楊偉洪/江蘇省常州市委改革辦公室

莊 鏗/常州市武進(jìn)區(qū)農(nóng)村土地制度改革三項試點(diǎn)辦公室

黃曉銘/常州市武進(jìn)區(qū)委改革辦公室

歷史的長河汨汨流淌，裹挾著時間的浪花，見證著時代的偉大變革。改革開放以來，江蘇省常州市武進(jìn)區(qū)不斷轉(zhuǎn)型跨越，城鎮(zhèn)化和城市現(xiàn)代化邁出鏗鏘步伐。在2018 年中國中小城市科學(xué)發(fā)展指數(shù)研究報告中，武進(jìn)位列“綜合實力百強(qiáng)區(qū)第三名”“新型城鎮(zhèn)化百強(qiáng)區(qū)第三名”。

近年來，武進(jìn)人更是加快了探索的腳步。緊盯高質(zhì)量發(fā)展奮斗目標(biāo)，高點(diǎn)站位，武進(jìn)全區(qū)上下深入解放思想、大膽創(chuàng)新，搶抓全省唯一的“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度”三項改革試點(diǎn)機(jī)遇，著力探索一條“武進(jìn)路徑”，努力答好鄉(xiāng)村振興這道時代命題。

經(jīng)濟(jì)強(qiáng)區(qū)鄉(xiāng)村振興的“軟肋”

找準(zhǔn)問題癥結(jié)，才能有的放矢、行穩(wěn)致遠(yuǎn)。對照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡?0 字方針，武進(jìn)區(qū)瞄準(zhǔn)短板，精準(zhǔn)把脈。

發(fā)展空間日益趨緊。40 年的快速發(fā)展消耗了大量生態(tài)資源和土地空間，土地平均開發(fā)強(qiáng)度更是逼近30%的國際警戒線。而且，隨著農(nóng)村土地“三條紅線”的劃定，后備發(fā)展空間越來越小。與此同時，不少土地處于低效閑置狀態(tài)，功能布局散落、基礎(chǔ)設(shè)施落后、生態(tài)景觀功能較弱等問題亟待破解。

土地權(quán)能不完整。由于歷史和政策等原因，全區(qū)大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)民營企業(yè)建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地之上，長期缺乏完整的權(quán)能，導(dǎo)致無法建立產(chǎn)權(quán)清晰的現(xiàn)代企業(yè)制度。此外，全區(qū)10 萬畝存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地，因為土地權(quán)能受限，只能通過搬遷補(bǔ)償、城鄉(xiāng)掛鉤等方式再開發(fā)，無法進(jìn)一步放大土地效益，辦理程序也更加復(fù)雜，制約了企業(yè)發(fā)展。

集體收入來源單一。盡管全區(qū)各村經(jīng)濟(jì)情況相對較好，村平均集體收入達(dá)519 萬元，但是與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，來源渠道比較單一，主要依靠收取集體土地年租金，不僅收益偏低，還缺乏政策保障，無法為現(xiàn)代化鄉(xiāng)村建設(shè)提供穩(wěn)定持續(xù)的支撐。

群眾期盼不斷提高。武進(jìn)區(qū)不斷加大財政投入、創(chuàng)新體制機(jī)制，加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)、普惠均衡的基本公共服務(wù)體系，城鎮(zhèn)化率達(dá)67.12%，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展一直走在全省前列。但不可否認(rèn)，農(nóng)村整體面貌與人民群眾對美好生活的期盼仍有較大差距。農(nóng)村居民人均可支配收入2.76 萬元，是全省的1.44 倍，但財產(chǎn)性收入明顯偏低，加之撤市設(shè)區(qū)十多年來農(nóng)村建房停批，一些農(nóng)民改善居住的需求十分旺盛。

精耕細(xì)作三項改革“試驗田”

