王李兵

（中共海門市委黨校 江蘇 海門 226100）

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)取得舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)化率由1978 年的17.92%提高到2018 年的59.58%，年均增長1 個(gè)百分點(diǎn)。諾瑟姆“S”曲線表明：當(dāng)一個(gè)國家或地區(qū)城鎮(zhèn)化水平處于30%～70%區(qū)間內(nèi)屬于城鎮(zhèn)化發(fā)展的中期階段。對于以鄉(xiāng)土指稱的傳統(tǒng)中國，59%的城鎮(zhèn)化水平意味著我國已經(jīng)由鄉(xiāng)土社會(huì)進(jìn)入到以城市社會(huì)為主體的城市時(shí)代。然而，檢視我國城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程，我們發(fā)現(xiàn)，這條建構(gòu)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制上的城鎮(zhèn)化缺乏對人性的關(guān)懷、環(huán)境的尊重、社會(huì)的反思、歷史的檢討，諸多矛盾和問題日益顯現(xiàn)并不斷爆發(fā)。鑒于此，脫胎于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)之上的新型城鎮(zhèn)化呼之欲出，成為當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的最新指向。

一、江蘇中心鎮(zhèn)發(fā)展的歷史檢視與現(xiàn)實(shí)反思

截至2018 年底，江蘇城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到69.61%，遠(yuǎn)高于全國59.58%的平均水平。改革開放以來，江蘇的城鎮(zhèn)化先后經(jīng)歷了以蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)驅(qū)動(dòng)的小城鎮(zhèn)快速發(fā)展階段，以開發(fā)區(qū)建設(shè)和外向型經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的大中城市加快發(fā)展階段，以及以城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為引領(lǐng)、全面提升城鄉(xiāng)建設(shè)水平的發(fā)展階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來，江蘇城鎮(zhèn)化進(jìn)入到以消除城鄉(xiāng)差距實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化為主要目標(biāo)的高級(jí)階段。處于“村之頭、城之尾”的中心鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的生長點(diǎn)和重要戰(zhàn)略節(jié)點(diǎn)無疑在縮小和消除城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)兩者融合的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。

通過對中心鎮(zhèn)的培育和擴(kuò)權(quán)，使得一批小城鎮(zhèn)能夠迅速成為帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)增長中心。它不僅使得江蘇省大中小城市體系更加合理，而且在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化過程中發(fā)揮著重要的節(jié)點(diǎn)作用。然而，江蘇中心鎮(zhèn)的發(fā)展仍囿于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式，在發(fā)展過程中仍舊遵循著傳統(tǒng)的歷史發(fā)展軌跡，諸如生態(tài)破壞、環(huán)境污染、效率低下等問題又在這些小城鎮(zhèn)不斷的復(fù)制和再造，要想改變這種狀況，就必須思考以下幾個(gè)方面的問題。

（一）政府主導(dǎo)還是市場決定？在我國目前的體制下，無論是城鎮(zhèn)規(guī)模的設(shè)置、產(chǎn)業(yè)的分布，或是城鎮(zhèn)功能定位，以及對人口的管理等方方面面，都是由政府決定的。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在政府強(qiáng)力主導(dǎo)下形成了不斷自我循環(huán)、自我強(qiáng)化的推進(jìn)機(jī)制。如地方政府一方面通過從農(nóng)民手中低價(jià)征收土地，以優(yōu)惠、低廉的價(jià)格招商引資，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面獲得競爭優(yōu)勢；另一方面，通過自身在土地市場的壟斷地位，不斷提高地價(jià)以獲得更多的土地收益，“土地財(cái)政”的節(jié)節(jié)攀升又極大地強(qiáng)化了政府征地搞城建的沖動(dòng)。但政府全面主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化越來越被證明難以持續(xù)。在推動(dòng)城鎮(zhèn)化過程中政府扮演著利益主體的角色，在行使職能過程中各種越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象導(dǎo)致政府難以建設(shè)成服務(wù)型政府。因此，政府應(yīng)管好自己的“手”，充分發(fā)揮好在制度環(huán)境、發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)治理等方面的職能。

