，輔之全方位相關(guān)技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)組織成員的專業(yè)技能、業(yè)務(wù)素養(yǎng)和專業(yè)知識(shí)水平的全面提升。第二，加強(qiáng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的規(guī)模化建設(shè)。在金山社區(qū)，社會(huì)組織仍然面臨著資源不足的問題，所選樣本的社會(huì)組織財(cái)務(wù)來源主要是由社會(huì)組織負(fù)責(zé)人籌措的，占比32%；其次是來自于政府資助和有償服務(wù)獲得，各占比28%；另外各有6%的財(cái)務(wù)來源是通過社會(huì)募捐和會(huì)員會(huì)費(fèi)獲得。在社會(huì)組織對(duì)活動(dòng)經(jīng)費(fèi)充足與否的認(rèn)同度上，由活動(dòng)經(jīng)費(fèi)困難向經(jīng)費(fèi)籌措十分困難、經(jīng)費(fèi)比較充足、經(jīng)費(fèi)充足依次遞減。為解決社會(huì)組織在社區(qū)治理中的資源困境，必須加強(qiáng)社會(huì)組織的規(guī)?；ㄔO(shè)，主要包括以下路徑：一是加快支持性社會(huì)組織建設(shè)，發(fā)揮其項(xiàng)目整合與管理能力、培訓(xùn)指導(dǎo)能力、綜合協(xié)調(diào)能力，在資金和社區(qū)公益項(xiàng)目之間創(chuàng)造條件，為其提供專業(yè)咨詢和指導(dǎo)。二是搭建社會(huì)組織孵化基地平臺(tái)，給社會(huì)組織創(chuàng)建社區(qū)活動(dòng)場(chǎng)地和集中辦公場(chǎng)所，通過“選種”“立根”“樹魂”機(jī)制建設(shè)帶動(dòng)社會(huì)組織快速成長(zhǎng)。第三，加強(qiáng)社會(huì)組織參與社區(qū)治理的品牌化建設(shè)。金山社區(qū)各社會(huì)組織通過在政府網(wǎng)站的新聞宣傳，在各中心主體的幫扶下，努力樹立品牌在社會(huì)公眾中的良好形象。因此，要?jiǎng)訂T社會(huì)資源，進(jìn)行品牌管理。品牌的包裝、維護(hù)、宣傳工作需要爭(zhēng)取到政府、企業(yè)、新聞媒體、同行業(yè)社會(huì)組織、專業(yè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)可與實(shí)際支持。最后，創(chuàng)新社會(huì)組織項(xiàng)目品牌設(shè)計(jì)。將社會(huì)組織品牌建立在貼近社區(qū)基層的公益服務(wù)基石上，有利于塑造社會(huì)組織公信力，創(chuàng)造各具特色的機(jī)構(gòu)品牌。

（二）公眾層面

在金山社區(qū)公民對(duì)社會(huì)組織參與社區(qū)治理作用評(píng)價(jià)中，有22.7%的人群認(rèn)為其發(fā)揮作用效果較好，僅有4.5%的人群認(rèn)為社會(huì)組織效果很好，而有54.5%的人群都認(rèn)為其發(fā)揮作用效果一般，還有18.2%的人群認(rèn)為社會(huì)組織沒有發(fā)揮什么作用。由此看來，社區(qū)居民需要轉(zhuǎn)變理念，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)組織主體地位的認(rèn)同。計(jì)劃體制下形成的政府對(duì)社會(huì)事務(wù)一元化管理的傳統(tǒng)觀念和習(xí)慣思維，不僅植根于政府的行政理念，也已深入居民心中。所以社區(qū)居民同樣需要與時(shí)俱進(jìn)、轉(zhuǎn)變觀念，摒棄“有事找政府”的固有理念，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)知，形成積極參與社會(huì)組織的活動(dòng)、協(xié)助治理社區(qū)事務(wù)的理念。只有得到社區(qū)居民的充分認(rèn)同和積極參與，才能給予社會(huì)組織廣闊的發(fā)展空間（劉金偉，2016:70-77）。

五、結(jié)論

在社區(qū)治理中，社會(huì)組織協(xié)同政府、社區(qū)公民、企業(yè)等多中心治理主體共同解決環(huán)境保護(hù)、鄰里糾紛和治安等居民關(guān)心的一系列社區(qū)難題，這種協(xié)同治理合力對(duì)于有效治理社區(qū)公共事務(wù)、促進(jìn)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。目前政府所需的就是創(chuàng)造促進(jìn)社會(huì)力量發(fā)揮作用的條件，提供一定的政策支持與制度設(shè)計(jì)，營(yíng)造社會(huì)力量良好發(fā)育的氛圍，借鑒公益創(chuàng)投等多項(xiàng)高效的購買服務(wù)方式，促成政社合作；社會(huì)組織需要不斷提高自身參與社區(qū)治理的能力，加強(qiáng)內(nèi)部治理，提高社會(huì)公信力，推動(dòng)社區(qū)公民由單位人向社區(qū)人轉(zhuǎn)變，積極投入到社區(qū)治理主體建設(shè)之中，多中心治理主體共創(chuàng)社區(qū)“善治”的美好未來。