2016 年9 月以來，武進(jìn)始終將三項改革試點(diǎn)作為核心工作來抓，堅持把“中央要求、武進(jìn)實際和群眾期盼”有機(jī)結(jié)合，緊扣短板，對癥下藥、因地施策，號召全區(qū)上下大膽闖、大膽試、大膽改。兩年多來，隨著改革紅利的逐漸釋放，2018 年底全區(qū)盤活集體建設(shè)用地2 萬畝、集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓金突破20 億元、帶動農(nóng)民人均增收2000 元。

以土地精細(xì)管理為抓手，拓展鎮(zhèn)村發(fā)展空間。結(jié)合各鎮(zhèn)發(fā)展定位，堅持區(qū)、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動，合力規(guī)劃城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村區(qū)域，有效拓展發(fā)展空間。一是規(guī)劃引領(lǐng)“繪藍(lán)圖”。以村莊規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃編制為契機(jī)，優(yōu)化鎮(zhèn)、村布局，把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級作為保障重點(diǎn)，為加快農(nóng)村道路、農(nóng)田水利設(shè)施、村村通公交、村衛(wèi)生室、文化健身廣場等改造建設(shè)留足空間。同時，以特色強(qiáng)鎮(zhèn)、特色園區(qū)和特色田園鄉(xiāng)村為載體，以產(chǎn)業(yè)項目為依托，以轉(zhuǎn)型升級為動力，推動現(xiàn)代物流、科技金融、文化娛樂等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)與農(nóng)業(yè)融合，培育發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)，不斷提高農(nóng)業(yè)土地產(chǎn)出率。二是優(yōu)化審批“明流程”。探索創(chuàng)新管理辦法，分類細(xì)化流程。集體土地“入市”后，對控規(guī)范圍內(nèi)的工程項目建設(shè)，參照國有土地審批管理有關(guān)要求進(jìn)行管理；對控規(guī)范圍外、鄉(xiāng)村地區(qū)的，按照“下發(fā)審批權(quán)限、合并審批事項、轉(zhuǎn)變管理方式”要求，積極探索由項目所在鎮(zhèn)政府“一家牽頭、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”的審批管理模式。三是綜合整治“騰空間”。組合運(yùn)用增減掛鉤、同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)小掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、低效用地再開發(fā)和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等政策，對農(nóng)村碎片化建設(shè)用地和農(nóng)用土地實施精細(xì)整治，為擴(kuò)大補(bǔ)充耕地途徑、優(yōu)化農(nóng)村用地布局、引導(dǎo)實現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地減量化開辟新渠道。經(jīng)過整治，全區(qū)新增農(nóng)用地1.4 萬余畝，其中新增耕地9985 畝，騰出的規(guī)劃空間和用地指標(biāo)市場價值近100 億元。

以健全土地市場為基礎(chǔ)，優(yōu)化資源配置方式。按照“同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享”的目標(biāo)，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，加快盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)。一是顯化土地價值。按照“應(yīng)入市盡入市”的原則，采用出讓、租賃、作價出資（入股）等改革試點(diǎn)允許的方式，加快推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，全面顯化集體建設(shè)用地價值。目前，全區(qū)出讓入市土地644 宗、6419 畝，交易總金額20.82 億元；租賃入市8867 宗、7 萬畝，年租金總額2.77 億元。二是活躍要素流動。組建土地二級市場和用地指標(biāo)交易平臺，為建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，提供網(wǎng)上統(tǒng)一、集中交易場所。同時，結(jié)合全省工業(yè)企業(yè)資源利用綜合評價要求，綜合運(yùn)用差異化租金、彈性出讓等市場化手段，推動資源要素高效配置。目前，全區(qū)二級市場抵押土地146 宗、2981畝、金額14.5 億元，轉(zhuǎn)讓108 宗、1229 畝、金額2.83 億元。三是盤活閑置資源。由國企平臺武進(jìn)先行集團(tuán)牽頭組建農(nóng)村集體建設(shè)用地整理收儲機(jī)構(gòu)，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)提供資金支持，通過收儲、流轉(zhuǎn)、協(xié)議置換等方式，加快盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地。區(qū)出臺文件規(guī)范鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)休閑旅游和商服項目規(guī)劃建設(shè)管理，對收儲整理的閑置建設(shè)用地用于發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、家庭農(nóng)場、休閑觀光、健康養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的，給予土地利用指標(biāo)獎勵。