（二）農(nóng)民進(jìn)城：過客還是居民？2018 年，按常住人口統(tǒng)計(jì)我國城鎮(zhèn)化率約為59.58%，但非農(nóng)業(yè)戶籍人口占全國總?cè)丝诘谋戎貎H為43.37%，兩者相差近17 個(gè)百分點(diǎn)，這說明，我國有近2 億多農(nóng)民工“被城市化”。近十年來，我國城市建成區(qū)規(guī)模擴(kuò)大了60%，城市人口卻僅擴(kuò)大了20%，相較而言，我國的城鎮(zhèn)化更主要的是一種要地不要人的土地城鎮(zhèn)化，而非人口的城鎮(zhèn)化。農(nóng)村富余勞動(dòng)人口進(jìn)城就業(yè)，是社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展的重要表征，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然需求。但由于城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度以及附著其上的諸多福利制度，農(nóng)民工難以享受到與城市人口同等的福利待遇，他們屬于城市的邊緣人。在現(xiàn)行的制度設(shè)置中，他們把青春年華奉獻(xiàn)在城市，卻難以融入城市。

（三）千城一面還是兼具特色？在我國快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化浪潮中，無論是村莊兼并、舊城改造，還是新城再造，呈現(xiàn)的在我們面前的大都是“同質(zhì)化”的城市景觀。城鎮(zhèn)化不應(yīng)貪大求洋，追求景觀的城鎮(zhèn)化，在城市建設(shè)中應(yīng)突出地域特色，嵌入地方文化，突出城市底蘊(yùn)。大到城市發(fā)展戰(zhàn)略定位和總體規(guī)劃的制定，小到基礎(chǔ)設(shè)施、一磚一瓦的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和風(fēng)格樣式，都應(yīng)注重地域特色的挖掘和培育，促進(jìn)形成獨(dú)特的、富有魅力的城市品牌和地域標(biāo)識(shí)。因此，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域風(fēng)貌、民族特點(diǎn)的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實(shí)際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

二、新型小城鎮(zhèn)的理想定位

基于對傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的思考以及對新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的挖掘，新型小城鎮(zhèn)應(yīng)該是“城”的合理布局、“市”的有序推進(jìn)、產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚和環(huán)境的和諧統(tǒng)一。

（一）“城”的合理布局。城市的空間布局是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化共同作用下的產(chǎn)物，是一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平在空間上的形態(tài)反映。因此，在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)統(tǒng)籌考慮對城市空間、產(chǎn)業(yè)分布與功能分區(qū)的優(yōu)化布局。從區(qū)域空間看，通過中心鎮(zhèn)的建設(shè)，打造一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、功能完善、特色鮮明、體制機(jī)制活、帶動(dòng)效應(yīng)好的現(xiàn)代化小城鎮(zhèn)，從而形成大中小城市與小城鎮(zhèn)合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，多層次、多梯度的城鎮(zhèn)發(fā)展體系。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，應(yīng)根據(jù)城鎮(zhèn)的功能定位與規(guī)模大小，合理設(shè)置功能分區(qū)，完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在交通、醫(yī)院、學(xué)校、商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)、文化娛樂場所等城市綜合配套布局上，既要體現(xiàn)高效性，還要體現(xiàn)互補(bǔ)性、協(xié)調(diào)性，注重其內(nèi)在功能結(jié)構(gòu)的耦合，形成以資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、社會(huì)和諧，城鄉(xiāng)一體的集約、智慧、低碳、綠色城鎮(zhèn)。

（二）“市”的有序推進(jìn)。沒有人口的集聚，就沒有城市的形成，但城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅是城鎮(zhèn)數(shù)量和人口數(shù)量的逐步增加、城市空間的不斷擴(kuò)張，而且還包含著人類生產(chǎn)生活方式的轉(zhuǎn)型以及從農(nóng)民到市民的群體角色的轉(zhuǎn)變[1]。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化實(shí)質(zhì)上就是要地不要人、造城不興業(yè)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，大量的農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工創(chuàng)業(yè)，有的甚至出生于城市、成長在城市，卻難以融入城市。以戶籍管理為核心的城鄉(xiāng)分治制度人為的將城鄉(xiāng)人口劃分為農(nóng)民和市民兩大社會(huì)群體，使得非城鎮(zhèn)戶籍的人口難以享受到同城市戶口均等的福利待遇。因此，城鎮(zhèn)化應(yīng)首先解決“人”的問題，應(yīng)積極穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化，不僅轉(zhuǎn)移人、更要提升人，通過經(jīng)濟(jì)整合、文化接納、行為適應(yīng)、身份認(rèn)同等途徑，幫助農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口完成最終的角色轉(zhuǎn)型

（三）產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚。城鎮(zhèn)之所以能夠成為一定區(qū)域內(nèi)的中心，在于其產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)要素、人口在空間上高度集聚。國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)普遍表明，產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚，能夠帶動(dòng)資本、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的高度集聚，推動(dòng)城鎮(zhèn)向集約化方向發(fā)展。一方面，產(chǎn)業(yè)集聚可以為城鎮(zhèn)化提供物質(zhì)支撐。通過產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生的集聚效應(yīng)，技術(shù)、知識(shí)、信息傳遞、人力資本貢獻(xiàn)等各要素能產(chǎn)生正溢出效益，誘發(fā)集聚區(qū)內(nèi)規(guī)模收益遞增、空間要素自我良性累積、產(chǎn)業(yè)鏈條的自我延續(xù)[2]，因而產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)能夠獲取更大的經(jīng)濟(jì)效益。另一方面，產(chǎn)業(yè)集聚可以降低城鎮(zhèn)化成本。產(chǎn)業(yè)的規(guī)模集聚形成了一個(gè)高效的專業(yè)化分工體系，在這集中區(qū)域，可以節(jié)約土地成本、共享基礎(chǔ)設(shè)施、提高行政管理效率等。據(jù)國家計(jì)委經(jīng)濟(jì)研究所的調(diào)查分析，按照城鎮(zhèn)化的要求，產(chǎn)業(yè)集聚后，可以節(jié)約土地30%，提高能源利用率40%，節(jié)約行政管理費(fèi)用20%以上。

（四）環(huán)境的和諧統(tǒng)一。改革開放四十年來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)成為支撐我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康快速發(fā)展的重要引擎。然而，這種成就的取得卻是以高排放、高消耗、高污染、低效率為主要特征的。這種外延式粗放型發(fā)展模式，不僅加大了資源供需壓力和生態(tài)環(huán)境的承載能力，而且導(dǎo)致了城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的惡化，城市的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)難以承受之重，導(dǎo)致了地下水下降、空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、城市垃圾圍城等生態(tài)問題。因此，我們必須深刻反思，加快轉(zhuǎn)型，走新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，強(qiáng)調(diào)人與自然的和諧共生，以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)人口、經(jīng)濟(jì)與資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)，走資源節(jié)約、低碳減排、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效的城鎮(zhèn)發(fā)展之路。

三、以新型城鎮(zhèn)化理念加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)建設(shè)

目前，江蘇省中心鎮(zhèn)建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入到由“重點(diǎn)突破”到“整體推進(jìn)”的歷史時(shí)期，在新一輪新型城鎮(zhèn)化浪潮中，中心鎮(zhèn)無疑成為破解經(jīng)濟(jì)發(fā)展難題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要著力點(diǎn)和戰(zhàn)略抓手。但同時(shí)，也應(yīng)避免傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的思維定勢和制度慣性，應(yīng)以新型城鎮(zhèn)化的理念來建構(gòu)一批經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、功能完善、特色鮮明、環(huán)境友好的現(xiàn)代小城鎮(zhèn)。

（一）以中心鎮(zhèn)規(guī)劃修編為基礎(chǔ)，強(qiáng)化規(guī)劃在城鎮(zhèn)建設(shè)中的指導(dǎo)地位

1.突出規(guī)劃理念，抓好中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編。按照建設(shè)小城鎮(zhèn)和特色鎮(zhèn)的目標(biāo)定位合理布局、科學(xué)規(guī)劃。對中心鎮(zhèn)總體規(guī)劃修編要體現(xiàn)前瞻性，既要立足當(dāng)前，也要放眼長遠(yuǎn)；要體現(xiàn)協(xié)調(diào)性，既要突出中心鎮(zhèn)在縣（市）域總體規(guī)劃中的地位，也要兼顧總體城市布局；要體現(xiàn)地域性，在編制規(guī)劃時(shí)要深入研究當(dāng)?shù)氐娜宋娘L(fēng)貌和建筑特色，嵌入地域元素，增添城鎮(zhèn)特色，提升中心鎮(zhèn)的檔次和品位。