常州市金壇壹號農(nóng)場 晉朝柱/攝

以土地權(quán)能釋放為核心，拓寬融資增值渠道。

積極探索各項農(nóng)村金融服務(wù)創(chuàng)新，引導(dǎo)更多金融資源投向農(nóng)村地區(qū)，推動農(nóng)村的農(nóng)業(yè)、自然、文化等資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)、資本、融資等優(yōu)勢。一是實現(xiàn)抵押融資上的權(quán)能。建立健全農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房財產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)“三權(quán)”抵押貸款，通過政府?dāng)U大風(fēng)險補(bǔ)償基金規(guī)模，鼓勵支持金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營、企業(yè)轉(zhuǎn)型升級等方面加強(qiáng)信貸支撐，有效化解農(nóng)村地區(qū)企業(yè)融資擔(dān)保風(fēng)險，助力鄉(xiāng)村振興。二是實現(xiàn)資本市場上的權(quán)能。鼓勵支持已掛牌或上市的企業(yè)取得并使用集體經(jīng)營性建設(shè)用地，開發(fā)建設(shè)募投項目。不僅為其提供更為多元、便捷的用地渠道，區(qū)財政還將部分土地收益調(diào)節(jié)金返還至企業(yè)所在鎮(zhèn)財政，用于獎勵。位于遙觀鎮(zhèn)的雷利電機(jī)使用集體建設(shè)用地實現(xiàn)主板上市的成功實踐，為更多有意股改上市的企業(yè)提供了生動樣板。三是實現(xiàn)金融創(chuàng)新上的權(quán)能。根據(jù)中央“三權(quán)分置”改革精神，將土地所有權(quán)和收益權(quán)分離，把農(nóng)地或集體建設(shè)用地經(jīng)營權(quán)、宅基地或農(nóng)房使用權(quán)通過土地銀行、信托機(jī)構(gòu)或者集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營，實現(xiàn)土地資源的資產(chǎn)化，使土地通過市場配置實現(xiàn)價值最大化。橫林鎮(zhèn)雙蓉村集中居住后節(jié)余的宅基地，由村集體統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)公共租賃住房，年增收超40 萬元。

以土地布局優(yōu)化為導(dǎo)向，提升鎮(zhèn)村宜居環(huán)境。

按照全區(qū)新一輪鎮(zhèn)村規(guī)劃，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)和布局，專門開辟重點(diǎn)村農(nóng)民住房自建區(qū)，配套完善公共服務(wù)和道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施，提高鄉(xiāng)村地區(qū)宜居程度。一是構(gòu)建多元農(nóng)房保障制度。以中心城區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村地區(qū)，重點(diǎn)村、特色村、一般村“三區(qū)三類”規(guī)劃為引領(lǐng)，圍繞優(yōu)化環(huán)境留住農(nóng)民、統(tǒng)建公寓集聚農(nóng)民、貨幣置換轉(zhuǎn)變農(nóng)民三種模式制定激勵政策，構(gòu)建區(qū)域差別化、形式多樣化的農(nóng)民住房保障制度，給予農(nóng)民自主選擇權(quán)，實現(xiàn)戶有所居率100%。湟里鎮(zhèn)重點(diǎn)水利工程項目拆遷，采用多樣化方案，短短5 天內(nèi)238 戶搬遷農(nóng)戶全部簽約。二是推動自建區(qū)新建住房建設(shè)。推行“區(qū)總控、鎮(zhèn)審批、村分配”的宅基地管理新政，由各鎮(zhèn)按照審批后的村莊規(guī)劃，吸引農(nóng)民自愿騰退舊房和原宅基地，按照建筑占地面積人均不超過30 平方米、戶均不超過140 平方米的“雙控”標(biāo)準(zhǔn)，到農(nóng)民自建區(qū)新建住房，實現(xiàn)農(nóng)村舊房改造和農(nóng)民集中居住。全區(qū)9 個涉農(nóng)鎮(zhèn)已規(guī)劃31 個農(nóng)民自建區(qū)，集聚農(nóng)民近3 萬人。目前，已開工建設(shè)12 個自建區(qū)，建筑面積92.7 萬平方米。三是引入社會資本提升功能環(huán)境。積極吸引工商資本投入休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)教育、農(nóng)業(yè)科普、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)事體驗等項目；積極通過PPP、一事一議、以獎代補(bǔ)等方式，鼓勵社會資本參與農(nóng)村環(huán)境整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快形成多元投入格局。推廣洛陽鎮(zhèn)管城村羅家頭組集資治水經(jīng)驗，鼓勵農(nóng)民對直接受益的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資投勞。

以土地收益分配為關(guān)鍵，拓寬富民增收渠道。

以釋放改革紅利、惠及廣大農(nóng)民為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，完善土地收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。一是壯大集體促進(jìn)增收。積極查清集體所有資產(chǎn)家底，推進(jìn)農(nóng)村房地一體的不動產(chǎn)權(quán)籍調(diào)查和確權(quán)頒證，將鎮(zhèn)集體的菜場、商鋪等商業(yè)用地及房產(chǎn)，以作價出資（入股）方式注入鎮(zhèn)平臺公司。初步統(tǒng)計，全區(qū)鎮(zhèn)、村集體房屋共有398 萬平方米，可做實集體資產(chǎn)40 億元。同時，武進(jìn)創(chuàng)新土地增值收益分配機(jī)制，增值收益由鎮(zhèn)通過生態(tài)補(bǔ)償方式統(tǒng)籌給付各村，再由村通過股份分紅進(jìn)行二次分配，目前全區(qū)留存集體的增值收益部分達(dá)18.5億元，農(nóng)民人均份額2700多元。二是完善多元保障促增收。在征地制度改革中，武進(jìn)進(jìn)一步完善住房、社保、就業(yè)、股權(quán)分紅、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)“六位一體”的多元化保障體系，通過實施合理的補(bǔ)償安置政策、探索留用物業(yè)、加大就業(yè)培訓(xùn)等多種途徑，促進(jìn)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)業(yè)，確保被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障。洛陽鎮(zhèn)洛凱機(jī)電公司在征地過程中，與村民協(xié)商后采取留股份安置，上市前給所在村集體836萬股原始股份，目前市場價值超億元。三是發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)促增收。以股份合作、專業(yè)合作等形式，堅持宜工則工、宜農(nóng)則農(nóng)、宜游則游，突出發(fā)展功能型、生態(tài)型、服務(wù)型農(nóng)業(yè)，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技綜合示范基地，培育區(qū)域性創(chuàng)意農(nóng)業(yè)園，推動形成一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系。重點(diǎn)發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻米、精品林果等優(yōu)勢主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，不斷壯大花卉苗木、健康水產(chǎn)等特色產(chǎn)業(yè)，加快推動特色農(nóng)產(chǎn)品電子商務(wù)發(fā)展。探索傳統(tǒng)古建民居有償退出，交由集體全面修繕、挖掘、整理和開發(fā)，增強(qiáng)鄉(xiāng)村旅游文化韻味。

土地改革試點(diǎn)的“武進(jìn)樣本”

圍繞地、錢、人三個核心要素，激活農(nóng)村自然資源、存量資產(chǎn)和人力資本，三項改革試點(diǎn)正在武進(jìn)深入推進(jìn)。盡管有些“個性”的探索成果目前在其他非試點(diǎn)地區(qū)暫不具備系統(tǒng)復(fù)制推廣的條件，但是武進(jìn)試點(diǎn)中“共性”的經(jīng)驗做法和基礎(chǔ)工作可在全省先行開展。