2.強(qiáng)化規(guī)劃管理體制。規(guī)劃是一個(gè)國家、區(qū)域發(fā)展的“施工圖”，應(yīng)保持城鎮(zhèn)規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和連續(xù)性。要提高中心鎮(zhèn)規(guī)劃編制透明度，通過論證會(huì)或其它方式征求專家和公眾的意見，進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)大眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，切實(shí)提高規(guī)劃編制的科學(xué)化、民主化水平。要加強(qiáng)中心鎮(zhèn)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)管，建立規(guī)劃監(jiān)督管理工作責(zé)任追究制度，堅(jiān)持一本規(guī)劃一張藍(lán)圖嚴(yán)格加以落實(shí)，對規(guī)劃進(jìn)行事前、事中、事后全過程監(jiān)管。

（二）以產(chǎn)業(yè)集聚和培育為重點(diǎn)，大力發(fā)展中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)

1.主動(dòng)承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提高綜合承載能力。中心鎮(zhèn)基于行政級(jí)別、功能定位、資源稟賦等因素，要找準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，克服貪大求洋、好高騖遠(yuǎn)的心理。要加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，主動(dòng)承接大中城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)發(fā)展具有比較優(yōu)勢的技術(shù)密集型和資金密集型產(chǎn)業(yè)，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支撐和發(fā)展活力。進(jìn)一步推進(jìn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群升級(jí)，培育創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)集群。

2. 大力發(fā)展特色鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)，實(shí)施一鎮(zhèn)一品工程。特色產(chǎn)業(yè)不僅具有城市名片的作用，同時(shí)還能集聚相關(guān)產(chǎn)業(yè)、延長產(chǎn)業(yè)鏈，解決就業(yè)人口的功能，如蘇州鎮(zhèn)湖刺繡、南通疊石橋家紡等一批特色專業(yè)鎮(zhèn)已經(jīng)成長為區(qū)域內(nèi)重要經(jīng)濟(jì)增長中心。因此，應(yīng)結(jié)合地方特色產(chǎn)業(yè)，積極培育和扶持，加大資金投入，做大做強(qiáng)特色產(chǎn)業(yè)，立足區(qū)域，謀劃全局，實(shí)現(xiàn)特色鎮(zhèn)的特色化、產(chǎn)業(yè)化、個(gè)性化。

（三）以體制機(jī)制創(chuàng)新為抓手，深化中心鎮(zhèn)綜合配套改革

1. 繼續(xù)深化中心鎮(zhèn)行政管理體制改革。按照“能放則放”的要求下放經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，集中解決重點(diǎn)中心鎮(zhèn)在試點(diǎn)過程中暴露的體制機(jī)制問題，從法律、政策層面予以解決。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作要由招商引資、信訪維穩(wěn)、征地拆遷等各種越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象轉(zhuǎn)到服務(wù)型政府建設(shè)上。要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革，提高政府辦事效率。要改變以往以“唯GDP 論英雄”的考核體系，強(qiáng)化地方政府在社會(huì)發(fā)展、民生改善等方面的指標(biāo)和權(quán)重。

2.推進(jìn)中心鎮(zhèn)投融資體制改革。推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源的社會(huì)化和投融資的市場化改革，建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的多元化資金籌措機(jī)制，拓展融資平臺(tái)、創(chuàng)新融資工具、健全金融體系。以政府和財(cái)政投資為導(dǎo)向，本著“誰投資、誰受益”的原則，支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資金參與中心鎮(zhèn)建設(shè)，通過出讓股權(quán)、拍賣、租賃等形式積極盤活中心鎮(zhèn)各種有形和無形資產(chǎn)，最大限度籌集建設(shè)資金，促進(jìn)中心鎮(zhèn)健康持續(xù)發(fā)展。

3.推進(jìn)中心鎮(zhèn)土地管理制度改革。在推進(jìn)中心鎮(zhèn)過程中，一方面，要從保護(hù)耕地出發(fā)，科學(xué)合理制定非農(nóng)用地規(guī)劃，促進(jìn)土地資源的集約利用。另一方面，要加快對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、征地補(bǔ)償制度的探索和完善。