抓好“牛鼻子”引領(lǐng)，編制實施村莊規(guī)劃和村土地利用規(guī)劃。通過編制實施規(guī)劃，武進(jìn)真正在村級層面實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、土地利用、村莊建設(shè)、環(huán)境整治“一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖”。建議各地結(jié)合制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落地實施意見，科學(xué)把握不同村莊的發(fā)展變遷，統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)、人口、公共服務(wù)、土地利用、生態(tài)保護(hù)等，加快編制實施兩個規(guī)劃，為優(yōu)化村莊用地布局、引導(dǎo)土地要素合理配置、農(nóng)村一二三產(chǎn)融合發(fā)展、民生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提升農(nóng)村人居環(huán)境提供清晰明確、有可操作性的路線圖、施工圖和時間表。

喚醒“沉睡的資產(chǎn)”，開展農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革。武進(jìn)以宅基地綜合管理信息平臺為依托，鼓勵各鎮(zhèn)結(jié)合發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，探索盤活農(nóng)戶閑置農(nóng)房和宅基地，實現(xiàn)農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)、擔(dān)保、融資的功能，有效增加了農(nóng)民財產(chǎn)收益。建議各地放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)實現(xiàn)形式，鼓勵農(nóng)民利用自有住宅從事鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營；同時，拓展宅基地使用功能，有序?qū)嵤┺r(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的登記發(fā)證、監(jiān)督管理，切實保護(hù)使用權(quán)合同雙方的合法權(quán)益。

精細(xì)整治，推動農(nóng)村土地集約高效利用。武進(jìn)通過對農(nóng)村用地碎片化現(xiàn)象綜合整治，切實提升了有效耕地面積、耕地資源質(zhì)量和零星耕地規(guī)整水平，引導(dǎo)實現(xiàn)了農(nóng)村建設(shè)用地的減量化，為長遠(yuǎn)發(fā)展騰挪了空間。建議各地結(jié)合宅基地騰退、“散亂污”企業(yè)整治和美麗鄉(xiāng)村、特色田園鄉(xiāng)村、生態(tài)文明建設(shè)，大力推進(jìn)土地綜合整治，同時開展節(jié)余指標(biāo)流轉(zhuǎn)，更大范圍統(tǒng)籌配置城鄉(xiāng)土地資源，流轉(zhuǎn)收益用于農(nóng)民安置補(bǔ)償、農(nóng)村土地整治。

堅持“大河有水小河滿”，創(chuàng)新集體土地增值收益分配。武進(jìn)建立了確保政府通過收益調(diào)節(jié)金與稅收收入保持基本一致、確保農(nóng)民入市中取得的直接性補(bǔ)償收益與土地征收保持基本一致、增值收益主要留給鎮(zhèn)村集體，以增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)的“兩確保、一增強(qiáng)”土地增值收益分配機(jī)制，對于集體土地增值收益的村組集體留存部分，不再量化分配到戶，而是注入集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行投資建設(shè)。建議各地結(jié)合《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》的施行，深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，做大做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)，為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供穩(wěn)定可靠的資金來源。

立足“我的地盤我做主”，發(fā)揮農(nóng)民在農(nóng)村改革中的主體作用。農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中，武進(jìn)堅持“主導(dǎo)在區(qū)、主抓在鎮(zhèn)、主體在村、主動在民”的工作機(jī)制，在處理村規(guī)編制、自建區(qū)房型設(shè)計、房屋施工質(zhì)量監(jiān)督、入市集體土地價格、增值收益分配等重大事項時，通過村民代表會議、村民議事會等方式履行議事決策程序，落實群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)。建議各地在實施農(nóng)村綜合改革、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，堅持農(nóng)民主體地位，調(diào)動和發(fā)揮好農(nóng)民群眾參與和支持改革的積極性、主動性、創(chuàng)造性?！?/p>